25000-23-36-000-2016-02036-01 — Consejo de Estado

25000-23-36-000-2016-02036-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN CSentencia2021-04-30

Ponente: Nicolás Yepes Corrales

Actor: Consorcio Intervial 09·Demandado: Instituto De Desarrollo Urbano – Idu

De qué trata

Síntesis: [L]a acción contractual es el mecanismo procesal idóneo para acceder ante el juez en procura de obtener una decisión de fondo frente a cualquier controversia derivada del negocio jurídico estatal. Es así como, resulta procedente utilizar esta herramienta procesal para cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución y liquidación del contrato estatal, así como la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del desarrollo de éste. Así, puede cualquiera de las partes solicitar: (i) que se declare la existencia o nulidad de un contrato estatal; (ii) que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; (iii) que se ordene su revisión; (iv) que se declare su incumplimiento; (iv) que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios derivados del mismo; y (v) que se hagan otras declaraciones y condenas. En el presente caso la acción contractual ejercida por la parte actora es adecuada, por cuanto el demandante pretende que se declare la existencia del Contrato de Interventoría (…) celebrado con el IDU, su incumplimiento por parte de la entidad contratante y el rompimiento del equilibrio económico y financiero del contrato, así como la condena a indemnización de perjuicios y la liquidación judicial del negocio jurídico.DERECHO DE ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / PLAZOCon el propósito de otorgar seguridad jurídica y de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos. Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia , cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la caducidad, ver Corte Constitucional, Sentencia C 394 de 2002, y Sentencia C 574 de 1998 y del Consejo de Estado Sentencia del 23 de febrero de 2006, Exp 6871 05.CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE INTERVENTORÍA / CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL POR MUTUO ACUERDO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATALTeniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia declaró la caducidad del medio de control de controversias contractuales, para desatar el recurso de apelación la Sala determinará, en primer lugar, si la demanda fue presentada en tiempo oportuno. Para este efecto, se deberá establecer si la cláusula de liquidación del Contrato de Interventoría es ineficaz de pleno derecho a la luz del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, como lo concluyó el a quo. (…) el Contrato de Interventoría es sin duda un contrato de tracto sucesivo que requiere de liquidación de conformidad con lo establecido en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y dicha liquidación no se ha efectuado. Ahora bien, para determinar el momento a partir del cual se debe empezar a contabilizar la caducidad de la acción en el presente caso, es menester comenzar por analizar, en primer lugar, la cláusula 22 del contrato sub judice en cuyo inciso primero las partes acordaron lo concerniente al plazo para efectuar la liquidación bilateral del Contrato de Interventoría (…) se observa que en el Contrato de Interventoría se estipuló el término de un (1) mes para efectuar la liquidación bilateral, conviniendo las partes que el mismo no empezaría a correr a la culminación del plazo de ejecución contractual, sino a la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra sobre el cual correspondía al consorcio interventor ejercer sus funciones de verificación y control. Ahora bien, en cuanto a la liquidación de mutuo acuerdo del Contrato de Obra -la cual, como se ha anotado, a su vez marcaba el inicio del término de liquidación bilateral del contrato de interventoría-, encuentra la Sala que en la cláusula 27 del Contrato de Obra 029 se pactó, un lapso de 8 meses para la liquidación bilateral, contados a partir de la suscripción del acta de recibo final de obra (…) dicha acta se suscribiría dentro de los 30 días hábiles siguientes a la firma del acta de terminación del contrato. (…) Pues bien, frente a lo anterior la sentencia de primera instancia sostuvo que el inciso primero de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría es ineficaz de pleno derecho de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 , al considerar, por un lado, que dicha estipulación impide el inicio de la liquidación del Contrato de Interventoría, quebrantando por tal motivo el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, y, por otro lado, que la remisión a la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra (…) comporta o constituye “una condición incierta que -en principio- es imposible de cumplir” al estar supeditada a la voluntad de las partes del Contrato de Obra, violándose así los literales f) y d) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993. (…) Se señala de antemano que la Sala no comparte la conclusión del a quo, pues por un lado, en el marco de la autonomía de la voluntad las partes contratantes son las llamadas a definir la oportunidad para la liquidación del contrato, pudiendo convenir requisitos o actividades preparatorias a dicho efecto y, por otro lado, si bien en el presente caso el plazo convencional para la liquidación bilateral del Contrato de Interventoría se sujetó a su vez a la liquidación del Contrato de Obra, la cual ciertamente podía o no ocurrir, ello no significa que lo pactado implique que de no liquidarse el Contrato de Obra no iniciaría la etapa de liquidación de Contrato de Interventoría, ni tampoco que no se tuviera un plazo para esta última. Como pasa a analizarse, existiendo términos ciertos para llevar a cabo la liquidación bilateral y unilateral del Contrato de Obra, al no haberse liquidado dentro de dichos plazos, su vencimiento dio lugar, como en efecto ocurrió, al inicio del término de liquidación acordado en el Contrato de Interventoría para efectuar su liquidación bilateral, luego del cual comenzó a correr el plazo para que la entidad contratante lo liquidara de manera unilateral.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación de las normas vigentes al momento de correr el término de caducidad, ver: Sección Tercera de la Corporación, en Auto del 24 de abril de 2017, Rad.: 50602PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / MUTUO CONSENTIMIENTO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL POR MUTUO ACUERDO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE PACTA SUNT SERVANDA / NATURALEZA JURÍDICA DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATODebe comenzar recordándose que el soporte sobre el que se estructura el régimen contractual, incluida la contratación pública, es el mutuo consentimiento de las partes que da lugar al nacimiento de obligaciones recíprocas, como expresión de la autonomía de la voluntad. Es así como, en materia de contratación estatal, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, Ley 80 de 1993, establece las reglas y los principios para la celebración del contrato, disponiendo al efecto, por un lado, que su régimen jurídico está constituido por las leyes civiles y comerciales, salvo en las materias particularmente reguladas en dicho estatuto y, por otro, que las entidades estatales celebran sus contratos con fundamento en el principio de la autonomía de la voluntad, con las limitaciones y por los procedimientos establecidos por la ley 80 de 1993 por motivos de orden público. (…) Debe decirse, además, que estos principios rectores de la contratación, autonomía de la voluntad y mutuo consentimiento, se encuentran presentes no solamente al momento de la celebración del negocio jurídico y durante su ejecución, sino de igual modo en su fase de liquidación. En materia de liquidación del contrato estatal, en efecto, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece la obligación de liquidar los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y aquellos que lo requieran, y dispone que las partes deben, en principio, efectuar dicha liquidación de mutuo acuerdo (…) En este sentido, la jurisprudencia de modo uniforme y reiterado ha sostenido que la liquidación del contrato corresponde a una etapa posterior a su terminación, que tiene por finalidad conocer en qué estado quedó la ejecución de las prestaciones a cargo de las partes, establecer el resultado final de la misma y determinar el balance económico final de la relación contractual, definiendo quién le debe a quién y cuánto. Es en ese momento cuando las partes se ponen de acuerdo respecto de sus mutuas reclamaciones derivadas de la ejecución contractual, incluyendo los arreglos, transacciones y conciliaciones a los que lleguen. Por ello, la liquidación del contrato constituye un negocio jurídico que debe ser suscrito en principio de común acuerdo por ellas, de modo que, sólo a falta de tal acuerdo, deberá proceder la entidad a liquidarlo en forma unilateral, a través de acto administrativo. (…) tal como dispone el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, la ley prevé distintos procedimientos para la liquidación del contrato estatal, a saber: (i) la liquidación voluntaria o de común acuerdo entre las partes contratantes, que ha de realizarse dentro del término fijado en el pliego de condiciones o el acordado en el contrato y, a falta de esta estipulación, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la finalización del plazo de ejecución contractual; (ii) la liquidación unilateral efectuada por la Administración, la cual tiene lugar cuando el contratista no concurre a la liquidación de común acuerdo o ésta no se intenta o fracasa, evento en el cual se realiza unilateralmente por la entidad contratante mediante acto administrativo, disponiendo para ello la entidad contratante de un término de dos (2) meses, contados a partir del vencimiento del plazo convenido por las partes para practicar la liquidación bilateral o, en su defecto, de los cuatro (4) meses siguientes previstos en la ley para efectuar la liquidación voluntaria o de común acuerdo; y (iii) la liquidación por vía judicial, a propósito de la cual se tiene que si la administración no liquida el contrato durante los 2 meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto, del establecido supletivamente en la ley, el interesado puede acudir al juez del contrato, quien deberá definir las prestaciones mutuas entre los contratantes, para lo cual cuenta con el término de caducidad de la acción contractual. En punto al momento a partir del cual se da inicio a la etapa de liquidación del contrato y al plazo para la liquidación de mutuo acuerdo, es menester reiterar que el inciso primero del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 dispone claramente que la liquidación bilateral se realizará “dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalente, o dentro del que acuerden las partes para el efecto”, añadiendo que cuando no existe estipulación contractual sobre el particular, debe realizarse “dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato, a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”. A partir de lo anterior, resulta claro que la finalización del plazo de ejecución del contrato marca el inicio de la etapa de liquidación del contrato estatal, comenzando a correr el término para que la misma tenga lugar de mutuo acuerdo, cuando las partes no hubieren convenido el plazo para llevar a cabo la liquidación de manera bilateral. En caso contrario, esto es, habiéndose estipulado un término para la liquidación voluntaria, habrá de estarse a lo pactado por los contratantes, quienes, en el marco de su autonomía de la voluntad, podrán convenir que la fase de liquidación inicie al vencimiento del plazo de ejecución contractual o en un momento posterior, como bien podría ser la suscripción del acta de recibo final de obra, por ejemplo, y dicha estipulación negocial constituirá ley para los contratantes. No otra puede ser la interpretación del inciso primero del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, no solo en virtud del claro tenor de la norma, según se ha visto, sino, además, de acuerdo con el régimen jurídico del contrato estatal que, como atrás se resaltó, encuentra dentro de sus pilares fundamentales los principios de autonomía de la voluntad y acuerdo mutuo. En este sentido, no puede dejarse de lado que el principal efecto de la celebración de un negocio jurídico es su fuerza vinculante y el deber de ejecutar lo acordado en los términos pactados. El principio enunciado -pacta sunt servanda-, garante de la seguridad jurídica, constituye pilar esencial de las relaciones contractuales y encuentra su fundamento en la autonomía privada de la voluntad como fuente primaria de derechos y obligaciones. Tanto es así, que toda la estructura jurídica construida sobre la base del poder de la voluntad para que los sujetos puedan darse sus propias reglas de conducta, descansa en la confianza de que se cumplirá aquello que se conviene libre y voluntariamente. En efecto, la fuerza obligatoria del contrato se funda en la voluntad o querer de las partes que intervienen en él, teniendo éstas la facultad de limitar su libertad para asumir un deber de conducta en razón a una determinada causa, de modo que, por lo tanto, no podrán comportarse como les parezca, sino que deberán cumplir las obligaciones que asumieron. (…) Conviene resaltar que, en punto a la libertad de las partes del contrato estatal para acordar el plazo dentro del cual ha de tener lugar la liquidación bilateral y en especial frente a la posibilidad de convenir el inicio de esta fase en momento posterior a la finalización del plazo de ejecución del contrato, esta Corporación se ha pronunciado en el mismo sentido que viene precisándose. (…) En conclusión, la ley permite que las partes convengan el plazo para liquidar el contrato, incluyendo el momento a partir del cual comienza a correr el mismo, pudiendo sujetar su inicio al cumplimiento de actividades o requisitos previos y, en caso de estipulación en dicho sentido, ha de estarse para todos los efectos a lo convenido por ellas.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el plazo para la liquidación del contrato estatal, ver los siguientes conceptos: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 6 de agosto de 2003, Rad No. 1453. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de junio de 2016, Rad: 2253. Ver tambien: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 28 de febrero de 2013, Rad 25199.FINALIDAD DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / INEFICACIA DEL CONTRATO / CLÁUSULA INEFICAZ / CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / PLIEGO DE CONDICIONES / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / MUTUO CONSENTIMIENTO / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA[D]ebe la Sala referirse a la ineficacia de pleno derecho que establece el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 y particularmente en punto a sus literales d) y f), como en efecto pasa a pronunciarse. (…) En relación con los principios de la contratación estatal, esta Corporación ha señalado que, siendo la contratación estatal un instrumento facilitador del cumplimiento de los fines y funciones del Estado, encaminado a la satisfacción de las necesidades colectivas y de los cometidos estatales, la actividad contractual de la Administración debe sujetarse a un conjunto de directrices y reglas generales (…) En punto al principio de transparencia recogido en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que constituyó el soporte de la decisión adoptada por el a-quo, cabe resaltar que este se orienta a evitar el ejercicio arbitrario o subjetivo del poder y se refiere, por tanto, a la pulcritud y claridad con la que han de realizarse las actuaciones de la Administración en el marco de la contratación estatal, con el fin de revestir la actividad contractual de un conjunto de garantías que conduzcan a que se adelante con imparcialidad, publicidad y respeto a la igualdad de oportunidades de quienes deseen contratar con el Estado, con el objeto de que la Administración seleccione la oferta más favorable a sus intereses -. Como ha dicho la Corporación, este principio es, a su vez, garantía de otros principios de la contratación estatal, en la medida en que procura asegurar que se lleven a cabo procesos de selección objetivos, que la Administración tome decisiones motivadas, públicas y que puedan ser controvertidas por los interesados, (…) Así, tal como se puso de presente en el trámite legislativo del estatuto de contratación, este principio encuentra claro complemento en el deber de selección objetiva del contratista y es precisamente en esta dirección que el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 señala las directrices que deben tener en cuenta las entidades estatales al elaborar los pliegos de condiciones, con el fin de eliminar toda posibilidad de que la selección quede sometida a cualquier tipo de consideración caprichosa o arbitraria, en procura de que la decisión de la Administración Pública apunte exclusivamente hacia el ofrecimiento más favorable para la entidad, estableciendo para ello que el quebranto de las aludidas directrices produce la ineficacia de pleno derecho de las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que las desatiendan. - El marco conceptual anterior resulta relevante en el presente asunto, pues sin duda debe orientar la interpretación de los supuestos establecidos en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, cuya inobservancia genera la ineficacia de pleno derecho de la correspondiente estipulación de los pliegos de condiciones o del contrato, a la vez que constituye guía orientadora para la interpretación de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría que el Tribunal de primera instancia encontró ineficaz de pleno derecho, en conjunto, claro está, con los principios rectores de autonomía de la voluntad y mutuo acuerdo a los que atrás se refirió la Sala y las reglas de hermenéutica consagradas en la ley para la interpretación de los negocios jurídicos. En este sentido, conviene resaltar que el literal d) del numeral 5 del artículo 24, de acuerdo con el cual en los pliegos y en el contrato “no se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren”, enmarcado en el principio de transparencia esbozado atrás, alude a la fijación de reglas o estipulaciones que den cabida a inequidades o arbitrariedades o que impidan la selección objetiva del contratista o atenten contra la igualdad y el equilibrio contractual. Por su parte, en cuanto se refiere al literal f) de la citada norma, que establece que se deberá determinar el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía, el mismo debe ser interpretado en concordancia con las normas del derecho común que regulan las obligaciones sujetas a plazo y, en todo caso, bajo el entendido de que se trata de un precepto encaminado a evitar que un contrato de aquellos que requieren liquidación sea concebido sin posibilidad de liquidarse y de lograr establecer la realidad económica de las prestaciones ejecutadas. Además, no debe dejarse de lado que, como ha tenido oportunidad de señalar el Consejo de Estado, la estipulación del plazo para la liquidación bilateral no es un elemento esencial del contrato ni un factor de escogencia del contratista en el proceso de selección, por lo que puede ser convenido libremente e incluso posteriormente modificado por los contratantes. (…) lo cierto es que, de acuerdo con el análisis visto atrás, el plazo para la liquidación de común acuerdo del contrato estatal es asunto que las partes pueden convenir libremente, de acuerdo con el objeto del contrato, su naturaleza y cuantía, incluyendo la posibilidad de contemplar pasos, actividades o requisitos previos.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 29 de agosto de 2013, Rad 39005. Corte Constitucional, Sentencia C - 508 de 2002, expedientes D-3871. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de diciembre de 2007, expedientes acumulados: (25206, 25409, 24524, 27834, 25410, 26105, 28244, 31447). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 14 de febrero de 2012, Exp.: 38.924. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2007, Exp. 16.503. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de junio de 2016, Rad: 2253.CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO DE INTERVENTORÍA / CONDICIÓN / CONDICIONES DEL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIÓN CONDICIONAL EN EL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONDICIÓN IMPOSIBLE / CONDICIÓN INDETERMINADA / DETERMINACIÓN DEL PLAZO / INTERPRETACIÓN DE CLÁUSULA AMBIGUA / INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / INTERPRETACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DEL CONTRATOEn este orden y siendo el Contrato de Obra (…) el negocio jurídico en relación con el cual el Consorcio Intervial ejercía sus funciones de verificación y control, constituyendo por lo tanto el marco dentro del cual debía llevarse a cabo la labor de interventoría a su cargo, no resulta extraño ni contrario a derecho que en el libre ejercicio de la autonomía de la voluntad, el IDU y el Interventor hubieren convenido, como elemento o requisito previo para la liquidación del Contrato de Interventoría, la liquidación del Contrato de Obra sobre el cual recaían las funciones del Consorcio Intervial. Por otra parte, teniendo en cuenta la existencia de un plazo determinado para la liquidación del Contrato de Obra, tanto bilateral como unilateral, debe entenderse que no obstante el requisito previo convenido en el Contrato de Interventoría para dar inicio a su etapa de liquidación, el plazo de liquidación estipulado en este último contrato necesariamente habría de llegar, pudiendo además establecerse la fecha en la que, a más tardar, comenzaría a correr el plazo de un mes acordado en la cláusula 22 del Contrato de Interventoría, pues es claro que al vencimiento del plazo de liquidación del Contrato de Obra, de no haberse liquidado este último, tenía lugar el inicio de la fase de liquidación del Contrato de Interventoría. En suma, la Sala concluye que no se trató de una condición sometida estrictamente a la incertidumbre, que no se sabe si sucederá o no, ni cuándo, ni lo acordado consistió, tampoco, en una “condición incierta, que- en principio- es imposible cumplir”, como lo afirmó el a-quo, pues aun cuando efectivamente podía ocurrir que no se llevara a cabo la liquidación del Contrato de Obra dentro del plazo para efectuarse de manera bilateral o unilateral, como en la práctica sucedió, sí existía un plazo máximo para llevar a cabo la liquidación bilateral y unilateral de este último negocio jurídico en forma ordinaria, es decir, para efectuarla de manera que no resultara extemporánea. De esta forma, contando con plazos determinados para la liquidación bilateral y unilateral en término del Contrato de Obra, a su turno el Contrato de Interventoría contaba, entonces, con un plazo máximo claramente determinable para su liquidación. Así, si la liquidación bilateral del Contrato de Obra no tuviere lugar porque las partes no llegaran a ningún acuerdo o no intentaran adelantarla, a juicio de la Sala ello no implicaba que nunca llegaría el momento futuro a partir del cual se contaría el mes siguiente dentro del cual habría de efectuarse la liquidación bilateral del Contrato de Interventoría, ni que dicha situación pudiera mantenerse indefinidamente, haciendo incierto y arbitrario el momento a partir del cual comenzaría a correr el plazo para la liquidación del Contrato de Interventoría y, de contera, la caducidad de la acción en el caso sub judice. A juicio de la Sala, por el contrario, una interpretación plausible de la cláusula 22 tantas veces mencionada de conformidad con las reglas de la hermenéutica -en particular, de acuerdo con el criterio del efecto útil consagrado en el artículo 1620 del Código Civil -, permite concluir que las partes establecieron como punto de inicio del término de liquidación del Contrato de Interventoría la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra o, a más tardar, el vencimiento del plazo para llevarla a cabo en forma ordinaria, es decir, no extemporánea, con independencia de si la misma tenía lugar de modo bilateral o unilateral. Sobre el particular, es menester recordar que el plazo, en cuanto a la época de su realización, puede ser determinado o indeterminado. Será determinado, cuando el acontecimiento que lo constituye ocurrirá necesariamente en una fecha o época conocida de antemano, como un cierto día del calendario (…) Corolario de todo lo expuesto, la Sala observa que la cláusula 22 del Contrato de Interventoría no se subsume en los supuestos contemplados en los literales d) y f) del numeral 5 del artículo 24 de la ley 80 de 1993, (…)NOTA DE RELATORÍA: Sobre el plazo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de noviembre de 2008, Rad. 17031CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALESCÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL[N]o pasa por alto esta Colegiatura que, con posterioridad al vencimiento de los plazos para la liquidación bilateral y unilateral del Contrato de Obra, éste podía en todo caso ser liquidado bilateral o unilateralmente de modo extemporáneo durante el término de caducidad de la acción y en tanto no se hubiere presentado demanda con el objeto de obtener la liquidación del Contrato de Obra en sede judicial. Con todo, para la Sala esta posibilidad no conduce a interpretar de modo distinto la cláusula 22 del Contrato de Interventoría, ni en el sentido de concluir que el plazo convenido deba abarcar el periodo en el que, en la práctica, las partes habrían podido liquidar el Contrato de Obra por fuera de los términos establecidos en el contrato y en la ley, ni menos aún que, por tal razón, la cláusula 22 del Contrato de Interventoría desconozca los literales d) y f) del numeral 5º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y, por tanto, haya de considerársela ineficaz de pleno derecho. En efecto, aun cuando las partes conservan la facultad de liquidar el contrato mientras no haya expirado el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales y siempre que no se hubiere presentado demanda que persiga la liquidación del contrato , en la interpretación de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría, con miras a establecer el punto de partida de su etapa de liquidación en atención al requisito previo que fue estipulado por los contratantes, no puede dejarse de lado que los plazos para efectuar en término la liquidación del contrato estatal serán el que de modo expreso se hubiere indicado en los pliegos de condiciones o en el contrato o, en su defecto, el tácito o supletivo de cuatro (4) meses previsto en la ley, y el adicional de dos (2) meses subsiguientes, en el que la entidad contratante tiene la facultad de liquidarlo en forma unilateral, tal como lo dispone el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. En otras palabras, si bien con posterioridad al vencimiento de los plazos para la liquidación del contrato, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 las partes están facultadas para liquidarlo durante el término de caducidad de la acción, hoy medio de control, de controversias contractuales, cuando ello tiene lugar la liquidación será extemporánea, aunque no por ello carente de validez en la medida en que la ley les ha conferido competencia o habilitación a las partes siempre que no hubiere vencido el término de caducidad. Nótese aquí que en punto al plazo de liquidación del contrato estatal, la citada norma establece de modo preciso los plazos tantas veces mencionados, esto es, el convencional o supletivo de cuatro (4) meses para la liquidación bilateral, más el adicional de dos (2) meses para la liquidación unilateral y así, si bien dispone que a su vencimiento, sin que se hubiere efectuado la liquidación (…) Precisamente la Sección Tercera del Consejo de Estado, al analizar la contabilización del término de caducidad “en casos de liquidación extemporánea del contrato”, sostuvo en auto de unificación del 1 de agosto de 2019 que en aquellos eventos en los cuales las partes hayan llevado a cabo de mutuo acuerdo la liquidación del contrato con posterioridad al plazo dispuesto para su liquidación, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales inicia a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación (…) En este orden de ideas, encontrándose establecido que el Contrato de Obra no fue objeto de liquidación bilateral ni unilateral dentro del término pactado y el legal, respectivamente (…) en suma, a partir del vencimiento de los plazos acordados para la firma del acta de recibo final de obra (30 días hábiles) y para la liquidación de mutuo acuerdo del Contrato de Obra 029 (8 meses), junto con el término dispuesto en la ley para llevar a cabo la liquidación unilateral de dicho negocio jurídico (2 meses), empezó a correr el término acordado en el Contrato de Interventoría 031 para su liquidación voluntaria (1 mes), más el plazo legal de dos (2) meses para la liquidación en forma unilateral. (…) la Sala concluye que ello tuvo lugar por fuera del término previsto en el numeral 2º, literal j) de artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y, por lo tanto, operó la caducidad de la acción.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Sentencia proferida el 1 de junio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Radicación número: 05001 - 23-31-000-2006-03138-01(48522). Auto de unificación de jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, providencia del 1 de agosto de 2019. Expediente 62009COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LAS COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / DECISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / OBLIGACIÓN DEL PAGO DE LAS COSTAS PROCESALES / NATURALEZA DE LAS COSTAS PROCESALES / REQUISITOS DE LA CONDENA EN COSTAS / PRESUPUESTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE COSTAS PROCESALES / AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / PROCESO DECLARATIVO / DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA / SEGUNDA INSTANCIA[S]e condenará en costas a la parte demandante, es decir, a quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debido a que no prosperó y su liquidación la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso. Por su parte, respecto a la cuantía de las agencias en derecho, de conformidad con el Acuerdo 10554 del 5 de agosto de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, (…) vigente para el momento de la presentación de la demanda, el cual determina que tratándose de procesos declarativos en general la tarifa de agencias en derecho será de hasta seis (6) SMLMV, habrá lugar al pago de las agencias en derecho en segunda instancia , que para el caso concreto se fijarán en dos (2) SMLMV a la fecha de la presente providencia a favor de la demandada, las cuales se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad y la actuación desplegada en segunda instancia por la parte vencedora . La anterior condena deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida. Por último, en cuanto a la condena en agencias en derecho establecidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala advierte que dicha decisión no fue cuestionada por la parte demandante a través del recurso de apelación y, por esta razón, no se pronunciará al respecto y se confirmará la decisión de primera instancia.NOTA DE RELATORÍA: Esta providencia cuenta con aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / EXISTENCIA DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / EQUILIBRIO DEL CONTRATO ESTATAL [L]a acción contractual es el mecanismo procesal idóneo para acceder ante el juez en procura de obtener una decisión de fondo frente a cualquier controversia derivada del negocio jurídico estatal.

