ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega ACCIÓN DE CONTROVERIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Por el no pago del valor real del contrato / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Al no cancelar las mayores cantidades de obra / PRINCIPIOS DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE CONMUTATIVIDAD / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – En el marco de un contrato de obra pública SÍNTESIS DEL CASO: Los integrantes del CONSORCIO AEROPUERTO (…) (en lo sucesivo el consorcio o el contratista), formularon demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL (en adelante la Aerocivil o el contratante).

Aducen que durante la ejecución del contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 suscrito el 31 de julio de 2008, el consorcio ejecutó obras adicionales, mayores cantidades de obra y mejoras en las especificaciones técnicas, que resultaban necesarias para el cumplimiento del objeto contractual. Plasmó en el acta de liquidación bilateral del aludido negocio jurídico, suscrita el17 de junio de 2009, una reserva relativa a la facultad de demandar judicial o extrajudicialmente a la Aerocivil para que se le reconozca y pague las citadas obras adicionales y las mayores cantidades de obra.

PROBLEMA JURÍDICO: La Sala procede a dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿La entidad contratante es responsable del pago de las mejoras en las especificaciones técnicas, con ocasión al desconocimiento del principio de planeación, no obstante que no dejó salvedad alguna al respecto en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra? 2.

¿La entidad contratante es responsable por el desconocimiento e impago de obras adicionales y mayores cantidades de obra? 3. ¿El enriquecimiento sin causa puede tener como fuente la controversia derivada de una relación contractual, según la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, proferida por esta Corporación? 4. ¿El Tribunal aplicó de manera equívoca al sub examine la sentencia del 29 de febrero de 2012 de la Subsección B de esta Corporación? 5.

¿El sólo hecho de aseverar que las obras adicionales y las mayores cantidades de obra que ejecutó el contratista fueron indispensables, esenciales y necesarias para el buen funcionamiento del aeropuerto El Edén, resulta suficiente para que el contratante esté obligado a su reconocimiento y pago? 6. ¿El procedimiento contractual que se estipuló en el contrato ante la eventual existencia de variaciones de las cantidades de obra era un obstáculo que impedía el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y del servicio público que con la obra se pretendía amparar? 7.

¿El fallo de primera instancia adoleció de incongruencia por no resolver de manera puntual las pretensiones formuladas en la demanda y por no declarar probada alguna excepción, muy a pesar que en la parte motiva de la aludida decisión se abordó tanto los aspectos centrales del libelo introductorio (petitum y causa petendi) como las razones de defensa que esgrimió la parte demandada en su contestación? ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESUPUESTOS PROCESALES / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Respecto de providencias emitidas por tribunales administrativos en primera instancia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL / CONSORCIO / MIEMBROS DEL CONSORCIO / CADUCIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE OVERSIAS CONTRACTUALES – No es procedente para el caso sub lite El presente asunto versa sobre una controversia de naturaleza contractual en la que es parte una entidad estatal, como lo es la Aerocivil, que es una entidad especializada, adscrita al Ministerio de Transporte (…).Por lo tanto, conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y al artículo 83 del Código Contencioso Administrativo (…), su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente, por cuanto se trata del recurso de apelación en contra de una sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío (…).

En lo concerniente a la legitimación en la causa por activa, las personas sobre las cuales recae el interés jurídico que se debate este proceso son los integrantes del CONSORCIO AEROPUERTO (…). Sobre la legitimación en la causa por pasiva, la Sala observa que la Aerocivil está legitimada en la causa por pasiva, por haber suscrito el referido contrato y la mencionada acta de liquidación bilateral, como consta en los documentos referidos anteriormente.

(…) Según el artículo 136 del CCA, el término de caducidad de la acción de controversias contractuales es de dos (2) años (…). En el caso sub lite, la Sala encuentra que el derecho de accionar se ejerció en tiempo (…). FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 –ARTÍCULO 75 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 83 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA – Preceptuado para las entidades estatales que prestan el servicio de telecomunicaciones / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA – Para la adquisición y suministro de equipos, construcción, instalación y mantenimiento de redes y de los sitios donde se ubiquen / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL Por haber sido suscrito por la Aerocivil, el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 el 31 de julio de 2008, según el artículo 54 de la Ley 105 de 1993, está sometido al régimen de contratación administrativa preceptuado para las entidades estatales que prestan el servicio de telecomunicaciones prescrito en el artículo 38 de la Ley 80 de 1993; norma que preceptuaba que los contratos que celebren tales (…) entidades estatales para la adquisición y suministro de equipos, construcción, instalación y mantenimiento de redes y de los sitios donde se ubiquen, no estarán sujetos a los procedimientos de selección previstos en la Ley 80 de 1993, en lo demás se rige por esta última normativa.

FUENTE FORMAL: LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 54 / LEY 80 DE 1993 –ARTÍCULO 38 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Por el no pago del valor real del contrato / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Al no cancelar las mayores cantidades de obra / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PRINCIPIO DE LA BUENA FE – Que pone de manifiesto que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos La Sala observa que la demandante formuló unas pretensiones que no guardan total correspondencia con las salvedades que consignó en el acta de liquidación bilateral del 17 de junio de 2009 (…) pues, en esta, el consorcio no hizo mención alguna sobre el impago de las mejoras en las especificaciones técnicas, en el que, con ocasión al desconocimiento del principio de planeación contractual, habría incurrido la Aerocivil.

(…) En consecuencia, esta Colegiatura (…) no abordará aquel petitum que no fue objeto de discrepancia expresa por la contratista en el acto de liquidación del contrato por mutuo acuerdo, con fundamento en lo preceptuado en el artículo 1602 del Código Civil, que impide el debate jurisdiccional de tales reclamaciones, por desconocer lo acordado en el acta de liquidación, amén de que, en respeto del principio de buena fe, no es lícito a las partes venir contra sus propios actos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1602 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / LICITACIÓN PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Por el no pago del valor real del contrato / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Al no cancelar las mayores cantidades de obra / OBRAS ADICIONALES DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / MAYOR CANTIDAD DE OBRA PÚBLICA / PAGO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Respecto de obras adicionales y mayores cantidades de obra no previstas por el contrato / OBRAS ADICIONALES DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Requerían, antes de su ejecución, el consentimiento expreso del contratante y el visto bueno de la interventoría y la supervisión de ésta / MAYOR CANTIDAD DE OBRA PÚBLICA – Requerían, antes de su ejecución, el consentimiento expreso del contratante y el visto bueno de la interventoría y la supervisión de ésta El consorcio esgrimió en el libelo introductorio, que durante el desarrollo del contrato surgió la necesidad de construir obras adicionales y mayores cantidades de obra, que generaron para el contratista el traslado de un presupuesto no previsto para el contrato y que la Aerocivil, ante el impago de tales conceptos, está obligada a reconocer bajo el título de imputación de responsabilidad contractual, dada la conmutatividad de las prestaciones que caracteriza el contrato de obra.

(…) [Al respecto] [la] Sala observa que [en] el pliego de condiciones de la licitación pública núm. 8000047-OL de 2008 (…) [como] en el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 (…) se estipuló que “[l]as cantidades de obra consignadas en [la] oferta presentada el 13 de junio de 2008 [por el contratista] son aproximadas y se pueden aumentar, disminuir o suprimir durante el desarrollo del contrato por situaciones especiales que se presenten en la ejecución del contrato.

Cualquier variación en las cantidades de obra por ejecutar, con respecto a las previstas en el formato número 8, requerirá aprobación expresa y escrita de LA UNIDAD”; que “EL CONTRATISTA está obligado a ejecutar las cantidades adicionales de obra que resulten a los mismos precios unitarios fijados en su oferta”; y que “[l]as variaciones en las cantidades de obra deberán constar en actas suscritas por EL CONTRATISTA, EL INTERVENTOR, EL SUPERVISOR del contrato de interventoría, con el visto bueno del DIRECTOR DE DESARROLLO AEROPORTUARIO Y SECRETARIO DE SISTEMAS OPERACIONALES.

Cuando de dicha variación resultare un aumento del valor contratado inicialmente, deberá suscribirse el correspondiente contrato adicional, del cual formará parte integrante el acta de modificación y sus documentos soportes”. (…) Así las cosas, el demandante debió prever que las obras adicionales y las mayores cantidades de obra que reclama en sus pretensiones requerían, antes de su ejecución, el consentimiento expreso del contratante y el visto bueno de la interventoría y la supervisión de ésta; aspectos que no se encuentran demostrados a plenitud dentro del proceso, por cuanto no se allegó el acta de modificación o el contrato adicional, que acreditaran el cumplimiento de las citadas exigencias ante cualquier variación de las cantidades de obra contratadas.

(…) Ahora, con respecto aquellas actas de cartilla de cantidades ejecutadas firmadas por el contratista, el residente y la persona autorizada para aprobar las actividades (…), [dichos] documentos no tienen el suficiente mérito probatorio para demostrar que el demandante ejecutó las obras adicionales y mayores cantidades de obra, cuyo valor esgrimió en el petitum de la demanda, por cuanto las aludidas pruebas indican que casi la totalidad de las labores contratadas se efectuaron en una cantidad inferior a la reclamada y a las registradas en el acta de liquidación bilateral; y que algunas actividades no tuvieron la aprobación o visto bueno respectivo (…).

En ese sentido (…), es necesario verificar, en primer lugar, las actas de modificación o el contrato adicional que cristalizaban el cumplimiento de lo pactado, luego de lo cual sí procedía la corroboración de la existencia de obras adicionales y de mayores cantidades de obra y, por último, su cuantificación. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / LICITACIÓN PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Por el no pago del valor real del contrato / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Al no cancelar las mayores cantidades de obra / DICTAMEN PERICIAL – Que pretendía demostrar la ejecución de obras adicionales y mayores cantidades de obras esenciales e indispensables para el cumplimiento del objeto contractual / INEFICACIA DEL DICTAMEN PERICIAL – Pues no da claridad, precisión, firmeza y detalle que se requiere para convencer al Juez Esgrimió el apelante (…) que el Tribunal no valoró correctamente el dictamen pericial rendido por el ingeniero civil A.A.L. (…) pues, dicha prueba demostraba que el consorcio contratista ejecutó obras adicionales y mayores cantidades de obra, a solicitud de la Aerocivil; y que éstas eran esenciales e indispensables para el cumplimiento del objeto contractual y de los fines del Estado.

(…) De cualquier forma, independientemente de que el perito no hubiera podido corroborar in situ la información contenida en las actas de cartilla de cantidades ejecutadas, no puede dejarse de lado que estos documentos carecían de la respectiva aprobación y que en el dictamen no se revisó o no se tuvo en cuenta que el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 exigía que antes de la ejecución de obras adicionales y mayores cantidades de obra, se manifestara formalmente la aceptación de la Aerocivil, con el visto bueno de la interventoría y de la supervisión, a través de actas de modificación o de contrato adicional, según el caso.

(…) [E]n el peritaje se echa de menos la aplicación y explicación minuciosa de conocimientos propios de la ingeniería civil en algunos de los resultados del análisis que se le encomendó. El perito no especificó en ciertos ítems la forma o los criterios técnicos que empleó para realizar las medidas de verificación del contenido de las copias simples de las actas de cartilla de cantidades ejecutadas y de las actas de liquidación de obras ala izquierda en el sitio de las obras (…).

