ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -ARTÍCULO 86 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, exp. 7303 [fundamentos jurídicos 10 y 11], C.P. Carlos Betancur Jaramillo y sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. 16421 [fundamento jurídico 3], C.P. Ruth Stella Correa, ver también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817 - 2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR VEHÍCULO OFICIAL / CONDUCTOR DE VEHÍCULO OFICIAL / RESPONSABILIDAD DEL CONDUCTOR DE VEHÍCULO / VEHÍCULO / PROPIEDAD DE VEHÍCULO / PRUEBA DE LA PROPIEDAD DE VEHÍCULO / PRUEBA DE LA POSESIÓN / POSESIÓN DEL BIEN / TENENCIA DEL BIEN / TENENCIA DEL BIEN MUEBLE / FALTA DE PRUEBA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / AUSENCIA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA La Sala reitera que a pesar de que el contrato de compraventa de vehículos automotores -título- es consensual, pues no requiere formalidad para su perfeccionamiento, la tradición -modo- de los mismos exige el registro del negocio jurídico, no sólo con fines de publicidad, sino como un requisito indispensable para la constitución del derecho real sobre estos bienes muebles.
Tanto en materia civil como comercial es necesario el registro para que se complete la transmisión de la propiedad de vehículos automotores. Según el parágrafo del artículo 922 C. Co., la tradición del dominio de vehículos automotores se realizará de la misma manera que la de bienes raíces, pero la inscripción del título se efectuará ante el funcionario y en la forma que determinen las disposiciones legales pertinentes.
Y para los negocios civiles, los artículos 749 y 759 CC establecen, respectivamente, que si la ley exige solemnidades especiales para la enajenación, no se transfiere el dominio sin ellas y que los títulos traslaticios de dominio que deban registrarse, no darán o transferirán la posesión efectiva del respectivo derecho mientras no se haya verificado el registro.
En consonancia, el artículo 2.2 del Decreto 1250 de 1970 -Estatuto del Registro de Instrumentos Públicos- disponía que estaba sujeto a registro todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre vehículos automotores terrestres, salvo la cesión del crédito prendario.
En tal virtud, la propiedad o cualquier otro derecho real sobre un vehículo automotor sólo puede probarse en la forma prevista por los artículos 45 y 46 del Decreto 1250 de 1970 -hoy arts. 46 y 47 de la Ley 1579 de 2012-. Por ello, ninguno de los títulos o instrumentos sujetos a inscripción o registro tendrán mérito probatorio alguno, si no han sido inscritos o registrados en la respectiva oficina y tampoco serán oponibles respecto de terceros, sino desde la fecha del registro o inscripción. La demandante no probó que el municipio de Pueblorrico fuera propietario del camión tipo “volqueta” de (…), marca Ford, modelo 1967, pues no allegó al proceso la licencia de tránsito ni el certificado de tradición del vehículo, pruebas idóneas para acreditar el dominio del bien, según lo previsto en los artículos 2 y 47 de la Ley 769 de 2002.
(…) Según las pruebas testimoniales, no se acreditó que el municipio de Pueblorrico fuera el poseedor del vehículo (…) Tampoco se acreditó que el municipio fuera el tenedor del vehículo cuando ocurrió el accidente. Como no se acreditó que el municipio de Pueblorrico hubiera ejercido actos de señor y dueño sobre el camión, placas (…), ni que tuviera su tenencia, pues no se aportaron pruebas que dieran cuenta de ello, no se probó que el demandado fuera el poseedor o tenedor del vehículo para el momento de los hechos.
Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Como no obra prueba que acredite que el municipio de Pueblorrico era propietario, poseedor o tenedor del vehículo, clase camión, placas (…), la parte demandada no está legitimada en la causa por pasiva y, por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 922 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2009, Rad. 16837 [fundamento jurídico 2.3.2]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02223-01(54102) Actor: JOSÉ MARÍA SERNA ORTIZ Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE PUEBLORRICO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) CONCILIACIÓN PREJUDICIAL-Suspende el término de caducidad.
FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA-No se probó la calidad de propietario, poseedor o tenedor del vehículo automotor. COMPRAVENTA DE VEHÍCULOS- Contrato consensual. TRADICIÓN DE VEHÍCULOS-Además del título es necesario el registro. VEHÍCULOS-La propiedad sólo puede probarse a través de la inscripción en la respectiva oficina. POSESIÓN O TENENCIA DE VEHÍCULOS- Crítica testimonial.
