EJECUTIVO CONTRACTUAL / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / CONVENIO FINANCIERO / CRÉDITO / EXCEPCIÓN DE INEXISTENCIA DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / DOCUMENTOS QUE CONFORMAN EL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / CARACTERÍSTICAS DEL TÍTULO EJECUTIVO / FALTA DE REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INEXISTENCIA DEL TÍTULO EJECUTIVO [U]na vez examinados en conjunto los documentos aportados por la parte ejecutante con su escrito de demanda, que fueron objeto de valoración en esta instancia, la Sala concluye que los mismos no constituyen un título ejecutivo contractual complejo en los términos previstos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que, según el derrotero anteriormente expuesto, si bien aquellos dan cuenta de una obligación expresa a cargo del ente territorial para con la Cooperativa Financiera -Convenio Financiero No. CA-184587 y Acta de Compromiso- no logran acreditar que dicha obligación sea clara y exigible y, por tanto, que constituya título ejecutivo que pueda ser cobrado al municipio a través de la acción ejecutiva. […] En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 1º de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo, por las razones aquí expuestas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 488 TÍTULO EJECUTIVO / CARACTERÍSTICAS DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DE EXISTENCIA DEL TÍTULO EJECUTIVO De conformidad con lo establecido en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, son demandables ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos provenientes del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba en su contra.

Igualmente, aquéllas que emanen de sentencias judiciales de condena, o de otras providencias judiciales que tengan fuerza ejecutiva. También las providencias que, en los procesos ante esta jurisdicción o la de policía, liquiden costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 488 CONCEPTO DE TÍTULO EJECUTIVO El título ejecutivo, que es un documento – o un conjunto de ellos- al que la ley le asigna la suficiencia para exigir el cumplimiento de obligaciones en el consignadas, es necesario para interponer una acción ejecutiva y, al tenor de lo dispuesto en la norma mencionada, debe ser claro, expreso, exigible y provenir del deudor, aunque esta última característica no es predicable de todos los títulos ejecutivos, como es el caso, por ejemplo, de las sentencias de condena proferidas por juez o tribunal de cualquier jurisdicción o de un acto administrativo debidamente ejecutoriado.

REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DE EXISTENCIA DEL TÍTULO EJECUTIVO / CONDICIÓN ESENCIAL DEL TÍTULO EJECUTIVO / CONDICIÓN DE FONDO DEL TÍTULO EJECUTIVO / CONDICIÓN FORMAL DEL TÍTULO EJECUTIVO La jurisprudencia de la Corporación, de manera uniforme y reiterada ha precisado que la expresividad, claridad y exigibilidad son requisitos sustanciales de los títulos ejecutivos y que, además de estos presupuestos, el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la obligación deben reunir dos condiciones formales: i) su autenticidad y ii) la circunstancia de provenir del deudor o de su causante, o de una sentencia judicial condenatoria, o de cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva. […] [L]os títulos ejecutivos deben reunir unos requisitos de forma y otros de fondo.

Los primeros, consisten en que los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos y provengan del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por una autoridad competente conforme a la ley, por ejemplo, un juez o un árbitro, de un acto administrativo ejecutoriado o de cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva.

Por su parte, los segundos se traducen en que en los documentos que sirven de base para la ejecución aparezcan a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado obligaciones expresas, claras y exigibles. A su turno, con relación a los requisitos de fondo, de tiempo atrás la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la obligación debe entenderse expresa cuando aparece manifiesta en la redacción del título, es decir, que en el documento que la contiene debe estar declarada expresamente de forma nítida y sin que para tal efecto se deba acudir a interpretaciones o elucubraciones.

La obligación es clara cuando aparece determinada en el título, de modo que resulta fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido. Finalmente, la obligación es exigible cuando puede demandarse su cumplimiento al no estar pendiente de un plazo o una condición. […] Por lo demás, el título ejecutivo puede ser simple o singular, es decir, estar contenido o constituido por un solo documento, por ejemplo un título valor, o puede ser complejo, esto es, cuando para su formación se requiere la concurrencia de un conjunto de documentos, como por ejemplo por un contrato y las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados o el acta de liquidación. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el título ejecutivo, sus características y requisitos, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 14 de mayo de 2014, rad. 33586, C. P. Enrique Gil Botero; sentencia de 10 de abril de 2003, rad. 23589, C. P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia de 18 de marzo de 2010, rad. 22339, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; auto de 31 de enero de 2008, rad. 34201, C. P. Myriam Guerrero de Escobar; auto de 19 de julio de 2017, rad. 58341, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (e); sentencia de 23 de marzo de 2017, rad. 53819, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia de 25 de enero de 2007, rad. 32217, C. P. Enrique Gil Botero; sentencia de 24 de enero de 2011, rad. 37711, C. P. Enrique Gil Botero; sentencia de 11 de marzo de 2019, rad. 56984, C. P. Guillermo Sánchez Luque.

TÍTULO EJECUTIVO CONTRACTUAL / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / DOCUMENTO AUTÉNTICO / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / DOCUMENTOS QUE CONFORMAN EL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO [E]n lo atinente al requisito de forma del título ejecutivo contractual consistente en la autenticidad del documento o documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación, es menester señalar que para los efectos del juicio ejecutivo contractual que se adelanta ante la jurisdicción contenciosa y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil, esta exigencia se satisface cuando los documentos que integran el título ejecutivo son aportados al proceso en original o copia auténtica. […] En este sentido, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013 sostuvo que, si bien se podrían valorar las copias simples que no fueron tachadas de falsedad por alguna de las partes, tratándose de procesos ejecutivos era menester aportar el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley, esto es, el original o la copia auténtica. […] [E]sta Corporación [ha] señalando, en suma, que tratándose de títulos ejecutivos contractuales complejos la parte ejecutante debe cumplir con el requisito de autenticidad para efectos de que los documentos que aporte constituyan título ejecutivo en contra del deudor, precisando que es necesario que los mismos sean allegados al proceso en original o copia auténtica.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, cita: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, rad. 25022, C. P. Enrique Gil Botero; sentencia de Unificación de 30 de septiembre de 2014, rad. 11001-03-15-000- 2007-01081-00 (REV), C. P. Alberto Yepes Barreiro.

Respecto de los requisitos de los títulos ejecutivos contractuales complejos, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de mayo de 2017, rad. 53240, C. P. Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 26 de marzo de 2018, rad. 58701, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia de 14 de mayo de 2014, rad. 33586, C. P. Enrique Gil Botero; sentencia de 26 de agosto de 2015, rad. 51635, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia de 10 de noviembre de 2016. rad. 56950, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; auto de 21 de julio de 2016, rad. 56985, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-1997-03264-01(39391) Actor: COOPERATIVA FINANCIERA COOPIANTIOQUIA Demandado: MUNICIPIO DE APARTADÓ Referencia: EJECUTIVO CONTRACTUAL (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: TÍTULO EJECUTIVO - clases - requisitos de forma y de fondo al amparo del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil - obligación expresa, clara y exigible - valor probatorio de los documentos que integran un título ejecutivo contractual complejo - original o copia auténtica.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa Financiera -Coopiantioquia- contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 1º de julio de 2010, mediante la cual se declaró probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo y se ordenó cesar la ejecución contra el municipio de Apartadó. I. SÍNTESIS DEL CASO El 7 de junio de 1993, el alcalde del municipio de Apartadó solicitó a la Cooperativa Financiera Coopiantioquia la aprobación de un “crédito puente” para la ejecución de obras de acueducto, alcantarillado y redes eléctricas en el barrio La Paz.