Además, el auxiliar de la justicia no explicó las implicaciones que acarreaba para el proyecto la ejecución [de] la[s] obras cuyo pago es reclamado (…), ni denotó si tal variación tuvo la aprobación del contratante, la interventoría y la supervisión de ésta; entre otros aspectos. En consecuencia, el citado dictamen pericial no da claridad, precisión, firmeza y detalle que se requiere para convencer al Juez, como lo prescriben los artículos 237 y 241 del CPC.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL –ARTÍCULO 237 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 241 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / LICITACIÓN PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Por el no pago del valor real del contrato / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Al no cancelar las mayores cantidades de obra / INTERVENTORÍA – No autorizó la ejecución de cantidades ni obras adicionales del caso sub lite / INTERVENTORÍA – Precisó que las mayores cantidades de obra ejecutadas por el consorcio eran un hecho cumplido que fue manifestado por el contratista posterior a la fecha de terminación y entrega de la obra [F]rente al reparo (…) de que el fallo del Tribunal nada dijo sobre el punto 3 de las observaciones que hizo la interventoría en el acta de liquidación bilateral del 17 de junio de 2009 (…) que demostraba que el contratista sí había informado a aquella de las novedades concernientes a las mayores cantidades de obra ejecutada y no cancelada por la Aerocivil, se observa que (…) la firma interventora (…) precisó que las mayores cantidades de obra ejecutadas por el consorcio eran un “hecho cumplido”, que fue “manifestado a la interventoría por el contratista posterior [sic] a la fecha de terminación y entrega de la obra”; en el punto 4 anotó que “no autorizó la ejecución de cantidades ni obras adicionales”. [Entonces] (…) se colige que, antes del vencimiento y entrega de la obra, el contratista no había informado a aquella ni al contratante sobre la existencia de obras adicionales y mayores cantidades de obra, y que estos no habían dado aprobación a la ejecución de tales actividades, salvo lo acordado en el adicional núm. 2 del 6 de marzo de 2009 (…).

Por otra parte, censuró el impugnante que el Tribunal hubiera pasado por alto que la entidad contratante y la interventoría no se opusieron a la ejecución de las obras adicionales y de las mayores cantidades de obra, sino que las aceptaron al recibir los trabajos a su plena satisfacción; y que tampoco observó que las citadas actividades se ejecutaron en los momentos finales del desarrollo del contrato de obra.

(…) Sin embargo, se advierte que en ninguna de las pruebas recaudadas pueden verificarse las aludidas inconformidades del recurrente. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / LICITACIÓN PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Por el no pago del valor real del contrato / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Al no cancelar las mayores cantidades de obra / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – Más es improcedente la de controversias contractuales / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – Pretensión a todas luces improcedente toda vez que deviene de una controversia contractual El demandante planteó la pretensión de “no enriquecimiento sin causa contractual” por parte de la entidad demandada, en el supuesto que las demás pretensiones formuladas en la demanda no fueran acogidas, bajo el argumento que no existe justificación alguna para que la Aerocivil se enriqueciera a costa de su empobrecimiento, aduciendo que la obra ejecutada costó mucho más que lo pagado por la contratante en el acta de liquidación bilateral, y que fue recibida a su plena satisfacción, a tal punto que aquella está al servicio de la comunidad.

(…) Por otra parte, en cuanto al reparo que formuló el apelante dirigido a que el a quo no tuvo en cuenta la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, pues, en esta —afirma— se determinó “que la acción contractual es viable para reclamar o ejercer la acción in rem verso para obtener el reconocimiento de los dineros correspondientes a las mayores cantidades de obra y de obras adicionales, cuando exista contrato escrito”, se advierte que el recurrente interpretó de forma equívoca el aludido fallo, pues, la Sección Tercera consideró que la acción de reparación directa era la vía procesal adecuada para obtener la declaratoria de enriquecimiento sin justa causa, y no aseveró que la acción contractual cumplía dicho propósito.

(…) [A] la luz de las (…) consideraciones expuestas en la referida sentencia de unificación de la Sección Tercera, (…) la acción de reparación directa, y no la de controversias contractuales, es la vía idónea para reclamar la reparación de daños ocasionados con un enriquecimiento sin justa causa (…). Atendiendo a que, en el caso sub examine, el debate fáctico y jurídico tuvo como origen un contrato estatal, el medio de control procedente era exclusivamente el de controversias contractuales, en los términos del artículo 87 del CCA.

Por más que se plantee como pretensión subsidiaria la actio in rem verso, la Sala considera que no se puede reabrir el debate sobre la base de una reclamación fundada en el citado principio de derecho y la pretensión que le corresponde, pues si bien se afirma que la obra ejecutada costó mucho más que lo pagado por la contratante (…) lo cierto es que en el fondo está reclamando unas prestaciones económicas derivadas del contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 y que consignó expresamente como salvedades en el acta de liquidación bilateral del 17 de junio de 2009.

(…) Así las cosas, la pretensión de “no enriquecimiento sin causa contractual” resulta a todas luces improcedente, toda vez que deviene de una controversia contractual. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 NOTA DE RELATORÍA: Respecto del enriquecimiento sin causa, véase: Sentencia de Unificación proferida por la Sección Tercera;

Sentencia de unificación; radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) de 19 de noviembre de 2012; C. P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / LICITACIÓN PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Por el no pago del valor real del contrato / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Al no cancelar las mayores cantidades de obra / OBRAS ADICIONALES DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / MAYOR CANTIDAD DE OBRA PÚBLICA / PAGO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Respecto de obras adicionales y mayores cantidades de obra no previstas por el contrato / OBRAS ADICIONALES DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Su construcción no puede obedecer a la mera iniciativa autónoma del contratista, sino del acuerdo expreso de las partes para la ejecución de tales actividades / MAYOR CANTIDAD DE OBRA PÚBLICA – Su construcción no puede obedecer a la mera iniciativa autónoma del contratista, sino del acuerdo expreso de las partes para la ejecución de tales actividades Como fundamento del recurso, el apelante adujo que el a quo no analizó si las obras adicionales y las mayores cantidades de obra que ejecutó el contratista, como lo fue el suministro e instalación de ventanas, fueron indispensables, esenciales y necesarias para el buen funcionamiento del aeropuerto El Edén. Al punto, se advierte que esta glosa carece de fundamento, dado que el demandante no cumplió con la carga probatoria de demostrar la existencia de la obligación de la Aerocivil de pagar las aludidas actividades, como ya se explicó, y que estas resultaban urgentes y necesarias para el cumplimiento del objeto contractual.

(…) El recurrente adujo (…) que el Tribunal realizó una interpretación equívoca de la sentencia del 29 de febrero de 2012 proferida por la Subsección B de esta Sección, pues, a su juicio, este fallo condicionó el reconocimiento y pago de los mayores costos por obras adicionales y mayores cantidades de obra a la existencia de obras nuevas que hicieran necesaria la fijación de nuevos precios unitarios, pese a que, en el presente asunto, las obras ejecutadas por el demandante tenían fijados los precios unitarios en el contrato y obedecieron a la necesidad de cumplir con los fines del Estado, el servicio público y la contratación estatal.

(…) Sin embargo (…), el recurrente interpretó el aludido fallo de forma errada, dado que, en éste, la Subsección B consideró que la procedencia de la condena por concepto al pago de las mayores cantidades de obra —entendidas éstas como la ejecución de mayores cantidades de unos ítems que sí han sido contemplados en el contrato— o de las obras adicionales —es decir, aquellas carentes de consagración en el contrato y para las cuales resulta necesario establecer los nuevos precios unitarios— requería que su construcción no hubiera obedecido a la mera iniciativa autónoma del contratista, sino del acuerdo expreso de las partes para la ejecución de tales actividades, o que la entidad, en ejercicio de su facultad de modificación unilateral, así lo hubiere decidido a través del respectivo acto administrativo.

(…) Así las cosas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, dado que ninguno de los reparos esbozados por el apelante, tuvieron vocación de prosperidad. CONDENA EN COSTAS – Improcedente No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 63001-23-31-000-2010-00261-01(51480) Actor: INTEGRANTES DEL CONSORCIO AEROPUERTO - JESÚS OHAN BUENDÍA RODRÍGUEZ E INVERSIONES GYR S.A. Demandado: AERONÁUTICA CIVIL – UAE Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL TEMAS: Salvedades del contratista en el acta de liquidación bilateral del contrato estatal.

Responsabilidad contractual. Valoración probatoria de dictamen pericial. Enriquecimiento sin causa del contratante. La Subsección procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 20 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las pretensiones de la demanda.

1. SÍNTESIS DEL CASO Los integrantes del CONSORCIO AEROPUERTO (JOHAN BUENDÍA RODRÍGUEZ y la SOCIEDAD INVERSIONES G&R S.A.), (en lo sucesivo el consorcio o el contratista), formularon demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL (en adelante la Aerocivil o el contratante). Aducen que durante la ejecución del contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 suscrito el 31 de julio de 2008, el consorcio ejecutó obras adicionales, mayores cantidades de obra y mejoras en las especificaciones técnicas, que resultaban necesarias para el cumplimiento del objeto contractual.

Plasmó en el acta de liquidación bilateral del aludido negocio jurídico, suscrita el17 de junio de 2009, una reserva relativa a la facultad de demandar judicial o extrajudicialmente a la Aerocivil para que se le reconozca y pague las citadas obras adicionales y las mayores cantidades de obra. 2.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda. 2.1.1. El 24 de septiembre de 2010, el consorcio presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales contra la Aerocivil (f. 4-57, C. Principal núm. 1), con la que pretende[1] que: a. Se declare que la Aerocivil incumplió con el pago del valor real del contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008, al no cancelar las mayores cantidades de obra, conforme al principio de conmutatividad o equivalencia de las prestaciones, “y en últimas, en virtud del título de imputación del no enriquecimiento sin causa contractual (título subsidiario de imputación)”. b. Se declare que la Aerocivil incumplió el principio de planeación, “toda vez que determinó previo a la celebración del contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008, unas especificaciones técnicas que demandaron su mejoramiento y ajuste por parte del contratista, alterando el valor real del contrato dada la modificación de las actividades inicialmente contratadas”.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, solicitó: a. Condenar a la Aerocivil, al pago de $519.300.699 o el valor que se llegue a demostrar pericialmente, por los siguientes conceptos: |CONCEPTOS |VALOR | |Obras adicionales y mayores cantidades de |$371.731.169 | |obra. | | |Mayores costos derivados de la mejora de |$147.569.530 | |las especificaciones técnicas o | | |reparaciones. | | |VALOR TOTAL |$ 519.300.699 | b. Ordenar la actualización de la anterior suma, aplicando para ello los indicadores económicos vigentes, desde el momento de la terminación del plazo contractual hasta la fecha del fallo. 2.1.2.

Como fundamento fáctico de sus pretensiones, el demandante enunció los hechos que, a continuación, la Sala sintetiza: 2.1.2.1. El 31 de julio de 2008, la Aerocivil suscribió el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 con el consorcio (f. 1196-1209, C. Antecedentes Administrativos con un precio de $2.067.940.336, cuyo objeto era “ejecutar obras DE AMPLIACIÓN DEL TERMINAL Y MANTENIMIENTO DE LA TORRE DE CONTROL DEL AEROPUERTO DE ARMENIA”, por el sistema de precios unitarios fijos, de conformidad con las especificaciones previstas en la resolución de adjudicación, la oferta presentada el 13 de junio de 2008, los pliegos de condiciones y las adendas del proceso licitatorio, entre otros documentos. 2.1.2.2.

