COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, consultar providencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero. MEDIOS DE PRUEBA / DOCUMENTO PERIODÍSTICO / PERIÓDICO / PUBLICACIÓN EN PRENSA / VALOR PROBATORIO DE LAS PUBLICACIONES PERIODÍSTICAS / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PERIODÍSTICO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA En el expediente obran recortes de prensa (…).

Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las publicaciones periodísticas, consultar providencias de 2 de marzo de 2006, Exp. 16587, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; y de 29 de mayo de 2012, Exp. 2011-01378, C.P. Susana Buitrago Valencia. FOTOGRAFÍA / VALOR PROBATORIO DE LA FOTOGRAFÍA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Las fotografías aportadas por la parte demandante (…) no serán valoradas, porque según criterio uniforme de esta Sala, conforme al artículo 252 del CPC, hoy 244 del CGP, no se tiene certeza de la persona que las realizó y tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 244 NOTA DE RELATORÍA: Acerca del valor probatorio de las fotografías, consultar providencia de 28 de agosto de 2014, Exp. 28832, C.P. Danilo Rojas Betancourth. DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL / VALIDEZ DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL / VALOR PROBATORIO DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL / RATIFICACIÓN DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL / REQUISITOS LEGALES DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL / FALTA DE VALORACIÓN DE LA PRUEBA / IMPROCEDENCIA DE LA PRUEBA La parte demandante aportó al proceso las declaraciones extraproceso (…).

Como estas declaraciones no fueron ratificadas conforme el artículo 229 CPC, no serán valoradas. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 229 TRASLADO DE LA PRUEBA / PROCESO PENAL / INVESTIGACIÓN PENAL / PRUEBA TRASLADADA / NORMATIVIDAD DE LA PRUEBA TRASLADADA / PROCEDENCIA DE LA PRUEBA TRASLADADA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA TRASLADADA / VALIDEZ DE LA PRUEBA TRASLADADA / PRESUPUESTOS DE LA PRUEBA TRASLADADA / TRASLADO DE DOCUMENTO / TRASLADO DE PRUEBA DOCUMENTAL / VALORACIÓN DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / PRUEBA TESTIMONIAL / TESTIMONIO / IMPROCEDENCIA DE LA PRUEBA TESTIMONIAL La parte demandada aportó, como prueba trasladada, copia del expediente del proceso administrativo (…) adelantado por los daños materiales sufridos por la Policía en la toma guerrillera (…).

Conforme al artículo 185 CPC, las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro, siempre que en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. Las pruebas documentales trasladadas podrán ser valoradas, aunque no se hubieran practicado con la intervención de la contraparte, si han obrado en el expediente y no han sido tachadas de falsedad.

Los testimonios trasladados podrán ser valorados, sin necesidad de ratificación, cuando son allegados a petición de una de las partes y la otra parte estructura su defensa con fundamento en ellos, o cuando las dos partes lo solicitan como prueba, una en la demanda y la otra en el escrito de contestación. Como la parte demandante no manifestó estar de acuerdo con su práctica y no los usó en su defensa, no serán valorados.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 185 NOTA DE RELATORÍA: En referencia al valor probatorio de la prueba trasladada, consultar providencia de 11 de septiembre de 2013, Exp. 20601, C.P. Danilo Rojas Betancourth. DECLARACIÓN DE PARTE / INTERROGATORIO DE PARTE / PROCEDENCIA DEL INTERROGATORIO DE PARTE / PROCEDENCIA DEL INTERROGATORIO DE PARTE / VALOR PROBATORIO DE LA DECLARACIÓN DE PARTE / VALOR PROBATORIO DEL INTERROGATORIO DE PARTE / CONFESIÓN JUDICIAL / PRESUPUESTOS DE LA CONFESIÓN / VALOR PROBATORIO DE LA CONFESIÓN JUDICIAL El artículo 194 CPC dispone que la declaración o interrogatorio de parte es la forma en la que se provoca la confesión judicial.

La declaración de parte solo se puede apreciar en los términos del artículo 195.2 CPC, es decir, en aquello que le produzca consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezca a la parte contraria, y con el cumplimiento de los demás requisitos que establece esta norma: (i) que el confesante tenga capacidad y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado, (ii) que recaiga sobre hechos sobre los cuales la ley no exija otro medio de prueba, (iii) que sea expresa, consciente y libre, (iv) que verse sobre hechos personales del confesante y (v) que se encuentre probada, cuando fuere extrajudicial o judicial trasladada.

Según el artículo 198 CPC, vale la confesión del representante legal, el gerente, administrador o cualquier otro mandatario de una persona, mientras esté en el ejercicio de sus funciones, en lo relativo a actos y contratos comprendidos dentro de sus facultades para obligar al representado o mandante. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 195 NUMERAL 2 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 198 DEBERES DEL ESTADO / CLASES DE DEBERES DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA VIDA / CONSERVACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO / MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO / PRESERVACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO / FUNCIONES DE LA FUERZA PÚBLICA / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL / RESPONSABILIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBERES DE LA POLICÍA NACIONAL / OBLIGACIONES DEL EJÉRCITO NACIONAL / DEBERES DEL EJÉRCITO NACIONAL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / TEORÍA DE LA RELATIVIDAD DE LA FALLA DEL SERVICIO El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).

En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). (…) Por su parte, el artículo 2 de la Ley 48 de 1993 -hoy artículo 2 de la Ley 1861 de 2017-, en concordancia con los artículos 2 y 217 CN, dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.

La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.

Se trata, pues, de una falla relativa del servicio. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 217 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 / LEY 48 DE 1993 - ARTÍCULO 2 / LEY 62 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / LEY 1861 DE 2017 - ARTÍCULO 2 NOTA DE RELATORÍA: Acerca del Alcalde como la primera autoridad de policía, consultar providencia de 20 de junio de 2017, Exp. 18860, C.P. Guillermo Sánchez Luque.

Sobre el deber de protección y seguridad del Estado, consultar providencias de 11 de julio de 1969, Exp. 541, C.P. Carlos Portacarrero M; 11 de octubre de 1990, Exp. 5737, C.P. Carlos de Greiff Restrepo; de 29 de octubre de 1998, Exp. 10747, C.P. Ricardo Hoyos Duque. TOMA GUERRILLERA / ACTIVIDAD GUERRILLERA / DAÑO CAUSADO POR HECHO DEL TERCERO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / RESPONSABILIDAD POR FALLA DEL SERVICIO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / FALLA DEL SERVICIO DE SEGURIDAD / FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCIÓN / AMENAZA A LA SEGURIDAD PÚBLICA / OMISIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN CIVIL / OMISIÓN DEL DEBER / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / CONOCIMIENTO DEL RIESGO EXTRAORDINARIO / ACREDITACIÓN DEL CONOCIMIENTO DEL RIESGO EXTRAORDINARIO / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / INCUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN / ATAQUE A LA POBLACIÓN CIVIL / VIOLENCIA CONTRA LA POBLACIÓN CIVIL / CONFLICTO ARMADO / CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA / CONFLICTO ARMADO INTERNO El Estado es responsable civilmente por las denominadas tomas guerrilleras, por falla del servicio, si: (i) existían amenazas de la acción armada sobre el municipio, verificadas con información concreta que va más allá de simples rumores, y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficiente o tardía. (ii) Si los actos eran previsibles y resistibles y, a pesar de ello, no se adoptaron las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso, y las autoridades tenían la capacidad y el deber de hacerlo.

(iii) Si la respuesta armada resulta desproporcionada, indiscriminada contra la población civil o en desatención de los protocolos establecidos para ello. (…) En suma, solo se configura la responsabilidad del Estado, si la entidad demandada tuvo conocimiento oportuno sobre la posible ocurrencia de un acto violento, o habría podido anticiparlo dadas las circunstancias específicas de orden público e información de inteligencia y, por ende, habría tenido la capacidad real de contenerlo o de mitigar los efectos lesivos, pero omitió ejercer oportunamente sus deberes jurídicos de seguridad y protección. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado, por la omisión del deber de protección y seguridad ante ataques guerrilleros, consultar providencias de 29 de agosto de 2007, Exp. 20957, Ruth Stella Correa Palacio; de 20 de junio de 2017, Rad, 18.860, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / IRRESISTIBILIDAD / HECHO IRRESISTIBLE / CONCEPTO DE IRRESISTIBILIDAD / IMPREVISIBILIDAD / CONCEPTO DE IMPREVISIBILIDAD Un acto terrorista reviste un carácter irresistible si, a pesar de que se adoptaron las medidas de seguridad, el Estado no pudo impedirlo -dada su magnitud y la limitación de recursos y capacidades-, e imprevisible si no era posible advertir, por anticipado, su ocurrencia, es decir, que el acontecimiento sucedió de manera súbita y repentina.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter irresistible e imprevisible de un acto terrorista, consultar providencia de 3 de noviembre de 1994, Exp. 7310, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. TOMA GUERRILLERA / ACTIVIDAD GUERRILLERA / DAÑO CAUSADO POR HECHO DEL TERCERO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ESPECIAL / TEORÍA DEL DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / TEORÍA DE LA RELATIVIDAD DE LA FALLA DEL SERVICIO / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO En los eventos en los cuales el acto terrorista es una toma guerrillera de un municipio, no procede la condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones.