Es así como, resulta procedente utilizar esta herramienta procesal para cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución y liquidación del contrato estatal, así como la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del desarrollo de éste. Así, puede cualquiera de las partes solicitar: (i) que se declare la existencia o nulidad de un contrato estatal;

(ii) que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; (iii) que se ordene su revisión; (iv) que se declare su incumplimiento; (iv) que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios derivados del mismo; y (v) que se hagan otras declaraciones y condenas. En el presente caso la acción contractual ejercida por la parte actora es adecuada, por cuanto el demandante pretende que se declare la existencia del Contrato de Interventoría (…) celebrado con el IDU, su incumplimiento por parte de la entidad contratante y el rompimiento del equilibrio económico y financiero del contrato, así como la condena a indemnización de perjuicios y la liquidación judicial del negocio jurídico.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 141 DERECHO DE ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / PLAZO Con el propósito de otorgar seguridad jurídica y de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la caducidad, ver Corte Constitucional, Sentencia C 394 de 2002, y Sentencia C 574 de 1998 y del Consejo de Estado Sentencia del 23 de febrero de 2006, Exp 6871

05. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE INTERVENTORÍA / CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL POR MUTUO ACUERDO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia declaró la caducidad del medio de control de controversias contractuales, para desatar el recurso de apelación la Sala determinará, en primer lugar, si la demanda fue presentada en tiempo oportuno. Para este efecto, se deberá establecer si la cláusula de liquidación del Contrato de Interventoría es ineficaz de pleno derecho a la luz del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, como lo concluyó el a quo.

(…) el Contrato de Interventoría es sin duda un contrato de tracto sucesivo que requiere de liquidación de conformidad con lo establecido en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y dicha liquidación no se ha efectuado. Ahora bien, para determinar el momento a partir del cual se debe empezar a contabilizar la caducidad de la acción en el presente caso, es menester comenzar por analizar, en primer lugar, la cláusula 22 del contrato sub judice en cuyo inciso primero las partes acordaron lo concerniente al plazo para efectuar la liquidación bilateral del Contrato de Interventoría (…) se observa que en el Contrato de Interventoría se estipuló el término de un (1) mes para efectuar la liquidación bilateral, conviniendo las partes que el mismo no empezaría a correr a la culminación del plazo de ejecución contractual, sino a la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra sobre el cual correspondía al consorcio interventor ejercer sus funciones de verificación y control.

Ahora bien, en cuanto a la liquidación de mutuo acuerdo del Contrato de Obra -la cual, como se ha anotado, a su vez marcaba el inicio del término de liquidación bilateral del contrato de interventoría-, encuentra la Sala que en la cláusula 27 del Contrato de Obra 029 se pactó, un lapso de 8 meses para la liquidación bilateral, contados a partir de la suscripción del acta de recibo final de obra (…) dicha acta se suscribiría dentro de los 30 días hábiles siguientes a la firma del acta de terminación del contrato.

(…) Pues bien, frente a lo anterior la sentencia de primera instancia sostuvo que el inciso primero de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría es ineficaz de pleno derecho de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, al considerar, por un lado, que dicha estipulación impide el inicio de la liquidación del Contrato de Interventoría, quebrantando por tal motivo el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, y, por otro lado, que la remisión a la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra (…) comporta o constituye “una condición incierta que –en principio- es imposible de cumplir” al estar supeditada a la voluntad de las partes del Contrato de Obra, violándose así los literales f) y d) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993.

(…) Se señala de antemano que la Sala no comparte la conclusión del a quo, pues por un lado, en el marco de la autonomía de la voluntad las partes contratantes son las llamadas a definir la oportunidad para la liquidación del contrato, pudiendo convenir requisitos o actividades preparatorias a dicho efecto y, por otro lado, si bien en el presente caso el plazo convencional para la liquidación bilateral del Contrato de Interventoría se sujetó a su vez a la liquidación del Contrato de Obra, la cual ciertamente podía o no ocurrir, ello no significa que lo pactado implique que de no liquidarse el Contrato de Obra no iniciaría la etapa de liquidación de Contrato de Interventoría, ni tampoco que no se tuviera un plazo para esta última.

Como pasa a analizarse, existiendo términos ciertos para llevar a cabo la liquidación bilateral y unilateral del Contrato de Obra, al no haberse liquidado dentro de dichos plazos, su vencimiento dio lugar, como en efecto ocurrió, al inicio del término de liquidación acordado en el Contrato de Interventoría para efectuar su liquidación bilateral, luego del cual comenzó a correr el plazo para que la entidad contratante lo liquidara de manera unilateral.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITRAL J / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 60 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 24 NUMERAL 5 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 11 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación de las normas vigentes al momento de correr el término de caducidad, ver: Sección Tercera de la Corporación, en Auto del 24 de abril de 2017, Rad.: 50602 PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / MUTUO CONSENTIMIENTO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL POR MUTUO ACUERDO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE PACTA SUNT SERVANDA / NATURALEZA JURÍDICA DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO Debe comenzar recordándose que el soporte sobre el que se estructura el régimen contractual, incluida la contratación pública, es el mutuo consentimiento de las partes que da lugar al nacimiento de obligaciones recíprocas, como expresión de la autonomía de la voluntad.

Es así como, en materia de contratación estatal, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, Ley 80 de 1993, establece las reglas y los principios para la celebración del contrato, disponiendo al efecto, por un lado, que su régimen jurídico está constituido por las leyes civiles y comerciales, salvo en las materias particularmente reguladas en dicho estatuto y, por otro, que las entidades estatales celebran sus contratos con fundamento en el principio de la autonomía de la voluntad, con las limitaciones y por los procedimientos establecidos por la ley 80 de 1993 por motivos de orden público.

(…) Debe decirse, además, que estos principios rectores de la contratación, autonomía de la voluntad y mutuo consentimiento, se encuentran presentes no solamente al momento de la celebración del negocio jurídico y durante su ejecución, sino de igual modo en su fase de liquidación. En materia de liquidación del contrato estatal, en efecto, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece la obligación de liquidar los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y aquellos que lo requieran, y dispone que las partes deben, en principio, efectuar dicha liquidación de mutuo acuerdo (…) En este sentido, la jurisprudencia de modo uniforme y reiterado ha sostenido que la liquidación del contrato corresponde a una etapa posterior a su terminación, que tiene por finalidad conocer en qué estado quedó la ejecución de las prestaciones a cargo de las partes, establecer el resultado final de la misma y determinar el balance económico final de la relación contractual, definiendo quién le debe a quién y cuánto.

Es en ese momento cuando las partes se ponen de acuerdo respecto de sus mutuas reclamaciones derivadas de la ejecución contractual, incluyendo los arreglos, transacciones y conciliaciones a los que lleguen. Por ello, la liquidación del contrato constituye un negocio jurídico que debe ser suscrito en principio de común acuerdo por ellas, de modo que, sólo a falta de tal acuerdo, deberá proceder la entidad a liquidarlo en forma unilateral, a través de acto administrativo.

(…) tal como dispone el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, la ley prevé distintos procedimientos para la liquidación del contrato estatal, a saber: (i) la liquidación voluntaria o de común acuerdo entre las partes contratantes, que ha de realizarse dentro del término fijado en el pliego de condiciones o el acordado en el contrato y, a falta de esta estipulación, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la finalización del plazo de ejecución contractual;

(ii) la liquidación unilateral efectuada por la Administración, la cual tiene lugar cuando el contratista no concurre a la liquidación de común acuerdo o ésta no se intenta o fracasa, evento en el cual se realiza unilateralmente por la entidad contratante mediante acto administrativo, disponiendo para ello la entidad contratante de un término de dos (2) meses, contados a partir del vencimiento del plazo convenido por las partes para practicar la liquidación bilateral o, en su defecto, de los cuatro (4) meses siguientes previstos en la ley para efectuar la liquidación voluntaria o de común acuerdo; y (iii) la liquidación por vía judicial, a propósito de la cual se tiene que si la administración no liquida el contrato durante los 2 meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto, del establecido supletivamente en la ley, el interesado puede acudir al juez del contrato, quien deberá definir las prestaciones mutuas entre los contratantes, para lo cual cuenta con el término de caducidad de la acción contractual.

En punto al momento a partir del cual se da inicio a la etapa de liquidación del contrato y al plazo para la liquidación de mutuo acuerdo, es menester reiterar que el inciso primero del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 dispone claramente que la liquidación bilateral se realizará “dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalente, o dentro del que acuerden las partes para el efecto”, añadiendo que cuando no existe estipulación contractual sobre el particular, debe realizarse “dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato, a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”.

A partir de lo anterior, resulta claro que la finalización del plazo de ejecución del contrato marca el inicio de la etapa de liquidación del contrato estatal, comenzando a correr el término para que la misma tenga lugar de mutuo acuerdo, cuando las partes no hubieren convenido el plazo para llevar a cabo la liquidación de manera bilateral.

En caso contrario, esto es, habiéndose estipulado un término para la liquidación voluntaria, habrá de estarse a lo pactado por los contratantes, quienes, en el marco de su autonomía de la voluntad, podrán convenir que la fase de liquidación inicie al vencimiento del plazo de ejecución contractual o en un momento posterior, como bien podría ser la suscripción del acta de recibo final de obra, por ejemplo, y dicha estipulación negocial constituirá ley para los contratantes.

No otra puede ser la interpretación del inciso primero del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, no solo en virtud del claro tenor de la norma, según se ha visto, sino, además, de acuerdo con el régimen jurídico del contrato estatal que, como atrás se resaltó, encuentra dentro de sus pilares fundamentales los principios de autonomía de la voluntad y acuerdo mutuo.

En este sentido, no puede dejarse de lado que el principal efecto de la celebración de un negocio jurídico es su fuerza vinculante y el deber de ejecutar lo acordado en los términos pactados. El principio enunciado –pacta sunt servanda–, garante de la seguridad jurídica, constituye pilar esencial de las relaciones contractuales y encuentra su fundamento en la autonomía privada de la voluntad como fuente primaria de derechos y obligaciones.