TESTIGO SOSPECHOSO-Valoración probatoria. TESTIMONIO- Crítica testimonial. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión del 5 de junio de 2020[1], decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de diciembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva.
SÍNTESIS DEL CASO El 30 de agosto de 2008, Orlando de Jesús Serna Ortiz murió cuando el camión que conducía se volcó por una falla geológica en el municipio de Pueblorrico, Antioquia. Alegan que el municipio debe indemnizar los perjuicios, porque era el propietario de la “volqueta”.
ANTECEDENTES El 10 de noviembre de 2010, José María Serna Ortiz y otro, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra el municipio de Pueblorrico, Antioquia, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados por la muerte de Orlando de Jesús Serna Ortiz. Solicitaron $12.360.000 por perjuicios materiales y 750 SMLMV por daños morales.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 30 de agosto de 2008, el alcalde del municipio de Pueblorrico encomendó a Orlando de Jesús Serna Ortiz conducir la “volqueta” del municipio al sector de los Andes y, cuando iba a depositar la gravilla, el terreno se hundió, el vehículo se volcó y este murió. Adujo que era un hecho notorio que la “volqueta” era del municipio.
El 21 de febrero de 2011 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el municipio de Pueblorrico alegó falta de causa, culpa exclusiva de la víctima y ausencia de nexo de causalidad. El 29 de septiembre de 2014 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
La parte demandante adujo que el alcalde del municipio prestó la “volqueta” a un particular y que era un hecho notorio que el municipio era el propietario del vehículo. El municipio de Pueblorrico alegó que Orlando de Jesús Serna Ortiz era un conductor experimentado en ese tipo de vehículos y que no se acreditó falla en el servicio. El Ministerio Público conceptuó que se acreditó falla, pues el demandado prestó un bien público a la víctima y ese préstamo fue la causa eficiente del accidente.
El 18 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no se acreditó que el municipio de Pueblorrico era propietario del vehículo tipo “volqueta”. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 8 de abril de 2015 y admitido el 16 de junio siguiente.
La recurrente esgrimió que el municipio de Pueblorrico era el poseedor o tenedor de la volqueta y que el alcalde autorizó la movilización del vehículo para transportar material para mitigar una falla geológica. El 21 de julio de 2015 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, la sumatoria de las pretensiones supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $257.500.000[2].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque Orlando de Jesús Serna Ortiz murió en un vehículo del municipio. La demanda se interpuso en tiempo -10 de noviembre de 2010- pues Orlando de Jesús Serna Ortiz murió el 30 de agosto de 2008 (f. 12 y 15 c. 1). En efecto, como el 30 de agosto de 2010 se presentó solicitud de conciliación prejudicial (f. 25 c. 1), el término de caducidad se suspendió hasta el 10 de noviembre de 2010, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en la que se celebró la audiencia y fue declarada fallida, según da cuenta original de la constancia expedida por la Procuraduría General de la Nación (f. 23 y 24 c. 1).
Al día siguiente se reanudó el conteo por el día faltante, que vencía el 11 de noviembre de 2010. Legitimación en la causa 4. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el municipio de Pueblorrico está legitimado en la causa por pasiva.
III. Análisis de la Sala 5. Según la demanda, el municipio de Pueblorrico es patrimonialmente responsable de la muerte de Orlando de Jesús Serna Ortiz, pues el vehículo en el que ocurrió el accidente era del municipio. Alegan que el alcalde prestó el vehículo, para que se depositara gravilla en la vivienda de Orlando de Jesús Serna Ortiz.
Prueba de la propiedad, de la posesión o de la tenencia de vehículos automotores 6. El artículo 2 de la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito Terrestre vigente para la época de los hechos, dispone que la licencia de tránsito es el documento público que identifica un vehículo automotor, identifica el propietario y acredita su propiedad.