La jurisprudencia ha determinado que si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial. De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social.

(…) La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.

Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia de la imputación del daño especial en eventos de actos terroristas, consultar providencias de 11 de diciembre de 1990, Exp. 5417, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; y de 9 de febrero de 1999, Exp. 10731, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

Acerca de los elementos y características del daño especial, consultar providencia de 29 de julio de 1947, Exp. CE-1947-07-29, C.P. Gustavo A. Valbuena; y de 23 de mayo de 1973, Exp. 978, C.P. Alfonso Castilla Saiz. TOMA GUERRILLERA / ACTIVIDAD GUERRILLERA / DAÑO CAUSADO POR HECHO DEL TERCERO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL / IMPROCEDENCIA DE LA TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL [D]ebe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos, pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños.

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, consultar providencia de 6 de octubre de 2005, Exp. AG-2001- 00948-01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. SENTENCIA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DOCUMENTO / PRUEBA DOCUMENTAL / VALOR PROBATORIO DE LA SENTENCIA / VALOR VINCULANTE DE LA SENTENCIA / AUTONOMÍA DEL JUEZ / PRINCIPIO DE LA LIBRE VALORACIÓN DE LA PRUEBA Las sentencias son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos, que prueban la decisión judicial y los hechos procesales.

Sin embargo, ellas no acreditan los hechos que le sirvieron de fundamento. En cada proceso el juez debe fundarse en las pruebas allegadas al mismo (art. 174 CPC) y las partes deben tener la oportunidad para contradecirlas. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 174 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ATAQUE GUERRILLERO / ATAQUE POR GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / TOMA GUERRILLERA / FALLA DEL SERVICIO DE SEGURIDAD / FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCIÓN / AMENAZA A LA SEGURIDAD PÚBLICA / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / CONOCIMIENTO DEL RIESGO EXTRAORDINARIO / ACREDITACIÓN DEL CONOCIMIENTO DEL RIESGO EXTRAORDINARIO / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / ZONA CON ALTERACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / FALTA DE PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA / CONFLICTO ARMADO / CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA / CONFLICTO ARMADO INTERNO / HECHO DEL TERCERO / IRRESISTIBILIDAD DEL HECHO DEL TERCERO / HECHO IRRESISTIBLE / TEORÍA DE LA RELATIVIDAD DE LA FALLA DEL SERVICIO Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, incurrió en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por la toma de Dabeiba (…).

Asegurar que no se hizo suficiente para contener el ataque porque el Ejército llegó tarde o por el retiro de la base militar del municipio, no corresponde a un relato de los hechos, sino a una opinión, apoyada solo en los efectos que produjo la toma guerrillera. Luego de ocurridos los hechos, ya se cuenta con elementos de juicio como el momento exacto en el que acaeció, la cantidad de guerrilleros que participaron, las armas que utilizaron, la forma en que entraron al municipio y el comportamiento que asumieron durante esos hechos.

El relato de los declarantes no refleja lo que pasó, sino que responde a un criterio subjetivo a partir de información que no se tenía en el pasado. El juez de la administración no puede simplemente convertir en conclusiones, meras hipótesis sobre lo que se debió hacer y no se hizo. (…) La grave situación de orden público en el departamento de Antioquia imponía a la fuerza pública actuar en todos los municipios para resistir los ataques de los grupos armados de esta naturaleza.

Los “rumores” de una toma no solo estaban dirigidos a Dabeiba, sino a varios municipios de la zona y las incursiones armadas en menor escala eran constantes para la época de los hechos (…). Apreciadas las pruebas, ellas dan cuenta que las alteraciones al orden público impedían concentrar la totalidad de la acción defensiva en un solo municipio y que el Ejército retiró una base militar fija para, en su lugar, desplegarse en todo el territorio con bases móviles, y no exclusivamente en la jurisdicción de ese municipio (…).

El acto terrorista era irresistible para la fuerza pública dada la cifra de miembros de las FARC, superior a los mil hombres armados, y las armas que usaron en la toma (incluidos sesenta cilindros de gas). Aunque se acreditó que las tropas en tierra no llegaron a tiempo a Dabeiba para apoyar la defensa del municipio, las pruebas también muestran que ese retardo no se debió a una omisión o abandono por parte de la fuerza pública, sino al ataque de los insurgentes a uno de los helicópteros del Ejército y a las tropas que fueron a apoyar a los heridos del accidente.

La fuerza pública, a pesar de esas circunstancias, apoyó a los policías que resistían la toma en tierra con aviones fantasma y arpía, acción que permitió a la Policía resistir los ataques de los subversivos. La Sala reitera que en los eventos en que se imputa omisión (…), la falla del servicio es relativa. El juez de la administración debe valorar la posibilidad de contener la acción armada, de acuerdo con la capacidad operativa y los medios que disponga el Estado.

En materia de acciones terroristas, esa capacidad debe ser evaluada teniendo en cuenta la magnitud del ataque y las demás alteraciones de orden público en la zona. El juez de la administración no puede exigir que en cada municipio de Colombia exista una infraestructura militar que permitiera repeler ataques de esta magnitud, sin tener en consideración la capacidad operativa y económica del Estado.

(…) De conformidad con los artículos 174 y 305 CPC, toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas allegadas y estar en consonancia con los hechos aducidos en el proceso. Aunque existen decisiones judiciales de responsabilidad del Estado frente a esta toma guerrillera, en este proceso no se probó la falla del servicio. Los elementos probatorios aportados no desvirtúan la eficacia de los instrumentos de prevención utilizados por la fuerza pública y el alcance de su reacción frente a la toma guerrillera de las FARC.

Por el contrario, se acreditó que la toma guerrillera fue indiscriminada contra toda la población de Dabeiba y que la Policía y el Ejército Nacional resistieron el ataque y defendieron a la población (…). Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Con esta perspectiva, y con base en las pruebas, la Sala concluye que los demandantes no probaron que la fuerza pública omitió adoptar las decisiones necesarias para impedir la toma de Dabeiba, a pesar de las circunstancias de orden público y los rumores existentes. Como no se acreditó una falla del servicio y el daño sufrido por la demandante con el ataque es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero, la Sala revocará la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 174 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 305 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 168 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia cuenta con aclaración de voto del consejero Nicolás Yepes Corrales y salvamento de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-04297-01(47358) Actor: AGROTÉCNICOS EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. FOTOGRAFÍAS-Valor probatorio. DECLARACIONES EXTRAJUDICIALES-Exigencia de ratificación de testimonios recibidos fuera del proceso. PRUEBA TRASLADADA-Valor probatorio. INTERROGATORIO DE PARTE-Valor probatorio. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN- No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas, por eso la falla del servicio es relativa.

ORDEN PÚBLICO-El presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público. FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador.

ACTOS TERRORISTAS-El Estado solo responde por falla del servicio relativa. TOMAS GUERRILLERAS-Responsabilidad civil del Estado por falla relativa. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-El Estado no es un asegurador general de daños. FALLA DEL SERVICIO-En tomas guerrilleras debe probarse amenaza y omisión en el deber de contenerla, ser previsible y no adoptar las medidas de seguridad o desproporción en la respuesta armada.

DAÑO ESPECIAL-No se configura en tomas guerrilleras. RIESGO EXCEPCIONAL-La presencia del Estado no es un factor de riesgo. TESTIMONIOS-Crítica testimonial. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. PRUEBA DOCUMENTAL-Valor de las decisiones judiciales, arts. 174 y 305 CPC. La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO El 20 de octubre de 2010, las FARC se tomaron el municipio de Dabeiba, Antioquia. El establecimiento de comercio de Agrotécnicos Empresa Asociativa de Trabajo quedó destruido por el ataque. Alegan falla del servicio porque el Ejército retiró la base militar que estaba ubicada cerca al municipio y porque el ataque iba dirigido contra la Policía.

ANTECEDENTES El 21 de octubre de 2002, Agrotécnicos Empresa Asociativa de Trabajo, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional, y otros, para que se les declarara patrimonialmente responsables por la destrucción del establecimiento de comercio de su propiedad.

Solicitó $149.549.451 por daño emergente y $359.818.008 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 18, 19 y 20 de octubre de 2010, las FARC atacaron el municipio de Dabeiba y destruyeron su local comercial que estaba ubicado a 30 metros de la Estación de Policía. Alegan falla del servicio porque el Ejército retiró la base militar del municipio.

El 6 de diciembre de 2002 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el departamento de Antioquia adujo que había una indebida formulación de las pretensiones, que no estaba legitimada en la causa por pasiva, pues no le correspondía la protección de los ciudadanos y que el daño fue causado por un tercero. La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, sostuvo que la fuerza pública contrarrestó el ataque y que el daño fue causado por un tercero. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva y hecho de un tercero. El municipio de Dabeiba adujo que no estaba legitimado en la causa por pasiva y mala fe de la parte demandante.