La obra contratada inició el 11 de agosto de 2008 (f. 1246, C. Antecedentes Administrativos II); y tuvo dos suspensiones por factores climáticos (f. 62-67, C. Principal núm. 1), dos modificaciones en el plazo por 68 días adicionales y una adición al precio por la suma de $398.142.084, para un total de $2.466.082.420 (f.1323-1324 y 1408-1410, C. Antecedentes Administrativos II). 2.1.2.3.

Luego de que fuera suscrita el acta de inicio “se realizaron los diseños y con estos el presupuesto en el mes de noviembre de 2008, sin embargo ante cada nuevo requerimiento de la entidad, los precios no se actualizaron”, ocasionando que el presupuesto de la obra se excediera más allá de cualquier imprevisto calculado. 2.1.2.4. Ejecutó las siguientes obras adicionales o en cantidades superiores a las previstas, cuyo paga reclama en sub lite: - Demolición de la placa en concreto, porque no se conocía que era necesario romper la placa inferior, para realizar las conexiones de estructura sobre la construcción existente que se pensaba mantener. - Extensión del piso en baldosa, ya que que fue necesario reemplazar algunas partes deterioradas, que en principio no se había estimado cambiar. - Cajas de inspección, que se requirieron por modificaciones en los trazados de redes, cuya necesidad se evidenció al encontrar en el campo circunstancias adversas. - Lámparas para la buena iluminación del aeropuerto. - Tableros de 6 circuitos que se colocaron en cada almacén, a efectos de independizar las facturas. - Ampliación del enchape de la pared, con la finalidad de permitir mejores alturas en los baños y de habilitar una ducha en la zona de vestier. - Puertas y ventanas en aluminio y madera, para brindar seguridad al aeropuerto. - Incremento del refuerzo en acero, para poner unas columnetas constructivas en todos los muros. - Estructura metálica para soportar la cubierta y la canaleta 90. - Muros en dry wall para cubrir algunos bajantes. - Acometidas para independizar los locales. - Cielorraso en soconor para cubrir cubiertas y dar un acabado agradable. 2.1.2.5.

El 17 de junio de 2009, el consorcio, la interventoría y los representantes de la Aerocivil suscribieron el acta de liquidación bilateral del contrato (f. 83-98, Principal núm. 1), en la que aquel apuntó esta observación: “El contratista se reserva la facultad de reclamar judicial y extrajudicialmente el reconocimiento y pago de las obras adicionales y las mayores cantidades de obra ejecutada y no canceladas por la entidad”.

(Énfasis por fuera del texto original). 2.. Trámite procesal relevante en primera instancia. 2.2.1. La demanda fue admitida (f. 575-578, C. 2), mediante providencia notificada en debida forma, y contestada por la Aerocivil (f. 590-606, C. 2), quien planteó, como argumentos jurídicos de defensa, que: (i) el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 había sido suscrito bajo la modalidad de precios unitarios fijo, por lo que su precio total no podía fijarse a partir de la suma del precio inicial y los dos incrementos adicionales;

(ii) se estipuló que las variaciones de las cantidades de obra fijadas se daba por circunstancias especiales, y que requería de aprobación expresa y escrita de la Aerocivil, lo que no ocurrió en el caso sub lite; (iii) la interventoría no había autorizado tales variaciones; (iv) el consorcio no manifestó, en los cortes de obra, la existencia de obras nuevas y mayores cantidades de obra ejecutadas;

(v) durante el desarrollo del iter contractual, las partes habían suscrito un adicional con el que incrementaron el precio inicial, para financiar las obras no previstas y las mayores cantidades de obra necesarias para finalizar la ejecución total del proyecto; (vi) los pagos adicionales fueron reclamados por el consorcio en fecha posterior de la terminación y entrega de la obra, requiriéndose consecuentemente para tales pagos un contrato adicional, según el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993; y (vii) no es aplicable a la controversia la teoría del enriquecimiento sin causa, pues, según el auto del 30 de marzo de 2006 (exp. 25662) de la Sección Tercera de esta Corporación, “(…) el contratista de la administración [que] acepta prestar un servicio, con pleno conocimiento de que está actuando sin la protección que el ordenamiento jurídico ofrece a los colaboradores de la administración, no puede aprovecharse posteriormente de su propia culpa, para pedir que le sea reintegrado lo que ha perdido como causa de la violación de la ley”. 2.2.2.

Agotada la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se advirtió al Ministerio Público que podría solicitar el traslado especial prescrito en el inciso segundo del artículo 210 del CCA (f. 641, C. 2). Las partes presentaron sus escritos de alegatos de conclusión (f. 642-664, C. 2). 2.2.3. El 10 de agosto de 2012, el Tribunal adelantó la audiencia de conciliación judicial, preceptuada en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, en la que no se llegó a un acuerdo entre las partes, que dirimiera la presente controversia. 2.2.4.

El 20 de marzo de 2014, el Tribunal Administrativo del Quindío profirió sentencia de primera instancia (f. 705-721, C. Principal), con la que negó las pretensiones de la demanda, al considerar: (i) que no se había agotado el procedimiento estipulado para el reconocimiento y pago de obras adicionales o mayores cantidades; (ii) la Aerocivil no indujo ni ordenó al contratista que ejecutara tales obras;

(iii) al no especificar, en su glosa al acta de liquidación, las obras cuyo pago reclamaría, el consorcio obró contra la lealtad contractual; (iv) la demandante no acreditó una vulneración del principio de planeación, porque el contrato permitía su ajuste para la ejecución de las obras reclamadas, que no obstante fueron ejecutadas por el consorcio a riesgo propio;

(v) tampoco probó la actora la necesidad técnica de tales obras; y (vi) que la actio in rem verso no era procedente, pues implicaría un desconocimiento de lo pactado. 2.2.5. El 21 de abril de 2014, el demandante interpuso recurso de apelación (f. 724-732, C. Principal) contra la sentencia de primera instancia, con exposición de los siguientes motivos de inconformidad: 2.2.5.1.

El Tribunal realizó una valoración desacertada de las memorias de cantidades de obra suscritas por la interventoría, las actas de comité, y del dictamen pericial rendido por el ingeniero ALFREDO ÁLVAREZ LÓPEZ, pues estos daban cuenta de que, en el desarrollo del contrato, el consorcio ejecutó obras adicionales, mayores cantidades de obra y efectuó unas mejoras en las especificaciones técnicas, por solicitud de la Aerocivil, por cuanto resultaban esenciales e indispensables para el cumplimiento tanto del objeto contractual, como de los fines del Estado. 2.2.5.2.

El a quo no tuvo en cuenta que: (i) la Aerocivil había admitido que el consorcio realizara las obras adicionales y mayores cantidades de obra; (ii) la ejecución de éstas fue en los momentos finales del desarrollo del contrato, según consta en las memorias de cantidades de obra suscritas por la interventoría allegadas al plenario; (iii) la entidad contratante y la interventoría no se opusieron a la ejecución de aquellas, sino que las aceptaron al recibir los trabajos a su plena satisfacción; y que (iii) en la actualidad las obras están siendo usadas por los usuarios del terminal aéreo El Edén. 2.2.5.3.

El fallo solo se centró en la observación que hizo la interventoría en el acta de liquidación bilateral, en la que advirtió que el consorcio no había manifestado de manera previa la existencia de obras nuevas y de mayores cantidades de obra ejecutadas, pero nada dijo sobre el punto 3 de las mismas observaciones, en las que apuntó que el contratista sí había informado de tales novedades a la interventoría. Aparte, no valoró correctamente el dictamen pericial y los escritos de adición y modificación al contrato de obra, dado que éstos demostraban el incumplimiento del principio de planeación por la Aerocivil, y de la interventoría, al omitir su obligación de dejar las constancias respectivas, y que el consorcio ejecutó obras adicionales, mayores cantidades de obra y mejoras en las especificaciones técnicas, desvirtuando la afirmación que hizo el interventor. 2.2.5.4.

El Tribunal no analizó si las obras ejecutadas por el demandante fueron indispensables, esenciales y necesarias para el buen funcionamiento del aeropuerto El Edén, como lo fue el suministro e instalación de ventanas; y que el procedimiento contractual no podía obstaculizar la necesidad del cumplimiento de los fines esenciales del Estado y del servicio público, que con la obra se pretendía amparar. 2.2.5.5.

El Tribunal aplicó de manera equívoca al caso sub lite la sentencia del 29 de febrero de 2012 proferida por la Subsección B de esta Corporación[2], pues, en el presente asunto las obras ejecutadas por el consorcio ya tenían establecidos los precios unitarios en el contrato, mientras que en el citado fallo condicionó el reconocimiento y pago de los mayores costos derivados de obras adicionales, mayores cantidades de obra y mejoras en las especificaciones técnicas, a la existencia de obras nuevas que requerían de nuevos precios unitarios. 2.2.5.6.

El a quo aplicó indebidamente la jurisprudencia de esta Corporación relacionada con el enriquecimiento sin causa, dado que, tuvo más en cuenta pronunciamientos anteriores a la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012[3] que esta última, en la que “se dej[ó] claro que la acción contractual es viable para reclamar o ejercer la acción in rem verso para obtener el reconocimiento de los dineros correspondientes a las mayores cantidades de obra y de obras adicionales, cuando exista contrato escrito, como es el caso que nos ocupa”. 2.2.5.7.

La sentencia no resolvió expresamente cada una de las pretensiones, tampoco declaró probada alguna excepción. Se limitó a negar de forma general y abstracta las pretensiones de la demanda, incumpliendo lo prescrito en los artículos 304 y 305 del CPC. 2.3. Tramite relevante en segunda instancia. Esta Corporación admitió el recurso, en auto del 16 de julio de 2014 (f. 755, C. Principal).

Posteriormente, ordenó correr traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto (f. 757, C. Principal). La parte demandante presentó escrito de alegatos (f. 758, C. Principal). La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. 2.4. Problemas Jurídicos. En consideración a la sentencia impugnada, el recurso de apelación y los supuestos fácticos demostrados durante el proceso, la Sala procede a dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos: 1.

¿La entidad contratante es responsable del pago de las mejoras en las especificaciones técnicas, con ocasión al desconocimiento del principio de planeación, no obstante que no dejó salvedad alguna al respecto en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra? 2. ¿La entidad contratante es responsable por el desconocimiento e impago de obras adicionales y mayores cantidades de obra? 3.

¿El enriquecimiento sin causa puede tener como fuente la controversia derivada de una relación contractual, según la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012[4], proferida por esta Corporación? 4. ¿El Tribunal aplicó de manera equívoca al sub examine la sentencia del 29 de febrero de 2012 de la Subsección B de esta Corporación[5]? 5.

¿El sólo hecho de aseverar que las obras adicionales y las mayores cantidades de obra que ejecutó el contratista fueron indispensables, esenciales y necesarias para el buen funcionamiento del aeropuerto El Edén, resulta suficiente para que el contratante esté obligado a su reconocimiento y pago? 6. ¿El procedimiento contractual que se estipuló en el contrato ante la eventual existencia de variaciones de las cantidades de obra era un obstáculo que impedía el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y del servicio público que con la obra se pretendía amparar? 7.

¿El fallo de primera instancia adoleció de incongruencia por no resolver de manera puntual las pretensiones formuladas en la demanda y por no declarar probada alguna excepción, muy a pesar que en la parte motiva de la aludida decisión se abordó tanto los aspectos centrales del libelo introductorio (petitum y causa petendi) como las razones de defensa que esgrimió la parte demandada en su contestación? 3.