Tanto es así, que toda la estructura jurídica construida sobre la base del poder de la voluntad para que los sujetos puedan darse sus propias reglas de conducta, descansa en la confianza de que se cumplirá aquello que se conviene libre y voluntariamente. En efecto, la fuerza obligatoria del contrato se funda en la voluntad o querer de las partes que intervienen en él, teniendo éstas la facultad de limitar su libertad para asumir un deber de conducta en razón a una determinada causa, de modo que, por lo tanto, no podrán comportarse como les parezca, sino que deberán cumplir las obligaciones que asumieron.

(…) Conviene resaltar que, en punto a la libertad de las partes del contrato estatal para acordar el plazo dentro del cual ha de tener lugar la liquidación bilateral y en especial frente a la posibilidad de convenir el inicio de esta fase en momento posterior a la finalización del plazo de ejecución del contrato, esta Corporación se ha pronunciado en el mismo sentido que viene precisándose.

(…) En conclusión, la ley permite que las partes convengan el plazo para liquidar el contrato, incluyendo el momento a partir del cual comienza a correr el mismo, pudiendo sujetar su inicio al cumplimiento de actividades o requisitos previos y, en caso de estipulación en dicho sentido, ha de estarse para todos los efectos a lo convenido por ellas.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 13 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1602 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 871 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 11 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el plazo para la liquidación del contrato estatal, ver los siguientes conceptos: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 6 de agosto de 2003, Rad No. 1453.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de junio de 2016, Rad: 2253. Ver tambien: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 28 de febrero de 2013, Rad 25199. FINALIDAD DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / INEFICACIA DEL CONTRATO / CLÁUSULA INEFICAZ / CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / PLIEGO DE CONDICIONES / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / MUTUO CONSENTIMIENTO / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA [D]ebe la Sala referirse a la ineficacia de pleno derecho que establece el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 y particularmente en punto a sus literales d) y f), como en efecto pasa a pronunciarse.

(…) En relación con los principios de la contratación estatal, esta Corporación ha señalado que, siendo la contratación estatal un instrumento facilitador del cumplimiento de los fines y funciones del Estado, encaminado a la satisfacción de las necesidades colectivas y de los cometidos estatales, la actividad contractual de la Administración debe sujetarse a un conjunto de directrices y reglas generales (…) En punto al principio de transparencia recogido en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que constituyó el soporte de la decisión adoptada por el a-quo, cabe resaltar que este se orienta a evitar el ejercicio arbitrario o subjetivo del poder y se refiere, por tanto, a la pulcritud y claridad con la que han de realizarse las actuaciones de la Administración en el marco de la contratación estatal, con el fin de revestir la actividad contractual de un conjunto de garantías que conduzcan a que se adelante con imparcialidad, publicidad y respeto a la igualdad de oportunidades de quienes deseen contratar con el Estado, con el objeto de que la Administración seleccione la oferta más favorable a sus intereses -.

Como ha dicho la Corporación, este principio es, a su vez, garantía de otros principios de la contratación estatal, en la medida en que procura asegurar que se lleven a cabo procesos de selección objetivos, que la Administración tome decisiones motivadas, públicas y que puedan ser controvertidas por los interesados, (…) Así, tal como se puso de presente en el trámite legislativo del estatuto de contratación, este principio encuentra claro complemento en el deber de selección objetiva del contratista y es precisamente en esta dirección que el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 señala las directrices que deben tener en cuenta las entidades estatales al elaborar los pliegos de condiciones, con el fin de eliminar toda posibilidad de que la selección quede sometida a cualquier tipo de consideración caprichosa o arbitraria, en procura de que la decisión de la Administración Pública apunte exclusivamente hacia el ofrecimiento más favorable para la entidad, estableciendo para ello que el quebranto de las aludidas directrices produce la ineficacia de pleno derecho de las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que las desatiendan. - El marco conceptual anterior resulta relevante en el presente asunto, pues sin duda debe orientar la interpretación de los supuestos establecidos en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, cuya inobservancia genera la ineficacia de pleno derecho de la correspondiente estipulación de los pliegos de condiciones o del contrato, a la vez que constituye guía orientadora para la interpretación de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría que el Tribunal de primera instancia encontró ineficaz de pleno derecho, en conjunto, claro está, con los principios rectores de autonomía de la voluntad y mutuo acuerdo a los que atrás se refirió la Sala y las reglas de hermenéutica consagradas en la ley para la interpretación de los negocios jurídicos.

En este sentido, conviene resaltar que el literal d) del numeral 5 del artículo 24, de acuerdo con el cual en los pliegos y en el contrato “no se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren”, enmarcado en el principio de transparencia esbozado atrás, alude a la fijación de reglas o estipulaciones que den cabida a inequidades o arbitrariedades o que impidan la selección objetiva del contratista o atenten contra la igualdad y el equilibrio contractual.

Por su parte, en cuanto se refiere al literal f) de la citada norma, que establece que se deberá determinar el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía, el mismo debe ser interpretado en concordancia con las normas del derecho común que regulan las obligaciones sujetas a plazo y, en todo caso, bajo el entendido de que se trata de un precepto encaminado a evitar que un contrato de aquellos que requieren liquidación sea concebido sin posibilidad de liquidarse y de lograr establecer la realidad económica de las prestaciones ejecutadas.

(…) lo cierto es que, de acuerdo con el análisis visto atrás, el plazo para la liquidación de común acuerdo del contrato estatal es asunto que las partes pueden convenir libremente, de acuerdo con el objeto del contrato, su naturaleza y cuantía, incluyendo la posibilidad de contemplar pasos, actividades o requisitos previos. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 NUMERAL 5 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 13 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 40 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 11 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 29 de agosto de 2013, Rad 39005.

Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2002, expedientes D-3871. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de diciembre de 2007, expedientes acumulados: (25206, 25409, 24524, 27834, 25410, 26105, 28244, 31447). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 14 de febrero de 2012, Exp.: 38.924. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2007, Exp. 16.503.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de junio de 2016, Rad: 2253. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO DE INTERVENTORÍA / CONDICIÓN / CONDICIONES DEL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIÓN CONDICIONAL EN EL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONDICIÓN IMPOSIBLE / CONDICIÓN INDETERMINADA / DETERMINACIÓN DEL PLAZO / INTERPRETACIÓN DE CLÁUSULA AMBIGUA / INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / INTERPRETACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DEL CONTRATO En este orden y siendo el Contrato de Obra (…) el negocio jurídico en relación con el cual el Consorcio Intervial ejercía sus funciones de verificación y control, constituyendo por lo tanto el marco dentro del cual debía llevarse a cabo la labor de interventoría a su cargo, no resulta extraño ni contrario a derecho que en el libre ejercicio de la autonomía de la voluntad, el IDU y el Interventor hubieren convenido, como elemento o requisito previo para la liquidación del Contrato de Interventoría, la liquidación del Contrato de Obra sobre el cual recaían las funciones del Consorcio Intervial.

Por otra parte, teniendo en cuenta la existencia de un plazo determinado para la liquidación del Contrato de Obra, tanto bilateral como unilateral, debe entenderse que no obstante el requisito previo convenido en el Contrato de Interventoría para dar inicio a su etapa de liquidación, el plazo de liquidación estipulado en este último contrato necesariamente habría de llegar, pudiendo además establecerse la fecha en la que, a más tardar, comenzaría a correr el plazo de un mes acordado en la cláusula 22 del Contrato de Interventoría, pues es claro que al vencimiento del plazo de liquidación del Contrato de Obra, de no haberse liquidado este último, tenía lugar el inicio de la fase de liquidación del Contrato de Interventoría. En suma, la Sala concluye que no se trató de una condición sometida estrictamente a la incertidumbre, que no se sabe si sucederá o no, ni cuándo, ni lo acordado consistió, tampoco, en una “condición incierta, que- en principio- es imposible cumplir”, como lo afirmó el a-quo, pues aun cuando efectivamente podía ocurrir que no se llevara a cabo la liquidación del Contrato de Obra dentro del plazo para efectuarse de manera bilateral o unilateral, como en la práctica sucedió, sí existía un plazo máximo para llevar a cabo la liquidación bilateral y unilateral de este último negocio jurídico en forma ordinaria, es decir, para efectuarla de manera que no resultara extemporánea.

De esta forma, contando con plazos determinados para la liquidación bilateral y unilateral en término del Contrato de Obra, a su turno el Contrato de Interventoría contaba, entonces, con un plazo máximo claramente determinable para su liquidación. Así, si la liquidación bilateral del Contrato de Obra no tuviere lugar porque las partes no llegaran a ningún acuerdo o no intentaran adelantarla, a juicio de la Sala ello no implicaba que nunca llegaría el momento futuro a partir del cual se contaría el mes siguiente dentro del cual habría de efectuarse la liquidación bilateral del Contrato de Interventoría, ni que dicha situación pudiera mantenerse indefinidamente, haciendo incierto y arbitrario el momento a partir del cual comenzaría a correr el plazo para la liquidación del Contrato de Interventoría y, de contera, la caducidad de la acción en el caso sub judice.

A juicio de la Sala, por el contrario, una interpretación plausible de la cláusula 22 tantas veces mencionada de conformidad con las reglas de la hermenéutica -en particular, de acuerdo con el criterio del efecto útil consagrado en el artículo 1620 del Código Civil -, permite concluir que las partes establecieron como punto de inicio del término de liquidación del Contrato de Interventoría la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra o, a más tardar, el vencimiento del plazo para llevarla a cabo en forma ordinaria, es decir, no extemporánea, con independencia de si la misma tenía lugar de modo bilateral o unilateral.

Con todo, para la Sala esta posibilidad no conduce a interpretar de modo distinto la cláusula 22 del Contrato de Interventoría, ni en el sentido de concluir que el plazo convenido deba abarcar el periodo en el que, en la práctica, las partes habrían podido liquidar el Contrato de Obra por fuera de los términos establecidos en el contrato y en la ley, ni menos aún que, por tal razón, la cláusula 22 del Contrato de Interventoría desconozca los literales d) y f) del numeral 5º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y, por tanto, haya de considerársela ineficaz de pleno derecho.

En efecto, aun cuando las partes conservan la facultad de liquidar el contrato mientras no haya expirado el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales y siempre que no se hubiere presentado demanda que persiga la liquidación del contrato, en la interpretación de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría, con miras a establecer el punto de partida de su etapa de liquidación en atención al requisito previo que fue estipulado por los contratantes, no puede dejarse de lado que los plazos para efectuar en término la liquidación del contrato estatal serán el que de modo expreso se hubiere indicado en los pliegos de condiciones o en el contrato o, en su defecto, el tácito o supletivo de cuatro (4) meses previsto en la ley, y el adicional de dos (2) meses subsiguientes, en el que la entidad contratante tiene la facultad de liquidarlo en forma unilateral, tal como lo dispone el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

En otras palabras, si bien con posterioridad al vencimiento de los plazos para la liquidación del contrato, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 las partes están facultadas para liquidarlo durante el término de caducidad de la acción, hoy medio de control, de controversias contractuales, cuando ello tiene lugar la liquidación será extemporánea, aunque no por ello carente de validez en la medida en que la ley les ha conferido competencia o habilitación a las partes siempre que no hubiere vencido el término de caducidad.

Nótese aquí que en punto al plazo de liquidación del contrato estatal, la citada norma establece de modo preciso los plazos tantas veces mencionados, esto es, el convencional o supletivo de cuatro (4) meses para la liquidación bilateral, más el adicional de dos (2) meses para la liquidación unilateral y así, si bien dispone que a su vencimiento, sin que se hubiere efectuado la liquidación (…) Precisamente la Sección Tercera del Consejo de Estado, al analizar la contabilización del término de caducidad “en casos de liquidación extemporánea del contrato”, sostuvo en auto de unificación del 1 de agosto de 2019 que en aquellos eventos en los cuales las partes hayan llevado a cabo de mutuo acuerdo la liquidación del contrato con posterioridad al plazo dispuesto para su liquidación, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales inicia a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación (…) En este orden de ideas, encontrándose establecido que el Contrato de Obra no fue objeto de liquidación bilateral ni unilateral dentro del término pactado y el legal, respectivamente (…) en suma, a partir del vencimiento de los plazos acordados para la firma del acta de recibo final de obra (30 días hábiles) y para la liquidación de mutuo acuerdo del Contrato de Obra 029 (8 meses), junto con el término dispuesto en la ley para llevar a cabo la liquidación unilateral de dicho negocio jurídico (2 meses), empezó a correr el término acordado en el Contrato de Interventoría 031 para su liquidación voluntaria (1 mes), más el plazo legal de dos (2) meses para la liquidación en forma unilateral.

(…) la Sala concluye que ello tuvo lugar por fuera del término previsto en el numeral 2º, literal j) de artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y, por lo tanto, operó la caducidad de la acción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -ARTÍCULO 136 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 24 NUMERAL 5 LITERALES D) Y F) / NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Sentencia proferida el 1 de junio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03138-01(48522).

Auto de unificación de jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, providencia del 1 de agosto de 2019. Expediente 62009 COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LAS COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / DECISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / OBLIGACIÓN DEL PAGO DE LAS COSTAS PROCESALES / NATURALEZA DE LAS COSTAS PROCESALES / REQUISITOS DE LA CONDENA EN COSTAS / PRESUPUESTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE COSTAS PROCESALES / AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / PROCESO DECLARATIVO / DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA / SEGUNDA INSTANCIA [S]e condenará en costas a la parte demandante, es decir, a quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debido a que no prosperó y su liquidación la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.

Por su parte, respecto a la cuantía de las agencias en derecho, de conformidad con el Acuerdo 10554 del 5 de agosto de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, (…) vigente para el momento de la presentación de la demanda, el cual determina que tratándose de procesos declarativos en general la tarifa de agencias en derecho será de hasta seis (6) SMLMV, habrá lugar al pago de las agencias en derecho en segunda instancia, que para el caso concreto se fijarán en dos (2) SMLMV a la fecha de la presente providencia a favor de la demandada, las cuales se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad y la actuación desplegada en segunda instancia por la parte vencedora.

La anterior condena deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida. Por último, en cuanto a la condena en agencias en derecho establecidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala advierte que dicha decisión no fue cuestionada por la parte demandante a través del recurso de apelación y, por esta razón, no se pronunciará al respecto y se confirmará la decisión de primera instancia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 / C.P.A.C.A.- ARTÍCULO 188 NOTA DE RELATORÍA: Esta providencia cuenta con aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02036-01(64096) Actor: CONSORCIO INTERVIAL 09 Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Caducidad de la acción de controversias contractuales.

Principio de transparencia – Ineficacia de pleno derecho de cláusulas contractuales. Liquidación del contrato – cláusulas en las que se estipula el plazo para la liquidación bilateral. Iniciación y conteo del término para la liquidación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la caducidad del medio de control y fijó agencias en derecho a favor del demandado.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 17 de septiembre de 2009, el CONSORCIO INTERVIAL 09 celebró con el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU el Contrato de Interventoría No. 031 de 2009, con el objeto de efectuar la interventoría técnica, ambiental, administrativa y legal del Contrato de Obra No. 029 de 2009 celebrado entre el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU y el CONSORCIO OCCIDENTAL.

El Contrato de Interventoría fue objeto de adición y prórroga, finalizó el 2 de septiembre de 2011 y no ha sido liquidado. En cuanto a su liquidación, las partes acordaron que la misma tendría lugar dentro del mes siguiente a la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra No. 029 de 2009 sobre el cual recaían las funciones de verificación y control a cargo del Consorcio Intervial.

El Interventor afirma que la entidad contratante incumplió la obligación de pagar los servicios de interventoría por concepto de ítems acordados en el Contrato Adicional No. 1 que no le han sido pagados. Además, manifiesta que la Interventoría se vio forzada a prestar sus servicios durante los periodos de suspensión del Contrato de Obra que el IDU y el Contratista de Obra acordaron sin la aquiescencia del Interventor y los cuales se extendieron por un lapso de 126 días, motivo por el cual debe serle reconocido el valor de los servicios prestados durante dicho periodo.

Con fundamento en lo anterior, el demandante pretende que se declare la existencia del Contrato de Interventoría No. 031 de 2001 celebrado con el IDU, su incumplimiento por parte de la entidad contratante y el rompimiento del equilibrio económico y financiero del contrato. Asimismo, persigue que se condene a la indemnización de los perjuicios causados y que se efectúe la liquidación judicial del referido negocio jurídico, incluyendo en la misma las sumas que, a su juicio, se le adeudan.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 El 30 de septiembre de 2016, el CONSORCIO INTERVIAL 09, compuesto por INCOPLAN S.A. y MARIO NORIEGA Y ASOCIADOS LTDA, en adelante “Consorcio Invervial”, “Contratista” o “Interventor”, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda[1] en contra del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, en adelante “IDU”. 1.2 Mediante proveído del 17 de noviembre de 2016[2], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda, con el fin de que la demandante adecuara los hechos de la demanda y allegara copia del acta de liquidación del Contrato de Obra No. 029 de 2009 o, en su defecto, constancia de la etapa actual de dicho contrato, toda vez que el Contrato de Interventoría No. 031 de 2009 contempló, en cuanto a su liquidación, que la misma tendría lugar dentro del mes siguiente a la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra No. 029 de 2009. 1.3 El demandante presentó escrito de subsanación de la demanda[3] el 7 de diciembre de 2016 y por auto del 27 de enero de 2017[4] la demanda fue admitida.

En cuanto a la liquidación del Contrato de Obra No. 029 de 2009 y la caducidad del medio de control en el sub judice, al subsanar la demanda la parte actora señaló, en síntesis, que el Contrato de Obra sobre el cual recayó la labor de interventoría adelantada por el Consorcio Intervial 09 no se había liquidado y que, por tal razón, uno de los integrantes del Consorcio Occidental y el propio IDU habían iniciado sendas acciones judiciales ante el Tribunal Contencioso de Cundinamarca – Sección Tercera, a las cuales no había sido vinculado el Consorcio Intervial 09 o alguno de sus integrantes.