En 1993 (sin mes y día determinado), el municipio de Apartadó, el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Apartadó y Coopiantioquia celebraron el Convenio Financiero CA - 1845873, en virtud del cual la Cooperativa Financiera se comprometió a otorgar un “crédito puente” por valor de hasta $640.000.000 en 4 desembolsos mensuales a una tasa de interés del 2.5% mes vencido.

En la demanda ejecutiva, Coopiantioquia afirma que el municipio de Apartadó no ha cancelado la totalidad del dinero que le fue girado con ocasión del crédito otorgado en virtud del Convenio Financiero CA - 1845873 y, por tal motivo, solicita que sea ejecutado por la suma de $422.085.324. II.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. El 3 de diciembre de 1997[1], Coopiantioquia, mediante apoderado judicial presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de Apartadó, formulando las siguientes pretensiones, que se transcriben de forma literal, incluso con eventuales errores: “PRETENSIONES 2.1. Que se libre mandamiento de pago en contra del MUNICIPIO de APARTADÓ al pago de cuatrocientos veintidós mil ochenta y cinco mil trescientos veinticuatro pesos (422´085.324) discriminados así: 2.1.1 Por concepto de capital $259´354.568. 2.1.2 Por concepto de intereses la suma de $162´730.756, más los intereses causados al 2.5% mensuales desde el 26 de junio de 1997, hasta la decisión que ponga fin al litigio. 2.2.

Que se condene en costas a la parte demandada”. 1.2. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora enunció los siguientes hechos que, a continuación, la Sala sintetiza: 1.2.1. El 7 de junio de 1993, el municipio de Apartadó le solicitó a Coopiantioquia la aprobación de un “crédito puente” por valor de $640.000.000, con la finalidad de ejecutar obras de acueducto, alcantarillado y redes eléctricas en el barrio La Paz. 1.2.2.

En virtud de la anterior solicitud, las dos entidades celebraron un Convenio Financiero en el que esta última se comprometió a otorgar un “crédito puente” a favor de Fovisa por valor de hasta $640.000.000 en 4 giros mensuales y a una tasa de interés del 2.5% que se liquidaría mes vencido. 1.2.3. Sostuvo que, en virtud del Convenio Financiero, Coopiantioquia efectuó 15 desembolsos al municipio de Apartadó por un valor total de $541.952.865. 1.2.4.

Afirma que el municipio de Apartadó solamente canceló $305.501.030 por concepto de capital y $166.196.852 por concepto de intereses. 1.2.5. El 26 de junio de 1997, el municipio de Apartadó y Coopiantioquia suscribieron un “Acata de Compromiso” en la que el ente territorial aceptó que le adeudaba a la Cooperativa Financiera la suma de $422.085.324 con ocasión del Convenio Financiero. 2.

Mandamiento Ejecutivo 2.1. Mediante providencia del 11 de febrero de 1999[2], el Tribunal Administrativo de Antioquia libró mandamiento ejecutivo a favor de Coopiantioquia y en contra del municipio de Apartadó, por la suma de $422.085.324 más los intereses causados a la tasa del 2.5% mensual desde el 26 de junio de 1997 y ordenó su notificación al ente territorial.

Al efecto, el Tribunal consideró que los documentos aportados por la demandante satisfacían los requisitos establecidos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con los artículos 64 y 68 del Código Contencioso Administrativo. 2.2. El municipio de Apartadó interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación[3] contra la providencia aludida, el cual fue rechazado por extemporáneo mediante auto del 7 de noviembre de 2003[4]. 3.

Contestación de la demanda El municipio de Apartadó contestó la demanda[5], mediante escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones. 3.1. Al efecto, formuló como excepción previa la que denominó “INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES”, al considerar que los documentos aportados por la demandante, esto es, el convenio financiero y el acta de compromiso, no contienen una obligación clara, expresa y exigible.

Sobre el particular, la demandada sostuvo que: “[…] no existe deuda expresa, ni obligación clara, ni exigible, porque en el denominado “Convenio Financiero”, no se indica en parte alguna que el Municipio contrae obligaciones económicas o de cualquier otra clase, y el único comprometido es FOVISA, entidad que debía trasladar los subsidios del INURBE a COOPIANTIOQUIA y verificar que el número de esos subsidios, fuesen suficientes para garantizar los desembolsos por capital e intereses; igualmente, que la Señora Cuartas, en la llamada “Acta de Compromiso” no hace un reconocimiento expreso de deuda alguna, pues menciona una cifra que involucra capital e intereses sin ninguna distinción […] En los documentos que se aducen como título ejecutivo no aparece una suma líquida de dinero a cargo del Municipio de Apartadó, ni la manera de determinarla por una simple operación aritmética, pues en realidad se refieren ellos, a relaciones interadministrativas entre diversos entes bastantes complicadas”. 3.2.

De otra parte, planteó como excepción de mérito la que denominó “CARENCIA Y/O INEXISTENCIA DEL TÍTULO DE EJECUCIÓN”, reiterando al respecto que los documentos aportados con la demanda no contienen una obligación clara, expresa y exigible. 4. Alegatos de conclusión El 10 de mayo de 2004[6], se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 4.1.

COOPIANTIOQUIA[7] reiteró que los documentos aportados con la demanda ejecutiva contienen una obligación clara, expresa y exigible. 4.2. El Municipio de Apartadó y el Ministerio Público guardaron silencio. 5. De la solicitud de suspensión del proceso 5.1. El 25 de agosto de 2006[8], los apoderados de las partes presentaron un memorial mediante el cual solicitaron conjuntamente la suspensión del proceso desde el 22 de agosto de 2006 y hasta el 1 de septiembre de 2008.

En dicha solicitud indicaron que las partes habían acordado el pago de la suma de $458.51.835 por concepto de capital, intereses y costas procesales, el cual sería efectuado mediante tres pagos, a saber: $300.000.000 a más a tardar el 15 de septiembre de 2006, $116.451.835 a más tardar el 30 de agosto de 2007 y $42.000.000 a más tardar el 30 de agosto de 2008.

Asimismo, manifestaron que el proceso ejecutivo se reanudaría en caso de incumplimiento en el pago de las cuotas pactadas y, finalmente, solicitaron el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en el proceso. 5.2. Mediante auto del 19 de septiembre de 2006[9], el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la suspensión del proceso hasta el 1º de septiembre de 2008, dejando la salvedad que aquel podría reanudarse ante el incumplimiento en el pago de las cuotas acordadas entre las partes.

En la referida providencia, además, levantó las medidas cautelares de embargo. 5.3. El 8 de septiembre de 2008[10], la parte demandante solicitó reanudar el proceso y decretar medidas cautelares de embargo en contra del municipio de Apartadó, pues, según afirmó, el ente territorial incumplió con la última cuota de pago “que debería efectuar el 30 de agosto de 2008 y por la suma de CUARENTA Y DOS MILLONES DE PESOS M/L ($42.000.000), por lo tanto el proceso ejecutivo debe seguir adelante con el mandamiento ejecutivo inicial, descontando las sumas abonadas tal como lo consagra el inciso segundo del artículo 102 de la Ley 446 de 1998, en la forma plasmada en el punto cuatro (4) del acuerdo celebrado entre las partes”. 5.4.

Por medio de auto del 25 de septiembre de 2008[11], el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó reanudar el proceso y dispuso exhortar a las entidades bancarias a efectos de que proporcionaran información acerca de las cuentas bancarias del municipio con el fin de dar trámite a las medidas cautelares solicitadas por la parte ejecutante. 5.5.