En consonancia, el artículo 47 prescribe que la tradición de los vehículos automotores requerirá su inscripción en el organismo de tránsito correspondiente, que lo reportará en el Registro Nacional Automotor en un término no superior a quince días. La Sala reitera que a pesar de que el contrato de compraventa de vehículos automotores -título- es consensual, pues no requiere formalidad para su perfeccionamiento, la tradición -modo- de los mismos exige el registro del negocio jurídico, no sólo con fines de publicidad, sino como un requisito indispensable para la constitución del derecho real sobre estos bienes muebles[4].
Tanto en materia civil como comercial es necesario el registro para que se complete la transmisión de la propiedad de vehículos automotores. Según el parágrafo del artículo 922 C. Co., la tradición del dominio de vehículos automotores se realizará de la misma manera que la de bienes raíces, pero la inscripción del título se efectuará ante el funcionario y en la forma que determinen las disposiciones legales pertinentes.
Y para los negocios civiles, los artículos 749 y 759 CC establecen, respectivamente, que si la ley exige solemnidades especiales para la enajenación, no se transfiere el dominio sin ellas y que los títulos traslaticios de dominio que deban registrarse, no darán o transferirán la posesión efectiva del respectivo derecho mientras no se haya verificado el registro.
En consonancia, el artículo 2.2 del Decreto 1250 de 1970 -Estatuto del Registro de Instrumentos Públicos- disponía que estaba sujeto a registro todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre vehículos automotores terrestres, salvo la cesión del crédito prendario.
En tal virtud, la propiedad o cualquier otro derecho real sobre un vehículo automotor sólo puede probarse en la forma prevista por los artículos 45 y 46 del Decreto 1250 de 1970 -hoy arts. 46 y 47 de la Ley 1579 de 2012-. Por ello, ninguno de los títulos o instrumentos sujetos a inscripción o registro tendrán mérito probatorio alguno, si no han sido inscritos o registrados en la respectiva oficina y tampoco serán oponibles respecto de terceros, sino desde la fecha del registro o inscripción. La demandante no probó que el municipio de Pueblorrico fuera propietario del camión tipo “volqueta” de placas AO2058, marca Ford, modelo 1967, pues no allegó al proceso la licencia de tránsito ni el certificado de tradición del vehículo, pruebas idóneas para acreditar el dominio del bien, según lo previsto en los artículos 2 y 47 de la Ley 769 de 2002. 7.
La parte demandante, en el recurso de apelación, sostuvo que el municipio de Pueblorrico era el poseedor o tenedor de la volqueta de placas AO2058. Sobre las circunstancias del accidente, Guillermo León Garcés Martínez -habitante del municipio- declaró que el accidente ocurrió “detrás de su casa”. Ese día, él y la esposa de Orlando de Jesús Serna Ortiz -Elizabeth- pidieron prestado al alcalde una “volqueta” para “echarle gravilla” a una “falla”, el alcalde accedió a esta solicitud y, ante la falta de conductor, Elizabeth ofreció que su esposo la manejara.
Afirmó que la “volqueta era del municipio” y era utilizada para recoger basura (f. 54 y 55 c. 1). La narración de los hechos no es verosímil, pues el testigo afirmó que el alcalde prestó la “volqueta” del municipio, pero no estuvo presente cuando alega se entregó el vehículo. Tampoco explicó por qué conocía o le constaba que el municipio era el propietario del vehículo que se accidentó “detrás de su casa”.
Esas afirmaciones sobre la “propiedad” de la volqueta se soportan en especulaciones e inferencias, sin respaldo probatorio, no en hechos constatados. Roberto Arturo Gil Henao -amigo de Orlando de Jesús Serna Ortiz- declaró que estaba en su “negocio” con Serna Ortiz cuando lo llamó su esposa para que fuera a la alcaldía, veinte minutos después lo vio salir del parqueadero municipal en la “volqueta del municipio” y le explicó que el alcalde lo había llamado para que “echara balastro” a unos huecos.
Lo vio por última vez cuando pasó al frente de su casa (f. 58 y 59 c. 1). Como el declarante era amigo de Orlando de Jesús Serna Ortiz, es un testigo sospechoso, en los términos del artículo 217 CPC. El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad[5].
La declaración del testigo no da cuenta de las condiciones objetivas de modo que le permitieron conocer los hechos. El testigo no aclaró por qué supo que Orlando de Jesús Serna Ortiz salió del parqueadero municipal en la “volqueta”, es decir, si lo vio salir o si le contaron esa información. Tampoco explicó cómo era la “volqueta” en la que vio a Serna Ortiz, por qué afirma que era del municipio y cómo supo que fue en esa “volqueta” que ocurrió el accidente.