El 15 de agosto de 2007 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, adujeron que no tuvieron conocimiento previo del ataque, que lo contrarrestaron con los medios disponibles y que el cumplimiento del deber de protección era una obligación de medio.

La parte demandante adujo que no tenía el deber de soportar los daños generados por la defensa del orden constitucional. El Ministerio Público, el departamento de Antioquia y el municipio de Dabeiba guardaron silencio. El 22 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones, porque, aunque no se probó falla en el servicio, el ataque estaba dirigido contra la Estación de Policía. Consideró que el departamento de Antioquia, el municipio de Dabeiba y la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, no estaban legitimados en la causa por pasiva.

La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 10 de noviembre de 2012 y admitido el 20 de junio de 2013. La recurrente esgrimió que la presencia de la Policía Nacional en el municipio tenía respaldo constitucional. El 18 de julio de 2013 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, y la parte demandante reiteraron lo expuesto.

El Ministerio Público conceptuó que como el ataque iba dirigido contra la Policía, el daño era imputable al Estado bajo el título de daño especial. El departamento de Antioquia, el municipio de Dabeiba y la Nación- Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1.

La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $154.500.000[1]. Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).

Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 del CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección y seguridad. La demanda se interpuso en tiempo -21 de octubre de 2002-, pues las FARC se tomaron el municipio de Dabeiba el 20 de octubre de 2010 [hecho probado 11.8], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de esos deberes.

Legitimación en la causa 4. Agrotécnicos Empresa Asociativa de Trabajo es la persona sobre la que recae el interés jurídico, pues reclama la indemnización de bienes de su propiedad [hechos probados 11.1, 11.11 y 11.12]. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, el departamento de Antioquia, el municipio de Dabeiba y la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, están legitimados en la causa por pasiva, porque son las entidades a las que corresponde asegurar la convivencia pacífica y la defensa del orden constitucional (artículos 217, 218, 303 y 315.2 CN, 1 de la Ley 62 de 1993 y 2 de la Ley 48 de 1993, hoy Ley 1861 de 2017).

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por omisión de las autoridades frente a una toma guerrillera. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandada, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 6.

En el expediente obran recortes de prensa (f. 71 a 76 c. 1 y 326 c. 2). Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso[4]. 7. Las fotografías aportadas por la parte demandante (f. 25 a 28 c. 1) no serán valoradas, porque según criterio uniforme de esta Sala[5], conforme al artículo 252 del CPC, hoy 244 del CGP, no se tiene certeza de la persona que las realizó y tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas. 8.

La parte demandante aportó al proceso las declaraciones extraproceso de Dairo Antonio Guarín Serna, Edgar López Urrego, Higor de Jesús Carvajal, Jhon Arcesio Quiroz Goez, Hernán Cañaveral Quirama y Jorge Efraín Várelas (f. 47 a 52 c.1). Como estas declaraciones no fueron ratificadas conforme el artículo 229 CPC, no serán valoradas. 9. La parte demandada aportó, como prueba trasladada, copia del expediente del proceso administrativo n°. 018/2000 adelantado por los daños materiales sufridos por la Policía en la toma guerrillera del 18, 19 y 20 de octubre de 2000 (f. 159 a 199 c. 1 y 200 a 283 c. 2).

Conforme al artículo 185 CPC, las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro, siempre que en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. Las pruebas documentales trasladadas podrán ser valoradas, aunque no se hubieran practicado con la intervención de la contraparte, si han obrado en el expediente y no han sido tachadas de falsedad.

Los testimonios trasladados podrán ser valorados, sin necesidad de ratificación, cuando son allegados a petición de una de las partes y la otra parte estructura su defensa con fundamento en ellos, o cuando las dos partes lo solicitan como prueba, una en la demanda y la otra en el escrito de contestación[6]. Como la parte demandante no manifestó estar de acuerdo con su práctica y no los usó en su defensa, no serán valorados   10.

El artículo 194 CPC dispone que la declaración o interrogatorio de parte es la forma en la que se provoca la confesión judicial. La declaración de parte solo se puede apreciar en los términos del artículo 195.2 CPC, es decir, en aquello que le produzca consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezca a la parte contraria, y con el cumplimiento de los demás requisitos que establece esta norma: (i) que el confesante tenga capacidad y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado, (ii) que recaiga sobre hechos sobre los cuales la ley no exija otro medio de prueba, (iii) que sea expresa, consciente y libre, (iv) que verse sobre hechos personales del confesante y (v) que se encuentre probada, cuando fuere extrajudicial o judicial trasladada.

Según el artículo 198 CPC, vale la confesión del representante legal, el gerente, administrador o cualquier otro mandatario de una persona, mientras esté en el ejercicio de sus funciones, en lo relativo a actos y contratos comprendidos dentro de sus facultades para obligar al representado o mandante. En el proceso se decretó el interrogatorio de la parte demandante y se practicó a Elie Arturo Manco Moreno (f. 327 a 329 c. 2).

Esta declaración no será valorada, porque Elie Arturo Manco Moreno no era el representante legal de Agrotécnicos Empresa Asociativa de Trabajo, según da cuenta el certificado de existencia y representación de esa sociedad (f. 328 c. 2). 11. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 11.1 El 24 de noviembre de 1997, Gloria Andrea Quiroz Toro, Jairo Antonio Correa Muñoz, Iván Darío Bedoya Guerra, Nelson Manco García, Elie Arturo Manco Moreno, José Egidio Manco Goez, Rosa Angélica Quiroz Goez y Juan Diego Jiménez constituyeron la empresa asociativa de trabajo denominada Agrotécnicos, domiciliada en Dabeiba, Antioquia, cuyo objeto social era la comercialización de productos e insumos agropecuarios, según da cuenta copia auténtica del acta de constitución (f. 17 c. 1) y copias simples de los estatutos (f. 2 a 15 c. 1) y del certificado de existencia y representación (f. 20 a 22 c. 1). 11.2 El 15 de diciembre de 1997, el municipio de Dabeiba celebró con Agrotécnicos Empresa Asociativa de Trabajo un contrato de comodato sobre algunos bienes muebles para el funcionamiento de esa empresa, según da cuenta copia simple del contrato (f. 23 y 24 c. 1). 11.3 En 1998, las autoridades del municipio de Dabeiba recibieron amenazas de grupos ilegales sobre una inminente toma guerrillera.

El municipio en ese momento no contaba con presencia del Ejército y sólo tenía dieciocho efectivos de la Policía, según da cuenta copia simple de la comunicación del 27 de agosto de 1998 enviada por el Alcalde del municipio al Secretario de Gobierno del Departamento de Antioquia (f. 333 c. 2) 11.4 En 1998, el Ejército tenía una base militar fija en el sitio conocido como “El Pital”, pero para garantizar la seguridad de las zonas urbanas y rurales de los demás municipios se retiró esta base y se adoptaron unas móviles.

Esa estrategia buscaba reducir los ataques a las bases militares fijas y concentrar los esfuerzos para contrarrestar las acciones delictivas, pues el desplazamiento constante permitía cubrir los municipios amenazados, según da cuenta la respuesta al exhorto n°. 2098 MJZL del 27 de septiembre de 2005 enviada por la Séptima División de la Cuarta Brigada del Ejército (f. 304 y 305 c. 2) y n°. 2100 (f. 310 y 311 c. 2). 11.5 El 21 de noviembre de 1998, las autoridades de Dabeiba informaron al Comandante del Batallón Cacique Nutibara que la Brigada 17 tenía conocimiento sobre una posible toma guerrillera, según da cuenta copia simple de la comunicación enviada por el Alcalde del municipio (f. 334 c. 2). 11.6 En abril de 1999, las autoridades del municipio de Dabeiba recibieron amenazas de grupos ilegales sobre una inminente toma guerrillera y lo comunicaron al gobierno departamental.

Para ese momento, el municipio no contaba con la presencia del Ejército hacía diez días, según da cuenta copia simple de la comunicación enviada por el Secretario General de Dabeiba al Secretario del Gobierno Departamental (f. 335 c. 2). 11.7 En noviembre de 1999, las autoridades del municipio de Dabeiba, la Policía Nacional y el gobierno departamental tenían conocimiento por informes de inteligencia de una eventual toma guerrillera ese mes, según da cuenta copia simple de la comunicación de fecha 19 de noviembre de 1999 enviada por el Secretario General de Dabeiba al Secretario del Gobierno Departamental (f. 336 c. 2). 11.8 El 18 de octubre de 2000, a las 8:00 p.m., los Frentes V, XXXIV, LVII y LVII de las FARC se tomaron el municipio de Dabeiba hasta las 4:45 a.m. del 20 de octubre de 2000.