En memorial presentado el 8 de octubre de 2008[12], el apoderado del municipio de Apartadó informó al despacho que, si bien el pago de la última cuota acordada por las partes no había sido efectuado el 30 de agosto de 2008, el mismo se realizó el 8 de septiembre de 2008. Con fundamento en lo anterior, solicitó decretar la terminación del proceso por pago total de la obligación. 5.6.

Mediante providencia del 28 de octubre de 2008[13], el Tribunal Administrativo de Antioquia puso en conocimiento de la parte ejecutante la solicitud de terminación del proceso antes mencionada, a fin de que coadyuvara tal solicitud o manifestara lo que estimare pertinente. En virtud de lo anterior, el 26 de abril de 2010[14] el apoderado de Coopiantioquia señaló que, si bien era cierto que se había realizado el pago de $42.000.000 informado por el municipio, el mismo se efectuó por fuera de los términos del acuerdo de pago celebrado entre las partes, de tal manera que el mismo debía tenerse en cuenta como abono parcial a la deuda, “pues al no cumplirse en los términos pactados […] el acuerdo de pago quedó sin efectos y se debe seguir adelante con el mandamiento ejecutivo, por el capital y el monto de los intereses que aún se le adeudan a mi poderdante”. 6.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 1 de julio de 2010[15], el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo, ordenó cesar la ejecución en contra del municipio de Apartadó y se abstuvo de condenar en costas. 6.1. Como sustento de la decisión, el a quo, tras referirse a la acción ejecutiva y a sus presupuestos, puntualmente aquellos correspondientes a los requisitos de forma y de fondo del título ejecutivo, así como también a las pruebas obrantes en el expediente, procedió al examen del caso concreto, a propósito de lo cual comenzó por referirse a la solicitud de suspensión del proceso presentada en el proceso por los apoderados de las partes, indicando que no podía pronunciarse en torno a una eventual devolución del dinero cancelado por la demandada como consecuencia del acuerdo de pago celebrado por las partes, pues este último surgió de “[…] la libre voluntad que expresaron las partes”.

En este sentido señaló que, comoquiera que el proceso se reanudó dado el pago extemporáneo de la última cuota pactada, “no hay lugar a que esta Sala profiera la decisión mediante la cual se declara terminado el proceso por pago, sino que en consecuencia es su deber proferir la correspondiente sentencia, ya sea ordenando continuar con la ejecución o declarando probada alguna excepción presentada por la entidad accionada o de oficio para ordenar así el archivo del expediente”.

Así las cosas, el a quo procedió a analizar si en el sub examine se configuraba o no el título ejecutivo, concluyendo que los documentos allegados con la demanda, en los términos previstos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, no contienen una obligación clara, expresa y exigible en contra del demandado. Al respecto, textualmente manifestó: “Teniendo en cuenta que solo cuando los documentos allegados como recaudo ejecutivo no dejan duda en el juez de la ejecución sobre la existencia de la obligación dada su claridad y su condición expresa, además de su exigibilidad por ser una obligación pura y simple o porque siendo modal ya se cumplió el plazo o la condición, será procedente a continuación de la ejecución, lo cual en el caso sub examine no se presentó 4.

LA DECISIÓN. Una vez realizadas en el marco teórico de esta decisión, las pertinentes precisiones legales y jurisprudenciales, esta Sala advierte la necesidad de declarar probada la excepción de INEXISTENCIA DE TÍTULO EJECUTIVO y debido a que a la fecha se encuentran levantadas las medidas cautelares y no hay título alguno constituido por embargo de cuentas depositadas, se ordenará cesar la ejecución y el consecuente archivo del expediente una vez esté en firme la presente decisión”. 7.

Recurso de apelación El 26 de julio de 2010, Coopiantioquia interpuso recurso de apelación[16], que fue concedido el 2 de agosto de 2010[17] y admitido el 20 de enero de 2011[18]. 7.1. En su escrito, la recurrente sostuvo que los documentos aportados con la demanda constituyen un título ejecutivo, toda vez que contienen una obligación clara, expresa y exigible, y son plena prueba contra el deudor, “al punto que, con fundamento en los mismos, además de librarse el respectivo mandamiento, se llegó a un acuerdo de pago con la ejecutada, el cual ratifica la existencia del crédito”.

Además, manifestó que el a quo desconoció la providencia del 11 de febrero de 1999[19], a través de la cual libró mandamiento ejecutivo en contra del municipio de Apartadó, pues en esa oportunidad el Tribunal determinó que los documentos aportados con la demanda ejecutiva satisfacían los requisitos establecidos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con los artículos 64 y 68 del Código Contencioso Administrativo. 8.

Actuación en segunda instancia Mediante providencia del 17 de febrero de 2011[20], se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 8.1. Coopiantioquia[21], tras referirse a las condiciones de forma y de fondo del título ejecutivo, así como también al valor probatorio de los documentos aportados en original, copia auténtica y copia simple, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, manifestando que en el caso concreto los documentos que fueron allegados con su demanda, es decir, el original de la solicitud del crédito, la copia auténtica del convenio, el original del “acta de compromiso” y las copias simples de los comprobantes de contabilidad de abono de crédito y desembolso del crédito por parte de Coopiantioquia al municipio, con las respectivas consignaciones bancarias, constituyen un título ejecutivo complejo que contiene una obligación clara, expresa y exigible en contra del municipio de Apartadó. 8.2.

El Ministerio Público[22] solicitó confirmar la sentencia apelada, indicando que los documentos aportados con la demanda ejecutiva no constituyen un título ejecutivo, pues no contienen una obligación clara, expresa y exigible, de conformidad con lo previsto en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil. Al respecto, sostuvo que la solicitud de crédito elevada por el Alcalde de Apartadó tan solo demuestra la intención de obtener un préstamo.

En punto del Convenio Financiero, manifestó que dicho acuerdo de voluntades no daba cuenta de la fecha estipulada para el cumplimiento de sus obligaciones, ni mucho menos de la fecha a partir de la cual se generaron los intereses. Frente a la denominada “Acta de Compromiso”, señaló que aquella tan solo reconoce la existencia de la obligación a cargo del Municipio, pero no menciona nada respecto de su vencimiento.

Finalmente, con relación a los comprobantes de contabilidad indicó que los documentos no constituyen “título ejecutivo válido contra la entidad ejecutada” puesto que fueron aportados en copia simple. 8.3. El Municipio de Apartadó guardó silencio. III. CONSIDERACIONES Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: (1) competencia del Consejo de Estado para conocer el presente asunto;

(2) problema jurídico; (3) solución al problema jurídico (3.1.) del título ejecutivo; (3.2.) de la autenticidad de los documentos que integran el título ejecutivo contractual.; (3.3) el caso concreto; y (4) costas. 1. Jurisdicción y competencia El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 1º de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dada la vocación de doble instancia del presente caso, el cual versa sobre una ejecución en contra del municipio de Apartadó, que se deriva de un Convenio Financiero celebrado por este, teniendo en cuenta que el valor total de las pretensiones para el año 1997 supera los 1.500 salarios mínimos legales mensuales[23].

Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 75[24] de la Ley 80 de 1993, en concordancia con los artículos 129[25], 132 numeral 7[26] y 181[27] del Código Contencioso Administrativo[28]. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si los documentos allegados con la demanda constituyen prueba idónea de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible en contra del municipio de Apartadó y a favor de la ejecutante. 3.

Solución al problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico, conviene referirse brevemente acerca de los requisitos del título ejecutivo y la autenticidad de los documentos que integran el título ejecutivo contractual. 3.1. Del título ejecutivo De conformidad con lo establecido en el artículo 488[29] del Código de Procedimiento Civil, son demandables ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos provenientes del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba en su contra.