CONSIDERACIONES 3.1. Régimen jurídico aplicable al contrato de obra del caso sub lite. Por haber sido suscrito por la Aerocivil, el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 el 31 de julio de 2008, según el artículo 54 de la Ley 105 de 1993[6], está sometido al régimen de contratación administrativa preceptuado para las entidades estatales que prestan el servicio de telecomunicaciones prescrito en el artículo 38 de la Ley 80 de 1993[7]; norma que preceptuaba que los contratos que celebren tales las entidades estatales para la adquisición y suministro de equipos, construcción, instalación y mantenimiento de redes y de los sitios donde se ubiquen, no estarán sujetos a los procedimientos de selección previstos en la Ley 80 de 1993, en lo demás se rige por esta última normativa[8].

Así las cosas, como la presente controversia surgió por hechos acaecidos durante el desarrollo y liquidación del contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008, esta controversia debe ser dirimida conforme al Estatuto General de contratación de la Administración Pública, y sus normas concordantes y complementarias. Este es el régimen preceptuado por el legislador, que no puede determinarse mediante acuerdo de las partes, ni en función de la naturaleza del contrato de obra, de acuerdo con el artículo 16 del Código Civil[9]. 3.2.

Presupuestos de la sentencia de mérito. 3.2.1. Jurisdicción, competencia y acción procedente. El presente asunto versa sobre una controversia de naturaleza contractual en la que es parte una entidad estatal, como lo es la Aerocivil, que es una entidad especializada, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, según el artículo 1º del Decreto 260 de 2004.

Por lo tanto, conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993[10] y al artículo 83 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA)[11], su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente, por cuanto se trata del recurso de apelación en contra de una sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío, interpuesto en un proceso con vocación de segunda instancia, debido a que el monto de las pretensiones de la demanda[12] supera el exigido por el artículo 132[13] del para el efecto. 3.2.2.

Legitimación en la causa. 3.2.2.1. En lo concerniente a la legitimación en la causa por activa, las personas sobre las cuales recae el interés jurídico que se debate este proceso son los integrantes del CONSORCIO AEROPUERTO, es decir, el señor JOHAN BUENDÍA RODRÍGUEZ y la SOCIEDAD INVERSIONES G&R S.A., de conformidad con: las copia auténticas del documento de constitución de consorcio (f. 1152-1153, C. Antecedentes Administrativos II), el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 (f. 1196-1209, C. Antecedentes Administrativos II), la copia simple del acta de liquidación bilateral del contrato (f. 83-98, Principal núm. 1), y el certificado de existencia y representación legal de la aludida sociedad comercial expedida por la Cámara de Comercio de Tunja (f. 38-41, C. Principal núm. 1), que obran en el expediente. 3.2.2.2.

Sobre la legitimación en la causa por pasiva, la Sala observa que la Aerocivil está legitimada en la causa por pasiva, por haber suscrito el referido contrato y la mencionada acta de liquidación bilateral, como consta en los documentos referidos anteriormente. 3.2.3. Vigencia de la acción. Según el artículo 136 del CCA, el término de caducidad de la acción de controversias contractuales es de dos (2) años y, en los contratos que requieran de liquidación[14], como lo son los contratos de tracto sucesivo o cuyo cumplimiento se prolongue en el tiempo, el conteo inicia a partir de la firma del acta de liquidación, es decir, desde el momento en que dicho acto jurídico se realiza por mutuo acuerdo entre las partes, o si éste no se realiza, a partir del término que tenía la entidad contratante para su realización, de acuerdo con los literales c) y d) del numeral 10 del citado artículo 136[15] del CCA.

En el caso sub lite, la Sala encuentra que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: (i) que la demanda fue presentada el 24 de septiembre de 2010 (f. 4-57, C. Principal núm. 1), (ii) que el acta de liquidación bilateral fue suscrita el 17 de junio de 2009 (f. 83-98, Principal núm. 1), es decir, dentro del término de los 4 meses contados a partir de la finalización del contrato de obra, lo que ocurrió el 6 de abril de 2009, según consta en el acta de recibo final de obra (f. 77-78, C. Principal núm. 1) y de conformidad con lo estipulado en la cláusula vigésima sexta[16] del aludido negocio jurídico, y (iii) que los demandantes presentaron solicitud de conciliación prejudicial el 1 de marzo de 2010 (f. 554, C. 2), que se declaró fallida el 27 de mayo de ese mismo año (f. 552-553, C. 2). 3.3.

Sobre la prueba de los hechos. En vista de que algunos documentos fueron allegados al plenario en copia simple, se reitera el criterio establecido por la Sala Plena de Sección Tercera[17], frente al valor como prueba de estas cuando han obrado en el plenario a lo largo del proceso y han sido objeto de contradicción por las partes sin que las tacharan de falsas, evento en el que dichas copias son susceptibles de valoración e idóneas para determinar la convicción del juez frente a los hechos materia de litigio, pues, de lo contrario, se desconocería el principio constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, lo que, a su vez, iría en contra de las nuevas tendencias del derecho procesal. 3.4.

Sobre la salvedades al acta de liquidación final: La Sala observa que la demandante formuló unas pretensiones que no guardan total correspondencia con las salvedades que consignó en el acta de liquidación bilateral del 17 de junio de 2009 (f. 83-98, Principal núm. 1), pues, en esta, el consorcio no hizo mención alguna sobre el impago de las mejoras en las especificaciones técnicas, en el que, con ocasión al desconocimiento del principio de planeación contractual, habría incurrido la Aerocivil.

En consecuencia, esta Colegiatura, en concordancia con la jurisprudencia de la Corporación[18], no abordará aquel petitum que no fue objeto de discrepancia expresa por la contratista en el acto de liquidación del contrato por mutuo acuerdo, con fundamento en lo preceptuado en el artículo 1602 del Código Civil, que impide el debate jurisdiccional de tales reclamaciones, por desconocer lo acordado en el acta de liquidación, amén de que, en respeto del principio de buena fe, no es lícito a las partes venir contra sus propios actos.

Por lo anterior, el problema jurídico núm. 1 se responde en sentido negativo. Ahora bien, a efectos de resolver los problemas jurídicos restantes y en procura de dirimir la presente controversia, se advierte que el análisis de los reparos formulados por el recurrente, según las pruebas aportadas al proceso, se deberá circunscribir a las salvedades expresas que registró el contratista en el cuerpo del acta de liquidación bilateral del 17 de junio de 2009 (f. 83-98, Principal núm. 1) y que fueron objeto de reclamo en la demanda de controversias contractuales, es decir, al “reconocimiento y pago de las obras adicionales y las mayores cantidades de obra ejecutada y no canceladas por la entidad”.

Para ello, se adopta el siguiente esquema: 3.4.1. Responsabilidad contractual del contratante por el no reconocimiento y pago de obras adicionales y mayores cantidades de obra; 3.4.2. El enriquecimiento sin causa de la entidad contratante; y 3.4.3 Cuestiones finales. 3.5. Responsabilidad del contratante por el no reconocimiento y pago de obras adicionales y mayores cantidades de obra. 3.5.1.

El consorcio esgrimió en el libelo introductorio, que durante el desarrollo del contrato surgió la necesidad de construir obras adicionales y mayores cantidades de obra, que generaron para el contratista el traslado de un presupuesto no previsto para el contrato y que la Aerocivil, ante el impago de tales conceptos, está obligada a reconocer bajo el título de imputación de responsabilidad contractual, dada la conmutatividad de las prestaciones que caracteriza el contrato de obra[19] (f. 4-57, C. Principal núm. 1).

El petitum del consorcio por los conceptos de obras adicionales y mayores cantidades de obra, equivalentes a la suma de $371.731.169, se resume en la siguiente tabla[20]: |CANTIDADES Y COSTOS DE OBRAS ADICIONALES Y MAYORES CANTIDADES DE | |OBRA CUYO PRECIO UNITARIO ESTABA PACTADO | |ITE|DESCRIPCI|CONDICIONES Y VALORES CANCELADOS |CANTIDADES Y | |M |ÓN | |VALORES | | | | |ADICIONALES | | | |Unidad | 3.5.2 La Sala observa que el pliego de condiciones de la licitación pública núm. 8000047-OL de 2008[21] (f. 441-730, C. Antecedentes Administrativos I) dispuso que las obras contratadas se ejecutaban bajo el sistema de precios unitarios fijos y que la ejecución de los ajustes de las actividades, del ítem nuevo y su precio, debían ser aprobados por el interventor o supervisor del contrato con el visto bueno del Director de Desarrollo Aeroportuario, a través del acta de modificación de cantidades de obra.

A su vez, en el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008[22] (f. 1196- 1209, C. Antecedentes Administrativos II), además de reiterar la adopción del sistema de precios unitarios fijos, se estipuló que “[l]as cantidades de obra consignadas en [la] oferta presentada el 13 de junio de 2008 [por el contratista] son aproximadas y se pueden aumentar, disminuir o suprimir durante el desarrollo del contrato por situaciones especiales que se presenten en la ejecución del contrato.

Cualquier variación en las cantidades de obra por ejecutar, con respecto a las previstas en el formato número 8, requerirá aprobación expresa y escrita de LA UNIDAD”; que “EL CONTRATISTA está obligado a ejecutar las cantidades adicionales de obra que resulten a los mismos precios unitarios fijados en su oferta”; y que “[l]as variaciones en las cantidades de obra deberán constar en actas suscritas por EL CONTRATISTA, EL INTERVENTOR, EL SUPERVISOR del contrato de interventoría, con el visto bueno del DIRECTOR DE DESARROLLO AEROPORTUARIO Y SECRETARIO DE SISTEMAS OPERACIONALES.

Cuando de dicha variación resultare un aumento del valor contratado inicialmente, deberá suscribirse el correspondiente contrato adicional, del cual formará parte integrante el acta de modificación y sus documentos soportes”. Lo anterior demuestra que el contratista, al momento de elaborar su propuesta, aceptó que las cantidades de obra pudieran aumentar o disminuir, en razón al sistema de precios unitarios fijos; que “[c]ualquier variación en las cantidades de obra por ejecutar, con respecto a las previstas en el [aludido] formato número 8, requerirá aprobación expresa y escrita” de la Aerocivil; y que tales novedades debían constar en actas firmadas por el contratista, el interventor y el supervisor del contrato de interventoría, con el visto bueno del Director de Desarrollo Aeroportuario y Secretario de Sistemas Operacionales de la Aerocivil.

Igualmente, a partir del contenido del anterior clausulado, se advierte que el contratista sabía de antemano que en el supuesto de que el precio contratado inicialmente tuviera un incremento porque las cantidades de obra fueran superiores a las planteadas en su oferta, debía suscribirse previamente por las partes un contrato adicional, sin perjuicio de otros documentos contractuales, como las actas de modificación, entre otros.

Así las cosas, el demandante debió prever que las obras adicionales y las mayores cantidades de obra que reclama en sus pretensiones requerían, antes de su ejecución, el consentimiento expreso del contratante y el visto bueno de la interventoría y la supervisión de ésta; aspectos que no se encuentran demostrados a plenitud dentro del proceso, por cuanto no se allegó el acta de modificación o el contrato adicional, que acreditaran el cumplimiento de las citadas exigencias ante cualquier variación de las cantidades de obra contratadas. 3.5.3.