El ataque fue realizado por aproximadamente mil subversivos, que -desde las 23:15 p.m. hasta la 1:00 p.m del día siguiente- lanzaron pipetas de gas contra la Estación de Policía. Tras la destrucción de esa edificación, atacaron a la fuerza pública en la iglesia hasta las 5:40 p.m., momento en que las tropas se desplazaron a la alcaldía del municipio y resistieron el ataque con el apoyo aéreo de los aviones fantasma y arpía hasta las 10:00 p.m. Finalmente, a las 4:35 a.m. del 20 de octubre los subversivos se retiraron y la fuerza aérea que prestaba el apoyo los bombardeó mientras huían, según da cuenta copias simple del informe n°. 022/COMAN-ESDAB (f. 164 a 166 c. 1), del oficio n°. 0824/SUBCO DEURA (f. 169 y 168 c. 1) y de los informes administrativos por muerte n°. 018/2000 y n°. 019/2000 (f. 159 a 163 c. 1). 11.9 Las FARC incursionaron en el municipio de Dabeiba el 18, 19 y 20 de octubre de 2000 para destruir la estación de Policía y secuestrar a sus miembros.

Los miembros de la Policía estaban ubicados estratégicamente, pues momentos antes del ataque conocieron sobre la posible toma. Las sesenta pipetas de gas utilizadas por los subversivos causaron la destrucción de la alcaldía, la estación de Policía, la iglesia y las casas aledañas. La fuerza aérea apoyó con un avión fantasma y helicópteros una vez supo de la toma y, producto de su intervención, se dio de baja a dos subversivos.

El 19 de octubre a las 3:30 p.m. un helicóptero Black Hawk que transportaba soldados del Ejército para apoyar el municipio se accidentó en el sitio conocido como Alto Bonito. En el accidente murieron veintidós uniformados y treinta y cuatro más fueron asesinados por subversivos en el lugar del accidente, según da cuenta copia simple del oficio n°. 0824/SUBCO DEURA enviado por el Comandante del Departamento de Policía al Director Operativo de la Policía Nacional (f. 167 y 168 c. 1) y la respuesta al exhorto n°. 2100 (f. 310 y 311 c. 2). 11.10 El 24 de octubre de 2000, el Director del DAS, el Secretario de Gobierno Municipal, el Secretario de Gobierno Departamental, el Procurador Departamental, la Procuradora Provincial, el Comandante de la Policía de Antioquia, el Director de Fiscalías de Medellín, el Subsecretario de Gobierno y el Subcomandante de MEVAL realizaron un consejo de seguridad, en el que se dejó constancia que por los hechos ocurridos en Dabeiba, la Policía capturó a tres personas, según da cuenta copia simple del acta n°. 036 (f. 113 a 115 c. 1). 11.11 Elie Arturo Manco Moreno presentó denuncia penal por la destrucción del establecimiento de comercio Agrotécnicos Empresa Asociativa de Trabajo en la toma guerrillera del 18, 19 y 20 de octubre.

Los daños ascendían a $149.549.451, según da cuenta la certificación del 14 de noviembre de 2000, expedida por la Unidad Seccional de Fiscalía de Dabeiba (f. 67 c. 1). 11.12 Antes de la toma del 18 y 19 de octubre de 2000, grupos ilegales se habían tomado el municipio de Dabeiba el 24 de septiembre de 1998 y el 1 de mayo de 1999. Con la toma del 18 y 19 de octubre quedaron afectados el centro de acopio, usuarios campesinos, agrotécnicos y parabólica, según da cuenta respuesta al exhorto n°. 024297-MJZL del 20 de octubre de 2005 (f. 331 y 332 c. 2). 11.13 Como las actividades de la Policía Nacional en la zona estaban encaminadas a dar seguridad a los habitantes del casco urbano, se realizaban patrullajes, requisas, puestos de control, solicitudes de antecedentes a las personas, entre otras.

Aunque en el 2000 las FARC emboscaron una patrulla de la Policía, hicieron un falso retén y dinamitaron tres torres de energía, las autoridades no sabían que se iba a presentar la toma. Sin embargo, cuando había información de posibles las tomas se pedía apoyo a las Brigadas 17 y 4 del Ejército, según da cuenta copia simple de la respuesta al exhorto n°. 2097 (f. 344 a 346 c. 2).

Responsabilidad del Estado por tomas guerrilleras 12. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).

En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[7]. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 48 de 1993 -hoy artículo 2 de la Ley 1861 de 2017-, en concordancia con los artículos 2 y 217 CN, dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.

La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[8] -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[9] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[10] y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.

Se trata, pues, de una falla relativa del servicio[11]. El Estado es responsable civilmente por las denominadas tomas guerrilleras, por falla del servicio, si: (i) existían amenazas de la acción armada sobre el municipio, verificadas con información concreta que va más allá de simples rumores, y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficiente o tardía. (ii) Si los actos eran previsibles y resistibles y, a pesar de ello, no se adoptaron las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso, y las autoridades tenían la capacidad y el deber de hacerlo[12].

(iii) Si la respuesta armada resulta desproporcionada, indiscriminada contra la población civil o en desatención de los protocolos establecidos para ello[13]. Un acto terrorista reviste un carácter irresistible si, a pesar de que se adoptaron las medidas de seguridad, el Estado no pudo impedirlo -dada su magnitud y la limitación de recursos y capacidades-, e imprevisible si no era posible advertir, por anticipado, su ocurrencia, es decir, que el acontecimiento sucedió de manera súbita y repentina[14].

En suma, solo se configura la responsabilidad del Estado, si la entidad demandada tuvo conocimiento oportuno sobre la posible ocurrencia de un acto violento, o habría podido anticiparlo dadas las circunstancias específicas de orden público e información de inteligencia y, por ende, habría tenido la capacidad real de contenerlo o de mitigar los efectos lesivos, pero omitió ejercer oportunamente sus deberes jurídicos de seguridad y protección. 13.

En los eventos en los cuales el acto terrorista es una toma guerrillera de un municipio, no procede la condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones[15]. La jurisprudencia ha determinado que si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial.

De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social[16]. La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.

Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos[17], pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños. 14.

Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, incurrió en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por la toma de Dabeiba el 18, 19 y 20 de octubre de 2000. Está acreditado que en 1998 y 1999 en el municipio de Dabeiba ocurrieron tomas guerrilleras [hecho probado 11.12] y las autoridades del municipio recibieron amenazas de toma [hechos probados 11.3, 11.5, 11.6 y 11.7].

En 1998 había una base militar fija en el sitio conocido como El Pital, pero el Ejército decidió removerla, porque las bases militares móviles reducían el riesgo de ataques contra la institución y permitían tener presencia de la fuerza pública en varios municipios [hecho probado 11.4]. Se probó que el 18 de octubre de 2000, a las 8:00 p.m., las FARC incursionaron en el municipio de Dabeiba con armas de largo alcance y pipetas de gas, que atacaron la estación de Policía hasta su destrucción. El ataque continuó en la iglesia y en la alcaldía, allí la fuerza pública soportó el ataque con la ayuda de los aviones fantasma y arpía y el ataque terminó a las 4:35 a.m. del 20 de octubre [hechos probados 11.8 y 11.9].

Los uniformados conocieron del ataque momentos antes y, por esa razón, pudieron ubicarse estratégicamente y solicitar apoyo. El Ejército envió aviones arpías y helicópteros con tropas, pero un helicóptero se accidentó y los sobrevivientes fueron asesinados por las FARC [hecho probado 11.9]. Se acreditó, también, que Agrotécnicos se constituyó como una empresa asociativa de trabajo para comercializar productos e insumos agropecuarios [hecho probado 11.1] y que el establecimiento de comercio en el que funcionaba la empresa fue atacado durante el ataque guerrillero [hechos probados 11.11 y 11.12]. 15.

Margarita Piedrahita Londoño -residente del municipio de Dabeiba- declaró que vivía “diagonal” a Agrotécnicos Empresa Asociativa de Trabajo y que la instalaciones del Comando de Policía estaban a 30 o 35 metros de esa empresa. En el municipio se presentaron cinco tomas guerrilleras, las más graves en 1998 y 2000 y eran constantes las amenazas de toma.

Afirmó que durante la toma del 18, 19 y 20 de octubre de 2000, los subversivos tiraron pipetas de gas al comando y a Agrotécnicos, esa empresa quedó destruida y el Ejército llegó el viernes “cuando ya había terminado todo”. Señaló que antes en el municipio había una base militar, pero luego el Ejército era móvil, es decir, entraban y salían del municipio.

(f. 297 a 301 c. 2). Ramón Antonio Quiroz Bustamante -residente de Dabeiba- declaró que no recordaba la fecha de la toma del año 2000, pero sí lo ocurrido en la estación de Policía y en la iglesia. Afirmó que antes existía una base militar y Agrotécnicos quedó destruido después de la toma (f. 322 c. 2). Jairo Antonio Correa Muñoz -comerciante de Dabeiba- declaró que la situación de orden público siempre había sido difícil por la presencia de distintos actores armados, que al municipio se lo tomaron en 1998, 1999 y 2000 y esa última toma ocurrió 15 días antes de las elecciones locales.

La toma del 2000 destruyó la Policía, Agrotécnicos y algunas viviendas y causó la muerte a 52 miembros del Ejército. El testigo expuso que conoció esta situación porque fue candidato en las elecciones. Afirmó que en el año 2000 se levantó la base militar y un mes y medio después ocurrió la toma del municipio. Antes de la toma, se vivió una constante zozobra sobre una posible toma y en reiteradas ocasiones la administración municipal le informó a la Policía Nacional y al gobierno de las amenazas.