Finalmente, adujo que como quiera que el Contrato de Obra no se había liquidado, tampoco se había liquidado el de Interventoría y, por tanto, no había comenzado a correr el término de caducidad de la acción en el caso sub judice. 1.4 Mediante escrito del 17 de abril de 2017[5] el Consorcio Intervial 09 presentó reforma de la demanda, la cual fue admitida por auto del 23 de febrero de 2018[6].

En el acápite de pretensiones de la demanda reformada, el Consorcio solicitó efectuar las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Que se declare que entre el Instituto de Desarrollo Urbano y el Consorcio Intervial 09 se celebró el Contrato de Interventoría No. 031 de 2009, para la “Interventoría Técnica, Ambiental, Social, Administrativa, Financiera y Legal, de la construcción de andenes de ambos costados de la Cr. 15 desde la calle 100 hasta la calle 122 y andenes de la Cr. 15 del costado occidental y separador central desde la calle 122 hasta la calle 127.

Correspondiente al proyecto código de obra 410 del acuerdo 180 de 2005 de valorización, en Bogotá D.C.” SEGUNDA: Que se declare que durante toda la ejecución del Contrato de Interventoría No. 031 de 2009 El Consorcio Intervial 09 cumplió con todas y cada una de las obligaciones a su cargo, previstas en la Cláusula séptima del Contrato de Interventoría. TERCERA: Que se declare que la negativa por parte del IDU de liquidar el Contrato de Interventoría No. 031 de 2009 y pagar al Consorcio Intervial 09 las sumas adeudadas por la ejecución del mismo, afectaron gravemente la ecuación financiera del Contrato y configuran un incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del IDU.

PRIMERA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE LA PRETENSIÓN TERCERA: Que como consecuencia de la anterior pretensión, se declare que dentro del Contrato de Interventoría No. 031 de 2009 se materializó un desequilibrio económico y financiero en contra del Consorcio Intervial 09 el cual no se encuentra en obligación de soportar, por cuanto éste cumplió a cabalidad todas y cada una de las obligaciones contractuales a su cargo, razón por la cual, no puede ni debe asumir las consecuencias económicas derivadas de los incumplimientos contractuales imputables única y exclusivamente al Contratista de Obra.

CUARTA: Que en virtud de la declaración tercera anterior, y como consecuencia del desequilibrio económico y financiero del Contrato de Interventoría No. 031 de 2009, se declare que el IDU se encuentra en la obligación legal de indemnizar integralmente al Consorcio Intervial 09 por los perjuicios ocasionados a título de daño emergente y lucro cesante.

PRIMERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN CUARTA: Que se declare que como consecuencia del incumplimiento contractual de parte del IDU y del consecuente rompimiento del equilibrio económico y financiero del Contrato, se generó un daño antijurídico al Consorcio Intervial 09 el cual debe ser íntegramente restablecido mediante la correspondiente indemnización, de conformidad con lo que se pruebe dentro del proceso.

SEGUNDA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN CUARTA: Que se declare que durante la ejecución del Contrato han ocurrido circunstancias extraordinarias e imprevisibles al momento de contratar, ajenas por completo a la Interventoría, y por tanto no imputables a su proceder, que han generado un rompimiento en su contra de la ecuación económica y financiera del Contrato de Interventoría, razón por la cual, la misma debe ser íntegramente restablecida por el IDU mediante la correspondiente indemnización de perjuicios, de conformidad con lo que se pruebe dentro del proceso.

QUINTA: Que se declare que el Contrato de Interventoría No. 031 de 2009, así como su Adicional No. 1, se encuentran legalmente terminados, razón por la cual, debe procederse a realizar su liquidación judicial. PRIMERA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE LA PRETENSIÓN QUINTA: Que como consecuencia de la pretensión quinta anterior, se declare que el Consorcio Intervial 09 se encuentra a paz y salvo por todo concepto respecto de sus obligaciones contractuales.

SEGUNDA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE LA PRETENSIÓN QUINTA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare que el IDU se encuentra obligado a incluir dentro de la liquidación del Contrato, los valores reconocidos por el Honorable Tribunal a favor del Consorcio Intervial 09 y las compensaciones e indexaciones que procedan por razón de las condenas que se ordene de conformidad con lo que se pruebe dentro del proceso.

SEXTA: Que como consecuencia de las declaraciones correspondientes a las pretensiones primera, segunda, tercera, cuarta y quinta se condene al IDU a indemnizar y pagar a favor del Consorcio Intervial 09 los perjuicios ocasionados como resultado del incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo de la Entidad Contratante. SÉPTIMA: Que se condene al IDU a pagar a favor del Consorcio Intervial 09 las sumas que, conforme a lo que se pruebe dentro del proceso, haya lugar para el restablecimiento integral de la ecuación económica y financiera del Contrato de Interventoría No. 031 de 2009, incluyendo la utilidad dejada de percibir y las sumas adeudadas a la fecha, así: 7.1.

La suma de TRESCIENTOS ONCE MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y UN MIL DOSCIENTOS DIECIOCHO PESOS ($311.731.218) por concepto de las sumas pendientes de pago en virtud de aquellos ítems expresamente contenidos en el Adicional No. 1 del Contrato de Interventoría. 7.2. La suma de DOSCIENTOS NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS TRECE MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS ($209.813.651) por concepto de actualización de la suma referida en el numeral 7.1 anterior.

Lo anterior significa que la suma referida en el numeral anterior asciende, a la fecha, y por concepto de actualización, a la suma total de QUINIENTOS VEINTIÚN MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS ($521.544.869). 7.3. La suma de CUATROCIENTOS SIETE MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y CINCO PESOS ($407.756.345) por concepto de intereses de mora calculados hasta el mes de diciembre de 2016, debiéndose calcular hasta la fecha de su pago efectivo por parte del IDU. 7.4.

La suma de DOSCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS ($202.220.442) por concepto de trabajos, obras y labores ejecutadas por el Consorcio Intervial 09 durante el periodo de suspensión del Contrato de Obra No. 029 de 2009 y sus ampliaciones, contado desde el 16 de marzo de 2011 y hasta el 18 de julio del mismo año, inclusive.

OCTAVA: Que sobre las sumas de condena que se acojan en el fallo, cualesquiera que ellas sean, se condene al IDU a pagar al Consorcio Intervial 09 los intereses de mora, a la tasa máxima autorizada por la ley, calculados desde cuando esas sumas se tuvieron que pagar y hasta cuando sean canceladas en su totalidad. PRIMERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN OCTAVA: Que sobre las sumas reconocidas a favor del Consorcio Intervial 09 se condene al IDU al pago actualizado con la corrección monetaria desde la fecha que se causaron y la fecha del fallo, más el daño emergente por la utilización del dinero a una tasa del 12% anual, conforme con lo establecido en el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993.

SEGUNDA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN OCTAVA: Que sobre las sumas de condena que se acojan en el fallo, cualesquiera que ellas sean, se condene al IDU y a pagar al Consorcio Intervial 09 el interés legal del 12% anual, conforme con lo establecido en el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993, calculado desde cuando esas sumas se tuvieron que pagar y hasta cuando sean canceladas en su totalidad.

TERCERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A LA PRETENSIÓN OCTAVA: Que sobre las sumas de condena que se acojan en el fallo, cualesquiera que ellas sean, se actualicen de acuerdo con los mecanismos que considere el Tribunal. NOVENA: Que se ordene el pago de intereses moratorios sobre las sumas de condena, a la tasa máxima, desde la fecha del fallo y hasta su pago efectivo, conforme con lo establecido en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

DÉCIMA: Que se condene al IDU al pago de las costas del proceso, incluyendo las agencias en derecho correspondientes al presente proceso.” 1.5 Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora enunció los siguientes hechos que, a continuación, la Sala sintetiza: 1.5.1 El IDU y el CONSORCIO OCCIDENTAL, conformado por Constructora Inca Limitada, Geos Consulting S.A. y H&H Arquitectura S.A., suscribieron el Contrato de Obra No. 029 de 2009, en adelante “Contrato de Obra”, cuyo objeto consistió en “… la CONSTRUCCIÓN DE ANDENES DE AMBOS COSTADOS DE LA CR. 15 DESDE LA CALLE 100 HASTA LA CALLE 122 Y ANDENES DE LA CR. 15 DEL COSTADO OCCIDENTAL Y SEPARADOR CENTRAL DESDE LA CALLE 122 HASTA LA CALLE 127, CORRESPONDIENTE AL PROYECTO CÓDIGO DE OBRA 410 DEL ACUERDO 180 DE 2005 DE VALORIZACIÓN, EN BOGOTÁ D.C…”.

En este contrato se dispuso que el IDU contrataría “…un interventor de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, quien será el encargado de vigilar el desarrollo, ejecución y cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones a cargo del CONTRATISTA y hará cumplir las disposiciones del IDU y demás normas legales, de acuerdo con las especificaciones del contrato y el Manual de Interventoría del IDU (o el documento que lo reemplace), sin que esta interventoría releve al CONTRATISTA de su responsabilidad”, añadiéndose igualmente que el IDU mantendría “…durante todo el tiempo que dure la ejecución del contrato, la interventoría para que verifique que el proyecto se desarrolle conforme a las especificaciones técnicas, al contenido del presente contrato y del Pliego de Condiciones.” A su vez, la cláusula 27 del Contrato de Obra señaló respecto de su liquidación lo siguiente: “El presente contrato se liquidará dentro de los OCHO (8) meses siguientes a la suscripción del acta de recibo final de obra, de conformidad con lo estipulado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

(…).” 1.5.2 A través de Resolución No. 3252 del 21 de agosto de 2009, el IDU adjudicó al Consorcio Intervial 09 el concurso de méritos IDU-CMA-DTE-005- 2009, correspondiente a la Interventoría del Contrato de Obra 029 de 2009, como resultado de lo cual el 17 de septiembre de 2009 el IDU suscribió con el Consorcio Intervial 09 el Contrato de Interventoría 031 de 2009, en adelante “Contrato 031” o “Contrato de Interventoría”, cuyo objeto fue estipulado en la Cláusula 1, así: “1.

OBJETO DEL CONTRATO. El INTERVENTOR se compromete para con el IDU a realizar a precio global, la INTERVENTORÍA TÉCNICA, AMBIENTAL, SOCIAL, ADMINISTRATIVA, FINANCIERA Y LEGAL, DE LA CONSTRUCCIÓN DE ANDENES DE AMBOS COSTADOS DE LA CR. 15 DESDE LA CALLE 100 HASTA LA CALLE 122 Y ANDENES DE LA CR. 15 DEL COSTADO OCCIDENTAL Y SEPARADOR CENTRAL DESDE LA CALLE 122 HASTA LA CALLE 127, CORRESPONDIENTE AL PROYECTO CÓDIGO DE OBRA 410 DEL ACUERO 180 DE 2005 DE VALORIZACIÓN, EN BOGOTÁ D.C, de acuerdo con la descripción, especificaciones y demás condiciones establecidas en el pliego de condiciones, en especial lo dispuesto en el anexo técnico separable (capítulo 4 del pliego de condiciones), los apéndices y la propuesta presentada el 15 de julio de 2009, documentos que hacen parte integral de este contrato.” En cuanto a la liquidación del Contrato de Interventoría, la cláusula 22 del referido contrato señaló lo siguiente: “22.

LIQUIDACIÓN El presente contrato se liquidará dentro del MES siguiente a la suscripción del acta de liquidación del contrato de obra, de conformidad con lo estipulado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. (…)” 1.5.3 Durante la ejecución del Contrato de Interventoría las partes celebraron el “Adicional y Prórroga Número 1 y Otro sí Número 1” de fecha 8 de noviembre de 2010, a través del cual se adicionó el valor, se modificó la forma de pago y se prorrogó el plazo en 5 meses y 22 días a partir de la fecha original de terminación del contrato. 1.5.4 Señala el demandante que cumplió a cabalidad con su obligación de supervisión del Contrato de Obra 029 de 2009.

Es así como, en cumplimiento de sus obligaciones, presentó al IDU informes semanales respecto del avance del Contrato de Obra y de los posibles incumplimientos por parte del contratista en su ejecución, así como informes mensuales. 1.5.5 Durante la ejecución del Contrato de Interventoría, el Consorcio Intervial realizó múltiples requerimientos a la Entidad Contratante, a efectos de imponer al Contratista de Obra las sanciones a que hubiera lugar con ocasión de los incumplimientos en los que éste había incurrido respecto del Contrato de Obra. 1.5.6 Manifiesta que, con posterioridad a la suscripción del Adicional y Otrosí No. 1 al Contrato de Interventoría, el IDU de manera unilateral exigió a la Interventoría la suscripción de actas de suspensión del Contrato de Obra, e incluso la suscripción de modificación del alcance contractual, solicitud que fue rechazada por el Consorcio Intervial 09, al considerar que no existían elementos suficientes para suspender dicho contrato.

A pesar de lo anterior, el IDU y el Contratista de Obra suscribieron, sin la aquiescencia de la Interventoría, un acta de suspensión del Contrato de Obra No. 29 de 2009, la cual fue ampliada en 8 oportunidades. La suspensión del Contrato de Obra y sus ocho (8) ampliaciones, tuvieron una duración de ciento veintiséis (126) días calendario. 1.5.7.

Añade que, durante el plazo de suspensión, que a su juicio no fue tal, el Contratista de Obra continuó ejecutando obras y actividades y, de la misma forma, la Interventoría tuvo que continuar prestando sus servicios de supervisión y administración sobre el Contrato de Obra, a pesar de lo cual el IDU no efectuó ningún pago o reconocimiento a su favor por las labores desarrolladas durante el periodo de suspensión. 1.5.8.

El Contrato de Obra terminó el 2 de septiembre de 2011. En la correspondiente Acta de terminación, se señaló que el Consorcio Occidental había incumplido el contrato. 1.5.9. Por su parte, el Contrato de Interventoría terminó también el 2 de septiembre de 2011 y en el Acta de terminación del mismo la Entidad Contratante de manera expresa señaló que el Consorcio Intervial 09 cumplió con el objeto contratado en el plazo establecido. 1.5.10.

Sostiene que el IDU no ha pagado al Consorcio Intervial 09 las sumas correspondientes a la prestación de sus servicios, configurándose un incumplimiento contractual. En este sentido manifiesta que existe un saldo a favor del Consorcio Intervial 09 que, actualizado a la fecha de presentación de la reforma de la demanda, asciende a $521.544.869, por concepto de las sumas pendientes de pago en virtud de ítems contenidos en el Adicional No. 1 del Contrato de Interventoría, y que, además, se le adeuda el valor de los servicios prestados durante el periodo de suspensión del Contrato de Obra. 1.5.11 Por último, indica en la demanda que el IDU aún no ha procedido a efectuar la liquidación del Contrato de Interventoría, “pese a ser su obligación legal y a que contractualmente contaba con dos años y tres meses posteriores a la liquidación del Contrato de Obra para hacerlo, liquidación esta última que tampoco se ha efectuado”. 2.

Contestación de la demanda 2.1 El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU[7] contestó la reforma de la demanda, mediante escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que carecen de fundamentos fácticos, legales y probatorios. 2.2 En cuanto a los hechos, aceptó unos, negó otros y dijo que algunos otros no le constaban.

Sostuvo que el interventor incurrió en incumplimiento de sus obligaciones en materia de supervisión y control del anticipo del Contrato de Obra, circunstancia que dio lugar a la expedición de la Resolución 3163 de 2013, a través de la cual se declaró el incumplimiento del Consorcio Intervial 09 al Contrato de Interventoría y se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria, la cual fue confirmada en sus artículos 1º, 3º, 4º, 5º y 6º mediante la Resolución No. 106416 de 2014. 2.3 Afirmó que, si bien la interventoría presentó los informes semanales y mensuales, en distintas ocasiones dichos informes presentaron inconsistencias, fueron devueltos por el IDU y debieron ser corregidos por el Consorcio Intervial 09. 2.4 Frente a las suspensiones del Contrato de Obra, anotó que el IDU remitió a la interventoría las actas de suspensión y/o ampliación de suspensión, sustentando debidamente la necesidad de proceder a su trámite y, aun cuando fueron remitidas para su firma, ello no constituía “…una imposición y mucho menos una coacción a suscribir los documentos por fuera de su libre convencimiento y consentimiento.

Si el Interventor tenía reparos sobre el contenido de los referidos documentos, debió consignar las salvedades u anotaciones en su oportunidad. Sin embargo, contrario a lo anterior, la Interventoría accedió a la suscripción de las citadas actas de suspensión y/o ampliación de suspensión”. 2.5 Señaló que no es procedente acceder a pago alguno a favor del Consorcio Intervial 09 por posibles actividades de interventoría adelantadas durante el periodo de suspensión del proyecto, las cuales, de haber sido ejecutadas, se desarrollaron sin la autorización de la entidad contratante. 2.6 En relación con los pagos efectuados a favor de la interventoría y los supuestos montos adeudados por el IDU, indicó que no corresponden a los establecidos por la entidad tras la revisión de los productos entregados por la interventoría y el balance del contrato.

Añadió que, luego de múltiples requerimientos, la interventoría presentó los informes técnicos y los componentes corregidos, obteniendo la respectiva aprobación y efectuándose el pago, no obstante lo cual “… los saldos pendientes de pago en favor de la Interventoría no fueron tramitados por la Dirección Técnica de Construcciones, por cuanto la Entidad perdió competencia para la liquidación del Contrato …”.

Afirmó, también, que los pagos pendientes dependían de aprobaciones de productos que la interventoría debía obtener y que el IDU solo estaba obligado a realizarlos con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el contrato para dicho efecto. 2.7 Por último, propuso la excepción denominada “Primacía del principio de la autonomía de la voluntad de las partes”, señalando que en el Contrato de Interventoría se establece la obligación a cargo del Interventor de vigilar el manejo del anticipo girado al contratista de obra, la cual fue incumplida por el consorcio demandante.