La anterior conclusión no fue desvirtuada con el contenido de las copias simples de las actas de cartilla de cantidades ejecutadas, y las de liquidación de obras ala izquierda, entre otros documentos, que aportó el demandante al plenario, para acreditar la existencia de las obras adicionales y de las mayores cantidades de obra, pues se observa que algunos fueron aportados sin firmas[23] o, a pesar que tenían la rúbrica del contratista o del residente de obra, no fueron suscritos por la interventoría del contrato o la supervisión de ésta, en señal de aprobación de las actividades allí registradas[24], otros tenían enmendaduras a mano y no fueron firmados[25], entre otros aspectos[26].

Además, se denota que algunas de las aludidas actas no se relacionaban con los puntos reclamados por el demandante, en razón a que se referían a la actividad de demolición de asfalto vías[27] o a ítems que fueron excluidos por el demandante con el escrito de subsanación de la demanda[28], como ya se explicó. Ahora, con respecto aquellas actas de cartilla de cantidades ejecutadas firmadas por el contratista, el residente y la persona autorizada para aprobar las actividades[29], al realizar la sumatoria de las cantidades que allí se registraron, se observa que, salvo la actividad de “Cajas de inspección 0,6*0,6”[30], sus resultados fueron inferiores a las cantidades de obra que el demandante enunció en el escrito de subsanación de la demanda y aquellas que se registraron en el acta de liquidación bilateral del 17 de junio de 2009 (f. 83-98, Principal núm. 1).

Veamos: |ITEM|DESCRIPCION |UNIDAD|CANTIDADES DE |CANTIDADES |CANTIDADES | | | | |OBRA |EJECUTADAS |EJECUTADAS | | | | |EJECUTADAS |SEGÚN COPIAS |SEGÚN ACTA DE | | | | |SEGÚN ESCRITO |SIMPLES DE LAS |LIQUIDACIÓN | | | | |DE SUBSANACIÓN|ACTAS DE |BILATERAL DEL | | | | |DE LA DEMANDA |CARTILLA DE |17 DE JUNIO DE| | | | | |CANTIDADES |2009 | | | | | |EJECUTADAS | | |1 |Demolición |M2 |965,69 |670,71 |933 | | |placa en | | | | | | |concreto | | | | | |2 |Piso en |M2 |1.501,54 | |1.476 | | |baldosa tipo| | |640,18 | | | |granito | | | | | | |0,33*0,33 | | | | | | |con | | | | | | |dilataciones| | | | | | |en aluminio | | | | | |3 |Cajas de |UN |59 |46 |44 | | |inspección | | | | | | |0,6*0,6 | | | | | |4 |Suministro e|UN |101 |Sin aprobación |70 | | |instalación | | | | | | |de lámparas | | | | | |5 |Tablero 6 |UN |11 |Sin aprobación |5 | | |circuitos | | | | | |6 |Enchape |M2 |352,56 |282,64 |331 | | |cerámica | | | | | | |pared | | | | | |7 |Suministro e|UN |104 |Sin aprobación |44 | | |instalación | | | | | | |de ventanas | | | | | | |en aluminio | | | | | |8 |Instalación |UN |75 |Sin aprobación |63 | | |de ventanas | | | | | | |en aluminio | | | | | |9 |Suministro e|UN |22 |Sin aprobación |18 | | |instalación | | | | | | |de puertas | | | | | | |en aluminio | | | | | |10 |Instalación |UN |23 |Sin aprobación |18 | | |de puertas | | | | | | |en aluminio | | | | | |11 |Suministro e|UN |2 |Sin aprobación |- | | |instalación | | | | | | |puertas en | | | | | | |aluminio | | | | | | |para baño | | | | | |12 |Suministro e|UN |13 |Sin aprobación |11 | | |instalación | | | | | | |ventanas | | | | | | |para baño | | | | | |13 |Refuerzo |KG |35.613,25 |Sin aprobación |27.928 | | |acero | | | | | | |figurado | | | | | |14 |Estructura |KG |48.464,05 |16.749,95 |39.173 | | |metálica | | | | | |15 |Entrepiso en|M2 |113,08 |Sin aprobación |88 | | |Metaldeck | | | | | |16 |Canaleta 90 |M2 |788,57 |15,53 |743 | |17 |Acometidas |ML |995,00 |Sin aprobación |935 | | |tablero | | | | | | |general – | | | | | | |Tableros de | | | | | | |distribución| | | | | |18 |Muro en Dry |M2 |132,86 |Sin aprobación |66 | | |Wall 1 Cara | | | | | |19 |Cielo raso |M2 |1.786,48 |Sin aprobación |1.745 | | |en sonoconor| | | | | En consecuencia, los aludidos documentos no tienen el suficiente mérito probatorio para demostrar que el demandante ejecutó las obras adicionales y mayores cantidades de obra, cuyo valor esgrimió en el petitum de la demanda, por cuanto las aludidas pruebas indican que casi la totalidad de las labores contratadas se efectuaron en una cantidad inferior a la reclamada y a las registradas en el acta de liquidación bilateral; y que algunas actividades no tuvieron la aprobación o visto bueno respectivo, omisión que no se podía suplir con la visita al sitio de los trabajos que hizo el perito experto en ingeniería civil, Alfredo Álvarez López, para verificar en campo el contenido de los citados documentos y así rendir su dictamen pericial (f. 12-75, C. 3), toda vez que el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 exigía que para “cualquier variación” en las cantidades de obra se requería el consentimiento previo y expreso de la Aerocivil, con el visto bueno de la interventoría y de la supervisión, a través de actas de modificación y, según el caso, de contrato adicional. 3.5.4.

Por otra parte, al confrontar las actas de cartilla de cantidades ejecutadas del ítem “cajas de inspección 0,6*0,6” (f. 176, 178, 181, 187, 189, 191, 193, 197, 200 y 203, Cuaderno Principal núm. 1) con lo estipulado en el acta de liquidación bilateral del 17 de junio de 2009 (f. 83-98, Principal núm. 1), se observa que existe una diferencia de 2 unidades, en principio, a favor del demandante, pues, en las primeras se manifestó que el contratista ejecutó un número de 46 unidades, mientras que en la segunda se registró la cifra de 44 unidades.

Sin embargo, el citado excedente de 2 unidades no se podría sumar las 13 unidades registradas en el acta de cartilla de cantidades ejecutadas núm. 11A (f. 205, Cuaderno Principal núm. 1), toda vez que en su contenido solo se observa la rúbrica del residente de obra, y no tiene la firma de aprobación respectiva. En consecuencia, no se puede atribuir a la Aerocivil el incumplimiento de la obligación contractual de realizar el pago de las 2 unidades excedentes concernientes a la actividad de “cajas de inspección 0,6*0,6”, habida cuenta de que dentro del proceso no se demostró que la demandada manifestó su consentimiento previo, para que se éstas se ejecutaran; y que tampoco se acreditó que la interventoría y la supervisión hubiesen dado su visto bueno para que se adelantaran tales labores, según lo convenido en el contrato de obra, más aún cuando en el acta de modificación de cantidades de obra núm. 3 con aumento de precio del 23 de enero de 2009 (f. 1331-1335, C. Antecedentes Administrativos II) se había aprobado un número total de 30 unidades para dicho ítem. 3.5.5.

Esgrimió el apelante, adicionalmente, que el Tribunal no valoró correctamente el dictamen pericial rendido por el ingeniero civil Alfredo Álvarez López[31] (f. 12-75, C. 3) y su posterior aclaración o complementación (f. 93-95, C. 3), pues, dicha prueba demostraba que el consorcio contratista ejecutó obras adicionales y mayores cantidades de obra, a solicitud de la Aerocivil; y que éstas eran esenciales e indispensables para el cumplimiento del objeto contractual y de los fines del Estado. 3.5.6.

Sin embargo, el perito dictaminó sin tener en cuenta que el demandante, a través del escrito de subsanación de la demanda (f. 569-574, C. 2), había modificado el petitum, dado que suprimió la reclamación para el reconocimiento y pago de obras adicionales con costo unitario sugerido (ítems 20 al 26); y que no registró salvedad concreta en el acta de liquidación bilateral del contrato frente a las obras con mejora de especificaciones (ítems 1 al 16).

Así mismo, se observa que el perito, conforme a la metodología que expuso en el dictamen[32], precisó que se abstenía de emitir concepto sobre la cantidad de ejecución de la actividad de “demolición placa en concreto” de la anterior tabla, que reclamó el demandante en el petitum, por cuanto algunos de los cortes de obra que revisó no presentaban el visto bueno correspondiente, y porque en la visita al sitio de los trabajos fue imposible observar directamente el desarrollo de tal actividad (f. 16, C. 3).

De cualquier forma, independientemente de que el perito no hubiera podido corroborar in situ la información contenida en las actas de cartilla de cantidades ejecutadas, no puede dejarse de lado que estos documentos carecían de la respectiva aprobación y que en el dictamen no se revisó o no se tuvo en cuenta que el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 exigía que antes de la ejecución de obras adicionales y mayores cantidades de obra, se manifestara formalmente la aceptación de la Aerocivil, con el visto bueno de la interventoría y de la supervisión, a través de actas de modificación o de contrato adicional, según el caso.

En ese sentido, atendiendo las citadas exigencias que las partes pactaron en el aludido negocio jurídico ante las posibles variaciones en las cantidades de obra contratada, es necesario verificar, en primer lugar, las actas de modificación o el contrato adicional que cristalizaban el cumplimiento de lo pactado, luego de lo cual sí procedía la corroboración de la existencia de obras adicionales y de mayores cantidades de obra y, por último, su cuantificación. Así, ante la inobservancia de lo estipulado para el reconocimiento de mayores cantidades de obra o de obras adicionales, para a la actividad de “demolición placa en concreto”[33], así como para las otras que reclamó el demandante en sus pretensiones[34], estipulaciones que, como tales, son ley para las partes y no pueden ser invalidadas sino por su consentimiento mutuo o por causas legales (artículo 1602, CC), los resultados expresados en el dictamen son inanes, para dar por demostrado el incumplimiento de la obligación contractual de la entidad demandada y el monto de los perjuicios esgrimidos por el demandante en el petitum, toda vez que el juicio de incumplimiento parte de una premisa jurídica, cual es la existencia de una obligación, que no puede desprenderse simplemente de los fines del Estado y de la contratación pública, en la que, además, la formalidad escrita es requisito para el perfeccionamiento de los contratos (artículo 41, Ley 80), sin que el error sobre un punto de Derecho, como lo es dicha exigencia, sea excusa válida (artículo 13, Ley 80; y artículo 1509, CC).

En todo caso, en el peritaje se echa de menos la aplicación y explicación minuciosa de conocimientos propios de la ingeniería civil en algunos de los resultados del análisis que se le encomendó. El perito no especificó en ciertos ítems la forma o los criterios técnicos que empleó para realizar las medidas de verificación del contenido de las copias simples de las actas de cartilla de cantidades ejecutadas y de las actas de liquidación de obras ala izquierda en el sitio de las obras, sino que se limitó a decir que “realizó el recorrido por las diversas instalaciones del aeropuerto y con la ayuda de los diferentes planos y documentos relacionados como actas de cortes de obra y actas de comité de obras, se verificaron medidas en sitio y se confirmó la existencia o no de las obras que se pretende mostrar como ejecutadas”; para lo cual partió “(…) de la presunción de que [cada elemento estructural, llámase zapata, viga de cimentación, columnas y vigas aéreas] se construyeron tal como aparece en los planos [estructurales aprobados]”.