Sostuvo que el Ejército Nacional llegó a los tres días, porque las FARC derribaron el helicóptero que traía los refuerzos y eso “atrasó la ayuda” (f. 323 a 325 c. 2). En cuanto a los rumores de toma y la destrucción del ataque, el relato de los testigos es claro y coherente, pues residían en Dabeiba y describieron las circunstancias objetivas de modo, tiempo y lugar en que conocieron las condiciones de seguridad de la zona y los efectos que produjo la toma.

En relación con las actuaciones del Ejército, Margarita Piedrahita Londoño afirmó que el Ejército llegó cuando “ya había terminado” la toma y Ramón Antonio Quiroz Bustamante que en el municipio existió una base militar. Jairo Antonio Correa Muñoz sostuvo que la base militar fue retirada un mes y medio antes de la toma de octubre de 2010 y que las autoridades sabían de las amenazas con anterioridad, pero no precisó cuándo, cómo y a quiénes informó las “amenazas” de toma.

Asegurar que no se hizo suficiente para contener el ataque porque el Ejército llegó tarde o por el retiro de la base militar del municipio, no corresponde a un relato de los hechos, sino a una opinión, apoyada solo en los efectos que produjo la toma guerrillera. Luego de ocurridos los hechos, ya se cuenta con elementos de juicio como el momento exacto en el que acaeció, la cantidad de guerrilleros que participaron, las armas que utilizaron, la forma en que entraron al municipio y el comportamiento que asumieron durante esos hechos.

El relato de los declarantes no refleja lo que pasó, sino que responde a un criterio subjetivo a partir de información que no se tenía en el pasado. El juez de la administración no puede simplemente convertir en conclusiones, meras hipótesis sobre lo que se debió hacer y no se hizo. 16. En contraste, está acreditado que el Ejército Nacional retiró la base militar fija en 1998 e instaló bases móviles para poder cubrir más municipios de Antioquia [hecho probado 11.4]; las comunicaciones intercambiadas entre las autoridades que obran en el expediente eran de 1998 y 1999 [hechos probados 11.3, 11.5, 11.6 y 11.7]; y cuando las FARC atacaron el helicóptero del Ejército, veintidós oficiales murieron en la colisión y treinta y cuatro fueron asesinados por subversivos en el lugar del accidente [hecho probado 11.9].

La grave situación de orden público en el departamento de Antioquia imponía a la fuerza pública actuar en todos los municipios para resistir los ataques de los grupos armados de esta naturaleza. Los “rumores” de una toma no solo estaban dirigidos a Dabeiba, sino a varios municipios de la zona y las incursiones armadas en menor escala eran constantes para la época de los hechos [hecho probado 11.13].

Apreciadas las pruebas, ellas dan cuenta que las alteraciones al orden público impedían concentrar la totalidad de la acción defensiva en un solo municipio y que el Ejército retiró una base militar fija para, en su lugar, desplegarse en todo el territorio con bases móviles, y no exclusivamente en la jurisdicción de ese municipio [hecho probado 11.4].

El acto terrorista era irresistible para la fuerza pública dada la cifra de miembros de las FARC, superior a los mil hombres armados, y las armas que usaron en la toma (incluidos sesenta cilindros de gas). Aunque se acreditó que las tropas en tierra no llegaron a tiempo a Dabeiba para apoyar la defensa del municipio, las pruebas también muestran que ese retardo no se debió a una omisión o abandono por parte de la fuerza pública, sino al ataque de los insurgentes a uno de los helicópteros del Ejército y a las tropas que fueron a apoyar a los heridos del accidente.

La fuerza pública, a pesar de esas circunstancias, apoyó a los policías que resistían la toma en tierra con aviones fantasma y arpía, acción que permitió a la Policía resistir los ataques de los subversivos. La Sala reitera que en los eventos en que se imputa omisión [núm. 13], la falla del servicio es relativa. El juez de la administración debe valorar la posibilidad de contener la acción armada, de acuerdo con la capacidad operativa y los medios que disponga el Estado.

En materia de acciones terroristas, esa capacidad debe ser evaluada teniendo en cuenta la magnitud del ataque y las demás alteraciones de orden público en la zona. El juez de la administración no puede exigir que en cada municipio de Colombia exista una infraestructura militar que permitiera repeler ataques de esta magnitud, sin tener en consideración la capacidad operativa y económica del Estado. 17.

De conformidad con los artículos 174 y 305 CPC, toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas allegadas y estar en consonancia con los hechos aducidos en el proceso. Aunque existen decisiones judiciales de responsabilidad del Estado frente a esta toma guerrillera, en este proceso no se probó la falla del servicio. Los elementos probatorios aportados no desvirtúan la eficacia de los instrumentos de prevención utilizados por la fuerza pública y el alcance de su reacción frente a la toma guerrillera de las FARC.

Por el contrario, se acreditó que la toma guerrillera fue indiscriminada contra toda la población de Dabeiba y que la Policía y el Ejército Nacional resistieron el ataque y defendieron a la población [hecho probado 11.4 y 11.8 a 11.10]. Las sentencias son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos, que prueban la decisión judicial y los hechos procesales.

Sin embargo, ellas no acreditan los hechos que le sirvieron de fundamento. En cada proceso el juez debe fundarse en las pruebas allegadas al mismo (art. 174 CPC) y las partes deben tener la oportunidad para contradecirlas. 18. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Con esta perspectiva, y con base en las pruebas, la Sala concluye que los demandantes no probaron que la fuerza pública omitió adoptar las decisiones necesarias para impedir la toma de Dabeiba, a pesar de las circunstancias de orden público y los rumores existentes. Como no se acreditó una falla del servicio y el daño sufrido por la demandante con el ataque es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero, la Sala revocará la sentencia apelada. 19.

De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 22 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Salvo voto NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaro voto ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO NICOLÁS YEPES CORRALES RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE IMPUTACIÓN / FACTOR DE ATRIBUCIÓN DEL DAÑO / PRESUPUESTOS DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DISCRECIONALIDAD DEL JUEZ / FACULTAD DISCRECIONAL DEL JUEZ / AUTONOMÍA DEL JUEZ / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA Pese a que, desde antes de la expedición de la Constitución de 1991, el Consejo de Estado desarrolló una teoría de responsabilidad estatal que incluía títulos objetivos de imputación, lo cierto es que las condenas por responsabilidad extracontractual se fundaban mayoritariamente en la responsabilidad aquilina o civilista, según la cual la reparación solo procedía bajo el régimen de falla o responsabilidad subjetiva cuando el servicio había funcionado mal o tardíamente.

Por ello, con el propósito de abarcar todos los títulos de imputación vigente, la Carta Política incluyó una cláusula general de responsabilidad, según la cual, “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Como puede observarse, la disposición constitucional no regló bajo cual título debía realizarse la imputación de la responsabilidad, pues simplemente previó que el Estado debía responder cuando el hecho dañoso le fuera atribuible.

Sin embargo, esta Corporación reconoció que dicho artículo resultaba comprensivo de todos los regímenes de imputación por lo que era posible acudir a cualquier título de imputación.(…) Bajo este contexto, la Sección Tercera en sus subsecciones, ha venido sostenido que la Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación en particular y, por consiguiente, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al juez definir, frente a cada caso concreto, el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.

En consecuencia y, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, el título de imputación dentro de los casos en los que se alegue la responsabilidad estatal por hechos perpetrados por grupos al margen de la ley no se define, a priori, por tratarse de un “hecho terrorista”, sino que corresponderá al juez, frente a cada caso concreto, fijar el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.

Como corolario de lo anterior, los títulos de imputación aplicables por el juez deben guardar sintonía con la realidad probatoria que se presenta en el caso concreto de manera que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con los títulos de imputación aplicables por la jurisdicción de lo contencioso administrativo al decidir sobre responsabilidad patrimonial del Estado, y la autonomía del fallador para definir el régimen aplicable en cada caso, consultar providencias de 12 de julio de 1993, Exp. 7622, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; de 19 de abril de 2012, Exp 21515, C.P. Hernán Andrade Rincón; de 5 de marzo de 2015, Exp. 30102, C.P. Danilo Rojas Betancourth; de 28 de febrero de 2020, Exp. 52851, C.P. Nicolás Yepes Corrales; de 6 de julio de 2020, Exp. 51317, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD / LÍMITES DEL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD / DERECHO DE DAÑOS / REPARACIÓN DEL DAÑO / RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER OBJETIVO / RÉGIMEN OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / APLICACIÓN DE LA IMPUTACIÓN OBJETIVA / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER OBJETIVO / IMPUTACIÓN OBJETIVA / DISCRECIONALIDAD DEL JUEZ / FACULTAD DISCRECIONAL DEL JUEZ / AUTONOMÍA DEL JUEZ / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA [S]i bien en los años noventa, la jurisprudencia del Consejo de Estado cimentó las condenas estatales por actos terroristas en el principio de solidaridad, ello no significa que los regímenes objetivos de imputación no correspondan al derecho de daños, pues dichos títulos son aceptados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia como idóneos, en aquellos casos en los que la falla del servicio resulta insuficiente o inadecuada para determinar la imputación del hecho dañoso.