Igualmente, aquéllas que emanen de sentencias judiciales de condena, o de otras providencias judiciales que tengan fuerza ejecutiva. También las providencias que, en los procesos ante esta jurisdicción o la de policía, liquiden costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. El título ejecutivo, que es un documento – o un conjunto de ellos- al que la ley le asigna la suficiencia para exigir el cumplimiento de obligaciones en el consignadas, es necesario para interponer una acción ejecutiva y, al tenor de lo dispuesto en la norma mencionada, debe ser claro, expreso, exigible y provenir del deudor, aunque esta última característica no es predicable de todos los títulos ejecutivos, como es el caso, por ejemplo, de las sentencias de condena proferidas por juez o tribunal de cualquier jurisdicción o de un acto administrativo debidamente ejecutoriado[30].

La jurisprudencia de la Corporación, de manera uniforme y reiterada ha precisado que la expresividad, claridad y exigibilidad son requisitos sustanciales de los títulos ejecutivos y que, además de estos presupuestos, el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la obligación deben reunir dos condiciones formales: i) su autenticidad y ii) la circunstancia de provenir del deudor o de su causante, o de una sentencia judicial condenatoria, o de cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva[31].

En otras palabras, los títulos ejecutivos deben reunir unos requisitos de forma y otros de fondo. Los primeros, consisten en que los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos y provengan del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por una autoridad competente conforme a la ley, por ejemplo, un juez o un árbitro, de un acto administrativo ejecutoriado o de cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva.

Por su parte, los segundos se traducen en que en los documentos que sirven de base para la ejecución aparezcan a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado obligaciones expresas, claras y exigibles[32]. A su turno, con relación a los requisitos de fondo, de tiempo atrás la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la obligación debe entenderse expresa cuando aparece manifiesta en la redacción del título, es decir, que en el documento que la contiene debe estar declarada expresamente de forma nítida y sin que para tal efecto se deba acudir a interpretaciones o elucubraciones.

La obligación es clara cuando aparece determinada en el título, de modo que resulta fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido. Finalmente, la obligación es exigible cuando puede demandarse su cumplimiento al no estar pendiente de un plazo o una condición. En otras palabras, la exigibilidad se debe a que la obligación debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento[33].

Por lo demás, el título ejecutivo puede ser simple o singular, es decir, estar contenido o constituido por un solo documento, por ejemplo un título valor, o puede ser complejo, esto es, cuando para su formación se requiere la concurrencia de un conjunto de documentos, como por ejemplo por un contrato y las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados o el acta de liquidación[34]. 3.2.

Autenticidad de los documentos que integran el título ejecutivo contractual La autenticidad corresponde a uno de los atributos de la prueba documental y consiste, tal como lo ha precisado la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en “la certeza que debe tener el juzgador respecto de la persona a quien se le atribuye la autoría del documento, certidumbre que alcanzará en la medida que se encuentre en alguna de las hipótesis específicamente previstas por el ordenamiento (artículos 252 y 276 del Código de Procedimiento Civil, entre otros)”[35] Ahora bien, en lo atinente al requisito de forma del título ejecutivo contractual consistente en la autenticidad del documento o documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación, es menester señalar que para los efectos del juicio ejecutivo contractual que se adelanta ante la jurisdicción contenciosa y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 253[36] y 254[37] del Código de Procedimiento Civil, esta exigencia se satisface cuando los documentos que integran el título ejecutivo son aportados al proceso en original o copia auténtica[38].

En efecto, la ley procesal civil prevé que la aportación de documentos se hará en original o en copia (art. 253 del C. de P. C) y que el valor probatorio de las copias, según términos del artículo 254 ejusdem, será el mismo del original: (i) cuando haya sido autorizada por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o una copia autenticada;

(ii) cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente; y (iii) cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. En este sentido, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013[39] sostuvo que, si bien se podrían valorar las copias simples que no fueron tachadas de falsedad por alguna de las partes, tratándose de procesos ejecutivos era menester aportar el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley, esto es, el original o la copia auténtica.

En efecto, en esta providencia la Corporación sostuvo: “[…] Debe precisarse que la copia simple de las pruebas que componen el acervo del proceso penal, en especial las diligencias adelantadas por las demandadas, pueden ser valoradas toda vez que los medios probatorios obrantes fueron practicados con audiencia de la demandada, y solicitados como prueba traslada por la parte demandante, petición que fue coadyuvada por las demandadas, surtiéndose así el principio de contradicción […] En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple […] lo anterior, no significa en modo alguno, que se desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado.

En efecto, existirán escenarios –como los procesos ejecutivos– en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos”.

(Subrayas fuera de texto) La anterior tesis fue reiterada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación del 30 de septiembre de 2014[40] y en el mismo sentido también se ha pronunciado en numerosas ocasiones la Sección Tercera de esta Corporación[41], señalando, en suma, que tratándose de títulos ejecutivos contractuales complejos la parte ejecutante debe cumplir con el requisito de autenticidad para efectos de que los documentos que aporte constituyan título ejecutivo en contra del deudor, precisando que es necesario que los mismos sean allegados al proceso en original o copia auténtica[42]. 3.3 El caso concreto En el recurso de apelación presentado por Coopiantioquia contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 1º de julio de 2010, la recurrente afirmó que los documentos aportados con la demanda constituyen un título ejecutivo, toda vez que contiene una obligación clara, expresa y exigible, tal y como lo reconoció el a quo al proferir la providencia del 11 de febrero de 1999 en la que libró mandamiento ejecutivo.

En este sentido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357[43] del Código de Procedimiento Civil, se resolverá el asunto sub lite en relación con lo desfavorable al apelante[44]. Por tanto, de cara a los argumentos del recurso de alzada, la Sala analizara si, de conformidad con lo establecido en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, los documentos aportados con la demanda reúnen los requisitos de fondo del título ejecutivo.

Bajo esta óptica, se procederá a establecer cuáles son los hechos probados en el proceso. 3.3.1. Hechos probados De acuerdo con lo anterior, una vez examinado el expediente se encuentra que en el proceso están demostrados los siguientes hechos: 3.3.1.1. El 7 de junio de 1993, el Alcalde de Apartadó solicitó al Gerente de Coopiantioquia la aprobación de un “crédito puente” por valor de $640.000.000, con el fin de adelantar obras de acueducto y alcantarillado en el barrio La Paz, según da cuenta copia auténtica del oficio de la fecha[45]. 3.3.1.2.

En el año 1993 (sin mes y día determinados), el municipio de Apartadó, el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Apartadó y la Cooperativa Financiera -Coopiantioquia- celebraron el Convenio Financiero CA - 1845873, cuyo objeto consistió en desarrollar un proyecto de vivienda en el barrio La Paz aprobado como beneficiario del Susidio Familiar de Vivienda y, por parte de Coopiantioquia, otorgar un “crédito puente” a favor del municipio de Apartadó y el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Apartadó, denominados en el Convenio como “Fovisa”, por valor de hasta $640.000.000 en 4 giros mensuales con intereses del 2.5% que se liquidarían mes vencido y se pagarían junto con el capital “en el tiempo y forma como se cobren los subsidios”, según da cuenta copia auténtica del convenio[46]. 3.3.1.3.

El 26 de junio de 1997, el municipio de Apartadó, el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Apartadó -Fovisa- y Coopiantioquia suscribieron un documento que denominaron “ACTA DE COMPROMISO ENTRE EL MUNICIPIO DE APARTADÓ y COOPIANTIOQUIA”, en la que plasmaron aspectos relacionados con una deuda que el municipio contrajo con la Cooperativa Financiera por “el programa de vivienda LA PAZ”.

