CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Constituye un control judicial para regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994, que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

(…) En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020 se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 417 DE 2020 – ARTÍCULO 1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los controles instituidos a los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-218 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución A-003378 de 14 abril de 2020, expedida por el liquidador de CAFESALUD EPS SA en liquidación no cumple con los requisitos de procedibilidad por lo que no se habilita el control inmediato de legalidad Examinada la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020, se aprecia que este acto incumple con los precitados requisitos, en razón a que: i) No es un acto de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por EL LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN en la Resolución núm. A- 003378 de 14 abril de 2020 no constituyen reglas generales, pues si bien están fijadas en relación con las competencias que tiene a su cargo el Liquidador de la EPS y que se concretan en la suspensión de los términos de todas las actuaciones administrativas, financieras, de calificación y graduación de acreencias que se adelantan dentro del proceso liquidatorio de la mencionada EPS, su aplicación se restringe a asuntos que se suscitan con ocasión y respecto de los intervinientes en el proceso liquidatorio, hecho que descartar esa generalidad que se predica del acto sometido a control automático.

(…) Entonces, al no apreciarse el carácter general del acto sometido a examen y que activa el control automático, el examen inmediato de legalidad, es improcedente. Lo anterior, por cuanto la decisión de suspensión de términos en el proceso liquidatorio por intervención forzosa de la EPS, se concreta únicamente respecto de destinatarios cualificados que hacen parte de dicho procedimiento, que si bien se dictaron con ocasión del estado de emergencia sanitaria declarada y la orden de aislamiento preventivo obligatorio que dispuso el Gobierno Nacional, no habilita al juez su examen por esta vía ante la ausencia del presupuesto de generalidad que se exige al acto objeto de control, lo que de ningún modo implica una restricción para que pueda cuestionarse por vía de acción. (…) ii) El acto se dictó en ejercicio de la función administrativa transitoria que le es atribuida al Liquidador.

(…) [A]unque este atributo se acredita, ello posibilita, como se dijo atrás, que el acto se cuestione por vía de acción y no por este medio inmediato de control, ante la ausencia del anterior requisito (generalidad). iii) No es autoridad nacional. El acto se expidió con fundamento en un decreto legislativo expedido en estado de excepción pero no lo desarrolla.

En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos. (…) [S]e tiene que a pesar de ser fundamento de la resolución objeto de examen el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020, que otorga a las autoridades administrativas la posibilidad de “[…] suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa […]”, no lo desarrolla.

Además, lo relevante para este caso, es que lo decidido en la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020, no es objeto de control automático por incumplirse los requisitos de procedibilidad necesarios para proceder al estudio de fondo, lo cual torna improcedente el presente control, y así se declarará en la parte motiva de esta providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02259-00(CA) Actor: CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN Demandado: RESOLUCIÓN NÚM. A-003378 DEL 14 ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020, “Por la cual se prorroga la suspensión de términos de CAFESALUD EPS S.A.”, expedida por EL LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN. I.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[1], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[2] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[3] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[4], sin que haya sido prorrogado[5]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[6], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[7] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[8]. El LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN remitió al Consejo de Estado la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo en el Decreto Legislativo 491 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020 (10/04/2020) El liquidador de CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, Entidad identificada con el NIT: 800.140.949-6, en ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas en la Resolución 007172 de 22 de julio de 2019, adicionada por la Resolución 008028 del 20 de agosto de 2019, expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud, en concordancia con el Decreto 2555 de 2010, Decreto Ley 663 de 1993 -Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y demás relacionadas con el marco que regula los procesos de liquidación forzosa administrativa y,

CONSIDERANDO

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional en consideración a la aparición e incremento de la enfermedad denominada COVID-19. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, debido a la propagación del COVID-19, enfermedad que fue catalogada por la Organización Mundial de la Salud – OMS como una pandemia.

Que la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. el día 19 de marzo de 2020 profirió el Decreto 090, mediante el cual dispuso la medida de simulacro de aislamiento, y como consecuencia de ello, LIMITAR totalmente la circulación de vehículos y personas en el territorio Distrital Capital de Bogotá entre el jueves 19 de marzo de 2020 a las 23:59 horas hasta el lunes 23 de marzo de 2020 a las 23:59 horas; medida que fue acatada para el proceso liquidatorio de CAFESALUD S.A. mediante Resolución núm. 003362 del 19 de marzo de 2020.