Igualmente, solicitó declarar de oficio todas las excepciones que resultaran probadas en el proceso. 3. Alegatos de conclusión A la finalización de la audiencia de pruebas[8] llevada a cabo el 5 de septiembre de 2018, el Tribunal corrió traslado para alegar de conclusión. 3.1. En sus alegatos de conclusión, la parte demandante[9] señaló que en el proceso había quedado demostrado el incumplimiento de la obligación de pago pactada en el Contrato de Interventoría. En relación con la Resolución 3163 de 2013, confirmada por la Resolución 106416 de 2014, señaló que el Consorcio Intervial había interpuesto en su contra demanda de controversias contractuales, la cual se encontraba en curso.

Además, sostuvo que, aún si en gracia de discusión se aceptara el aludido incumplimiento, siendo la cláusula penal una tasación anticipada de perjuicios, “una vez hecha efectiva, el incumplimiento se ha reparado, y no puede anteponerse como una causal para suspender pagos, para agravar más la situación del Consorcio Intervial, y para negarle el legítimo reconocimiento de las obligaciones que ejecutó”.

Añadió que el IDU había dejado vencer el plazo para liquidar el contrato, utilizando esta circunstancia como excusa para eximirse del pago de sus obligaciones. Manifestó que el informe de manejo de anticipo no era requisito para el pago de los costos de interventoría, toda vez que estos se encontraban sujetos a la aprobación de los informes mensuales.

Por último, reiteró que la interventoría jamás aceptó y consideró improcedentes las suspensiones, dado que se trataba de verdaderas prórrogas a los contratos de obra e interventoría y señaló que “… el IDU utilizó la figura de la suspensión del Contrato de Obra para burlarse de la ley, continuar permitiendo la ejecución del Contrato de Obra, y obviar, con ello, el legítimo pago del que era titular la Interventoría”. 3.2.

Por su parte, el IDU en su escrito de alegatos de conclusión[10] reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y afirmó que la acción había sido ejercida por fuera del término de caducidad. Al respecto, sostuvo: “La Cláusula de liquidación del contrato establece: Se liquidará dentro del mes siguiente a la suscripción del acta de liquidación del contrato de obra.

(029-2009, el cual terminó el 02 de septiembre de 2011 y se negó la liquidación en sede judicial). En este orden de ideas, para contar el término de caducidad, debemos tomar desde el 14 de agosto de 2012, (fecha límite de liquidación del contrato de obra); sumando un mes (liquidación bilateral contrato de interventoría), el 14 de septiembre de 2012; más dos meses (liquidación unilateral), resultando así el 14 de noviembre de 2012; y 2 años más, con fecha máxima para presentar la demanda 14 de noviembre de 2014.

El Consorcio Intervial presentó solicitud de conciliación el 27 de marzo de 2015, el 6 de mayo de 2015, se declara fallida la conciliación y el 30 de septiembre de 2016 se presenta la demanda. Conforme a la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, el demandante presentó su demanda cuando la acción ya había caducado”. 3.3. El Ministerio Público guardó silencio. 4.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 28 de febrero de 2019[11], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A declaró la caducidad del medio de control de controversias contractuales y fijó agencias en derecho a favor del demandado. En la sentencia el Tribunal resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Se DECLARA, que en el presente asunto operó la caducidad de la acción, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se fijan como agencias en derecho a favor de la (sic) INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, la suma de DIEZ MILLONES DE PESOS MCTE ($10.000.000.oo), las cuales deberá pagar solidariamente las sociedades INCOPLAN S.A, y MARIO NORIEGA Y ASOCIADOS S.A.S., una vez quede ejecutoriada la presente providencia.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, liquídense por secretaría de la sección los gastos ordinarios del proceso y en caso de remanentes devuélvanse al interesado, lo anterior de conformidad con lo establecido por los artículos 7 y 9 del Acuerdo No. 2552 de 2004 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”.

Como sustento de la decisión, el a quo encontró que para analizar la caducidad de la acción en el caso sub judice, resultaba necesario, en primer lugar, “(…) estudiar el alcance jurídico del inciso primero de la cláusula 22 del contrato de interventoría 031 de septiembre de 2009, en virtud de la cual, los extremos jurídico negociales establecieron una condición para que se liquidara el negocio jurídico, es decir, si esta cláusula es inexistente, nula o ineficaz, consideraciones propias de adoptar solamente en la sentencia, por cuanto implica un control de legalidad del contrato estatal.” Así las cosas, el a quo, tras referirse a las posturas expuestas por cada una de las partes en torno al cómputo de caducidad, procedió a analizar la ineficacia de pleno derecho establecida en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 para las estipulaciones que desconocen, entre otros, los literales d) y f) del numeral 5 de dicha disposición, según los cuales en los pliegos de condiciones y en los contratos no se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento y se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. En este orden, frente a la tesis del demandante en el sentido de sostener que en el sub lite no se ha configurado la caducidad por cuanto el Contrato de Obra 029 no se liquidó, sostuvo el Tribunal que resulta improcedente tal postura, pues el término de caducidad no puede quedar “…. supeditado al arbitrio de las partes de liquidar o no liquidar el contrato estatal…” y concluyó que, por lo tanto, la interpretación planteada por la parte demandante conduciría a vulnerar el principio de seguridad jurídica.

A su turno, en cuanto a lo manifestado por el IDU en los alegatos de conclusión en punto a la caducidad, el Tribunal señaló que la dificultad que se presenta en este caso recae en establecer a partir de cuándo empezó la etapa de liquidación del Contrato de Interventoría, dado que, según lo acordado en este negocio jurídico, la misma quedó supeditada a la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra.

Sostuvo que debe partirse de la premisa de que el fracaso de la liquidación bilateral no impide que el término de caducidad empiece a computarse y que “…como la liquidación bilateral es una circunstancia incierta (se desconoce, si las partes de común acuerdo liquidarán el contrato), pero tiene un plazo consensual y legal cierto, es claro, que la liquidación administrativa del contrato de interventoría comenzó cuando fracasó la fase bilateral de liquidación del contrato de obra, por cuanto recuérdese, que la caducidad no está al arbitrio de las partes, y la no liquidación del negocio jurídico no impide el cómputo de la caducidad de la acción…”.

Con todo, añadió que la anterior conclusión “… sería procedente solamente, si el inciso primero de la cláusula 22 del contrato de interventoría 031 de septiembre de 2009 no es ineficaz de pleno derecho …” de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993. En este orden de ideas, anotó el a-quo que la cláusula 22 del Contrato de Interventoría impedía el inicio de su etapa de liquidación, quebrantando así el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, a la vez que, al remitirse a la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra 029 de 2009, incluía una condición incierta “que –en principio- es imposible de cumplir”, al estar supeditada a la autonomía de la voluntad de las partes del Contrato de Obra.

A partir de lo anterior, concluyó que el inciso primero de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría es ineficaz de pleno derecho, al tenor del artículo 24 de la Ley 80 de 1993. En efecto, sostuvo el Tribunal: “Descendiendo la (sic) caso concreto, la Sala advierte, que el inciso primero de la cláusula 22 del contrato de interventoría 031 de septiembre de 2009 es ineficaz de pleno derecho, por las siguientes consideraciones: a. Los extremos jurídico negociales consagraron una condición para la liquidación del contrato de interventoría 031 de septiembre de 2009, en el siguiente sentido: ‘El presente contrato se liquidará dentro del MES siguiente a la suscripción del acta de liquidación del contrato de obra’ (debe entenderse el contrato de obra 029 de 2009) b. El artículo 24 de la ley 80 de 1993, preceptuó que son ineficaces de pleno derecho las estipulaciones que desconocen –entre otros – los siguientes literales: ‘d) No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren. ‘f) Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía’. c. Conforme lo anterior, está demostrado que las partes del contrato de interventoría 031 de septiembre de 2009, desconocieron las facultades que tienen en materia de liquidación del negocio jurídico, en el sentido, que solamente, en ejercicio de la autonomía de voluntad, pueden determinar el plazo de la liquidación bilateral, es decir, en ningún caso, les es dable crear una condición para iniciar el procedimiento de liquidación. d. Lo anterior, por cuanto todo contrato estatal debe tener –por disposición legal- una etapa de liquidación en sede administrativa, la cual no puede estar supeditada a una condición suspensiva, como era –en este caso- la suscripción del acta de liquidación del contrato de obra 029 de 2009. e. En ese sentido la disposición en comento impide el inicio de la liquidación del contrato de interventoría 031 de septiembre de 2009, circunstancia que abiertamente transgrede el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. f. Además, la suscripción del acta de liquidación del contrato de obra 029 de 2009 era una condición incierta, que –en principio- es imposible cumplir, por cuanto estaba supeditada a la autonomía de voluntad de los extremos jurídicos negociales, y claramente, el legislador previó que esa etapa podía fracasar, por ende, consagró la liquidación unilateral.” Demostrada la ineficacia de pleno derecho del inciso primero de la cláusula 22 del contrato de interventoría 031 de septiembre de 2009, por desconocimiento de los literales d) y f) del numeral 5 del artículo 24 de la ley 80 de 1993, en armonía con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y, el artículo 11 de la Ley 1150 de julio 16 de 2007, la Sala, encuentra, que la liquidación de este negocio jurídico, inició una vez, se cumplió el plazo contractual, el cual fue, el 2 de septiembre de 2011, y este será el parámetro temporal, que la Sala tendrá en cuenta para analizar la caducidad en el caso concreto.” (negrilla dentro del texto original) Con fundamento en lo anterior, el Tribunal procedió al estudio del caso concreto.

Al respecto, como consecuencia de la ineficacia de pleno derecho del inciso primero de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría, efectuó el cómputo de la caducidad de acuerdo con los plazos establecidos en la ley, encontrando configurada la caducidad del medio de control. Textualmente afirmó el a-quo: “Hechas las anteriores presiones (sic), entra la Sala (sic) analizar la caducidad de la acción para lo cual tendrá en cuenta los siguientes parámetros: La ineficacia de pleno derecho del inciso primero de la cláusula 22 del contrato de interventoría 031 de septiembre 29 de 2009.

Como consecuencia de lo anterior, la liquidación del contrato de interventoría 031 de 2009, inició una vez, se cumplió el plazo contractual, es decir, el 2 de septiembre de 2011. (…) En este orden de ideas, en el presente asunto está demostrada la caducidad de la acción, obsérvese: a. Teniendo en cuenta, que la liquidación del contrato de interventoría 031 de 2009, comenzó a partir del 2 de septiembre de 2011, la liquidación unilateral (2 meses) y bilateral (4 meses) del negocio jurídico, fue desde el 3 de septiembre de 2011 hasta el 4 de marzo de 2012. b. En ese orden de ideas, el término de caducidad (2 años) comenzó el 5 de marzo de 2012 hasta el 6 de marzo de 2014; sin embargo, la demanda se presentó hasta el 30 de septiembre de 2016. c. Se advierte, que la conciliación prejudicial no suspendió el término de caducidad de la acción, por cuanto, se presentó la solicitud el 10 de noviembre de 2015.” 5.

Recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación[12], el cual fue concedido el 24 de abril de 2019[13] y admitido el 19 de julio de 2019[14]. En su recurso, la parte actora solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, proceder al estudio de fondo de las pretensiones de la reforma de la demanda, como consecuencia de lo cual pidió acceder a todas ellas en la cuantía demostrada mediante el dictamen pericial financiero y contable decretado como prueba en el proceso.

En punto a la caducidad del medio de control, sostuvo el recurrente que el Tribunal en su sentencia: (i) desconoció el contenido de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría; (ii) interpretó erradamente “…lo que se entiende legal y jurisprudencialmente por el plazo para la liquidación, afirmando que las partes del Contrato de Interventoría establecieron una condición suspensiva que no es tal y que no puede entenderse así”;

(iii) olvidó que las partes en ejercicio de la autonomía de la voluntad pueden pactar libremente el término de liquidación bilateral del contrato y lo estipulado por ellas no puede ser desconocido para impedir el acceso a la administración de justicia; (iv) se equivocó al señalar que la liquidación del Contrato de Obra era un requisito de imposible cumplimiento; y finalmente (v) “… hizo todo lo posible por alejarse de la realidad de la ejecución contractual y de lo establecido legalmente para la liquidación de los contratos, sólo para declarar la ocurrencia del fenómeno de la caducidad”.

Señaló que la cláusula 22 del Contrato de Interventoría estableció un plazo claramente determinable y que la demanda había sido presentada dentro del término de caducidad del medio de control. En este sentido, afirmó que el IDU y el contratista de obra tenían la obligación de liquidar el Contrato de Obra en un plazo de 8 meses, de forma bilateral, o de 2 meses, de forma unilateral, luego de lo cual “(…) de no cumplirse con ninguno de estos dos plazos, el IDU tenía dos años adicionales para liquidar el Contrato de acuerdo con lo establecido en el inciso 3º del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 (…) ”, por lo que no se trataba de una condición de imposible cumplimiento o de un hecho incierto.

Por último, solicitó acoger las pretensiones de la reforma de la demanda, en relación con lo cual reprodujo las consideraciones expuestas en sus alegatos de conclusión en torno al incumplimiento de las obligaciones de pago por parte del IDU y la prestación de los servicios de interventoría durante los periodos de suspensión del contrato por exigencia de la entidad contratante. 6.

Actuación en segunda instancia 6.1 Mediante providencia del 2 de septiembre de 2019[15], se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. En el término otorgado, tanto la parte actora como la demandada presentaron sus escritos de alegaciones. El Ministerio Público guardó silencio. 6.2 En su escrito de alegatos, el apoderado del Consorcio Intervial reprodujo íntegramente lo expuesto al sustentar el recurso de apelación. 6.3 El IDU, por su parte, se opuso a la prosperidad del recurso de apelación y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia y condenar en costas al recurrente.

Señaló que la demanda había sido presentada luego del vencimiento del término de caducidad del medio de control, toda vez que la demanda debió haber sido presentada, a más tardar, el 2 de mayo de 2014, a pesar de lo cual se formuló el 30 de septiembre de 2016, esto es, más de 28 meses después de haber operado el término preclusivo. En efecto, a juicio del IDU, a partir de la fecha de terminación del Contrato de Interventoría, 2 de septiembre de 2011, se debían adicionar los 8 meses acordados para la liquidación bilateral del Contrato de Obra, llegando así al 2 de abril de 2012, fecha a partir de la cual se adicionaría 1 mes más, dado que este fue el término acordado para la liquidación bilateral del Contrato de Interventoría, llegando de este modo al 2 de mayo de 2012, momento a partir del cual habrían comenzado a correr los 2 años para el ejercicio de la acción, finalizando dicho término el 2 de mayo de 2014.

Finalmente sostuvo que, en caso de no encontrarse configurada la caducidad, las pretensiones de la demanda debían ser denegadas. III. CONSIDERACIONES Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: (1) competencia del Consejo de Estado para conocer el presente asunto; (2) acción procedente;

(3) legitimación en la causa; (4) problema jurídico; (5) análisis de la Sala; (5.1) ejercicio oportuno de la acción en el caso sub judice; (5.1.1) libertad de las partes para acordar el plazo de liquidación bilateral del contrato estatal y posibilidad de convenir que su inicio se encuentre sujeto al cumplimiento de requisitos y actividades previas;

(5.1.2) el principio de transparencia y la ineficacia de pleno derecho de que trata el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993; (5.1.3) análisis de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría 031 de 2009; (5.2) cómputo de la caducidad en el caso concreto; y (6) costas. 1. Jurisdicción y competencia La jurisdicción en lo contencioso administrativo, en tanto guardián de la constitucionalidad y legalidad administrativa, conoce de las controversias sobre contratos del Estado.

A esta jurisdicción está adscrito este tipo de debate en sede judicial. Por su parte, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019) proferida por la Subsección A, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dada la vocación de doble instancia del proceso, el cual versa sobre un contrato de interventoría celebrado por una entidad estatal[16], teniendo en cuenta que la cuantía excede los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), para el 2016, año en el cual se presentó la demanda[17].

Lo anterior, conforme a lo dispuesto en los artículos 150 y 152 numeral 5° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).[18] 2. Acción procedente De acuerdo con el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[19], la acción contractual es el mecanismo procesal idóneo para acceder ante el juez en procura de obtener una decisión de fondo frente a cualquier controversia derivada del negocio jurídico estatal.

(ii) que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; (iii) que se ordene su revisión; (iv) que se declare su incumplimiento; (iv) que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios derivados del mismo; y (v) que se hagan otras declaraciones y condenas. En el presente caso la acción contractual ejercida por la parte actora es adecuada, por cuanto el demandante pretende que se declare la existencia del Contrato de Interventoría No. 031 de 2001 celebrado con el IDU, su incumplimiento por parte de la entidad contratante y el rompimiento del equilibrio económico y financiero del contrato, así como la condena a indemnización de perjuicios y la liquidación judicial del negocio jurídico. 3.

Legitimación en la causa En el caso sub examine, está acreditado que el 17 de septiembre de 2009 el IDU y el Consorcio Intervial 09 suscribieron el Contrato de Interventoría 031 de 2009, según consta en copia de referido contrato[20]. Bajo el anterior contexto, de conformidad con lo establecido en el artículo 141[21] del CPACA, según el cual la legitimación en las acciones contractuales se encuentra, en principio, en cabeza de las partes del contrato, la Sala concluye que le asiste legitimación en la causa por activa al CONSORCIO INTERVIAL 09, compuesto por INCOPLAN S.A. y MARIO NORIEGA Y ASOCIADOS LTDA (actualmente MARIO NORIEGA Y ASOCIADOS S.A.S.), en su condición de contratista dentro del Contrato de Interventoría 031 de 2009 en cuyo desarrollo se produjo el supuesto incumplimiento y la alegada ruptura del equilibrio económico que constituye la materia de reclamación. Igualmente halla la Sala legitimado en la causa por pasiva al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, dada su condición de entidad contratante del referido negocio jurídico. 4.

Problemas jurídicos Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia declaró la caducidad del medio de control de controversias contractuales, para desatar el recurso de apelación la Sala determinará, en primer lugar, si la demanda fue presentada en tiempo oportuno. Para este efecto, se deberá establecer si la cláusula de liquidación del Contrato de Interventoría es ineficaz de pleno derecho a la luz del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, como lo concluyó el a quo.