Además, el auxiliar de la justicia no explicó las implicaciones que acarreaba para el proyecto la ejecución la obras cuyo pago es reclamado[35], y particularmente la instalación del cielo raso en dry wall y no en sonoconor, como lo disponía el contrato para la actividad “cielo raso en sonoconor”[36], ni denotó si tal variación tuvo la aprobación del contratante, la interventoría y la supervisión de ésta; entre otros aspectos.

En consecuencia, el citado dictamen pericial no da claridad, precisión, firmeza y detalle que se requiere para convencer al Juez, como lo prescriben los artículos 237 y 241 del CPC. 3.5.7. Por otra parte, frente al reparo que formuló el apelante de que el fallo del Tribunal nada dijo sobre el punto 3 de las observaciones que hizo la interventoría en el acta de liquidación bilateral del 17 de junio de 2009 (f. 83-98, Principal núm. 1), que demostraba que el contratista sí había informado a aquella de las novedades concernientes a las mayores cantidades de obra ejecutada y no cancelada por la Aerocivil, se observa que, aunque el a quo no se pronunció expresamente frente al contenido de la citada observación, ello no implica una variación del sentido de la sentencia. En ello, debe tomarse en consideración las anotaciones que hizo la firma interventora en la citada acta, en la que se advierte que, en el punto 3, precisó que las mayores cantidades de obra ejecutadas por el consorcio eran un “hecho cumplido”, que fue “manifestado a la interventoría por el contratista posterior [sic] a la fecha de terminación y entrega de la obra”; en el punto 4 anotó que “no autorizó la ejecución de cantidades ni obras adicionales”; y, por último, en el punto 2, hizo constar que los cortes finales de obra se realizaron de manera conjunta con el contratista, y que éste no manifestó “en ese momento, ni anteriormente la existencia de otras nuevas y/o mayores cantidades de obra ejecutadas”.

A partir de las aludidas observaciones de la interventoría registradas en el acta de liquidación bilateral, se colige que, antes del vencimiento y entrega de la obra, el contratista no había informado a aquella ni al contratante sobre la existencia de obras adicionales y mayores cantidades de obra, y que estos no habían dado aprobación a la ejecución de tales actividades, salvo lo acordado en el adicional núm. 2 del 6 de marzo de 2009 (f. 1408-1410, C. Antecedentes Administrativos II).

Lo anterior es corroborado con las declaraciones de los testigos LUIS FERNANDO ZULUAGA[37], Director de Desarrollo Aeroportuario de la Aerocivil (f. 85-87, C. 3), GIANCARLO AVENA CORRALES[38], representante legal del consorcio INT que era la firma de interventoría del contrato de obra del sub examine (f. 91-92, C. 3) y JORGE IVÁN MARULANDA[39], funcionario de la Aerocivil quien fungió como supervisor del aludido contrato de interventoría (f. 102-104, C. 3), todos ellos conocedores de primera mano de la dinámica de las obras contratadas y, a su vez, responsables de aprobar cualquier modificación o alteración de estas, según lo estipulado en el aludido negocio jurídico, quienes expresaron de forma unívoca que el consorcio nunca les informó de la existencia de obras adicionales y mayores cantidades de obra, con excepción de aquellas que se incluyeron en el citado Adicional núm. 2, y que menos habían dado su visto bueno para que se ejecutaran tales actividades. 3.5.8.

Por otra parte, censuró el impugnante que el Tribunal hubiera pasado por alto que la entidad contratante y la interventoría no se opusieron a la ejecución de las obras adicionales y de las mayores cantidades de obra, sino que las aceptaron al recibir los trabajos a su plena satisfacción; y que tampoco observó que las citadas actividades se ejecutaron en los momentos finales del desarrollo del contrato de obra.

Sin embargo, se advierte que en ninguna de las pruebas recaudadas pueden verificarse las aludidas inconformidades del recurrente. Por el contrario, al revisar el contenido del acta de recibo final de obra (f. 77-78, C. Principal núm. 1) no se observa que la Aerocivil, la interventoría y la supervisión hubiesen recibido a satisfacción las actividades que el contratista reclamó en el caso sub lite, sino que éste entregó las obras conforme a lo contratado, de acuerdo con la verificación que realizaron aquellos, junto con este último en el sitio de los trabajos[40].

Además, el contratista no dejó observación en el cuerpo de la citada acta sobre las obras adicionales y mayores cantidades de obra, que ahora arguye. Si bien es cierto el contratista puso en conocimiento a la interventoría las variaciones en las cantidades de obra, luego de la fecha de terminación y entrega de ésta, tal comunicación no subsanó el desconocimiento que tuvo aquel del procedimiento pactado en el contrato cuando se presentaran dichas variaciones, pues, resultaba imprescindible que de manera previa a la ejecución de las actividades derivadas de tales cambios, debía existir la aprobación expresa del contratantem, con el visto bueno de la interventoría y de la supervisión, a través de actas de modificación o de contrato adicional, según el caso.

Sin embargo, se intera, la observancia de tal trámite convencional no fue acreditado por el demandante en el caso sub lite. Además, dentro en proceso se practicó prueba que indicara que el contratante, la interventoría o el supervisor de ésta hubieran inducido u ordenado al demandante que realizara las obras adicionales y las mayores cantidades de obra que reclama en sus pretensiones.

Por el contrario, los aludidos testimonios indican que aquellos no habían aprobado o aceptado la ejecución de tales actividades. 3.5.2. Con fundamento en lo anterior, se da respuesta en forma negativa el problema jurídico núm. 2, al concluirse que las pretensiones indemnizatorias que formuló la parte demandante no pueden ser reconocidas, dado que éste no cumplió con la carga probatoria que le exigía el artículo 177 del CPC y el artículo 1757 del CC de acreditar a plenitud la existencia de la obligación de la Aerocivil de reconocer y pagar al contratista las obras adicionales y mayores cantidades de obra que esgrimió en la demanda, como requisito previo para reclamar su incumplimiento y posterior condena por los perjuicios causados, pues, dentro del proceso quedó demostrado que aquellas labores, de haber sido ejecutadas, lo habrían sido sin la aprobación expresa del contratante y el visto bueno de la interventoría, y de la supervisión de ésta, como lo exigía el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008. 3.6.

El enriquecimiento sin causa de la entidad contratante. 3.6.1. El demandante planteó la pretensión de “no enriquecimiento sin causa contractual” por parte de la entidad demandada, en el supuesto que las demás pretensiones formuladas en la demanda no fueran acogidas, bajo el argumento que no existe justificación alguna para que la Aerocivil se enriqueciera a costa de su empobrecimiento, aduciendo que la obra ejecutada costó mucho más que lo pagado por la contratante en el acta de liquidación bilateral, y que fue recibida a su plena satisfacción, a tal punto que aquella está al servicio de la comunidad.

Así mismo, en el recurso de apelación la actora esgrimió que el a quo aplicó indebidamente la jurisprudencia de esta Corporación relacionada con el enriquecimiento sin causa, toda vez que la decisión recurrida se fundamentó en pronunciamientos anteriores a la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012[41]. 3.6.2. Por otra parte, en cuanto al reparo que formuló el apelante dirigido a que el a quo no tuvo en cuenta la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, pues, en esta —afirma— se determinó “que la acción contractual es viable para reclamar o ejercer la acción in rem verso para obtener el reconocimiento de los dineros correspondientes a las mayores cantidades de obra y de obras adicionales, cuando exista contrato escrito”, se advierte que el recurrente interpretó de forma equívoca el aludido fallo, pues, la Sección Tercera consideró que la acción de reparación directa era la vía procesal adecuada para obtener la declaratoria de enriquecimiento sin justa causa, y no aseveró que la acción contractual cumplía dicho propósito.

“(…), si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.

(…) Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más. Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.

Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental”[42]. Es claro así, a la luz de las anteriores consideraciones expuestas en la referida sentencia de unificación de la Sección Tercera, que la acción de reparación directa, y no la de controversias contractuales, es la vía idónea para reclamar la reparación de daños ocasionados con un enriquecimiento sin justa causa. 3.6.3.

Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de la Corporación[43], resulta pertinente sopesar si en realidad se está promoviendo una acción cuyo origen se asocia al principio de derecho de conformidad con el cual nadie puede enriquecerse a costa de otro sin una causa justa o, si el demandante pretende el reconocimiento y pago de unas prestaciones económicas emanadas de un contrato estatal, pues al fin y al cabo, la acción la define la causa del reclamo y el perjuicio alegado.

Atendiendo a que, en el caso sub examine, el debate fáctico y jurídico tuvo como origen un contrato estatal, el medio de control procedente era exclusivamente el de controversias contractuales, en los términos del artículo 87[44] del CCA. Por más que se plantee como pretensión subsidiaria la actio in rem verso, la Sala considera que no se puede reabrir el debate sobre la base de una reclamación fundada en el citado principio de derecho y la pretensión que le corresponde, pues si bien se afirma que la obra ejecutada costó mucho más que lo pagado por la contratante, que fue recibida por esta última a su plena satisfacción y que aquella está al servicio de la comunidad, lo cierto es que en el fondo está reclamando unas prestaciones económicas derivadas del contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008 y que consignó expresamente como salvedades en el acta de liquidación bilateral del 17 de junio de 2009 (f. 83-98, Principal núm. 1).

Así las cosas, la pretensión de “no enriquecimiento sin causa contractual” resulta a todas luces improcedente, toda vez que deviene de una controversia contractual. 3.6.4. Pero además, aún en el evento que se entendiera que las actividades reclamadas por la parte demandante en el petitum fueron ejecutadas al margen de contrato de obra, tampoco resultaban procedentes tales pretensiones en ejercicio de la actio in rem verso, pues, en el sub examine no se acreditó alguno de los supuestos que fijó la citada sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, emitida por esta Corporación[45] para que operara el reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa cuando no media contrato.

El demandante no cumplió con la carga probatoria de demostrar que, sin su culpa, hubiera sido objeto de constreñimiento o imposición por la entidad demandada, en ejercicio de su imperium, para que ejecutara prestaciones en su beneficio y por fuera del contrato estatal. Tampoco probó la realización de obras urgentes y necesarias, a efectos de evitar una amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, como consecuencia de la imposibilidad absoluta de la celebración del respectivo documento contractual; ni promovió la práctica de medio alguno de convicción que indicara que las actividades que reclamó en sus pretensiones se realizaron en el contexto de una situación de urgencia manifiesta, que el contratante omitió declararla y que procedió a solicitarle su ejecución, sin previa suscripción de contrato, en los casos en que la exigencia imperativa de la solemnidad del escrito no esté excepcionada conforme a lo preceptuado en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 3.6.5.

En consideración a lo anterior, se impone una respuesta negativa respuesta al problema jurídico núm. 3. 3.7. Cuestiones finales. 3.7.1. Como fundamento del recurso, el apelante adujo que el a quo no analizó si las obras adicionales y las mayores cantidades de obra que ejecutó el contratista, como lo fue el suministro e instalación de ventanas, fueron indispensables, esenciales y necesarias para el buen funcionamiento del aeropuerto El Edén. Al punto, se advierte que esta glosa carece de fundamento, dado que el demandante no cumplió con la carga probatoria de demostrar la existencia de la obligación de la Aerocivil de pagar las aludidas actividades, como ya se explicó, y que estas resultaban urgentes y necesarias para el cumplimiento del objeto contractual. 3.7.2.