Que con el fin contener la etapa de expansión del COVID-19, en desarrollo del Estado de Emergencia Sanitaria, el Presidente de la República expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, mediante el cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., con el fin de dar continuidad a la medida de simulacro de aislamiento, el día 22 de marzo de 2020 profirió el Decreto Distrital 091 “por medio del cual se modifica el Decreto Distrital 090 de 2020 y se toman otras disposiciones”, y como consecuencia, dispone en artículo primero, modificar el artículo 1 del Decreto Distrital 90 de 2020, en el sentido de extender la limitación a la libre circulación de vehículos y personas en el territorio del Distrito Capital de Bogotá hasta el martes 24 de marzo de 2020 a las 23:59 horas.

Que en cumplimiento de la normatividad citada, y con el fin de proteger la salud de nuestros colaboradores y de la ciudadanía en general, CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN acató las medidas de prevención establecidas por el gobierno Distrital y Nacional; y como consecuencia de ello, expidió las Resoluciones A-003362 del 19 de marzo de 2020 y A- 003377 del 23 de marzo de 2020, con las que se dispuso suspender los términos de todas las actuaciones administrativas, financieras, judiciales, de calificación y graduación de acreencias que se adelanta en el marco del proceso concursal de CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN desde el 20 de marzo de 2020 hasta el 13 de abril de 2020.

Que atendiendo a la información epidemiológica recogida sobre la propagación y el contagio del Coronavirus COVID-19 en el país, así como a las recomendaciones que sobre el particular viene disponiendo la Organización Mundial de la Salud – OMS; el Ministerio de Salud y Protección considera que “la ampliación del periodo de cuarentena no solo disminuye riesgo y retarda la propagación los casos al disminuir la posibilidad contacto entre personas, que permite coordinar acciones entre Gobierno nacional y entidades territoriales para garantizar el fortalecimiento la red prestadores servicios de salud, con fin de procurar una atención oportuna y de calidad.”.

Que con fundamento en lo anterior, el Presidente de la República expidió el Decreto 531 del 8 de abril 2020, mediante el cual ordena el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que en concordancia con la disposición antes transcrita, la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. expidió el Decreto 106 del 8 de abril de 2020, por medio del cual, da continuidad al aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas en el territorio de Bogotá, D.C. y se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en la ciudad, a partir de las cero horas (00:00 am) del día 13 de abril de 2020 hasta las cero horas (00:00 am) del día 27 de abril de 2020; salvo expresas excepciones señaladas en el mismo decreto.

Que con el ánimo de seguir aportando en la protección de la salud pública y en el bienestar de nuestros colaboradores y ciudadanía en general, CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN acata la medida de aislamiento preventivo ordenada por el Gobierno Nacional y Distrital, y en consecuencia, las instalaciones de funcionamiento de la entidad continuarán durante el nuevo periodo de aislamiento.

Que el artículo 6° del Decreto Legislativo núm. 491 del 28 de marzo de 2020, dispone: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. […].” Que en aras de garantizar la correcta ejecución del proceso liquidatorio, se mantendrá activo el plan de continuidad del negocio, el cual se encuentra publicado en la página web de la entidad; para que las actividades que puedan adelantarse por nuestros colaboradores, a través de la modalidad de teletrabajo, se continúen ejecutando.

Que para salvaguardar el derecho fundamental al debido proceso y el derecho de defensa, CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN prorroga la suspensión de términos señalada la resolución A-003377 del 23 de marzo de 2020 desde las 00:00 hasta el día 13 de abril hasta las 00:00 del día 27 de abril de 2020. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. PRORROGAR desde las 00:00 horas del día 13 de abril hasta las 00:00 del día 27 de abril de 2020, la suspensión de los términos de todas las actuaciones administrativas, financieras, judiciales, de calificación y graduación de acreencias que se adelantan en el marco del proceso liquidatorio de CAFESALUD EPS S.A., en atención a lo expuesto en la parte motiva e la presente resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: La suspensión de términos tendrá efectos sobre la recepción de correspondencia, radicación de acreencias, de recursos de reposición, de derechos de petición, periodos de práctica de pruebas y de respuesta a derechos de petición y recursos de reposición en curso, así como sobre cualquier otra actividad relacionada con el desarrollo del proceso liquidatorio de CAFESALUD EPS S.A.

ARTÍCULO TERCERO: La presente resolución será publicada en la página Web de CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN http://www.cafesalud.com.co y en las oficinas de la Entidad.

ARTÍCULO CUARTO: La presente resolución rige a partir de la fecha de expedición. Dada en Bogotá, D.C., a los 10 días del mes de abril del 2020. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE, FELIPE NEGRETE MOSQUERA Liquidador de CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN” III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 5 de junio de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[9].