En el documento, el municipio reconoció que para el 30 de junio de 1997 la deuda a favor de Coopiantioquia ascendía a la suma de $422.085.324. Además, las partes acordaron adelantar varias actuaciones para poner fin a la obligación, a saber: (i) que Coopiantioquia presentaría una solicitud de conciliación en contra del municipio; y (ii) que el municipio pignoraría el 5% de los ingresos corrientes provenientes de la Nación para amortizar la deuda.

Lo anterior, según da cuenta el original del documento[47]. 3.3.2. Otras pruebas Además de las pruebas documentales que dan cuenta de los hechos probados anteriormente referidos, obran en el proceso copias simples de comprobantes múltiples de contabilidad[48], que fueron aportados al proceso por la parte actora con la demanda ejecutiva.

En cuanto a estos documentos, en los términos previamente señalados y encontrándonos en el marco de una demanda ejecutiva en la que se pretende hacer valer un título ejecutivo contractual complejo, la Sala no procederá a su valoración comoquiera que fueron allegados en copia simple, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil y lo manifestado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013 en la que, como atrás se anotó, se sostuvo que tratándose de procesos ejecutivos, como aquel que nos ocupa en el caso concreto, era menester aportar el título ejecutivo en original o copia auténtica, en concordancia con la posición reiterada por la Sección Tercera de esta Corporación. 3.3.3.

Análisis de la Sala Descendiendo al sub examine, se aprecia que Coopiantioquia solicitó librar mandamiento ejecutivo en contra del municipio de Apartadó con fundamento en la siguiente documentación, que a su juicio, integra un título ejecutivo complejo, a saber: (i) la copia autentica del oficio del 7 de junio de 1993, mediante el cual el Alcalde del ente territorial solicitó a la Cooperativa Financiera un crédito puente por valor de $640.000.000, con destino a la ejecución de obras de acueducto y alcantarillado del Barrio La Paz;

(ii) la copia autentica del Convenio Financiero No. CA-1845873 celebrado en 1993 (sin día y mes determinados); (iii) el documento original de fecha 26 de junio de 1997, denominado “ACTA DE COMPROMISO ENTRE EL MUNICIPIO DE APARTADÓ y COOPIANTIOQUIA”; y (iv) las copias simples de comprobantes múltiples de contabilidad de abono de crédito, de desembolso de crédito y de escrituras.

En este orden de ideas, la Sala entrará a determinar si los documentos aportados con la demanda reúnen los requisitos previstos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, esto es, si contienen una obligación clara, expresa y exigible en contra del municipio de Apartadó, para lo cual es menester traer a colación el contenido de cada uno de ellos. 3.3.3.1.

Al respecto, en el oficio del 7 de junio de 1993, suscrito por el Alcalde de Apartadó, a través del cual se elevó la solicitud para que fuera otorgado el crédito puente, se plasmó lo siguiente (hecho probado 3.3.1.1.): “Doctor LUIS FERNANDO FLOREZ R. Gerente COOPIANTIOQUIA Medellín Respetado doctor Flórez: Por medio de su digno conducto nos permitimos solicitarle a la caja Cooperativa de Ahorro y Crédito de Antioquia “COOPIANTOIOQUIA, la aprobación de un crédito puente de SEISCIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS M.L ($640´000.000) con destino a la ejecución de obras de acueducto y alcantarillado y redes de energía del Barrio la Paz.

Las obras a ejecutar normalizaran un asentamiento compuesto por 796 viviendas y serán construidas de conformidad con las normas y diseños de Acuantioquia y EADE. Los recursos que ofrece el Municipio como garantía del crédito son los aprobados por el INURBE como subsidio a 711 viviendas. Por subsidio se aprobaron 264 UPACS lo que equivale a un total de 187.704 UPACS.

Dicho dinero está consignado en fiducia del Banco Ganadero (FIDUGAN) Teniendo en cuenta que los dineros consignados en fiducia por parte del INURBE serán entregados al Municipio a medida que se vayan ejecutando las obras, nos permitimos solicitarle se nos conceda un periodo de gracia de (4) meses para empezar los pagos de capital e intereses del crédito” […] Cordialmente.

NELSON CAMPO NUÑEZ Alcalde de Apartadó”. En este orden, el contenido del oficio referido da cuenta de una comunicación en la que el Alcalde del ente territorial ejecutado le solicitó al Gerente de Coopiantioquia la aprobación de un crédito puente por valor de $640.000.000, que se destinarían a la ejecución de obras de acueducto y alcantarillado en el barrio La Paz.

Además, se indicó que el crédito se garantizaría con los recursos aprobados por el INURBE como subsidio a viviendas y se pidió un periodo de gracia de 4 meses para iniciar los pagos del capital y los intereses. A partir de esta información, a simple vista se advierte que el oficio antedicho no establece un compromiso del municipio de Apartadó para con la Cooperativa Financiera en el sentido de llevar a cabo una prestación de dar, hacer o no hacer en su favor, es decir, en estricto sentido las manifestaciones allí contenidas no comportan expresamente una obligación a cargo de la entidad territorial, pues tan solo dan cuenta del interés de obtener un crédito para la realización de unas obras públicas. 3.3.3.2.

Por otro lado, la parte ejecutante allegó al proceso el Convenio Financiero No. CA-184587 celebrado entre el municipio de Apartadó, el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Apartadó y Coopiantioquia en 1993, sin día y mes determinados, (hecho probado 3.3.1.2.), así como el documento denominado “ACTA DE COMPROMISO ENTRE EL MUNICIPIO DE APARTADÓ y COOPIANTIOQUIA” del 26 de junio de 1997 (hecho probado 3.3.1.3.).

En lo que respecta al Convenio Financiero, se destacan las siguientes cláusulas que interesan al caso sub lite: “CLAUSULA 1a. OBJETO: El objeto del presente convenio es por parte de FOVISA, desarrollar un programa de 711 lotes con servicios en el Barrio La Paz I – II – III – y IV en el Municipio de Apartadó, de acuerdo al proyecto presentado al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana INURBE, proyecto que fue inscrito y aprobado como beneficiario del Subsidio Familiar de Vivienda, según Resoluciones No. 2519 para 178 lotes, No. 2521 para 183 lotes;

No. 2677 para 180 lotes y No. 2520 para 170 unidades básicas, del mes de junio de 1992 y por parte de COOPIANTIOQUIA como entidad financiera, otorgar el Crédito Puente en desarrollo del Acuerdo No. 34 de octubre 21 de 1991, expedido por la Honorable Junta Directiva del INURBE y por medio del cual se establecieron los parámetros para dichos créditos.

CLASULA 2a. RESPONSABILIDADES DE FOVISA: Será responsabilidad de FOVISA desarrollar por administración directa y/o por intermedio de contratos con empresas especializadas, la instalación de servicios públicos en lo relacionado con Acueducto, Alcantarillado y Redes de Energía, sobre los 711 lotes de las familias beneficiadas con el subsidio familiar de vivienda, de acuerdo a técnicas y suministros de materiales de calidad comúnmente aceptada y de acuerdo a las normas que exijan las entidades encargadas de los servicios (Acuantioquia, Empresa Antioqueña de Energía), asegurar una interventoría permanente y responsable y velar porque las programaciones, cronogramas y flujos sean oportunas y eficaces.