Respecto del reparo de que el procedimiento contractual que se estipuló en el contrato ante la eventual existencia de variaciones de las cantidades de obra era un obstáculo que impedía el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y del servicio público, que con la obra se pretendía amparar, la Sala encuentra que aquel trámite convencional era acorde con lo prescrito en el numeral 1 del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, en el sentido que la entidad contratante, como encargada de la dirección general y responsable de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, tenía el deber de adoptar instrumentos (actas de modificación o contratos adicionales) y requerir la aprobación de expertos (interventoría) y de la supervisión, para emitir su consentimiento, de manera previa a la ejecución de actividades que podían alterar las cantidades de obra y, eventualmente, el valor contratado.

Así pues, el citado procedimiento pactado por las partes, por sí solo, no se constituía en un impedimento que afectara la observancia de los fines esenciales del Estado y del servicio público que se perseguía con el contrato de obra pública núm. 8000165-OK-2008. Para ello, se requería que la parte demandante acreditara que dicho trámite convencional era arbitrario o caprichoso, y que desconoció sus derechos como contratista, aspectos que no probó en el caso sub lite. 3.7.3.

El recurrente adujo, por demás, que el Tribunal realizó una interpretación equívoca de la sentencia del 29 de febrero de 2012 proferida por la Subsección B de esta Sección[46], pues, a su juicio, este fallo condicionó el reconocimiento y pago de los mayores costos por obras adicionales y mayores cantidades de obra a la existencia de obras nuevas que hicieran necesaria la fijación de nuevos precios unitarios, pese a que, en el presente asunto, las obras ejecutadas por el demandante tenían fijados los precios unitarios en el contrato y obedecieron a la necesidad de cumplir con los fines del Estado, el servicio público y la contratación estatal.

Sin embargo, de esa forma, el recurrente interpretó el aludido fallo de forma errada, dado que, en éste, la Subsección B consideró que la procedencia de la condena por concepto al pago de las mayores cantidades de obra —entendidas éstas como la ejecución de mayores cantidades de unos ítems que sí han sido contemplados en el contrato— o de las obras adicionales —es decir, aquellas carentes de consagración en el contrato y para las cuales resulta necesario establecer los nuevos precios unitarios— requería que su construcción no hubiera obedecido a la mera iniciativa autónoma del contratista, sino del acuerdo expreso de las partes para la ejecución de tales actividades, o que la entidad, en ejercicio de su facultad de modificación unilateral, así lo hubiere decidido a través del respectivo acto administrativo[47].

Con la lectura de la mencionada sentencia esgrimida por el apelante, este confundió los supuestos de “obras adicionales” y “mayores cantidades de obra”, a pesar de que son diferentes, al aseverar que se requiere en ambos la existencia de nuevos precios unitarios, cuando tal aspecto solo se predica en el primer evento. Además, en el aludido fallo no se consideró, como factor determinante y único para reclamar al contratante el pago de tales actividades ejecutadas al margen de lo contratado, que éstas fueran necesarias para el cumplimiento de los fines del Estado, el servicio público y la contratación estatal, sino que, siguiendo la jurisprudencia de la Corporación[48], dichos trabajos hubiesen sido previamente autorizados y recibidos a satisfacción por la entidad contratante o que fueron ordenados por ésta, mediante acto administrativo. 3.7.4.

Por último, sobre el reparo del recurrente sobre la incongruencia del fallo de primera instancia, por no resolver de manera puntual las pretensiones formuladas en la demanda y por no declarar probada alguna excepción, la Sala encuentra que en la parte motiva de la aludida decisión fueron aboradados tanto los aspectos centrales del libelo introductorio (petitum y causa petendi) como las razones de defensa que formuló la parte demandada en su contestación, para concluir la improcedencia de las pretensiones formuladas (ver epígrafe 2.2).

En ese sentido, se advierte que la sentencia apelada no transgredió los artículos 304 y 305 del CPC, ya que no omitió pronunciarse sobre las pretensiones (fallo minuspetita) que planteó el demandante sobre el incumplimiento de la entidad demandada en el pago de las obras adicionales y mayores cantidades de obra y frente a la viabilidad de la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa[49], en cuanto las negó, con base en razones jurídicas que expuso la entidad demandada y, por supuesto, con los medios de convicción que se aportaron dentro del proceso. 3.7.5.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, se da respuesta de forma negativa a los problemas jurídicos núm. 4 al 7. Así las cosas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, dado que ninguno de los reparos esbozados por el apelante, tuvieron vocación de prosperidad. 3.5. Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 20 de marzo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, enviar el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS | |Presidente | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Aclaro voto |Magistrado | ----------------------- [1] La Sala advierte que el 20 de octubre de 2010 el demandante subsanó la demanda haciendo ajustes en las pretensiones (f. 569-574, C. 2), en cumplimiento de lo ordenado en el auto inadmisorio de la demanda del 8 de octubre de 2010 (557-568, C. 2).

Esta última versión de petitum fue la que se tuvo en cuenta para este fallo. [2] Radicación número: 66001-23-31-000-1993-03387-01(16371). [3] Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). [4] Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) [5] Radicación número: 66001-23-31-000-1993-03387-01(16371) [6] “Artículo 54. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, tendrá el mismo régimen de contratación administrativa establecido para las entidades estatales que presten el servicio de telecomunicaciones, conforme a lo previsto en la Ley 80 de 1993. || Este régimen especial de contratación será aplicable para obras civiles, adquisiciones, suministros y demás contratos que se requiera realizar para garantizar la seguridad aérea y aeroportuaria. || Los gastos de funcionamiento e inversión de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil se ejecutarán indistintamente con los recursos propios y los aportes del presupuesto nacional”. [7] El artículo 38 de la Ley 80 de 1993 estaba vigente para el momento en que se adelantó la Licitación Pública núm. 8000047-OL de 2008.

Dicho artículo fue derogado en los términos del artículo 73 de la Ley 1341 del 30 de julio de 2009. [8] Como lo destacó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en Concepto del 28 de septiembre de 2016. Rad. 11001-03-06-000- 2016-00108-00(2300), la Aerocivil reglamentó el procedimiento interno de la entidad para realizar la contratación requerida para garantizar la seguridad aérea y aeroportuaria del país mediante Resolución n° 4978 de 2001, indicando en su artículo 1° su campo de aplicación: “Artículo 1.- Campo de aplicación: Las disposiciones de la presente Resolución se aplicarán, al procedimiento de selección de contratistas, para atender las necesidades en materia de funcionamiento de sistemas de comunicaciones, radio ayudas, sistemas eléctricos, de radar, equipos de seguridad aeroportuaria, equipos complementarios para la seguridad aérea y aeroportuaria y mantenimiento de equipos, construcción, y mantenimiento de los sitios donde se ubiquen radioayudas, relacionados todos ellos con la seguridad aérea y aeroportuaria, de sistemas de inspección de pasajeros y equipajes, sistemas de identificación para el control de áreas restringidas, sistemas de supervisión, sistemas de entrenamiento, sistemas de control de accesos, sistemas de comunicaciones e informática.

Equipos de rayos X, detectores de metales y de explosivos. Redes de comunicación, vehículos. Mantenimiento correctivo y preventivo de los sistemas y equipos. Repuestos e insumos para el mantenimiento de todos los sistemas y equipos, elementos, accesorios, y herramientas para los mantenimientos de los diferentes sistemas y equipos. Servicios de vigilancia. Obras de infraestructura: Cerramientos, construcción o adecuación de áreas para Instalación de equipos, mantenimiento, rehabilitación y mejoramientos de las construcciones aeroportuarias existentes. || Parágrafo uno: Para efectos de éste Artículo se entiende por seguridad Aérea la combinación de medidas y recursos humanos y materiales destinados a salvaguardar la Aviación civil de accidentes e incidentes de aviación, generando una actitud preventiva de tales sucesos, principalmente a través del control e inspección a la aeronavegabilidad y mantenimiento de las aeronaves y a su operación; a la infraestructura aeroportuaria de equipos y ayudas a navegación aérea, así como también a la aptitud del personal involucrado y mediante la prestación de servicios de protección y apoyo al vuelo. // Parágrafo dos: Por seguridad Aeroportuaria, se entienden la combinación de medidas y recursos humanos y materiales destinados a salvaguardar la aviación civil contra los actos de interferencia ilícita, generando una actitud preventiva de los mismos, principalmente a través de la vigilancia, inspección y control de las áreas aeroportuarias y sobre las personas o cosas embarcadas. || Parágrafo tres: En los aspectos no previstos en esta resolución, el régimen de contratos a que alude el Art. 38 de la Ley 80/93, será el general previsto por esta Ley, para los contratos de las Entidades Estatales”.

(Negrillas originales, subrayas de la Sala). [9] Artículo 16. No podrán derogarse por convenios particulares las leyes en cuya observancia están interesados el orden y las buenas costumbres. [10] Artículo 75. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa. [11] Artículo 83.

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto. [12] Con fundamento en lo prescrito en el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010 y que el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas que formuló la parte demandante es de $519.300.699, se colige que el asunto es de doble instancia, teniendo en cuenta que excede los 500 SMLMV para la época (año 2010). [13] Artículo 132.

Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y (…), cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales. (…). [14] Frente al acto jurídico de liquidación del contrato, que sirve de parámetro para contabilizar el término de caducidad de las acciones contractuales, esta Corporación ha precisado que corresponde a “un corte de cuentas, es decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y en virtud de ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa, o mejor, determinan la situación en que las partes están dispuestas a recibir y asumir el resultado de su ejecución”.

Sentencia de 20 de octubre de 2014. Radicación: 05001233100019980003801(27777). [15]

ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. (…) 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. || En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: (…) c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;

(…) d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;

(…). [16] “VIGÉSIMA SEXTA: LIQUIDACIÓN DE CONTRATO. Se procederá a la liquidación del contrato en cualquiera de los eventos previstos en los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y 11 de la ley 1150 de 2007 y en el presente contrato. La liquidación del contrato por cualquier evento se hará mediante acta suscrita por EL CONTRATISTA, EL INTERVENTOR, EL SUPERVISOR DE LA INTERVENTORIA, con el visto bueno del DIRECTOR DE DESARROLLO AEROPORTUARIO y el SECRETARIO DE SISTEMAS OPERACIONALES, previa presentación del CONTRATISTA de los documentos exigidos por escrito por el interventor.

El presente contrato deberá liquidarse a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”. [17] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, Radicación número: 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022). [18] “(…), el ejercicio de la acción contractual se encuentra limitado a la posibilidad de controvertir exclusivamente aquellos aspectos o temas en relación con los cuales el accionante hubiere manifestado expresamente su discrepancia en el acto de la liquidación final del contrato por mutuo acuerdo, quedando excluido aquello respecto de lo cual se hubiere guardado silencio”.

Subsección C, Sentencia del 6 de julio de 2020, Radicación número: 25000-23-36-000-2012-00194-01(49166) [19] La Sala advierte que el demandante fundamenta sus pretensiones en el incumplimiento de la Aerocivil de la obligación contractual de reconocimiento y pago de obras adicionales y las mayores cantidades de obra, por ende, al no alegarse el desequilibrio económico del contrato de obra, el asunto se debe abordar desde la responsabilidad contractual.

Al respecto, se mencionó en la demanda: “En últimas todos los perjuicios que se encuentran debidamente soportados, deben ser reconocidas bajo el título de imputación de responsabilidad contractual (…), es decir, dada la conmutatividad de las prestaciones”. (f. 22, C. Principal núm. 1) [20] Se aclara que la información de la tabla fue tomada del ajuste a las pretensiones que hizo el abogado de la parte demandante, a través del escrito de subsanación de la demanda (f. 569-574, C. 2) [21] “1.1 OBJETO (…) El contrato que resulte de la presente licitación pública es considerado de Obra Pública a precios unitarios fijos.