Igualmente se invitó a las Universidades de La Sabana, Libre, Santo Tomás y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones Durante el término conferido en el auto que avocó este medio de control, no hubo pronunciamiento alguno por parte del LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, ni de las Universidades de La Sabana, Libre, Santo Tomás y Nacional de Colombia.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020, sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general pues regula aspectos relativos a la suspensión del proceso de liquidación de CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN que afecta un número indeterminado de personas entre los que se encuentran usuarios del sistema de salud, contratistas, proveedores y prestadores del servicio, entre otros, ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa comoquiera que CAFESALUD EPS S.A. es objeto del proceso de liquidación forzosa por parte del Estado y en la actualidad se encuentra administrada por un liquidador conforme con lo previsto en el Decreto Ley 663 de 2 de abril de 1993[10] y iii) se emitió como desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades conferidas por el Decreto 417 de 17 de marzo 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

En el examen formal destacó que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, la referencia expresa a las facultades que se ejercen y el objeto de éstas. En relación con el examen material indicó que: i) la norma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, pues la suspensión del proceso de liquidación de CAFESALUD EPS S.A. pretende evitar la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso administrativo y el derecho de defensa, garantizando que el proceso permita una participación y ejecución transparente para los acreedores y demás entidades con interés en participar del proceso y no se creen condiciones de inseguridad teniendo en cuenta que muchas actividades económicas se encuentran suspendidas; ii) el acto resultaba necesario por cuanto la situación generada por la pandemia y el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional impedían continuar con el trámite de liquidación de manera efectiva y pública; iii) su finalidad era atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional, ocasionada por la pandemia y ejercer la posibilidad prevista en el Decreto Legislativo 491 de 2020, consistente en suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa; iv) se ajusta al criterio de proporcionalidad, puesto que las órdenes dictadas en el acto administrativo tienen como finalidad proteger derechos fundamentales como el debido proceso y de defensa, teniendo en cuenta la complejidad del proceso de liquidación forzosa, en el que deben someterse los acreedores a un orden estricto, y v) no contiene ninguna disposición discriminatoria, y tampoco incurre en alguna de las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994.

Adicionalmente, puso de presente que el Decreto Ley 663 de 1993 determinó el procedimiento que debe aplicar la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD en los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación, administración u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de salud de cualquier naturaleza, dentro del cual participa un liquidador encargado de ejecutar los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación rápida y progresiva, circunstancia por la que EL LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. en uso de sus facultades legales debía disponer de los mecanismos necesarios para garantizar la realización de la liquidación forzosa, en este caso, atendiendo las especiales prescripciones establecidas en virtud de la situación excepcional ocurrida con ocasión de la pandemia de la COVID-19.

Concluyó que las medidas adoptadas en la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020 no contradicen mandatos constitucionales o legales, y respetan los lineamientos establecidos en la Ley 137 de 1994, por lo cual resulta ajustado a derecho. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

La Resolución objeto de control fue expedida por el LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, dentro del trámite de intervención forzosa en que se ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la entidad por parte de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD[11], mediante la Resolución núm. 007172 de 22 de julio de 2019[12].

En ese sentido y comoquiera que el acto administrativo que se somete a examen de control inmediato de legalidad no se dictó por una entidad de carácter territorial, la competencia para su estudio le corresponde a esta Corporación, conforme se precisó en la siguiente providencia, que ahora se prohíja: “[…] En consecuencia, al no haber sido expedido el acto por una entidad territorial, sino por un Liquidador designado por una autoridad del orden nacional, en los precisos términos del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de Estado resolver lo que corresponda en relación con los actos dictados por este quien, al tenor de lo dispuesto, entre otras normas, por el artículo 295 del Decreto 663 de 1993, ejerce funciones públicas administrativas transitorias […]”[13].

Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió el AGENTE LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este examen, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[14]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[15], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[16].

En los términos del artículo 20[17] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020 se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[18] de 17 de marzo de 2020, que declaró[19] la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad el artículo 20 de la Ley Estatutaria, prevé los siguientes presupuestos, que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto por el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[20] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[21] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][22]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[23], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[24].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de éstos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020, se aprecia que este acto incumple con los precitados requisitos, en razón a que: i) No es un acto de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por EL LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN en la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020 no constituyen reglas generales[25], pues si bien están fijadas en relación con las competencias que tiene a su cargo el Liquidador de la EPS y que se concretan en la suspensión de los términos de todas las actuaciones administrativas, financieras, de calificación y graduación de acreencias que se adelantan dentro del proceso liquidatorio de la mencionada EPS, su aplicación se restringe a asuntos que se suscitan con ocasión y respecto de los intervinientes en el proceso liquidatorio, hecho que descartar esa generalidad que se predica del acto sometido a control automático.