En caso de encontrar que la acción fue ejercida antes del vencimiento del término preclusivo, esta colegiatura deberá abordar el estudio de las pretensiones formuladas por la parte demandante. 5. Análisis de la Sala 5.1 Ejercicio oportuno de la acción en el caso sub judice Con el propósito de otorgar seguridad jurídica y de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general[22], estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción[23], ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure[24] que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia[25], cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El numeral 2º, literal j) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, establece que la acción contractual caducará al vencimiento del término de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento, la cual deberá contabilizarse de la siguiente manera: “Art. 164.- Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento.

En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: “i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga; k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.” En el presente caso, la caducidad de la acción se contabilizará atendiendo lo dispuesto en el literal j) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011[26], pues el Contrato de Interventoría es sin duda un contrato de tracto sucesivo que requiere de liquidación de conformidad con lo establecido en el artículo 60[27] de la Ley 80 de 1993 y dicha liquidación no se ha efectuado.

Ahora bien, para determinar el momento a partir del cual se debe empezar a contabilizar la caducidad de la acción en el presente caso, es menester comenzar por analizar, en primer lugar, la cláusula 22 del contrato sub judice en cuyo inciso primero las partes acordaron lo concerniente al plazo para efectuar la liquidación bilateral del Contrato de Interventoría, tal como pasa a estudiarse.

Al respecto, en primer lugar, encuentra la Sala demostrado que el 17 de septiembre de 2009 el IDU y el Consorcio Intervial 09 celebraron el Contrato de Interventoría No. 031 de 2009, según consta en copia de referido contrato[28]. De igual modo, se tiene que en la cláusula 22 del Contrato de Interventoría se consignó lo siguiente en punto a su liquidación: “22.

LIQUIDACIÓN. El presente contrato se liquidará dentro del MES siguiente a la suscripción del acta de liquidación del contrato de obra, de conformidad con lo estipulado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Si el INTERVENTOR no se presenta para efectos de la liquidación del contrato o las partes no llegan a ningún acuerdo, el IDU tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término señalado en el párrafo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, conforme con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C.C.A”[29].

(Se subraya. El resaltado se encuentra dentro del texto original). De acuerdo con lo anterior, se observa que en el Contrato de Interventoría se estipuló el término de un (1) mes para efectuar la liquidación bilateral, conviniendo las partes que el mismo no empezaría a correr a la culminación del plazo de ejecución contractual, sino a la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra sobre el cual correspondía al consorcio interventor ejercer sus funciones de verificación y control.

LIQUIDACIÓN. El presente contrato se liquidará dentro de los OCHO (8) meses siguientes a la suscripción del acta de recibo final de obra, de conformidad con lo estipulado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. (…)” (se subraya) Por su parte, en cuanto al acta de recibo final de obra a la que alude el inciso primero de la cláusula 27 transcrita, en el Contrato de Obra 029 se dispuso, en la cláusula 12 relativa a las obligaciones del contratista y concretamente a aquellas obligaciones “en materia de ejecución”, que dicha acta se suscribiría dentro de los 30 días hábiles siguientes a la firma del acta de terminación del contrato.

En efecto, la cláusula 12 del referido Contrato de Obra establece: “12. OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA. A) Obligaciones en materia de ejecución. (…) 9) El CONTRATISTA se obliga a suscribir el Acta de Recibo Final de Obra, con el lleno de los requisitos establecidos en el Manual de Interventoría del IDU, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la suscripción del Acta de terminación del contrato”.

(resaltado dentro del texto original) Así las cosas, se observa que en el Contrato de Interventoría 031 las partes establecieron contractualmente, como punto de partida para empezar a contabilizar el término de un (1) mes acordado para llevar a cabo su liquidación bilateral, la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra 029, y, a su turno, en este último contrato, el de obra, las partes convinieron que la liquidación bilateral debía llevarse a cabo en lapso de ocho (8) meses, en este caso contados a partir de la firma del Acta de Recibo Final de obra, para la cual, a su vez, las partes convinieron un término de 30 días hábiles siguientes al Acta de terminación del contrato.

Pues bien, frente a lo anterior la sentencia de primera instancia sostuvo que el inciso primero de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría es ineficaz de pleno derecho de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993[30], al considerar, por un lado, que dicha estipulación impide el inicio de la liquidación del Contrato de Interventoría, quebrantando por tal motivo el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, y, por otro lado, que la remisión a la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra 029 de 2009 comporta o constituye “una condición incierta que –en principio- es imposible de cumplir” al estar supeditada a la voluntad de las partes del Contrato de Obra, violándose así los literales f) y d) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993.

En efecto, el a-quo sostuvo: “(…) las partes del contrato de interventoría 031 de septiembre de 2009, desconocieron las facultades que tienen en materia de liquidación del negocio jurídico, en el sentido, que solamente, en ejercicio de la autonomía de voluntad, pueden determinar el plazo de la liquidación bilateral, es decir, en ningún caso, les es dable crear una condición para iniciar el procedimiento de liquidación. Lo anterior, por cuanto todo contrato estatal debe tener –por disposición legal- una etapa de liquidación en sede administrativa, la cual no puede estar supeditada a una condición suspensiva, como era –en este caso- la suscripción del acta de liquidación del contrato de obra 029 de 2009.

En ese sentido la disposición en comento impide el inicio de la liquidación del contrato de interventoría 031 de septiembre de 2009, circunstancia que abiertamente transgrede el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Además, la suscripción del acta de liquidación del contrato de obra 029 de 2009 era una condición incierta, que –en principio- es imposible cumplir, por cuanto estaba supeditada a la autonomía de voluntad de los extremos jurídicos negociales, y claramente, el legislador previó que esa etapa podía fracasar, por ende, consagró la liquidación unilateral.” (resaltado dentro del texto original) Se señala de antemano que la Sala no comparte la conclusión del a quo, pues por un lado, en el marco de la autonomía de la voluntad las partes contratantes son las llamadas a definir la oportunidad para la liquidación del contrato, pudiendo convenir requisitos o actividades preparatorias a dicho efecto y, por otro lado, si bien en el presente caso el plazo convencional para la liquidación bilateral del Contrato de Interventoría se sujetó a su vez a la liquidación del Contrato de Obra, la cual ciertamente podía o no ocurrir, ello no significa que lo pactado implique que de no liquidarse el Contrato de Obra no iniciaría la etapa de liquidación de Contrato de Interventoría, ni tampoco que no se tuviera un plazo para esta última.

A la anterior conclusión arriba la Sala, con fundamento en el siguiente análisis: 5.1.1 Libertad de las partes para acordar el plazo de liquidación bilateral del contrato estatal y posibilidad de convenir que su inicio se encuentre sujeto al cumplimiento de requisitos y actividades previas Debe comenzar recordándose que el soporte sobre el que se estructura el régimen contractual, incluida la contratación pública, es el mutuo consentimiento de las partes que da lugar al nacimiento de obligaciones recíprocas, como expresión de la autonomía de la voluntad.

Así se desprende, sin duda, de lo previsto en sus artículos 13, 32 y 40 ejusdem, de acuerdo con los cuales: “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2º del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley ( )” (art. 13);

“Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación …” (art 32);

“Las estipulaciones de los contratos serán las que, de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza. “Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y que requieran el cumplimiento de los fines estatales. “En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas y estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y los principios y finalidades de esta ley y los de la buena administración. ( )” (art. 40).

Debe decirse, además, que estos principios rectores de la contratación, autonomía de la voluntad y mutuo consentimiento, se encuentran presentes no solamente al momento de la celebración del negocio jurídico y durante su ejecución, sino de igual modo en su fase de liquidación. En materia de liquidación del contrato estatal, en efecto, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece la obligación de liquidar los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y aquellos que lo requieran, y dispone que las partes deben, en principio, efectuar dicha liquidación de mutuo acuerdo, conviniendo a dicho efecto “(…) los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar”, debiendo constar en el acta de liquidación “(…) los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”.

En este sentido, la jurisprudencia de modo uniforme y reiterado ha sostenido que la liquidación del contrato corresponde a una etapa posterior a su terminación, que tiene por finalidad conocer en qué estado quedó la ejecución de las prestaciones a cargo de las partes, establecer el resultado final de la misma y determinar el balance económico final de la relación contractual, definiendo quién le debe a quién y cuánto[31].

Ahora bien, prescribe el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 que el plazo para realizar la liquidación voluntaria o de mutuo acuerdo del contrato será el que los contratantes, en ejercicio de su autonomía de la voluntad, tengan a bien acordar, siendo sólo a falta de estipulación que, de modo supletivo, el legislador establece un término de cuatro (4) meses contados a partir de la finalización del plazo de ejecución del contrato.

A su turno, como es sabido, al vencimiento del plazo convencional o legal para la liquidación bilateral, la ley establece un término de dos (2) meses para que la entidad contratante la efectúe en forma unilateral. Finalizados estos plazos sin que se hubiere efectuado la liquidación, las partes no obstante se encuentran habilitadas para liquidar bilateral o unilateralmente el contrato, en forma extemporánea, durante el término de caducidad de la acción, siempre que no hubieren solicitado al Juez del contrato la liquidación. En este orden de ideas y tal como dispone el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007[32], la ley prevé distintos procedimientos para la liquidación del contrato estatal, a saber: (i) la liquidación voluntaria o de común acuerdo entre las partes contratantes, que ha de realizarse dentro del término fijado en el pliego de condiciones o el acordado en el contrato y, a falta de esta estipulación, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la finalización del plazo de ejecución contractual;

En este sentido, no puede dejarse de lado que el principal efecto de la celebración de un negocio jurídico es su fuerza vinculante y el deber de ejecutar lo acordado en los términos pactados.[33] El principio enunciado –pacta sunt servanda–, garante de la seguridad jurídica, constituye pilar esencial de las relaciones contractuales y encuentra su fundamento en la autonomía privada de la voluntad como fuente primaria de derechos y obligaciones.

Precisamente, en nuestro ordenamiento jurídico tanto el Código Civil como el Código de Comercio recogen este principio en los artículos 1602 y artículo 871, respectivamente, según los cuales los contratos válidamente celebrados son ley para los contratantes[34]. Conviene resaltar que, en punto a la libertad de las partes del contrato estatal para acordar el plazo dentro del cual ha de tener lugar la liquidación bilateral y en especial frente a la posibilidad de convenir el inicio de esta fase en momento posterior a la finalización del plazo de ejecución del contrato, esta Corporación se ha pronunciado en el mismo sentido que viene precisándose.

Es así como, en efecto, en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil[35], refiriéndose a la liquidación de los contratos estatales y al acta de recibo final de obra, se afirmó[36]: “(…) si las partes establecen contractualmente la obligación de suscribir Acta de recibo definitivo o final de obra como condición para empezar a contabilizar el término de liquidación del contrato, tal acuerdo debe cumplirse.

De esta manera, aún finalizado el contrato, la iniciación del plazo para liquidar se sujeta a dicha condición de procedibilidad. De no haberse hecho tal estipulación, el término de liquidación empezará a correr desde que acaezca la finalización del contrato. Frente a la hipótesis planteada en la consulta, según la cual si una entidad del Estado contabiliza el término de treinta meses para liquidar un contrato a partir de la fecha en que se suscribe el acta de recibo definitivo de obra, la Sala debe advertir que la acumulación de los tiempos previstos para las distintas modalidades de liquidación (de común acuerdo, unilateral y judicial), debe encuadrarse considerando si existe o no la condición de iniciar a contabilizar el término de liquidación una vez suscrita el acta de recibo definitivo de obra, pues a ello habrán de estar las partes; de lo contrario, los términos para la liquidación se contarán a partir de la finalización del contrato y, una vez en curso, la suscripción del acta de recibo final de obra no los interfiere ni los reinicia”.

(se subraya) Concluyendo más adelante: “En el pliego de condiciones o en los términos de referencia la administración puede contemplar desde cuando se inicia el término para la liquidación del contrato. Si el acta de recibo definitiva o final de obra se ha pactado en el contrato como condición para iniciar la contabilización del término de liquidación del contrato, a tal estipulación habrán de estar las partes.

De lo contrario, el término de liquidación del contrato iniciará su curso a la finalización del mismo por cualquier causa. El plazo para suscribir el acta de recibo no hace parte del término para liquidar el contrato”. (se subraya) En el mismo sentido, en concepto del 28 de junio de 2016[37], la Sala de Consulta y Servicio Civil señaló que la oportunidad para la liquidación bilateral está llamada a ser definida por los contratantes en el marco de su autonomía de la voluntad, puesto que las normas aplicables al asunto determinan claramente la prevalencia de esta fuente para definir dicho plazo, reiterando que si las partes están autorizadas para fijar por mutuo acuerdo un plazo de liquidación bilateral del contrato, con mayor razón pueden convenir requisitos previos y actividades preparatorias que deban surtirse con el fin de facilitar la liquidación y permitir a las partes contar con la información y los elementos necesarios para la verificación de la realización de las prestaciones mutuas, teniendo en cuenta el mayor o menor grado de dificultad que pueda comportar la liquidación y, en general, las circunstancias particulares del caso En efecto, en esta oportunidad sostuvo la Corporación: “El contrato estatal, como expresión nítida que es de la autonomía de la voluntad (artículos 32 y 40 de la Ley 80 de 1993), se rige por el principio “lex contractus, pacta sunt servanda”, consagrado positivamente en el artículo 1602 del Código Civil (…).

De ahí que la oportunidad para la liquidación bilateral está llamada a ser establecida por las partes en ejercicio de la autonomía de la voluntad, puesto que las normas aplicables al asunto determinan claramente la prevalencia de esta fuente para definir el plazo, cuando indican que “se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto” (artículo 11 de la Ley 1150 de 2007).

Así las cosas, en primer lugar, la entidad estatal en el pliego de condiciones o en sus equivalentes puede definir el plazo para efectuar la liquidación del contrato de mutuo acuerdo, para lo cual debe tener en cuenta la complejidad del objeto del contrato, su naturaleza y su cuantía (…) sin perjuicio de que las partes, al no tratarse de un elemento esencial del contrato ni ser factor de escogencia del contratista en el proceso de selección, puedan posteriormente modificarlo a la suscripción del contrato, durante su vigencia o cuando al final del mismo resulte evidente la imposibilidad de liquidarlo dentro del término inicialmente dispuesto.

En segundo lugar, si los pliegos de condiciones o sus equivalentes no definen el plazo para proceder a la liquidación, las partes, de común acuerdo, pueden hacerlo en consideración a los mismos aspectos anotados (…) Ahora bien, es claro que la liquidación de todos los contratos no es igual; piénsese en la mayor dificultad para hacerlo en un contrato de obra o en uno de concesión ejecutado durante muchos años frente a otros contratos de corta duración y prestaciones menos complejas de verificar.

En efecto, la liquidación de ciertos contratos comporta un grado de dificultad mayor que otros y requiere, por ejemplo, que se den y cumplan previamente ciertos requisitos, se realicen varios análisis y estudios y se elaboren sendos informes técnicos, jurídicos, económicos y financieros y, en fin, la realización de una serie de actividades preparatorias tendientes a que se pueda verificar si efectivamente la obligación de dar, hacer o no hacer sobre la que versa el contrato estatal se ha cumplido en su totalidad y en forma idónea, esto es, que las obras, los servicios y los suministros objeto del mismo se hayan cumplido en las condiciones de idoneidad, calidad y cantidad, tiempo, modo y lugar convenidas, de manera que pueda facilitarse y hacerse realmente su liquidación por mutuo acuerdo, al contar las partes con la información y los elementos necesarios para tal fin.

En vista de esta realidad, es posible que las partes, en virtud de la autonomía de la voluntad que la ley les reconoce (artículo 1602 C.C. y artículos 32 y 40 de la Ley 80 de 1993), teniendo en cuenta la complejidad del objeto del contrato, su naturaleza y su cuantía, acuerden: (i) Supeditar o sujetar el inicio del plazo de la liquidación bilateral del contrato estatal, al cumplimiento de ciertos requisitos y actividades previas, preparatorias y necesarias para su realización, tales como la elaboración de análisis, conceptos, estudios e informes técnicos, jurídicos, económicos y financieros, actividades todas estas que deben ser convenidas en forma concreta y precisa, con asignación de la parte responsable a la que le corresponde su producción o la indicación de si deben realizarse en forma conjunta y el señalamiento de las oportunidades, fechas o plazos determinados en que habrán de entregar para proceder al inicio de la etapa de liquidación del contrato.

(ii) Prorrogar el plazo inicial para la liquidación bilateral cuando se evidencie que este no resulta suficiente para realizarla, pese a los significativos avances en las conversaciones y negociaciones, que dejan entrever que en un término mayor se llegará al acuerdo. Lo anterior, teniendo en cuenta que dicho plazo es de carácter indicativo y en el entendido de que no ha comenzado a transcurrir el término legal de dos años para recurrir al juez del contrato -contados desde el vencimiento de los plazos iniciales señalados para liquidar- ni se ha proferido auto admisorio de la demanda en el que se pida la liquidación judicial (artículo 164 CPACA en concordancia con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007).

A juicio de la Sala, resulta claro que si las partes están autorizadas para fijar por mutuo acuerdo un plazo con el objeto de realizar la liquidación bilateral del contrato, con mayor razón pueden convenir requisitos y actividades previas o prorrogar los términos para la liquidación, con el fin de que sea viable y estén aquellas en verdadera condición de hacerla, siempre y cuando, por supuesto, se evidencie la necesidad de dicha estipulación o de la prórroga y se encuentren debidamente justificadas”.

(se subraya) En conclusión, la ley permite que las partes convengan el plazo para liquidar el contrato, incluyendo el momento a partir del cual comienza a correr el mismo, pudiendo sujetar su inicio al cumplimiento de actividades o requisitos previos y, en caso de estipulación en dicho sentido, ha de estarse para todos los efectos a lo convenido por ellas. 5.1.2 El principio de transparencia y la ineficacia de pleno derecho de que trata el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 De acuerdo con lo que se ha expuesto, queda claro que la etapa de liquidación del contrato tendrá lugar a partir de la expiración del plazo de ejecución contractual, a menos que los contratantes, en el marco de su autonomía de la voluntad, hubieren convenido que el término para liquidar de mutuo acuerdo el negocio jurídico comience a correr en momento posterior a la finalización del plazo del contrato y con sujeción al desarrollo de actividades o requisitos previos que estimen oportunos de cara a la liquidación del contrato que habrán de adelantar, asunto que puede ser libremente convenido por las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, en concordancia con los artículos 13 y 40 de la Ley 80 de 1993.