El dicho del declarante tampoco es verosímil, pues asegura que vio pasar la víctima primero desde su local e inmediatamente después lo vio desde su casa. Hemel de Jesús Gallego Vélez -habitante del municipio- declaró que estuvo presente cuando rescataron el cuerpo de Orlando de Jesús Serna Ortiz. Afirmó que la “volqueta” era del municipio y estaba destinada para carga de materiales (f. 55 y 56 c. 1).
La narración de los hechos no es clara ni completa, pues el testigo no explicó por qué se encontraba en el lugar del accidente ni cuánto tiempo estuvo en ese lugar. Tampoco señaló las características del vehículo que presuntamente pertenecía al municipio. Esas circunstancias permitirían establecer la posición del declarante frente a los hechos y determinar si su relato se soportaba en fuentes identificables y hechos verificados.
José Aristides Cardona Herrera y Jorge Enrique Mejía Jaramillo -habitantes del municipio- declararon que “les informaron” que Orlando de Jesús Serna Ortiz murió en la volqueta del municipio (f. 53 a 54 y 60 c. 1). Jesús Salvador Hernández - habitante del municipio- declaró que Orlando de Jesús Serna Ortiz “al momento de su muerte manejaba un carro particular”, horas antes del accidente se lo encontró y le dijo que “el alcalde le había prestado la volqueta del municipio”.
Le “contaron” que murió en esa volqueta (f. 56 y 57 c. 1). Como el dicho de los declarantes corresponde a lo que “les informaron”, se trata de testigos de oídas. Sobre el testimonio de oídas, el artículo 228.3 CPC dispone que si la declaración versa sobre expresiones que el testigo hubiere oído, el juez ordenará que explique las circunstancias que permitan apreciar su verdadero sentido y alcance.
En relación con el mérito probatorio del testimonio de oídas, la declaración del testigo se debe cotejar con el resto del acervo probatorio, para determinar su coincidencia con los demás medios de prueba recaudados[6]. Sobre el testigo de oídas, se requiere que -por los menos- identifique las fuentes que suministraron la información y que, además, esas fuentes sean directas, es decir que se pueda constatar que conocieron presencialmente los hechos que trasmitieron (art. 228.3 CPC).
Los testigos no precisaron la forma en que recibieron la información, esto es, quién les contó y en qué circunstancias lo hicieron. Sus testimonios no precisaron por qué conocieron que la “volqueta” involucrada en el accidente tenía relación con el municipio. Además, el relato de Jesús Salvador Hernández sobre la “propiedad” del vehículo es inconsistente.
En su declaración afirmó inicialmente que Orlando de Jesús Serna Ortiz manejaba un carro particular al momento de su muerte. Después sostuvo que el accidente ocurrió en la “volqueta del municipio”. Su dicho se fundamenta en conjeturas y suposiciones y no en hechos constatables. Según las pruebas testimoniales, no se acreditó que el municipio de Pueblorrico fuera el poseedor del vehículo, tipo volqueta, de placas AO2058, en el que murió Orlando de Jesús Serna Ortiz, pues no se probaron los actos de señor y dueño ejercidos por la alcaldía sobre el vehículo.
Tampoco se acreditó que el municipio fuera el tenedor del vehículo cuando ocurrió el accidente. Como no se acreditó que el municipio de Pueblorrico hubiera ejercido actos de señor y dueño sobre el camión, placas AO2058, ni que tuviera su tenencia, pues no se aportaron pruebas que dieran cuenta de ello, no se probó que el demandado fuera el poseedor o tenedor del vehículo para el momento de los hechos.
Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Como no obra prueba que acredite que el municipio de Pueblorrico era propietario, poseedor o tenedor del vehículo, clase camión, placas AO2058, la parte demandada no está legitimada en la causa por pasiva y, por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. 8.
De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 18 de diciembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES EDF/OAO ----------------------- [1] Acta nº. 5 de esa fecha. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2010, $515.000, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2009, Rad. 16837 [fundamento jurídico 2.3.2]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [fundamento jurídico 2.3]. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [fundamento jurídico 2.3].