Al respecto es de destacar que la Sala Especial de Decisión 12 manifestó sobre el particular, que ahora se reitera, lo siguiente: “[…] En un asunto similar, la Sala Especial de Decisión No. 27 del Consejo de Estado decidió no avocar el conocimiento de un control inmediato de legalidad de un acto administrativo dictado por el liquidador de Saludcoop EPS, de conformidad con las siguientes razones: En la Resolución No. 2048 de 2020 [no] se adoptan medidas de carácter general, impersonal y abstracto, toda vez que la suspensión de los términos procesales se aplica única y exclusivamente al proceso de liquidación de SaludCoop EPS O.C.; por ende, no genera efectos para todo el conglomerado social.

Ello es así, porque la suspensión de los términos sólo es de interés para las partes e intervinientes en él, y en ese sentido, es un acto administrativo de carácter particular y concreto, susceptible de controvertirse por los medios ordinarios, al interior de la referida actuación o ante la jurisdicción contencioso administrativa (se destaca).

Así pues, en el presente asunto no hay lugar a dudas de que dichas decisiones tienen un carácter particular y concreto y, por ende, son susceptibles de ser controvertidas mediante el uso de los medios de control ordinarios. […]”[26] (Subrayas y negritas fuera del texto original) Entonces, al no apreciarse el carácter general del acto sometido a examen y que activa el control automático, el examen inmediato de legalidad, es improcedente.

Lo anterior, por cuanto la decisión de suspensión de términos en el proceso liquidatorio por intervención forzosa de la EPS, se concreta únicamente respecto de destinatarios cualificados que hacen parte de dicho procedimiento, que si bien se dictaron con ocasión del estado de emergencia sanitaria declarada y la orden de aislamiento preventivo obligatorio que dispuso el Gobierno Nacional, no habilita al juez su examen por esta vía ante la ausencia del presupuesto de generalidad que se exige al acto objeto de control, lo que de ningún modo implica una restricción para que pueda cuestionarse por vía de acción. ii) El acto se dictó en ejercicio de la función administrativa transitoria que le es atribuida al Liquidador Respecto de este presupuesto, la Sala precisa que la Resolución núm. A- 003378 de 14 abril de 2020 es manifestación del ejercicio de función administrativa[27] en cabeza del LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN. Y lo es porque en el proceso de liquidación forzosa administrativa, al liquidador, en procura del pago gradual del pasivo externo a cargo de la citada entidad hasta la concurrencia de sus activos, le corresponde adoptar las decisiones que se relacionen con “las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos”, respecto de las cuales su control está atribuido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme con lo previsto en el artículo 295 del Decreto Ley 663 de 1993, aplicable por remisión del artículo 2.5.5.1.1.[28] del Decreto 780 de 6 de mayo de 2016[29].

Entonces, aunque este atributo se acredita, ello posibilita, como se dijo atrás, que el acto se cuestione por vía de acción y no por este medio inmediato de control, ante la ausencia del anterior requisito (generalidad). iii) No es autoridad nacional. El acto se expidió con fundamento en un decreto legislativo expedido en estado de excepción pero no lo desarrolla En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se atribuye temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional[30]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes: a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario.     b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.  c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.   d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.  e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]”   Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40[31] de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que el LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN expidió la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020 en la que prorrogó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas dentro del proceso liquidatorio de la mencionada EPS, adoptada inicialmente por la Resolución A-003377[32], frente a la cual esta Corporación ya tuvo la oportunidad de pronunciarse, en la que concluyó que: “[…] las mencionadas resoluciones no constituyen medidas proferidas por una autoridad del orden nacional.

Esto, por cuanto la naturaleza jurídica de dicha entidad corresponde a una Entidad Promotora de Salud constituida bajo la figura de sociedad anónima, cuya liquidación fue ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud mediante la Resolución 07172 de 20198. Así las cosas, ante el incumplimiento de los requisitos aludidos, para la Sala resulta diáfano que no se encuentran configurados a plenitud los presupuestos objetivos exigidos por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, de ahí que no exista mérito para realizar un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de los actos en comento, por lo que la Sala declarará improcedente el control inmediato de legalidad respecto de las Resoluciones Nos. A-003377 de 23 de marzo de 2020 y A-003379 de 24 de abril de 2020.