Así mismo, será responsabilidad de FOVISA escriturar el lote a cada familia de acuerdo a los procedimientos y exigencia del INURBE. Para el perfeccionamiento de los contratos, FOVISA dará extricto (sic) cumplimiento a las normas legales y en especial al Decreto Ley 333 de 1983. CLAUSULA 3a. RESPONSABILIDADES DE COOPIANTIOQUIA: Será responsabilidad de COOPIANTIOQUIA otorgar el Crédito Puente a FOVISA, el cual debe ser oportuno y suficiente, de acuerdo a un cronograma de flujos y corresponderá a anticipos y actas de avance de obra visados previamente por el interventor.

CLAUSULA 4a. EL CRÉDITO PUENTE: El Crédito Puente que entregará COOPIANTIOQUIA a FOVISA será hasta por la suma de SEISCIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS $640´000.000,00 en cuatro (4) desembolsos mensuales. En todo caso se debe prever que los desembolsos efectivos sean suficientes para el pago de las obras y que el número de subsidios debe garantizar los desembolsos más los intereses.

PARÁGRAFO: El Crédito Puente si bien corresponde al subsidio familiar de vivienda, se desembolsará a FOVISA y será manejado por ésta, por lo que se requiere de la previa autorización de las familias. CLAUSULA 5a. INTERESES: Serán del 2.5% liquidados mes vencido sobre el monto de la deuda y pagaderos conjuntamente con el capital en el tiempo y forma como se cobren los sibsidios (sic).

CLAUSULA 6a PLAZO: El plazo del presente convenio se define de acuerdo al plazo del INURBE (6 meses), teniendo en cuenta la ejecución de las obras, escrituras de reloteo, escrituración individual y registro.” (subrayado fuera del texto) Por su parte, en cuanto a la denominada “ACTA DE COMPROMISO ENTRE EL MUNICIPIO DE APARTADÓ y COOPIANTIOQUIA” del 26 de junio de 1997, se encuentra que en la misma se estableció lo siguiente: “Reunidos el 26 de junio de 1997 en el despacho de la Alcaldesa de Apartadó a las 10:30 am, la Dra. GLORIA ISABEL CUARTAS MONTOYA, Alcaldesa Municipal la Dra. GLORIA PATRICIA MARTÍNEZ, Directora del Fondo de Vivienda de Interés Social FOVISA el Dr. JUAN DIEGO GÓMEZ, Director de Proyecoop de COOPIANTIOQUIA y DANIEL MAURICIO PATIÑO abogado de COOPIANTIOQUIA, se trató el problema de la deuda del Municipio de Apartadó con COOPIANTIOQUIA por el programa de vivienda LA PAZ, la cual a junio 30 de 1997 asciende a a (sic) la suma de $422.085.324.

La Dra. Gloria Isabel Cuartas, manifestó que el Municipio reconoce la deuda que tiene con COOPIANTIOQUIA por este valor y manifiesta que tal deuda se originó en hechos que no son su responsabilidad, como lo fue el desplazamiento de toda la comunidad de la Paz por los hechos violentos que se habían presentado en el Municipio y que impidió la culminación del proceso de escrituración para el cobro de los subsidios.

La Dra. Gloria Isabel Cuartas, propone instaurar una acción de tutela en contra del INURBE para que ellos asuman la deuda del Municipio. Y además manifestó que, el Municipio no tiene en este momento recursos para pagar la deuda y el único compromiso de pago que ella puede hacer consiste en la pignoración de los Recursos Corrientes solamente en un porcentaje del 5%, porque no puede ser más en tanto se originaría una paralización de los otros proyectos de vivienda que tiene el Municipio.

Los representantes de COOPIANTIOQUIA, manifiestan que es posible agotar varios procedimientos jurídicos para lograr que los Entes de carácter nacional tomen conciencia que es inequitativo dar un mismo tratamiento por parte del INURBE al Municipio de Apartadó en lo concerniente a los requisitos de escrituración de los beneficiarios del programa de vivienda de interés social la Paz, porque estas personan abandonaron el lugar por razones de la violencia y es causa también de que ningún habitante del Municipio quiera ser dueño de un vivienda en ese lugar.

En tan sentido Coopiantioquia le brindará al Municipio la asesoría jurídica para efectos de obtener una exoneración de la deuda por los organismos nacionales, bien ordenando el desembolso que se encuentra en las Fiducias en favor del Programa la Paz o pagando la suma que adeuda el Municipio a la Cooperativa financiera. No obstante, los representantes de COOPIANTIOQUIA advierten que toda esta actuación no compromete los resultados de esta gestión y no limitará el derecho que en estos momentos tienen COOPIANTIOQUIA para intentar las acciones judiciales correspondientes a la obtenión (sic) del pago de la deuda.

Las actuaciones judiciales serán en este orden: primero una solicitud de conciliación judicial en contra del Municipio de Apartadó, El Municipio en su respuesta vinculará a los organismos nacionales que se consideren pueden aliviar la obligación que pesa sobre el Municipio Para concluir la reunión se fijan los derroteros a seguir: 1) El abogado Daniel Mauricio Patiño M, se compromete a presentar una solicitud de conciliación judicial, su respuesta y la vinculación que puede existir con organismo Nacionales. 2) La gestión jurídica se hará solamente a partir del 15 de julio que la Dra. Gloria Isabel Cuartas vuelva de vacaciones. 3) El municipio pignora en favor de COOPIANTIOQUIA el 5% de los Ingresos Corrientes de la nación en aras de amortizar la deuda”.

Según lo expuesto, en el Convenio Financiero las partes acordaron: (i) que Coopiantioquia, en desarrollo del Acuerdo No. 34 de octubre 21 de 1991 proferido por el INURBE, otorgaría un crédito puente a favor de Fovisa; (ii) que el valor del crédito correspondería a la suma de hasta $640.000.000, los cuales se girarían en 4 desembolsos mensuales; y (iii) que los intereses a cancelar corresponderían al 2.5% liquidados mes vencido sobre el monto de la deuda, los cuales se pagarían junto con el capital “en el tiempo y forma como se cobren los subsidios”.

A su vez, de acuerdo con la información contenida en el “Acta de Compromiso”, se advierte: (i) que el municipio de Apartadó, a través de su Alcaldesa, reconoció una deuda que el ente territorial contrajo con Coopiantioquia con ocasión de un crédito que esta última le otorgó para desarrollar “el programa de vivienda LA PAZ”; (ii) que la deuda para el 30 de junio de 1997 ascendía a $422.085.324; y (iii) que las partes adelantarían varias actuaciones encaminadas a saldar la misma, entre ellas, Coopiantioquia presentaría una solicitud de conciliación y el Municipio pignoraría el 5% de los ingresos provenientes de la Nación para amortizar la deuda.

En este orden, se aprecia que el Convenio Financiero suscrito entre las partes contiene una obligación expresa a cargo del ente municipal, consistente en el pago del capital e intereses como contraprestación al dinero que le fuera girado por Coopiantioquia debido al crédito otorgado para el proyecto de vivienda en el barrio La Paz. De igual manera, de la lectura del “Acta de Compromiso”, se advierte que dicho documento comporta una obligación expresa, pues en efecto la Alcaldesa del municipio de Apartadó reconoció que para el 30 de junio de 1997 existía una deuda del ente territorial a favor de la Cooperativa Financiera por valor de $422.085.324 Ahora bien, respecto a la claridad de la obligación, se observa que en la cláusula cuarta del Convenio Financiero las partes estipularon que el valor del crédito otorgado por la Cooperativa Financiera al ente territorial sería de “hasta” $640.000.000, es decir, acordaron el monto máximo al que podría ascender el crédito, pero no una cifra específica y determinada, motivo por el cual no se puede establecer plenamente el valor de la obligación y, por tanto, aquella, a partir de lo consignado en el convenio no resulta ser clara.