Ahora bien, para la solución del caso concreto y teniendo en cuenta el análisis expuesto en la sentencia recurrida, debe la Sala referirse a la ineficacia de pleno derecho que establece el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 y particularmente en punto a sus literales d) y f), como en efecto pasa a pronunciarse. La referida disposición es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO

24. DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. En virtud de este principio: 5o. En los pliegos de condiciones: (…) d) No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren. (…) f) Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados.

(…)” En relación con los principios de la contratación estatal, esta Corporación ha señalado que, siendo la contratación estatal un instrumento facilitador del cumplimiento de los fines y funciones del Estado, encaminado a la satisfacción de las necesidades colectivas y de los cometidos estatales, la actividad contractual de la Administración debe sujetarse a un conjunto de directrices y reglas generales “(…) que logren mantenerla encausada hacia el cumplimiento de los fines y funciones señalados en la Constitución y en la ley y hacia la satisfacción del interés general, directrices que, por la magnitud y diversidad de las situaciones que han de cobijar, deben estar dotadas de un elevado nivel de abstracción y generalidad, constituyendo así verdaderos principios regentes de la actividad administrativa del Estado en materia contractual.

(…)”[38], los cuales, a pesar de su enunciación general, "(…) no son simples definiciones legales, sino normas de contenido específico, de obligatorio acatamiento en toda la contratación estatal, sea cual fuere la modalidad en que ésta se realice (…)”[39]. En punto al principio de transparencia recogido en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que constituyó el soporte de la decisión adoptada por el a-quo, cabe resaltar que este se orienta a evitar el ejercicio arbitrario o subjetivo del poder y se refiere, por tanto, a la pulcritud y claridad con la que han de realizarse las actuaciones de la Administración en el marco de la contratación estatal, con el fin de revestir la actividad contractual de un conjunto de garantías que conduzcan a que se adelante con imparcialidad, publicidad y respeto a la igualdad de oportunidades de quienes deseen contratar con el Estado, con el objeto de que la Administración seleccione la oferta más favorable a sus intereses[40]-[41].

Como ha dicho la Corporación, este principio es, a su vez, garantía de otros principios de la contratación estatal, en la medida en que procura asegurar que se lleven a cabo procesos de selección objetivos, que la Administración tome decisiones motivadas, públicas y que puedan ser controvertidas por los interesados, concretándose “i) en el deber de publicidad de los informes, conceptos y decisiones de la Administración; ii) en el derecho de contradicción que quienes participan en el proceso de contratación; iii) en la obligación de la Administración de fijar de forma clara los requisitos objetivos necesarios para participar, así como a definir reglas objetivas y, por supuesto, darlos a conocer según las formas establecidas en la ley para ello; iv) así mismo, señalar claramente las reglas de adjudicación del contrato; v) y finalmente, motivar los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual, salvo las excepciones legales.”[42] Así, tal como se puso de presente en el trámite legislativo del estatuto de contratación[43], este principio encuentra claro complemento en el deber de selección objetiva del contratista y es precisamente en esta dirección que el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 señala las directrices que deben tener en cuenta las entidades estatales al elaborar los pliegos de condiciones, con el fin de eliminar toda posibilidad de que la selección quede sometida a cualquier tipo de consideración caprichosa o arbitraria, en procura de que la decisión de la Administración Pública apunte exclusivamente hacia el ofrecimiento más favorable para la entidad, estableciendo para ello que el quebranto de las aludidas directrices produce la ineficacia de pleno derecho de las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que las desatiendan.[44]-[45] El marco conceptual anterior resulta relevante en el presente asunto, pues sin duda debe orientar la interpretación de los supuestos establecidos en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, cuya inobservancia genera la ineficacia de pleno derecho de la correspondiente estipulación de los pliegos de condiciones o del contrato, a la vez que constituye guía orientadora para la interpretación de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría que el Tribunal de primera instancia encontró ineficaz de pleno derecho, en conjunto, claro está, con los principios rectores de autonomía de la voluntad y mutuo acuerdo a los que atrás se refirió la Sala y las reglas de hermenéutica consagradas en la ley para la interpretación de los negocios jurídicos.

Además, no debe dejarse de lado que, como ha tenido oportunidad de señalar el Consejo de Estado, la estipulación del plazo para la liquidación bilateral no es un elemento esencial del contrato ni un factor de escogencia del contratista en el proceso de selección, por lo que puede ser convenido libremente e incluso posteriormente modificado por los contratantes[46]. 5.1.3 Análisis de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría 031 de 2009 Bajo el contexto que ha quedado expuesto, la Sala encuentra que si bien en el inciso primero de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría no se definió una fecha precisa en la que comenzaría a correr el plazo de un (1) mes acordado para llevar a cabo la liquidación bilateral del contrato y se dispuso, en cambio, que comenzaría a contarse a partir de la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra, lo cierto es que, de acuerdo con el análisis visto atrás, el plazo para la liquidación de común acuerdo del contrato estatal es asunto que las partes pueden convenir libremente, de acuerdo con el objeto del contrato, su naturaleza y cuantía, incluyendo la posibilidad de contemplar pasos, actividades o requisitos previos.

En este orden y siendo el Contrato de Obra 021 el negocio jurídico en relación con el cual el Consorcio Intervial ejercía sus funciones de verificación y control, constituyendo por lo tanto el marco dentro del cual debía llevarse a cabo la labor de interventoría a su cargo, no resulta extraño ni contrario a derecho que en el libre ejercicio de la autonomía de la voluntad, el IDU y el Interventor hubieren convenido, como elemento o requisito previo para la liquidación del Contrato de Interventoría, la liquidación del Contrato de Obra sobre el cual recaían las funciones del Consorcio Intervial.

En suma, la Sala concluye que no se trató de una condición sometida estrictamente a la incertidumbre, que no se sabe si sucederá o no, ni cuándo, ni lo acordado consistió, tampoco, en una “condición incierta, que- en principio- es imposible cumplir”, como lo afirmó el a-quo, pues aun cuando efectivamente podía ocurrir que no se llevara a cabo la liquidación del Contrato de Obra dentro del plazo para efectuarse de manera bilateral o unilateral, como en la práctica sucedió, sí existía un plazo máximo para llevar a cabo la liquidación bilateral y unilateral de este último negocio jurídico en forma ordinaria, es decir, para efectuarla de manera que no resultara extemporánea.

A juicio de la Sala, por el contrario, una interpretación plausible de la cláusula 22 tantas veces mencionada de conformidad con las reglas de la hermenéutica -en particular, de acuerdo con el criterio del efecto útil consagrado en el artículo 1620 del Código Civil[48]-, permite concluir que las partes establecieron como punto de inicio del término de liquidación del Contrato de Interventoría la suscripción del acta de liquidación del Contrato de Obra o, a más tardar, el vencimiento del plazo para llevarla a cabo en forma ordinaria, es decir, no extemporánea, con independencia de si la misma tenía lugar de modo bilateral o unilateral.

Sobre el particular, es menester recordar que el plazo, en cuanto a la época de su realización, puede ser determinado o indeterminado. Será determinado, cuando el acontecimiento que lo constituye ocurrirá necesariamente en una fecha o época conocida de antemano, como un cierto día del calendario “como en el caso que el deudor se obliga a ejecutar la prestación el 1º de Enero próximo, en un año, en un mes, o en una semana desde la fecha del contrato”, e indeterminado, cuando el hecho que lo constituye ha de ocurrir, pero no se sabe cuando ocurrirá. Toda fijación de plazo “se refiere necesariamente al porvenir … pero el porvenir puede ser marcado por un punto fijo en el curso general e invariable del tiempo (un día del calendario), sea inmediatamente, como el día tal de tal año, sea mediatamente, como a un año, o seis meses de plazo; o de una manera relativa, por un acontecimiento futuro que debe necesariamente tener lugar en un momento determinado (…)”[49] Corolario de todo lo expuesto, la Sala observa que la cláusula 22 del Contrato de Interventoría no se subsume en los supuestos contemplados en los literales d) y f) del numeral 5 del artículo 24 de la ley 80 de 1993, por cuanto: • Las partes, en el marco de la autonomía de la voluntad, están facultadas para acordar el plazo de liquidación del contrato y convenir en torno a ello los elementos y requisitos que a bien encuentren estipular; • En el contrato sub judice no se estipuló un hecho incierto ni una condición de imposible cumplimiento, toda vez que la liquidación del Contrato de Obra no era un hecho de imposible cumplimiento o un acontecimiento indeterminado e incierto; y • Al existir para la liquidación del contrato de interventoría un plazo máximo dentro del cual debía tener lugar en forma ordinaria (no extemporánea), podía establecerse el punto de partida para el cómputo del término para la liquidación bilateral y unilateral del Contrato de Interventoría, siendo éste o bien la fecha en la que tuviera lugar la liquidación del Contrato de Obra -en caso de que se hubiere practicado bilateralmente dentro del plazo acordado al efecto o unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes a aquel-, o bien la fecha de vencimiento del plazo para la liquidación bilateral y unilateral de este último contrato, en caso de que no se hubiere efectuado dentro del término pactado más el legal de dos (2) meses para efectuarla unilateralmente.

Para finalizar, no pasa por alto esta Colegiatura que, con posterioridad al vencimiento de los plazos para la liquidación bilateral y unilateral del Contrato de Obra, éste podía en todo caso ser liquidado bilateral o unilateralmente de modo extemporáneo durante el término de caducidad de la acción y en tanto no se hubiere presentado demanda con el objeto de obtener la liquidación del Contrato de Obra en sede judicial.

En efecto, aun cuando las partes conservan la facultad de liquidar el contrato mientras no haya expirado el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales y siempre que no se hubiere presentado demanda que persiga la liquidación del contrato[50], en la interpretación de la cláusula 22 del Contrato de Interventoría, con miras a establecer el punto de partida de su etapa de liquidación en atención al requisito previo que fue estipulado por los contratantes, no puede dejarse de lado que los plazos para efectuar en término la liquidación del contrato estatal serán el que de modo expreso se hubiere indicado en los pliegos de condiciones o en el contrato o, en su defecto, el tácito o supletivo de cuatro (4) meses previsto en la ley, y el adicional de dos (2) meses subsiguientes, en el que la entidad contratante tiene la facultad de liquidarlo en forma unilateral, tal como lo dispone el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

Precisamente la Sección Tercera del Consejo de Estado, al analizar la contabilización del término de caducidad “en casos de liquidación extemporánea del contrato”, sostuvo en auto de unificación del 1 de agosto de 2019 que en aquellos eventos en los cuales las partes hayan llevado a cabo de mutuo acuerdo la liquidación del contrato con posterioridad al plazo dispuesto para su liquidación, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales inicia a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación[51], señalando a lo largo de dicha providencia que en tal situación “(…) el acto de liquidación bilateral extemporánea no deja de ser un acto jurídico eficaz y vinculante para las partes del contrato estatal (…)”, para más adelante concluir: “En este orden de ideas, la Sala acomete una interpretación normativa de este texto acorde a las reglas de la lógica, técnica que forma parte del método de interpretación literal e incorpora ⎯entre otros⎯ los principios lógico formales de identidad (“una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo y en la misma relación”) y de no contradicción (“es imposible que un atributo pertenezca y no pertenezca al mismo sujeto”), para concluir que una liquidación bilateral extemporánea no puede tener, por el hecho de serlo, ni idéntico tratamiento, ni iguales consecuencias jurídicas que las que surgen de la omisión absoluta de la liquidación. Por tanto, descarta que en el supuesto de la liquidación bilateral extemporánea el conteo del término de caducidad aplicable sea el del apartado v) del literal j, destinado exclusivamente al evento en que la liquidación, en caso de requerirse, no se haya llevado a cabo por acuerdo entre las partes ni proferido por voluntad de la administración.”[52] (se subraya) Por lo demás, en el caso sub judice una interpretación del plazo del Contrato de Interventoría acordado en la cláusula 22 que tuviera en consideración el lapso adicional en el que las partes del Contrato de Obra conservan competencia para llevar a cabo la liquidación mientras no hubiere operado la caducidad de la respectiva acción, llevaría a que en el sub judice el contratista de interventoría habría quedado sujeto a la posibilidad de que se presentara o no una demanda en procura de la liquidación en sede judicial del Contrato de Obra, como en efecto ocurrió, hecho externo que podría ser o no conocido por el Consorcio Intervial, quedando sujeto el término de liquidación del Contrato de Interventoría y, de contera, el plazo de caducidad del medio de control, a un factor meramente eventual e incierto para el consorcio interventor, al estar en tal caso determinado o bien por la presentación de la demanda o bien por la propia liquidación del Contrato de Obra efectuada por el juez del contrato en la sentencia proferida como resultado de dicho proceso judicial. 5.2 Cómputo de la caducidad en el caso concreto Habiéndose concluido que la estipulación del Contrato de Interventoría no desconoce los literales d) y f) del numeral 5º del artículo 24 de la Ley 80 y, por tanto, no es ineficaz de pleno derecho, la Sala procede a establecer si el ejercicio de la acción fue oportuno. En este orden de ideas, encontrándose establecido que el Contrato de Obra no fue objeto de liquidación bilateral ni unilateral dentro del término pactado y el legal, respectivamente, y comoquiera que el plazo de un (1) mes acordado en la cláusula 22 del Contrato de Interventoría para efectuar su liquidación bilateral se encontraba ligado a lo estipulado en el Contrato de Obra, para contabilizar el plazo de liquidación del Contrato de Interventoría debe tenerse en cuenta que para la liquidación bilateral del Contrato de Obra se acordó un plazo de (8) meses contados a partir de la suscripción del acta de recibo final de obra (para cuya firma se estipuló un término de 30 días hábiles), más el plazo de dos (2) meses establecido en la ley para su liquidación unilateral.

De acuerdo con lo anterior, en suma, a partir del vencimiento de los plazos acordados para la firma del acta de recibo final de obra (30 días hábiles) y para la liquidación de mutuo acuerdo del Contrato de Obra 029 (8 meses), junto con el término dispuesto en la ley para llevar a cabo la liquidación unilateral de dicho negocio jurídico (2 meses), empezó a correr el término acordado en el Contrato de Interventoría 031 para su liquidación voluntaria (1 mes), más el plazo legal de dos (2) meses para la liquidación en forma unilateral.

En este orden de ideas, se tiene que el cómputo de la caducidad de la acción en el presente asunto, es el siguiente: (i) Tanto el Contrato de Obra como el de interventoría terminaron el 2 de septiembre de 2011, según dan cuenta las Actas de Terminación de los Contratos de Obra[53] e Interventoría[54], cuya copia obra al expediente. (ii) A partir de ese momento, comenzó a correr el plazo acordado en el Contrato de Obra para la suscripción del Acta de Recibo Final de Obra, el cual, de conformidad con la cláusula 27, era de 30 días hábiles contados a partir del Acta de Terminación del Contrato de Obra 021.

Así, el cómputo de estos 30 días hábiles inició el 5 de septiembre de 2011[55], finalizando el 14 de octubre de 2011, sin que durante dicho lapso se hubiera suscrito la referida acta. (iii) Vencido el plazo para la firma del Acta de Recibo Final de Obra, comenzó a correr el término de ocho (8) meses convenido por las partes para la liquidación voluntaria del Contrato de Obra.

Esto significa que dicho término transcurrió entre el 15 de octubre de 2011 y el 15 de junio de 2012. También se encuentra establecido que durante dicho periodo no se efectuó la liquidación de este contrato, tal como fue afirmado por ambas partes en el proceso. (iv) Por lo anterior, el 16 de junio de 2012 empezó a correr el plazo de dos (2) meses que tenía el IDU para liquidar unilateralmente el Contrato de Obra, el cual vencía el 16 de agosto de 2012.

También se encuentra establecido que durante dicho periodo el IDU no efectuó la liquidación unilateral de este contrato. De hecho, tanto el Consorcio Intervial como el IDU pusieron de presente en la demanda, en la contestación y en los alegatos de conclusión, que la liquidación del Contrato de Obra fue solicitada en sede judicial. (v) A partir del vencimiento del plazo para la liquidación del Contrato de Obra, no habiendo sido efectuada por el IDU, inició el plazo de liquidación bilateral del Contrato de Interventoría, establecido en un (1) mes, corriendo dicho lapso, por lo tanto, entre el 17 de agosto de 2012 y el 17 de septiembre de 2012.

(vi) A continuación, comoquiera que las partes no liquidaron bilateralmente el Contrato de Interventoría, el IDU dispuso de dos (2) meses para efectuar su liquidación en forma unilateral, periodo que finalizó el 18 de noviembre de 2012. (vii) Expirado el anterior término, comenzó a correr el plazo de dos (2) años que tenía el Consorcio Intervial para el ejercicio oportuno de la acción. Este lapso, entonces, transcurrió entre el 19 de noviembre de 2012 y el 19 de enero de 2014.

Como este término venció en día domingo, la acción debió ejercerse, a más tardar, el día hábil siguiente, esto es, el 20 de enero de 2014. (viii) Teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 30 de septiembre de 2016, la Sala concluye que ello tuvo lugar por fuera del término previsto en el numeral 2º, literal j) de artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y, por lo tanto, operó la caducidad de la acción. Es de anotar que, comoquiera que la solicitud de conciliación extrajudicial obligatoria se presentó el 10 de noviembre de 2015 y dicho trámite, que se surtió ante la Procuraduría Novena Judicial II para Asuntos Administrativos, fue declarado fallido el 4 de febrero de 2016[56], con su presentación no se suspendió el término de caducidad.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la caducidad del medio de control, pero por las razones expuestas anteriormente. 6. Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 2.