En efecto, los regímenes objetivos de imputación responden a una teoría de la responsabilidad acuñada a principios del siglo XX, fundada en la protección a la víctima del hecho dañoso, bajo la idea de que todo daño debe ser reparado con independencia de si el agente actuó o no con culpa, y que, por consiguiente, analiza quien debe responder por el daño sufrido cuando no puede ser atribuido a título de culpa.

Es por esta razón por la que, primigeniamente, se sustentó, en la denominada “teoría del riesgo”. Así pues, los denominados títulos objetivos tienen como propósito fundar la responsabilidad en conceptos como la teoría del riesgo, el desbalance de las cargas públicas y el principio de confianza, entre otros, cuando la culpa o negligencia no son suficientes para sustentar el juicio de responsabilidad.

Bajo este panorama es claro que, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, los títulos de imputación objetivos se encuentran comprendidos en el concepto de derecho de daños; cosa distinta es que aquellos apliquen eventualmente, de un lado, cuando la falla del servicio no permita sustentar la condena, y de otro, cuando el juez, en aplicación del principio iura novit curia y dadas las condiciones de cada caso concreto, considere que debe aplicarse determinado título de imputación para que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.

NOTA DE RELATORÍA: Acerca del principio de solidaridad, consultar providencias de 5 de julio de 1991, Exp. 6014, C.P. Daniel Suarez Hernández; de 29 de abril de 1994, Exp. 7136, C.P. Juan de Dios Montes Hernández; de 23 de septiembre de 1994, Exp. 8577, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta. DAÑO CAUSADO POR HECHO DEL TERCERO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / OBJETIVO MILITAR / PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN CIVIL / DEBERES DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA VIDA / DERECHO A LA SEGURIDAD / FUNCIONES DE LA FUERZA PÚBLICA / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / CONFLICTO ARMADO / CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA / CONFLICTO ARMADO INTERNO / DISTINCIÓN ENTRE COMBATIENTE Y NO COMBATIENTE / NO COMBATIENTE / POBLACIÓN NO COMBATIENTE / ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / ATAQUE A LA POBLACIÓN CIVIL / FALLA DEL SERVICIO / CARGAS PÚBLICAS En la providencia objeto de aclaración se afirma que corresponde a los ciudadanos soportar los ataques contra las instituciones del Estado, toda vez que estos se benefician de su seguridad.

Sin embargo, no comparto esta posición, habida cuenta que primero se debe verificar si el Estado fue el creador del riesgo originador de la actuación del tercero, para lo cual es necesario establecer si ello ocurrió dentro del conflicto armado interno que se vive en el país, lo cual genera como consecuencia que algunas instituciones representativas del Estado se conviertan en objetivos militares.

Acorde al derecho internacional humanitario y según lo dispuesto en los artículos 48 y 52 del Protocolo I del Convenio de Ginebra, las personas ajenas al conflicto y sus bienes no pueden ser objeto de ataques, pues estos solo pueden dirigirse en contra de los objetivos militares, sobre los cuales y bajo circunstancias de orden público, es esperable que se perpetre un atentado terrorista que contribuya a la acción militar del enemigo o con el fin de obtener una ventaja en la guerra, respecto del cual, a pesar de que el Estado incurra en una falla del servicio, sí sería el creador del riesgo de la actuación del grupo subversivo como contraparte del conflicto armado.

Además, aceptar que los ciudadanos deban soportar los riesgos de ataques en contra de las instituciones del Estado ⎯bien sea que representen objetivos militares o no⎯, implica imponer una carga carente de título jurídico habilitante, así, ni la Constitución ni la ley establecen una disposición de tal naturaleza, razón por la cual, si el daño no encuentra sustento en el ordenamiento jurídico, no habría razón alguna para exigir que se asuma por alguna persona.

Adicionalmente, la presencia del Estado a través de la fuerza pública y militar -como en el caso concreto- tiene el objetivo de brindar seguridad y protección, porque ese es su deber legal y constitucional, sin que el cumplimiento de ese deber pueda generar una situación de inmunidad estatal para no reparar las situaciones cuando se presenten daños.

FUENTE FORMAL: PROTOCOLO I DEL CONVENIO DE GINEBRA - ARTÍCULO 48 / PROTOCOLO I DEL CONVENIO DE GINEBRA - ARTÍCULO 52 FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / AUSENCIA DE FALLA DEL SERVICIO / HECHO DEL TERCERO / REQUISITOS DEL HECHO DEL TERCERO / CAUSALES EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Finalmente, estimo que no resulta acertado afirmar que el hecho de no probar la falla del servicio conducía, en el caso concreto, a concluir que automáticamente el ataque era imputable al hecho de un tercero. Lo anterior, porque: i) aquellos son elementos independientes de la responsabilidad y ii) el hecho del tercero como causal eximente debe ser exclusiva y estar acreditada.

Respecto a lo primero, debe señalarse que el hecho del tercero es un eximente de responsabilidad que busca “romper” la imputación, y no se puede configurar de manera automática, sino que requiere de la acreditación de los elementos que lo configuran. Y frente a lo segundo, porque aunque fácticamente podría concluirse que los hechos terroristas siempre serán causa de un tercero, pues resulta evidente que fueron cometidos por un grupo armado al margen de la ley, lo cierto es que desde el punto de vista jurídico corresponde verificar que en efecto se materializó la causal eximente de responsabilidad, es decir, corresponde establecer conforme a las pruebas y demás elementos de convicción que: i) la única causa del daño es el hecho del tercero; ii) que el daño es imputable a ese tercero así no esté identificado y iii) que sea imprevisible e irresistible y solo en la medida que esto quede acreditado podrá hablarse de la configuración del hecho de un tercero como eximente de responsabilidad; aspectos que no se analizaron, al menos no de manera explícita, en la sentencia (…).

ACLARACIÓN DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por Subsección, procedo a exponer las razones por las cuales aclaré mi voto en la sentencia del 13 de octubre de 2020, a través de la cual se revocó la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se negó la reparación solicitada al no encontrarse probada la falla del servicio por parte de las autoridades demandadas.

En efecto, aunque comparto la decisión adoptada, esto es, que las pretensiones de la demanda debían negarse estimo necesario precisar que para los casos en los que se debate la responsabilidad de la Administración por actos terroristas dirigidos contra alguna de las instituciones representativas del Estado, no se ha privilegiado algún título de imputación. Por lo anterior, no comparto las afirmaciones contenidas en el fallo referentes a que: i) los títulos de imputación de daño especial y riesgo excepcional no son aplicables tratándose de daños generados por terceros ⎯tomas de guerrilleras⎯, toda vez que estos se sustentan en criterios de solidaridad, lo que evidencia que estos asuntos deben estudiarse bajo “falla del servicio” y ii) como los ciudadanos disfrutan de los beneficios de la seguridad del Estado, “también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra”[18].

Como explicaré, a mi juicio, estas afirmaciones no solo desconocen lo reglado en el artículo 90 de la Constitución de 1991 sobre el régimen de responsabilidad estatal, sino también la teoría del derecho de daños que al respecto se ha construido. Veamos: 1. El artículo 90 Superior no privilegió ningún título de imputación Pese a que, desde antes de la expedición de la Constitución de 1991, el Consejo de Estado desarrolló una teoría de responsabilidad estatal que incluía títulos objetivos de imputación[19], lo cierto es que las condenas por responsabilidad extracontractual se fundaban mayoritariamente en la responsabilidad aquilina o civilista, según la cual la reparación solo procedía bajo el régimen de falla o responsabilidad subjetiva cuando el servicio había funcionado mal o tardíamente.

Por ello, con el propósito de abarcar todos los títulos de imputación vigente[20], la Carta Política incluyó una cláusula general de responsabilidad, según la cual, “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Como puede observarse, la disposición constitucional no regló bajo cual título debía realizarse la imputación de la responsabilidad, pues simplemente previó que el Estado debía responder cuando el hecho dañoso le fuera atribuible.

Sin embargo, esta Corporación reconoció que dicho artículo resultaba comprensivo de todos los regímenes de imputación por lo que era posible acudir a cualquier título de imputación. Así, en sentencia del año 1993 concluyó que: “No obstante lo anterior, la denominada imputación jurídica (imputatio iure) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas o regímenes de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política” [21].

Posteriormente, se consideró que había eventos en los cuales el estudio de la imputación debía definirse a través de naturaleza objetiva, en tal sentido en sentencia de 1995 se indicó que: “La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está́ en el deber jurídico de soportar.