A su vez, de la lectura del “Acta de Compromiso”, para la Sala no resulta claro que la obligación reconocida por el municipio de Apartadó se refiera sin asomo de duda al Convenio Financiero No. CA-1845873 o, por el contrario, se origine en razón a otro acuerdo o deuda que el ente territorial tuviese con la Cooperativa Financiera. Lo anterior, comoquiera que si bien en el documento se hace referencia a que la deuda se origina en el programa de vivienda La Paz, en ninguno de sus apartes se hace mención expresa al Convenio Financiero ni se identifica de manera concreta y específica el programa de vivienda al que se alude.

Por el contrario, llama la atención que en el escrito la Alcaldesa de municipio hubiese puesto de presente que el ente territorial, para ese entonces, tenía otros proyectos de vivienda en curso, de tal suerte que no encuentra establecida la Sala la existencia de una obligación clara. Por su parte, en cuanto a la exigibilidad de la obligación, en lo que concierne al Convenio Financiero se advierte que en la cláusula quinta las partes acordaron que el capital e intereses se pagarían “en el tiempo y forma como se cobren los sibsidios (sic)”.

De este modo, resulta claro que el pago en contraprestación por el valor que Coopiantioquia desembolsara a Fovisa quedó sujeto a los plazos y la forma de cobro de los subsidios que entregaría el INURBE en marco del proyecto de construcción del barrio La Paz, sin reflejarse una fecha cierta para el cumplimiento de las obligaciones contraídas por el ente territorial, así como tampoco el momento a partir del cual se generaron los intereses a cargo del municipio.

Al respecto, conviene resaltar que dentro de los documentos aportados por la parte actora no obra prueba alguna que dé cuenta de los plazos y la forma en que se cobrarían los subsidios otorgados por el INURBE, lo que en últimas impide establecer a partir de cuándo resultaba exigible la obligación de pago de capital e intereses a cargo del ente territorial y, de contera, determinar el momento a partir del cual se incurrió en mora.

Aunado a lo anterior, para la Sala el “Acta de Compromiso” no refleja que la obligación que allí fue reconocida por el municipio resulte exigible, pues ciertamente el ente territorial no asumió un compromiso de pago con indicación de las fechas en las que se realizarían los abonos a la obligación y el monto de los mismos. De hecho, en el documento quedó expresamente consignado que el Municipio no contaba con presupuesto para asumir la obligación y que, en virtud de ello, procuraría agotar otras instancias, como la conciliación extrajudicial, con el fin de vincular organismos o entes estatales que pudieran “aliviar la obligación que pesa sobre el Municipio”, “bien ordenando el desembolso que se encuentra en las Fiducias en favor del Programa la Paz o pagando la suma que adeuda el Municipio a la Cooperativa financiera”.

En este orden, a partir de lo consignado en el convenio financiero No. CA- 1845873 y en el “ACTA DE COMPROMISO ENTRE EL MUNICIPIO DE APARTADÓ y COOPIANTIOQUIA”, la Sala concluye que se encuentra establecida la existencia de una obligación expresa a cargo del municipio, pero aquella no resulta clara y mucho menos exigible. 3.3.3.3. Finalmente, con la demanda la ejecutante aportó las copias simples de comprobantes múltiples de contabilidad de abono de crédito, de desembolso de crédito y de escrituras.

Como atrás se indicó, estos documentos no pueden ser objeto de valoración de conformidad con lo dispuesto en los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil y la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2013. Con todo, aún si en gracia de discusión se tuvieran en consideración tales documentos, lo cierto es que los mismos tampoco permiten establecer la existencia de un título ejecutivo contra el municipio, pues no incluyen las firmas e identificación de los responsables de elaborar, revisar, aprobar y contabilizar cada uno de ellos y, con excepción de tres comprobantes correspondientes a escrituras, en los demás casos no se observa firma del beneficiario, de suerte que se trata de documentos contables internos, generados por la propia ejecutante y no aceptados o avalados por el municipio de Apartadó, de modo que según las voces del artículo 488 del CPC no reúnen la exigencia de provenir del deudor o de su causante o haber sido aceptados por este. 3.3.3.4.

En suma, una vez examinados en conjunto los documentos aportados por la parte ejecutante con su escrito de demanda, que fueron objeto de valoración en esta instancia, la Sala concluye que los mismos no constituyen un título ejecutivo contractual complejo en los términos previstos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que, según el derrotero anteriormente expuesto, si bien aquellos dan cuenta de una obligación expresa a cargo del ente territorial para con la Cooperativa Financiera -Convenio Financiero No. CA-184587 y Acta de Compromiso- no logran acreditar que dicha obligación sea clara y exigible y, por tanto, que constituya título ejecutivo que pueda ser cobrado al municipio a través de la acción ejecutiva.

De otra parte, cabe señalar que, de conformidad lo establecido en el Código de Procedimiento Civil -vigente para la época en la que se profirió la sentencia de primera instancia[49]-, en concordancia con lo manifestado por esta Corporación[50] así como por la Corte Suprema de Justicia[51], el juez de la ejecución se encuentra facultado para entrar a revisar los requisitos del título ejecutivo sin importar la instancia en la que se encuentre el proceso.

Bajo este contexto, aunque el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 11 de febrero de 199 y con fundamento en los documentos aportados en la demanda ejecutiva, libró mandamiento ejecutivo en contra del municipio de Apartadó, al considerar en esa oportunidad que se satisfacían los requisitos previstos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, dicha circunstancia no le impedía al a quo realizar el control oficioso del título ejecutivo al momento de proferir la sentencia de primera instancia, como en efecto ocurrió, y mucho menos tornaba contradictoria su decisión, como lo manifestó la parte actora.

Finalmente, en cuanto a la solicitud de suspensión del proceso presentada conjuntamente por los apoderados de las partes con fundamento en la suscripción de un presunto acuerdo de pago celebrado entre estas, la Sala observa que este último no obra en el expediente. En efecto, si bien en la solicitud de suspensión del proceso los apoderados indicaron que se adjuntaba el acuerdo de pago celebrado entre las partes, el mismo no se acompañó con el referido escrito ni tampoco fue aportado posteriormente, por lo que no hay lugar a ningún pronunciamiento sobre aquel.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 1º de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo, por las razones aquí expuestas. 4. Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas en esta instancia, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 1º de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Carlos Mario García Restrepo como apoderado del municipio de Apartadó en los términos y para los fines del poder conferido, visible en el índice 36 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Fl. 1 a 38, C. 1. [2] Fl. 51 a 53, C. 1. [3] Fl. 61 a 66, C. 1. [4] Fl. 93 a 98, C. 1. [5] Fl. 70 a 72, C. 1. [6] Fl. 105, C. 1. [7] Fl. 114 a 116, C. 1. [8] Fl. 120 y 121, C. 1. [9] Fl. 62 a 64, C. de medidas cautelares. [10] Fl. 106, C. de medidas cautelares. [11] Fl. 107 a 110, C. de medidas cautelares. [12] Fl. 111 a 118, C. de medidas cautelares. [13] Fl. 119, C. de medidas cautelares. [14] Fl. 121 y 122, C. de medidas cautelares. [15] Fl. 123 a 141, C. Ppal. [16] Fl. 143 a 144, C. Ppal [17] Fl. 145.

C. Ppal. [18] Fl. 150, C. Ppal. [19] Fl. 51 a 53, C. 1. [20] Fl. 152, C. Ppal. [21] Fl. 154 a 165, C. Ppal. [22] Fl. 166 a 172, C. Ppal. [23] Para el momento de la presentación de la demanda, esto es, para el año 1997, el valor del salario mínimo legal mensual vigente era de $172.005. Información obtenida de la página oficial del Banco de la República de Colombia https://www.banrep.gov.co/es/salarios.