La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […] 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Bajo este entendido, se condenará en costas a la parte demandante, es decir, a quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debido a que no prosperó y su liquidación la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso[57].

Por su parte, respecto a la cuantía de las agencias en derecho, de conformidad con el Acuerdo 10554 del 5 de agosto de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”, vigente para el momento de la presentación de la demanda, el cual determina que tratándose de procesos declarativos en general la tarifa de agencias en derecho será de hasta seis (6) SMLMV, habrá lugar al pago de las agencias en derecho en segunda instancia[58], que para el caso concreto se fijarán en dos (2) SMLMV a la fecha de la presente providencia a favor de la demandada, las cuales se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad y la actuación desplegada en segunda instancia por la parte vencedora[59].

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 del C.G.P. En la liquidación se incluirá el pago de agencias en derecho de la segunda instancia a favor de la parte demandada por la suma de dos (2) SMLMV a la fecha de la presente providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaro voto NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado GC ----------------------- [1] Fl. 2 a 120, C. 1. [2] Fl. 124 y 125, C.1. [3] Fl. 129 a 196, C.1 [4] Fl. 229 y 230, C. 1 [5] Fl. 239 a 309, C.1 [6] Fl. 376 y 377, C.1 [7] Fl. 738 a 707ª 407, C. 1. [8] Fl. 467 y 468, C.1 [9] Fl. 472 a504, C1 [10] Fl. 469 a471, C1 [11] Fl. 505 a 518, C. Ppal. [12] Fl. 523 a 564, C. Ppal. [13] Fl. 566, C. Ppal. [14] Fl. 573, C. Ppal. [15] Fl. 576, C. Ppal. [16] El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU es un establecimiento público del orden Distrital, creado mediante el Acuerdo No. 19 de 1972 del Concejo de Bogotá, reestructurado internamente mediante los Acuerdos del Consejo Directivo Nos. 001 y 002 de 2009. [17] Lo anterior, teniendo en cuenta que para la fecha de presentación de la demanda, esto es año dos mil dieciséis (2016) el valor del SMLMV era de seiscientos ochenta y nueve mil cuatrocientos cincuenta y cinco pesos ($689.455).

Información obtenida de la página oficial del Banco de la República de Colombia -http://www.banrep.gov.co/es/salarios [18] “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en Segunda instancia. El Consejo de Estado conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)” “Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. (…) 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)” [19]Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Artículo 141: “Controversias contractuales.

Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.

(…)” [20] Fl. 13 a 39, C. 2. [21] “ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.” [22] Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.”. [23] Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.”. [24] Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. [25] Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. [26] En el caso concreto para el examen de la caducidad de la acción es menester acudir a las reglas contenidas en las normas vigentes al momento en el que inició a correr el término, de conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 1563 de 1887, por tratarse de normas procesales que, por tanto, son de aplicación inmediata.

Sobre el particular, la Sección Tercera de la Corporación, en Auto del 24 de abril de 2017, Rad.: 50602, indicó lo siguiente: “En punto de la aplicación del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, para la determinación de la regla de caducidad cuando se presentan conflictos entre normas que, en principio, regulan la misma situación, esta Corporación puntualizó […] la Sala considera que el 40 debe aplicarse para definir el conflicto en el tiempo respecto de la aplicación de normas sobre caducidad, en tanto se trate de términos que ya hubieren empezado a correr sin que haya iniciado el respectivo proceso.

En efecto, cuando el artículo 40 ibídem se refiere a las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios, está haciendo mención a las normas procesales, entre otras, a las normas de caducidad que, tal y como lo indica dicha norma, son de aplicación inmediata. Teniendo en cuenta lo anterior, se modifica lo dicho por la Sala en la providencia del 27 de mayo de 2005, en los términos de este proveído, de manera que, en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración salvo cuando se trate de leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del mismo, entre las cuales se consideran incluidas las normas que establecen términos de caducidad para el ejercicio de las acciones, que por ser de carácter procesal, son de aplicación inmediata.” (subrayado fuera del texto) [27] Ley 80 de 1993 “Artículo 60.

De su ocurrencia y contenido. <Aparte subrayado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. Entró a regir a partir del 16 de enero de 2008, según lo ordena el artículo 33 de la misma Ley> Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”. [28] Fl. 13 a 39, C. 2. [29] Fl. 36, C.2. [30] Esto por cuanto el inciso final del numeral 5 del artículo 24 de la ley 80 de 1993 establece que son ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos de condiciones y de los contratos que desconozcan –entre otros – los siguientes literales: ‘d) No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren. ‘f) Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía’. [31] Al respecto, por ejemplo, en Sentencia del 20 de noviembre de 2008, expediente 17031, se lee: “La liquidación del contrato es una actuación administrativa posterior a la culminación de su plazo de ejecución o a la declaratoria de terminación unilateral o caducidad (artículos 17 y 18 de la Ley 80 de 1993), que tiene por objeto definir cómo quedó la realización de las prestaciones mutuas a las que se comprometieron las partes; efectuar un balance de las cuentas y pagos para establecer quién le debe a quien y cuánto; proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar; declararse a paz y salvo de las obligaciones o derechos a cargo de las mismas, y finiquitar así el vínculo contractual.

La liquidación procede y es necesaria en los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolonga en el tiempo y los demás que lo requieran, y puede realizarse por mutuo acuerdo entre las partes, esto es, voluntaria o bilateralmente, o directamente por la Administración, esto es, unilateralmente, o por el juez por vía de acción, esto es judicialmente.

Sólo a falta de acuerdo entre los contratantes sobre la liquidación del contrato, nace la competencia material de la Administración para efectuarla en forma unilateral, y sí ésta no la hace, puede acudirse ante el juez del contrato, quien deberá definir las prestaciones mutuas entre los contratantes”. [32] Artículo 11 de la Ley 1150 de 2007: “La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto.

De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. // En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. // Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.” [33] Este efecto consiste, como señala la doctrina: “(…) que las partes no pueden sustraerse al deber de observar el contrato de acuerdo con su tenor, en su conjunto y en cada una de sus cláusulas.

(…) En el fondo, en la observancia del contrato y en la ejecución, reside el resultado práctico del contrato; es el resultado para cuya consecución se estipuló este. Y que el contrato deba ser observado, es decir, que las partes cumplan con lo que se estableció en él, es un principio que deriva de aquel (de orden ético) del respeto a la palabra dada y de la consideración de que (aún prescindiendo del hecho de que el contrato es por lo común de prestaciones recíprocas y que, por consiguiente, la observancia por uno de los contratantes es el presupuesto de la observancia por el otro) el contrato suscita legítimas expectativas en cada uno de los contratantes; expectativas que no deben ser defraudadas…” Messineo, Francisco: Doctrina general del contrato.

EJEA: Buenos Aires. 1952, p. 143 y ss. [34]El artículo 1602 del Código Civil dispone: “LOS CONTRATOS SON LEY PARA LAS PARTES. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”. Por su parte, el artículo 871 del Código de Comercio, dispone: “PRINCIPIO DE BUENA FE.

Los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural”. [35] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 6 de agosto de 2003, Rad No. 1453 [36] En esta línea, en Sentencia del 28 de febrero de 2013 esta Sección decidió una controversia que versaba sobre reconocimientos consignados en un acta de recibo final del contrato suscrita por el contratista y el interventor, con ocasión de lo cual concluyó que el acta de recibo final es un elemento anterior y útil para la liquidación del contrato, sobre el cual habrá de estarse al libre acuerdo de voluntades de las partes contratantes: “En relación con el acta de recibo final –sobre la cual versa el problema jurídico a resolver en el sub-lite-, la ley, como en el caso de las actas parciales, tampoco regula concretamente esta clase de elemento accidental del contrato, que se deja al libre acuerdo de voluntades de las partes contratantes.

Pero la doctrina se refiere a ellas al analizar el tema de la terminación de los contratos por cumplimiento del objeto contractual, caso en el cual, las partes suscriben un acta en la que conste la recepción provisional o definitiva de los bienes, servicios o trabajos realizados, por cuanto “Tanto la recepción provisional como definitiva deben instrumentalizarse con intervención del cocontratante, expidiéndose por los funcionarios responsables de aquellas los certificados correspondientes de recepción para su pago (…)”.

Es decir que dicha acta de recibo final es concebida como un medio de verificación de la ejecución del objeto contractual, para determinar si el mismo se efectuó cabalmente y de acuerdo con las especificaciones pactadas en el contrato, lo que significa que dicha acta constituye un elemento anterior y útil para la liquidación de los contratos, puesto que a través de ella se constata cualitativa y cuantitativamente el cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista como paso previo para efectuar el respectivo corte de cuentas que implica la liquidación del contrato -aunque en algunas ocasiones, las partes de hecho liquidan el contrato en la que denominan acta de recibo final..

(…) De esta forma, el acta de recibo final suscrita por el contratista y el interventor, posteriormente aprobada por el ordenador del gasto del INCORA, tuvo como finalidad –pues así lo pactaron las partes en el contrato- recibir la totalidad del trabajo de consultoría a cargo del contratista, como etapa previa a la liquidación del contrato y no generó obligación distinta a la del pago del saldo de su valor total, sin que la aprobación impartida tenga la virtualidad de constituir una aceptación simple y llana de las reclamaciones del contratista que se dejaron registradas en el acta.

De acuerdo con la naturaleza y finalidad tanto del acta de recibo final de los contratos como de la liquidación de los mismos, es claro que existen diferencias entre una y otra, pues al paso que la primera se refiere a la verificación del cumplimiento de las obligaciones del contratista de cara a lo estipulado en el contrato, es decir la comprobación material de la ejecución del objeto contractual en los términos pactados, la segunda corresponde a un corte de cuentas definitivo entre las partes con la finalidad de que las mismas se declaren a paz y salvo y que extingue de manera definitiva el vínculo contractual entre ellas”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 28 de febrero de 2013, Rad 25199. [37]Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de junio de 2016, Rad: 2253. [38] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 29 de agosto de 2013, Rad 39005. [39] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2002, expedientes D-3871. [40]Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de diciembre de 2007, expedientes acumulados: (25206, 25409, 24524, 27834, 25410, 26105, 28244, 31447). [41] En relación con el principio de transparencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha señalado que "Mediante la transparencia se garantiza la igualdad y el ejercicio del poder con acatamiento de la imparcialidad y la publicidad.

Transparencia quiere decir claridad, diafanidad, nitidez, pureza y translucidez. Significa que algo debe ser visible, que puede verse, para evitar la oscuridad, lo nebuloso, la bruma maligna que puede dar sustento al actuar arbitrario de la administración. Así, la actuación administrativa, específicamente la relación contractual, debe ser ante todo cristalina" (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 14 de febrero de 2012, Exp.: 38.924) [42] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 29 de agosto de 2013, Radicación número: 11001-03-26-000-2010-00037-00(39005) [43] Gaceta del Congreso.

Exposición de Motivos del Proyecto de Ley No. 149 de 1992. Imprenta Nacional. Septiembre 23 de 1992, pág. 18. [44] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 7 de marzo de 2012, Rad 54001233100019971262501 (20.745) [45] Respecto del alcance de la ineficacia de pleno derecho a que se refiere el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, esta Corporación ha tenido la oportunidad de precisar: “De lo dicho y de conformidad con la norma transcrita (refiere al numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993), no puede, entonces, aceptarse que en los pliegos de condiciones o términos de referencia se consagren como requisitos habilitantes o criterios ponderables, cláusulas, disposiciones o factores puramente formales o adjetivos, que no sean esenciales para la comparación objetiva de las propuestas, es decir, que no conlleven un valor agregado al objeto de la contratación o no permitan medir o evaluar sustancialmente el mérito de una propuesta frente a las necesidades concretas de la administración, toda vez que ello contraría los principios de la contratación pública, como el de planeación, transparencia y el deber de selección objetiva.

(…) (…) Con todo, es pertinente advertir que el análisis de necesidad y razonabilidad de la regla es un examen que comporta entre otros aspectos, como se señaló, una relación de conexidad sustancial con el objeto a contratar y los fines de la contratación estatal perseguidos, de manera que lo que puede ser superfluo e intrascendente en el mérito o la esencia en un proceso para otro no, razón por la cual -y en virtud del principio de planeación y responsabilidad-, deben estar presentes estos elementos en la elaboración de reglas justas, claras y objetivas al momento de confeccionar los pliegos de condiciones o términos de referencia, so pena de ineficacia de pleno de derecho de las mismas y a riesgo de quedar expuestos al control de legalidad por parte del juez.” Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2007, Exp. 16.503. [46] Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de junio de 2016, Rad: 2253. [47] En relación con la noción de plazo y la posibilidad de ser determinado o determinable, esta Corporación ha precisado: “Al tenor del artículo 1551 del Código Civil “[e]l plazo es la época que se fija para el cumplimiento de una obligación”.

La doctrina ha entendido, también, en una perspectiva jurídica más amplia que abarca las obligaciones y derechos, que el plazo es “…un hecho futuro y cierto del que pende el goce actual o la extinción de un derecho…” (art. 1138 C.C.); y cuyas notas características, por tanto, son: i) ser un hecho futuro que debe realizarse con posterioridad al acto o contrato, esto es, no ha ocurrido ni está ocurriendo; y ii) ser cierto, esto es, que pueda saberse dentro de las previsiones humanas que se realizará, esto es, necesaria e inevitablemente va a ocurrir.

El plazo es determinado (tantos días o años después de la fecha), o indeterminado pero determinable (se ignora el día, pero se sabe que llegará). Según sus efectos el plazo puede ser suspensivo o extintivo; en el primer evento se suspenden el derecho y el deber de la obligación hasta que llegue el término fijado, vencido el cual se puede ejercer el primero y se torna exigible el último (por ejemplo, un contrato con pago a tantos días, meses o años); y en el segundo, se acaban, expiran o desaparecen (por ejemplo, un contrato en el que se fija que llegada una fecha cierta fenecen los derechos y obligaciones derivados del mismo).” Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de noviembre de 2008, Rad. 17031 [48] En punto a la interpretación del negocio jurídico y particularmente en cuanto a la regla de hermenéutica según la cual ha de privilegiarse el efecto útil de las estipulaciones, conviene recordar que “(…) frente a estipulaciones polisémicas, dicotómicas o patológicas “[e]l sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno” (art. 1620 C.C.), privilegiándose la conservación del negocio jurídico, la utilidad respecto de la irrelevancia y la eficacia sobre la ineficacia del acto (effet utile, res magis valeat quam pereat).

De esta forma, cuando la estipulación admite diversos significados prevalece el sentido racional coherente con la función práctica o económica de los intereses dispositivos, por lo común, dignos de tutela y reconocimiento normativo (art. 1620 C.C.) y la inherente a la regularidad del acto dispositivo respecto de su ineficacia o invalidez, in favorem validitatis pacti, y en “casos ambiguos, lo más conveniente es aceptar que la cosa de que se trata más bien sea válida que no que perezca” (Juliano, Quoties in actionibus aut in excepcionubus ambigua oratio este, commodissimum est, id accipi, quo res, de qua agitur, magis valeat quam pereat), siempre del modo “que el acto sea válido” (Dicio, Interpretatio fieri debet semper ut actus valeat) y a favor de la validez (Actus intelligendi sunt potius ut valeant quam ut pereant, o Interpretatio fieri debet semper ut actus valeant).

Por ende, frente a diversas interpretaciones prevalece la que preserve la inteligencia más concorde con el acto, su relevancia y función (Quoties idem sermo duas sententias exprimit, ea potissimum accipienda quoe gerendae aptiorest). En efecto, consistiendo el negocio jurídico y, más concretamente el contrato, en un acuerdo dispositivo de intereses, es elemental la “regulae”, “principiee” o “principia” de su utilidad y eficacia, en tanto sus autores lo celebran para el desarrollo de concreta función práctica o económica social y bajo el entendimiento recíproco de su utilidad y eficacia. Con esta inteligencia, el hermeneuta preferirá la interpretación más conveniente al efecto útil del acto respecto de aquél en que no lo produzca (Utile per inutile non viatiatur), tanto cuanto más por la relevancia abstracta del negocio, las cargas de la autonomía privada, en particular, las de legalidad, previsión, sagacidad, corrección, buena fe, probidad y el principio de cooperación negocial que imponen a las partes desde el iter negotti la carga de conocer, respetar y aplicar la disciplina normativa (ignoranti legis non excusat), evitar causas de irrelevancia e ineficacia y colaborar armónicamente en la integración y regularidad del acto”.

(se subraya). Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil, Sentencia del 7 de febrero de 2008, referencia: expediente 2001-06915-01 [49] Cfr. Luis Claro Solar, “Explicaciones de derecho civil chileno y comparado”, Volumen V, Tomo décimo, Págs. 267 6 269 [50] En relación con la pérdida de competencia para la liquidación del contrato estatal, con la presentación de la demanda que pretende la liquidación judicial del contrato estatal, véase Sentencia proferida el 1 de junio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03138-01(48522). [51] Auto de unificación de jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, providencia del 1 de agosto de 2019.

Expediente 62009, en donde se resolvió: “En los términos indicados en la parte motiva de esta providencia, UNIFÍCASE la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales de contratos que han sido liquidados después de haber vencido el término convencional y/o legalmente dispuesto para su liquidación, pero dentro de los dos años posteriores al vencimiento de este último.

La Sala unifica el criterio que ha de ser observado para el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales en tales casos, para indicar que éste debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta o de la ejecutoria del acto de liquidación del contrato, conforme al ap. Iii del literal j. del numeral 2 del artículo 164 del CPACA; y es de precisar que, en consecuencia, el apartado v) del literal j del mismo numeral solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna”. [52] Auto de unificación de jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, providencia del 1 de agosto de 2019.

Expediente 62009 [53] Fl. 8 a 14, C.6 [54] Fl. 2 y 3, C.2. Fl. 72 y 73, C.4 [55] Teniendo en cuenta que el 3 de septiembre de 2011 fue día sábado. [56] Fl. 784 a 787, C.3 [57] “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proc/2qtŽ‘eso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. [58] Cfr. Art. 365 y ss.

CGP. [59] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 3 de abril de 2020. Rad.: 65558