La diferencia estriba, en consecuencia, en los títulos jurídicos de imputación del daño, determinantes de la causalidad jurídica más allá de la simple causalidad material que se deriva del nexo causal. Así, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, serán títulos jurídicos de imputación, por ejemplo, ‘los mandatos de la buena fe, igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos’ (art. 28, ley 80 de 1993), en la extracontractual lo serán, además, la falla del servicio que es el título de imputación más frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con el servicio, prevista, para citar algunas disposiciones en el inciso 2o. del artículo 90 de la C. N. Y en el 77 del C.C.A.; la igualdad de las personas ante la ley (art. 13 de la C. N.); la proporcionalidad en la distribución de las cargas públicas (art. 95 No. 9 y 216 de la C. N., entre otros); el riesgo excepcional establecido, por ejemplo, por la ley 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la administración de justicia (art. 40 del C. de P. C.., 414 del C. de P.P. etc.) la inconstitucionalidad de la ley declarada judicialmente, y principios de justicia y equidad como éste del no enriquecimiento sin causa” [22].

Bajo este mismo derrotero y al analizar un caso en el que se estudiaba si un hecho terrorista perpetrado por un grupo al margen de la ley daba lugar a la responsabilidad estatal, la Sección Tercera en sentencia de unificación de abril de 2012, concluyó que: “¨[e]l modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.

Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos ‘títulos de imputación’ como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado” [23].

Bajo este contexto, la Sección Tercera en sus subsecciones, ha venido sostenido que la Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación en particular[24] y, por consiguiente, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al juez definir, frente a cada caso concreto, el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar[25].

En consecuencia y, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, el título de imputación dentro de los casos en los que se alegue la responsabilidad estatal por hechos perpetrados por grupos al margen de la ley no se define, a priori, por tratarse de un “hecho terrorista”, sino que corresponderá al juez, frente a cada caso concreto, fijar el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.

Como corolario de lo anterior, los títulos de imputación aplicables por el juez deben guardar sintonía con la realidad probatoria que se presenta en el caso concreto de manera que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.

Esto no significa que en estos casos se avale una cláusula de responsabilidad ilimitada, como asegura el fallo objeto de aclaración, lo que ello busca es darle efecto útil a lo reglado en el artículo 90 Superior, que como se dijo, no privilegió ningún título de imputación y, por ende, impide que, en estos casos, el juez se limite el estudio a uno solo, esto es, la falla del servicio.

Así las cosas, pese que la falla en el servicio “ha sido en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado”[26], incluso tratándose de actos violentos de terceros, lo cierto es que, en estos eventos, excepcionalmente y según el caso, se ha acepta la inclusión de otros títulos de responsabilidad objetivos de imputación[27].

En tanto, será el juez de cara a los hechos probados y demás particularidades del caso concreto, el que determinará el título de atribución aplicable, sin estar circunscrito únicamente a la falla del servicio, como lo afirma la sentencia objeto de aclaración. En consecuencia, según mi criterio, los argumentos esbozados en la sentencia del 13 de octubre de 2020 para descartar de plano los títulos objetivos de imputación en el caso de hechos violentos ejecutados por terceros, no pueden ser acogidos, toda vez que desconocen el tenor del artículo 90 de la constitucional y el alcance que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado le ha asignado. z 2.

La responsabilidad objetiva sí responde a la teoría del derecho de daños Ahora bien, en el fallo aclarado, se afirma que «una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración.» dando a entender que los títulos objetivos de imputación se fundan en criterios de solidaridad y equidad y no en la teoría del derecho de daños.

Sobre el punto, lo primero a precisar, es que si bien en los años noventa[28], la jurisprudencia del Consejo de Estado cimentó las condenas estatales por actos terroristas en el principio de solidaridad, ello no significa que los regímenes objetivos de imputación no correspondan al derecho de daños, pues dichos títulos son aceptados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia como idóneos, en aquellos casos en los que la falla del servicio resulta insuficiente o inadecuada para determinar la imputación del hecho dañoso.

En efecto, los regímenes objetivos de imputación responden a una teoría de la responsabilidad acuñada a principios del siglo XX[29], fundada en la protección a la víctima del hecho dañoso, bajo la idea de que todo daño debe ser reparado con independencia de si el agente actuó o no con culpa, y que, por consiguiente, analiza quien debe responder por el daño sufrido cuando no puede ser atribuido a título de culpa.

Es por esta razón por la que, primigeniamente, se sustentó, en la denominada “teoría del riesgo”[30]. Así pues, los denominados títulos objetivos tienen como propósito fundar la responsabilidad en conceptos como la teoría del riesgo, el desbalance de las cargas públicas y el principio de confianza, entre otros[31], cuando la culpa o negligencia no son suficientes para sustentar el juicio de responsabilidad.

Bajo este panorama es claro que, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, los títulos de imputación objetivos se encuentran comprendidos en el concepto de derecho de daños; cosa distinta es que aquellos apliquen eventualmente, de un lado, cuando la falla del servicio no permita sustentar la condena, y de otro, cuando el juez, en aplicación del principio iura novit curia y dadas las condiciones de cada caso concreto, considere que debe aplicarse determinado título de imputación para que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.

En efecto, el principio de solidaridad, de raigambre constitucional y que tiene una estrecha relación con la igualdad, es uno de los pilares del Estado Social de Derecho, que le impone la realización de actuaciones para beneficiar a los más vulnerables, pero no tiene un carácter absoluto e ilimitado, pues puede ser limitado con base en un juicio de razonabilidad y proporcionalidad, cuando deba ceder ante otros principios, valores y objetivos constitucionales, así, en tratándose del daño especial, se constituye en un fundamento complementario de la obligación de indemnizar, pero no de manera autónoma o principal, pues para configurarse la responsabilidad estatal, se requiere que el daño antijurídico resulte imputable al Estado, bien sea por causarlo materialmente, obrando ilícita o lícitamente y, en este último caso rompiendo el equilibrio de las cargas públicas al haber permitido o facilitado con su actuación, que se causara un daño por terceros.

Por lo anterior, al afirmar -en la sentencia- que los títulos objetivos de imputación obedecen a la solidaridad, es desconocer la obligación de verificar la existencia de los elementos estructurales de la obligación de indemnizar, especialmente la imputación[32]. 3. Los ciudadanos no están en el deber de soportar los hechos de terceros cuando el objetivo del ataque es un bien estatal considerado objetivo militar En la providencia objeto de aclaración se afirma que corresponde a los ciudadanos soportar los ataques contra las instituciones del Estado, toda vez que estos se benefician de su seguridad.

Sin embargo, no comparto esta posición, habida cuenta que primero se debe verificar si el Estado fue el creador del riesgo originador de la actuación del tercero, para lo cual es necesario establecer si ello ocurrió dentro del conflicto armado interno que se vive en el país, lo cual genera como consecuencia que algunas instituciones representativas del Estado se conviertan en objetivos militares.

Acorde al derecho internacional humanitario y según lo dispuesto en los artículos 48 y 52 del Protocolo I del Convenio de Ginebra[33], las personas ajenas al conflicto y sus bienes no pueden ser objeto de ataques, pues estos solo pueden dirigirse en contra de los objetivos militares, sobre los cuales y bajo circunstancias de orden público, es esperable que se perpetre un atentado terrorista que contribuya a la acción militar del enemigo o con el fin de obtener una ventaja en la guerra, respecto del cual, a pesar de que el Estado incurra en una falla del servicio, sí sería el creador del riesgo de la actuación del grupo subversivo como contraparte del conflicto armado.

Además, aceptar que los ciudadanos deban soportar los riesgos de ataques en contra de las instituciones del Estado ⎯bien sea que representen objetivos militares o no⎯, implica imponer una carga carente de título jurídico habilitante, así, ni la Constitución ni la ley establecen una disposición de tal naturaleza, razón por la cual, si el daño no encuentra sustento en el ordenamiento jurídico, no habría razón alguna para exigir que se asuma por alguna persona.

Adicionalmente, la presencia del Estado a través de la fuerza pública y militar -como en el caso concreto- tiene el objetivo de brindar seguridad y protección, porque ese es su deber legal y constitucional, sin que el cumplimiento de ese deber pueda generar una situación de inmunidad estatal para no reparar las situaciones cuando se presenten daños. 4.

La ausencia de falla no constituye automáticamente en el hecho de un tercero. Finalmente, estimo que no resulta acertado afirmar que el hecho de no probar la falla del servicio conducía, en el caso concreto, a concluir que automáticamente el ataque era imputable al hecho de un tercero[34]. Lo anterior, porque: i) aquellos son elementos independientes de la responsabilidad y ii) el hecho del tercero como causal eximente debe ser exclusiva y estar acreditada.

Respecto a lo primero, debe señalarse que el hecho del tercero es un eximente de responsabilidad que busca “romper” la imputación, y no se puede configurar de manera automática, sino que requiere de la acreditación de los elementos que lo configuran. Y frente a lo segundo, porque aunque fácticamente podría concluirse que los hechos terroristas siempre serán causa de un tercero, pues resulta evidente que fueron cometidos por un grupo armado al margen de la ley, lo cierto es que desde el punto de vista jurídico corresponde verificar que en efecto se materializó la causal eximente de responsabilidad, es decir, corresponde establecer conforme a las pruebas y demás elementos de convicción que: i) la única causa del daño es el hecho del tercero; ii) que el daño es imputable a ese tercero así no esté identificado y iii) que sea imprevisible e irresistible y solo en la medida que esto quede acreditado podrá hablarse de la configuración del hecho de un tercero como eximente de responsabilidad[35]; aspectos que no se analizaron, al menos no de manera explícita, en la sentencia del 13 de octubre de 2020.