Para 1997, el tope correspondiente a los 1500 SMLMV equivalía a $258.007.500. En este caso, la cuantía de la demanda se estimó en un monto superior a dicho tope ($422.085.324) [24] “Artículo 75. Del Juez Competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativo”. [25] “Artículo 129.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión”.   [26] “Artículo 132.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos […] 7. De los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, cuando la cuantía exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales”.   [27] “Artículo 181.Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales […]” [28] Como en el Código Contencioso Administrativo no existe disposición especial sobre el proceso ejecutivo derivado de un contrato estatal se aplicará el Código de Procedimiento Civil en lo vigente al momento de presentación de la demanda (art. 267 CCA). [29] “ARTÍCULO 488.

TÍTULOS EJECUTIVOS. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294”. [30] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de mayo de 2014;

Rad.:25000-23-26-000-1999-02657-02(33586). [31] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de abril de 2003, Expediente 23.589; Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Expediente 18.459; sentencia del 18 de marzo de 2010, exp. 22.339; auto del 31 de enero de 2008 -exp. 34.201; sentencia del 14 de mayo de 2014; Rad.:25000-23- 26-000-1999-02657-02(33586); [32] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 19 de julio de 2017.

Rad.: 25000-23-36-000-2016-01041-01(58341), Sentencia del 23 de marzo de 2017. Rad.: 53819 y Sentencia del 14 de mayo de 2014. Rad.: 33586, entre otras. En esta última sentencia se sostuvo que, “[…] la jurisprudencia ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustantivas esenciales. Las formales consisten en que el documento o conjunto de documentos que den cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o el Tribunal de cualquier jurisdicción, de un acto administrativo debidamente ejecutoriado o de otra providencia judicial que tuviere fuerza ejecutiva conforma a la ley […] Las condiciones sustanciales se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, sean claras, expresas y exigibles”. [33] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia 25 de enero de 2007. Rad.: 32217. [34] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 12 Sentencia de 24 de enero de 2011. Rad.: 37711. Auto del 19 de julio de 2017. Rad.: 25000- 23-36-000-2016-01041-01(58341). Sobre el particular, en sentencia del 11 de marzo de 2019, Rad. 50001-23-31- 000-1998-10220-01(56984), esta Subsección precisó: “El título ejecutivo puede ser simple cuando consta en un solo documento o complejo cuando se deriva de varios documentos.

En títulos ejecutivos derivados del contrato estatal, son simples cuando la obligación por ejecutar consta en un solo documento del cual se deduce de manera clara y expresa su contenido y exigibilidad; y complejos cuando el contenido de la obligación consta en documentos y actos derivados del contrato estatal como el acta de liquidación” [35] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 16 de diciembre de 2006, Exp. 01074-01. [36]“Art. 253.- Modificado.

Decreto 2282 de 1989, Art. 1. Num. 116. Aportación de documentos. Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento.” [37] “Art. 254.- Modificado. Decreto 2282 de 1989, Art. 1. Num. 117. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos: 1.

Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada. 2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente. 3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.” [38]Es del caso precisar que la procedencia de los títulos es diversa, pues existen títulos ejecutivos judiciales y contractuales.

El original y la copia auténtica, por su parte, difieren en su admisión para la aportación, según se trate de los títulos ejecutivos judiciales o contractuales. El autor Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo explica, en forma detallada, la validez probatoria del título en consideración a su fuente, sobre lo cual sostiene: “Los contratos estatales, los acuerdos de modificación al contrato, los actos administrativos, las constancias de notificación, las pólizas de cumplimiento y los certificados de registro presupuestal, si no se aportan en original, el C.P.C. les otorga el mismo valor probatorio del documento original y por tanto prestarán mérito ejecutivo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 254, siempre y cuando: 1) hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o copia auténtica; 2) sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia auténtica que se le presente, y 3) sean compulsadas del original o copia autenticada en el curso de la inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa […]”.

Rodríguez, Mauricio, “La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa”, 6ª Edición, 2021. Capítulo IV “Aspectos Probatorios, 2. Títulos ejecutivos contractuales”, pág. 392. [39] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2013. Rad.: 25022. [40] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia de Unificación del 30 de septiembre de 2014.

Rad.: 11001-03-15-000-2007-01081-00 (REV). [41] Al respecto, la Sección Tercera en sentencia del 18 de mayo de 2017. Rad.: 53240, en la que se examinó una ejecución derivada de un título ejecutivo contractual complejo, concluyó que: “[…] el citado acuerdo sí debía allegarse en original o en copia auténtica ya que hace parte integral del título ejecutivo complejo objeto de análisis […] Ahora, cabe advertir que esta Corporación ha establecido que todos los documentos que constituyan título ejecutivo deben ser aportados al plenario en original o en copia auténtica”.

En el mismo sentido véase: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencias del 26 de marzo de 2018, Rad.: 58701; Sentencia del 14 de mayo de 2014, Expediente 33.586; Sentencia del 26 de agosto de 2015. Rad.: 51635; Sentencia del 10 de noviembre de 2016. Rad.: 56950; Auto del 9 de diciembre de 2013, Exp 47487; Auto del 21 de julio de 2016, Expediente 56.985 entre otras. [42]Sobre el particular, el tratadista Mauricio Fernández Rodríguez Tamayo, refiriéndose al título ejecutivo contractual que se pretende hacer valer en un proceso ejecutivo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo expresa lo siguiente: “Concretamente, en lo atinente con la autenticidad, para los efectos del juicio ejecutivo que se tramita ante la justicia administrativa, dicho requisito solo se satisface cuando los documentos que integran el título ejecutivo, se aporten en original o en copia auténtica, aún en vigencia del las nuevas previsiones del Código General del Proceso […] De esta forma, los títulos de recaudo que se cobren por la vía del medio de control ejecutivo, obligatoriamente deben aportarse en original y en copia auténtica, tal y como lo precisó la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado […] los documentos que integren un título ejecutivo de carácter estatal, en vigencia del C.G.P., también deben acompañarse en original o en copia auténtica, pues opera la misma regla procesal del anterior C.P.C..

Esta tesis, se reitera, resulta avalada por el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Y no es para menos, porque más que darle prevalencia a las formas lo que está de por medio, no hay dudas, es el patrimonio público y por tanto los documentos deben satisfacer con unas exigencias mínimas de autenticidad y más aún cuando de ellos se trate de derivar la existencia de un título ejecutivo”.

(Negrillas fuera de texto) Rodríguez, Mauricio, “La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa”, 6ª Edición, 2021. Capítulo IV “Aspectos Probatorios, 2. Títulos ejecutivos contractuales”. Págs. 395 y 396. [43] “Artículo 357. Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito un cuando fuere desfavorable al apelante.” [44] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia de unificación del 9 de febrero de 2012, Rad.: 21060. “En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro –y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su Jurisprudencia– que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo”. [45] Fl. 14 y 15, C. 1. [46] Fl. 6, C. 1. [47] Fl. 7 y 8, C. 1. [48] Fl. 9 a 22 y 16 a 35, C. 1. [49] La sentencia de primera instancia fue proferida el 1º de julio de 2010, esto es, antes de la modificación introducida al Código de Procedimiento Civil por virtud de la Ley 1395 de 2010. [50] Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 23 de octubre de 2020. Rad: 54114. [51] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 13 de diciembre de 2013, expediente 2013-0253-00.