(…) 2.12 PRECIO El oferente al calcular los precios unitarios debe tener en cuenta los costos directos e indirectos incluidos los impuestos, fletes, seguros internos y externos y otros que puedan presentarse (…) 3.4.2 FORMATO 8 -PRESUPUESTO DE OBRA O PROPUESTA ECONÓMICA-. (…) Si durante la ejecución de las obras, surgen ajustes en las actividades así como la necesidad de implementar ítems nuevos necesarios para la correcta ejecución de la obra, ésta se podrá autorizar, siempre y cuando no modifique el objeto del contrato ni su valor supere los montos permitidos por la ley.

(…) La ejecución de los ajustes en las actividades, del ítem nuevo y su precio, deben ser aprobados por el interventor o supervisor del contrato y con el Vo. Bo. del Director de Desarrollo Aeroportuario, a través del acta de modificación de cantidades de obra (…)”. (f. 441-730, C. Antecedentes Administrativos I). [22] Ver cláusulas primera y segunda.

(f. 1196-1209, C. Antecedentes Administrativos II). [23] En el Cuaderno Principal núm. 1 obran las siguientes copias simples de las Actas de Cartilla de Cantidades ejecutadas sin firma alguna relacionadas con las siguientes actividades: Instalación de ventanas en aluminio (f. 250); Suministro e instalación de puertas en aluminio (f. 259);

Instalación de puertas en aluminio (f. 263); Suministro e instalación puertas en aluminio para baño (f. 268); Suministro e instalación ventanas para baño (f. 272); Estructura metálica (f. 374 y 378) Entrepiso en Metaldeck (f. 424, 427); Canaleta 90 (f. 429); Muro en Dry Wall 1 Cara (f. 445) y Cielo raso en sonoconor (F. 448-451). Además, obran copias simples de las Actas de Liquidación de Obras Ala Izquierda sin firmas relacionadas con la actividad de Acometidas tablero general – Tableros de distribución (f. 435-438 y 440-443). [24] En el Cuaderno Principal núm. 1 están las siguientes copias simples de las Actas de Cartilla de Cantidades ejecutadas con la rúbrica del contratista y/o del residente pero sin firma de la supervisión o interventoría del contrato en señal de aprobación, discriminadas por actividades así: Demolición de placa en concreto (f. 123, 131 y 151);

Piso en baldosa tipo granito (f. 164 y 171); Cajas de inspección 0,6*0,6 (f. 205); Enchape cerámica pared (f. 232); Suministro e instalación de ventanas en aluminio (f. 235); Estructura metálica (f. 377, 380-383, 387-404, 405- 408, 413-416, 422) y Canaleta 90 (f. 429). [25] En el Cuaderno Principal núm. 1 se encuentran las siguientes copias simples de las Actas de Liquidación de Obras Ala Izquierda con enmendaduras a mano y sin firmas para las actividades de Suministro e instalación de lámparas (f. 209-212) y Tablero 6 circuitos (f. 220-223). [26] En el Cuaderno Principal núm. 1 obran las siguientes copias simples de unas tablas sin título y sin firma concernientes a las actividades de Refuerzo acero figurado (f. 275-278) y Estructura metálica (f. 422).

Además, en el mismo cuaderno están copias simples de las mismas actas relacionadas con la actividad de Estructura metálica sin firma del residente y del contratista (f. 341-349, 350-355, 356-360, 361-367, 368- 373). [27] En el Cuaderno Principal núm. 1 están las copias simples de las Actas de Cartilla de Cantidades ejecutadas relacionadas con la actividad de demolición de asfalto vías (f. 139, 141, 144 y 148) que no tiene relación con los ítems que irroga el demandante en el petitum para obras adicionales y mayores cantidades de obra. [28] La Sala advierte que el demandante aportó como prueba al proceso Actas de Cartilla de Cantidades ejecutadas sin firmas, formatos de análisis de precios unitarios sin firmas, entre otros documentos (f. 452-551, Cuaderno Principal núm. 1), a efectos de acreditar ítems que excluyó con el escrito de subsanación de la demanda. [29] Estas Actas son las correspondientes a los ítems núm. 1, 2, 6, 14 y 16 que se muestran en la Tabla. [30] Esta Acta corresponde al ítem núm. 3 que aparece en la Tabla. [31] El dictamen pericial se decretó con la finalidad de que determinara el monto de los perjuicios sufridos y de las sumas dejadas de recibir por el consorcio demandante, en desarrollo del contrato de obra del sub examine y que absolviera el cuestionario que formuló este último en el libelo de la demanda.

Dentro de los cuestionamientos formulados en la demanda al perito, están aquellos dirigidos a que éste determinara el valor de las obras adicionales y mayores cantidades de obra y su respectiva actualización, según las fórmulas económicas vigentes para traer a valor presente al momento del fallo. [32] “METODOLOGÍA: Para la realización de este informe, se estudiaron todos los documentos que tienen que ver con las obras adicionales con valor contractual (actas de corte y recibo de obras, actas de comités de obra y planos) (…).

Además del estudio de esta documentación, se realizó en reiteradas ocasiones visita al sitio donde se desarrollaron estas obras, esto es, el Aeropuerto Internacional El Edén, de la ciudad de Armenia en el departamento del Quindío, con el fin de corroborar la existencia o no de las mencionadas obras y hacer las valoraciones e investigaciones respectivas según el caso”.

(f. 12-75, C. 3). [33] Esta actividad corresponde al ítem núm. 1 que aparece en la Tabla. [34] Las pretensiones formuladas por el demandante hacen referencia a los ítems núm. 4, 5, 7 al 13, 15 y 17 al 19 que aparecen en la Tabla. [35] En el dictamen el perito hizo la siguiente observación frente al ítem núm. 19 Cielo Raso en Sonoconor: “Se hace la aclaración que el cielo raso instalado no fue en SONOCONOR, foto 07; se cambió la especificación y se instaló cielo raso en DRY WALL, foto 08”.

(f. 19, C.3). [36] Esta actividad corresponde al ítem núm. 19 que aparece en la Tabla. [37] “(…) el desarrollo del contrato se realizó normalmente y bajo el estricto seguimiento de la interventoría y el supervisor de campo y que de acuerdo a la documentación anexada para mi visto bueno como fue la realización de las diferentes actas parciales y por consiguiente el acta final, fueron concensadas (sic) y realizadas según como consta en los diferentes documentos y que las cantidades de obras ejecutadas fueron tomadas por el contratista, la interventoría y el supervisor en el sitio y verificadas por estos mismos, por la anterior razón no entiendo cómo la parte contratante (sic) posterior a la fecha de la realización del acta de liquidación argumenta que realizó mayores cantidades de obra hecho que no pudo haber ocurrido ya que como se mencionó las obras necesarias de más en realización de contrato fueron contempladas en un todo en la adición presupuestal de 400 millones aproximadamente que se realizó para dicho contrato (…) por lo descrito anteriormente sorprende la pretensión posterior del contratante aduciendo que realizó otras obras adicionales y de acuerdo con los informes de interventoría según como consta en el acta misma de liquidación estas obras aducidas nunca fueron identificadas ni autorizadas por la interventoría ni la supervisión y ningún otro funcionario de la Aeronáutica Civil”. [38] “Las mayores cantidades o adicionales de obra solicitadas por el contratista durante la ejecución del contrato, fueron las aprobadas en el modificatorio No. 3, fuera de esta adición el contratista de obra nunca manifestó durante la ejecución del contrato la necesidad de recursos adicionales para la terminación de la obra”. [39] “(…) hasta esa fecha de recibo final de la obra por parte del interventor al contratista y por parte de esta supervisión en representación de la aeronáutica civil al interventor, no tuvimos conocimiento alguno, ni verbal ni mucho menos por escrito de que se habían presentado más obras adicional (sic) de la presentada el 20 de enero de 2009 a la dirección de desarrollo portuario y sobre la cual se apropió el recurso y se cumplió (…) nunca se evidenció ni por parte del contratista ni por parte de la interventoría de que existiera más obra de la que estábamos reconociendo con el contrato principal y con el contrato adicional (…), toda vez que estos informes de obra llevan involucradas las cantidades de obra que se realizan periódicamente y para ello se exige profesionales idóneos, tanto al contratista de obra como al interventor de obra, para que hagan las medidas conjuntas de las cantidades realmente realizadas”. [40] En el acta de recibo final de obra (f. 77-78, C. Principal núm. 1) el contratista, la UAEAC, la interventoría y la supervisión de ésta, dejaron como observación que “(…) las cantidades de obra consignadas en el formato de cantidades, que hace parte integral de la presente acta, corresponden a las medidas tomadas IN SITU por el contratista y verificadas por la interventoría y/o la supervisoría (sic) delegada por la U.A.E.A.C.”. [41] Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). [42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). [43] Subsección B, Auto del 3 de noviembre de 2020, Radicación número: 25000-23-36-000-2019-00008-01(64848) y sentencia del 7 de septiembre de 2020, Radicación número: 25000-23-26-000-2009-00764-01(50532);

Subsección A, Sentencia del 23 de octubre de 2020, Radicación número: 50001-23-33-000- 2012-00003-01(48627); Subsección C. Sentencia del 2 de mayo de 2018, Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03329-01 (44656). [44] “Artíiculo 87. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

(…)”. [45] En la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 (Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897)) emitida por la Sala Plena de la Sección Tercera se admitieron hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, bajo el entendido que estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que predica que el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente. [46] Radicación número: 66001-23-31-000-1993-03387-01(16371). [47] “Para que sea procedente la condena de la entidad al pago de las obras ejecutadas por fuera de lo expresamente pactado en el contrato, tal y como sucede con las mayores cantidades de obra –entendidas éstas como la ejecución de mayores cantidades de unos ítems que sí han sido contemplados en el contrato- o con las obras adicionales –es decir aquellas carentes de consagración en el contrato y para las cuales resulta necesario establecer los nuevos precios unitarios- se requiere que su construcción no haya obedecido a la simple iniciativa autónoma del contratista, pues él está obligado por los términos del negocio jurídico celebrado con la administración y sólo debe realizar las obras en la cantidad y clase allí estipulados, salvo que de común acuerdo y en forma expresa, las partes hayan dispuesto la realización de mayores cantidades de obra u obras adicionales o que la entidad, en ejercicio de su facultad de modificación unilateral, así lo hubiere decidido a través del respectivo acto administrativo.

De lo contrario, la clase y cantidad de obras, serán las contempladas en el contrato y a ellas se debe atener el contratista”. Subsección B, sentencia del 29 de febrero de 2012, Radicación número: 66001- 23-31-000-1993-03387-01(16371). [48] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 9 de mayo de 1996, Exp.

No. 10.151. Igualmente, en Sentencia de 29 de agosto de 2007, Exp. 15.469, se enunciaron estos mismos criterios de necesidad de la autorización y recibo a satisfacción respecto de obras adicionales no amparadas en el contrato, pero que resultaban esenciales para la obra, como presupuesto para que proceda algún reconocimiento”. [49] La Sala aclara que el fallo del Tribunal abordó la pretensión del incumplimiento del principio de planeación por la entidad demandada por el no pago de las mejoras en las especificaciones técnicas, no obstante que tal estudio no resultaba viable, pues, como ya se advirtió, tal aspecto no fue esbozado expresamente por la parte demandante en el acta de liquidación bilateral del contrato.