Pese a lo anterior, acompañé con mi voto la parte resolutiva de esta providencia, toda vez que en el caso concreto no se probó la configuración de la falla del servicio, ni tampoco había lugar a aplicar título de imputación objetivo de responsabilidad, lo que impedía acceder a las pretensiones de la demanda y, por ende, imponía revocar la sentencia de primera instancia. En este sentido dejo aclarada mi posición respecto al caso objeto de estudio.

Fecha ut supra NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2002, $309.000, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744,746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].

El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 1 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2].

Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 377-378, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832 [fundamento jurídico 9.1]. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 11 de septiembre de 2013, Rad. 20.601 [fundamentos jurídicos 12.2.16 y 12.2.17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817- 2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 369-370, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [8] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541 [fundamento jurídico 62], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de junio de 2017, Rad, 18.860 [fundamento jurídico 14], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 p, 493, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, Rad. 20.957 [fundamento jurídico 7]. [14] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de noviembre de 1994, Rad. 7.310 [fundamentos jurídicos 5 a 9], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 p. 497, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [15] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de diciembre de 1990, Rad. 5417 [fundamento jurídico 4] y sentencia de 9 de febrero de 1999, Rad. 10.731 [fundamento jurídico 11], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 pp 283-284, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [16] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de julio de 1947 [fundamento jurídico 8] S.V. Jorge Lamus Girón y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 1973 [fundamento jurídico 9].

Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 91 y 93, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [17] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de octubre de 2005, Rad. AG-2001-00948-01 [fundamento jurídico 5.2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 484, disponible en https://bit.ly/3gjjduK.. [18] Específicamente desde el considerando N° 13 la sentencia objeto de aclaración establece: “En los eventos en los cuales el acto terrorista es una toma guerrillera de un municipio, no procede la condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones 1.

La jurisprudencia ha determinado que, si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial. De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social.

La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección del Estado y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.

Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos, pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños” [19] Con la sentencia de 29 de julio de 1947 proferida en el caso “El Siglo S.A. Vs. La Nación” se aplicó el título de imputación por daño especial; después con sentencia de 2 de febrero de 1984, en el expediente 2744, se reconoció la figura jurídica del “riesgo excepcional”; y más adelante con la sentencia de 20 de febrero de 1989 en el expediente 4655 se adoptó el concepto de falta con base en la falla presunta del servicio.

Estos fueron los primeros antecedentes de la a aplicación de títulos objetivos de imputación en nuestro sistema judicial administrativo. [20] En la Ponencia presentada ante la Asamblea Nacional Constituyente para la inclusión de este artículo se dijo: “Por otra parte, conviene señalar que el régimen que se propone en materia de responsabilidad patrimonial del Estado no se limita a su mera consagración expresa a nivel constitucional, sino que, además incorpora los más modernos criterios sobre la materia, consistentes en radicar el fundamento de esa responsabilidad en el daño antijurídico y en su imputabilidad al órgano estatal, De esta manera se resuelve el problema que hoy ya plantea la evidente insuficiencia del criterio de la llamada “falla del servicio público”, dentro de la cual no caben todas las actuales formas y casos de responsabilidad patrimonial, tales como el de “la responsabilidad por daño especial”.

“En otras palabras, se desplaza el soporte de la responsabilidad administrativa, del concepto subjetivo de la antijuridicidad de la acción del Estado al concepto objetivo de la antijuridicidad del daño producido por ella. Esta antijuridicidad habrá de predicarse cuando se cause un detrimento patrimonial que carezca de un título jurídico válido y que exceda el conjunto de cargas que normalmente debe soportar el individuo en su vida social”.

(Se subraya) [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de julio 12 de 1993, expediente 7622. [22] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de mayo de 1995, expediente 8118. [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de abril de 2012, radicación 19001-23-31-000-1999-00815-01 NI. 21215. [24] Al respecto consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2020, radicación 13001- 33-31-001-1999-00344-01 NI 51317;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de febrero de 2020 radicación 41001-23-31-000- 2012-00169-01. Consejo de Estado, Sección tercera, subsección b, sentencia del 5 de marzo de 2015, radicación 50001-23-31-000-2002-00375-01 NI 30102; Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección C, sentencia del 28 de febrero de 2020, radicación 41001-23-31-000-2012-00169-01 NI 52851. [25] En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que “no todos los casos en los que se discuta la responsabilidad del Estado por daños derivados de un supuesto de hecho que guarde semejanzas deben resolverse de la misma forma pues, se insiste, el juez puede –en cada caso concreto- válidamente considerar que existen razones tanto jurídicas como fácticas que justifican la aplicación de un título de imputación o una motivación diferente.” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección b, sentencia del 6 de julio de 2020, radicación 13001-33-31-001-1999-00344-01 NI 51317. [26] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2020, radicación 05001-23-31-000-2010-02008-01 NI 54148 [27] Aunque el Consejo de Estado ha reconocido que en estos casos podría aplicarse el título de daño especial, lo cierto es que existen voces disidentes que sostienen que no es posible acuñar este título de imputación, de forma que la responsabilidad bajo el título objetivo de imputación por actos violentos de terceros solo aplica por riesgo excepcional.

Lo anterior, toda vez que uno de los requisitos de procedencia del daño especial es que la actuación lícita del Estado cause un desequilibrio de las cargas públicas, en tanto, la acción terrorista generalmente proviene de terceros, lo que impide tener por acreditado ese elemento. Sobre este particular consultar: M’Causland Sánchez. María Cecilia.

Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos de terceros. Carlos Bernal Pulido y Jorge Fabra Zamora [Ed.]. La Filosofía de la Responsabilidad Civil. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2013. P.549 y sgtes. [28] Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 1991, radicación 6014 y Sección Tercera, sentencia 29 de abril de 1994, radicación 7136;

Sección Tercera, sentencia del 23 de septiembre de 1994 radicación 8577. [29] Velásquez Posada Obdulio. Responsabilidad Civil Extracontractual. Segunda Edición. Ed. Temis. Bogotá, 2013, pág. 32 [30] La discusión sobre qué régimen de responsabilidad debe privilegiarse no es novedosa, incluso los hermanos Mazeaud, expresan la disyuntiva entre la responsabilidad subjetiva y objetiva así: “Tal es la cuestión que separa a los autores, por defender los unos la teoría clásica y tradicional de la culpa, y por negar los otros la necesidad de la culpa y adoptar la llamada teoría del riesgo”.

Citado en Velásquez Posada Obdulio. Ob. Cit. Pág. 33. [31] KEMELMAJER DE CARLUCCI, Aida/ PARELLADA, Carlos. Responsabilidad Civil. Capítulo X. Factores objetivos de atribución. Editorial Hammurabi S.R.L., Buenos Aires, 1997. [32] M’Causland Sánchez, M. C. (2013). Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos de terceros.

En C. Bernal Pulido y J. Fabra Zamora (Ed.), La Filosofía de la Responsabilidad Civil (555-569). Universidad Externado de Colombia. Disponible en https://bdigital.uexternado.edu.co/bitstream/handle/001/4210/MAGGC-spa-2013- Responsabilidad_del_Estado_por_danos_causados_por_actos_violentos_de_tercero s?sequence=1&isAllowed=y [33] “Artículo 48 - Norma fundamental.

A fin de garantizar el respeto y la protección de la población civil y de los bienes de carácter civil, las Partes en conflicto harán distinción en todo momento entre población civil y combatientes, y entre bienes de carácter civil y objetivos militares y, en consecuencia, dirigirán sus operaciones únicamente contra objetivos militares”. “Artículo 52 - Protección general de los bienes de carácter civil. 1.

Los bienes de carácter civil no serán objeto de ataques ni de represalias. Son bienes de carácter civil todos los bienes que no son objetivos militares en el sentido del párrafo 2. 2. Los ataques se limitarán estrictamente a los objetivos ì€ ? “ ïðü ë ý á 4 5 6 h i k d e t Î á ñàÓñÓƸ«Ó«Ó¸«¸«Ó–«Ó–?j?Tmilitares. En lo que respecta a los bienes, los objetivos militares se limitan a aquellos objetos que por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización contribuyan eficazmente a la acción militar o cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrezca en las circunstancias del caso una ventaja militar definida. 3.

En caso de duda acerca de si un bien que normalmente se dedica a fines civiles, tal como un lugar de culto, una casa u otra vivienda o una escuela, se utiliza para contribuir eficazmente a la acción militar, se presumirá que no se utiliza con tal fin.” [34] En el considerando 18 de la sentencia objeto de aclaración se afirma: “Como no se acreditó una falla del servicio y el daño sufrido por la demandante con el ataque es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero, la Sala revocará la sentencia apelada.” [35] Velásquez Posada Obdulio.

Ob cit. Pág. 749.