Ahora bien, es preciso aclarar que lo anterior no obsta para que sobre las mencionadas resoluciones se pueda adelantar el examen de control de constitucionalidad y/o legalidad, a petición de parte y a través de los medios previstos en la ley, pues, los ciudadanos se encuentran habilitados para cuestionar los actos administrativos por la vía de la nulidad y restablecimiento del derecho, si a bien lo tienen […]”.

Conforme con lo anterior, se tiene que a pesar de ser fundamento de la resolución objeto de examen el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020, que otorga a las autoridades administrativas[33] la posibilidad de “[…] suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa […]”, no lo desarrolla[34].

Además, lo relevante para este caso, es que lo decidido en la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020, no es objeto de control automático por incumplirse los requisitos de procedibilidad necesarios para proceder al estudio de fondo, lo cual torna improcedente el presente control, y así se declarará en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución núm. A-003378 de 14 abril de 2020, expedida por EL LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese por correo electrónico al LIQUIDADOR DE CAFESALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN y a los demás intervinientes. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | ----------------------- [1] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [2] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Con posterioridad se expidieron las Resoluciones 2230 de 2020 y las 222, 738 y 1315 de 2021, esta última que prorrogó la emergencia sanitaria hasta el próximo 30 de noviembre de 2021. [3] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [4] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [5] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [6] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [7] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [8] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [9] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [10] “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”. [11] Autoridad del orden nacional. [12] "Por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar CAFESALUD ENTIDAD PROMO TORA DE SALUD S.A-CAFESALUD EPS S.A identificada con NIT 800.140.949-6". [13] CONSEJO DE ESTADO - SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN. Auto de 8 de junio de 2020.

Radicado N° 110010315000202002200-00. Liquidador de Cruz Blanca EPS.C.P. Rocío Araujo Oñate. [14] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1. Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2.

Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.  2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6].  2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [15] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [16] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [17] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [18] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [19] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [20] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [21] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [23] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [24] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[25] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[26]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [27] Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación, señaló: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” Sentencia del 18 de junio de 2015.

Expediente núm. 2011-00271- 00. Acción: Nulidad. C.P. María Elizabeth García González. [28] Consejo de Estado – Sala Especial Doce de Decisión. Fallo de 15 de septiembre de 2020. Radicación: 2020-02261-00 acumulado con 2020-02260-00. Acto administrativo: Resoluciones Nos. A-003377 de 23 de marzo de 2020 y A- 003379 de 24 de abril de 2020, expedidas por CAFESALUD EPS S.A. -En liquidación-.

C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [29] La Jurisprudencia de la Corte Constitucional la define como “[…] el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines. (Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997).

Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado y servir al bien común” (La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T- 142 de 2006, T-699A de 2011 y C-300 de 2012, entre otras)[…].

Sentencia T- 648-2013 M.P. Mauricio González Cuervo. [30] Artículo 2.5.5.1.1 “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan”. [31] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”. [32] Corte Constitucional.

Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [33] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]” [34] “POR MEDIO DE LA CUAL SE SUSPENDEN TÉRMINOS DENTRO DEL PROCESO LIQUIDATORIO DE CAFESALUD EPS S.A.” [35] Conforme con lo previsto en el artículo 1° del Decreto Legislativo, se entiende por autoridades administrativas “todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas”. [36] [ ] Tampoco se cumple la condición de haber sido dictados en desarrollo de los decretos legislativos durante el Estado de excepción, toda vez que el liquidador no tiene competencia para desarrollar tales decretos sino, únicamente, para aplicarlos a los casos concretos de su competencia, como efectivamente lo realizó en el sub lite.

Finalmente, al revisar las resoluciones, se advierte que sus fundamentos normativos corresponden a los siguientes preceptos de superior jerarquía: “la Resolución 8939 de 07 de octubre de 2019, expedida por la Superintendencia de Salud, en concordancia con el Decreto 2555 de 2010, el Decreto Ley 663 de 1993 -Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas relacionadas con el marco que regula los procesos de liquidación forzosa administrativa” y, aun cuando se cita el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de la presente anualidad, se hace únicamente para referir los supuestos fácticos que dieron origen a la emergencia y no para desarrollarlos o reglamentarlos. [ ]” CONSEJO DE ESTADO - SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN. Auto de 8 de junio de 2020.

Radicado N° 110010315000202002200-00. Liquidador de Cruz Blanca EPS.C.P. Rocío Araujo Oñate.