ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se inhibió de decidir sobre las pretensiones.
REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALLA EN EL SERVICIO – Por expedir regulación que establecía un costo superior al transporte de gas del que se había acordado contractualmente con los agentes del mercado SÍNTESIS DEL CASO: La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en la Resolución CREG 111 del 26 de diciembre de 2000, reguló el cálculo del cargo por capacidad de los agentes que participan en el mercado mayorista de energía y reguló el costo de transporte de gas.
Meriléctrica SA & CIA SCA ESP alega falla del servicio, porque esa decisión estableció un costo de trasporte de gas superior al que había acordado contractualmente con los agentes del mercado. PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo y si operó la caducidad.
PRESUPUESTOS PROCESALES / RECURSO DE APELACIÓN / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Respecto de sentencias emitidas por tribunales administrativos en primera instancia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA (…).
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALLA EN EL SERVICIO – Por expedir regulación que establecía un costo superior al transporte de gas del que había acordado contractualmente con los agentes del mercado / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Para impugnar la legalidad de un acto administrativo / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cuando el daño tiene origen en un acto administrativo / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD – Naturaleza jurídica / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELANTE ÚNICO La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).
La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.
(…) El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.
El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según el artículo 136.2 CCA es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso. El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes.
(…) [C]omo el daño alegado derivó de la regulación prevista en la Resolución CREG 111 de 2000, la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. (…) Para el 24 de septiembre de 2004, la demandante tenía conocimiento de la Resolución CREG 111 de 2000 y de los parámetros fijados en ese acto administrativo para calcular el costo de transporte de gas natural y el cargo por capacidad.
Como la demandante tuvo conocimiento de la Resolución CREG 111 de 2000 el 24 de septiembre de 2004, el término de cuatro meses empezó a correr al día siguiente, esto es, el 25 de septiembre de 2004. Como el término vencía el 25 de enero de 2005 y la demanda se presentó el 9 de noviembre de 2006, según da cuenta el sello de radicado (…) operó el fenómeno preclusivo de la caducidad.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 / RESOLUCIÓN CREG 111 de 2000 CONDENA EN COSTAS – Improcedente De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-002123-02(48009) Actor: MERILÉCTRICA SA & CIA SCA ESP Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS-CREG Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. SERVICIO PÚBLICO- No es función administrativa.
REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS-Subordinación a la ley y al reglamento. INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la publicación del acto administrativo.
DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. SERVICIOS PÚBLICOS- Regulación. SERVICIOS PÚBLICOS-Actos administrativos. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se inhibió de decidir sobre las pretenisones.
SÍNTESIS DEL CASO La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en la Resolución CREG 111 del 26 de diciembre de 2000, reguló el cálculo del cargo por capacidad de los agentes que participan en el mercado mayorista de energía y reguló el costo de transporte de gas. Meriléctrica SA & CIA SCA ESP alega falla del servicio, porque esa decisión estableció un costo de trasporte de gas superior al que había acordado contractualmente con los agentes del mercado.
ANTECEDENTES El 9 de noviembre de 2006, Meriléctrica SA & CIA SCA ESP, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación- Ministerio de Minas y Energía, Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG y otro, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por la asignación del cargo por capacidad del periodo comprendido entre los años 2004 y 2005.
Solicitó USD 1.534.321 por perjuicios materiales. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que los agentes del mercado mayorista de energía no estaban sujetos a cargos regulatorios y que la CREG modificó esa situación, pues impuso un valor regulado para la liquidación del costo de transporte de gas natural. Alegó que la CREG incurrió en falla del servicio, porque con la regulación expedida asignó un costo superior al transporte de gas del que había acordado contractualmente con los agentes del mercado.
El 14 de diciembre de 2006 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación- Ministerio de Minas y Energía, CREG, al oponerse a las pretensiones, señaló que la acción procedente era la nulidad y restablecimiento del derecho, porque las pretensiones se formularon contra los actos administrativos generales que fijaron los costos de transporte de gas.
Interconexión Eléctrica SA ESP propuso las excepciones de falta de jurisdicción e inepta demanda. Formuló llamamiento en garantía a la Aseguradora Colseguros SA y a varios agentes del mercado mayorista de energía. El 31 de mayo de 2007, se admitió el llamamiento en garantía a la Aseguradora Colseguros SA y se negaron los demás llamamientos.
El 1 de diciembre de 2008, el Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia. La Aseguradora Colseguros SA guardó silencio. El 13 de octubre de 2011 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio.
El 18 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 30 de mayo de 2013 y admitido el 22 de agosto de 2013. Esgrimió que la acción procedente era la de reparación directa, porque el origen del daño fue la operación administrativa de Interconexión Eléctrica SA ESP que calculó el cargo según la capacidad del agente.
El 12 de septiembre de 2013 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante reiteró lo expuesto y señaló que Interconexión Eléctrica SA ESP causó el daño al publicar el cálculo del cargo según la capacidad del agente en su página web. La Nación-Ministerio de Minas y Energía, CREG e Interconexión Eléctrica SA ESP reiteraron lo expuesto.
El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $204.000.000[1].
Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo y si operó la caducidad.
III. Análisis de la Sala 2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).
La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[2], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[3]. 3.
A partir de la Constitución de 1991, y de sus desarrollos legales en 1994, los servicios públicos domiciliarios dejaron de ser una expresión de la función pública[4] (en particular administrativa), para convertirse en una actividad económica de interés general, estrechamente vinculada a las finalidades sociales del Estado (art. 365 CN). La eliminación del monopolio público y la implantación, en su reemplazo, de una cotitularidad de los particulares con el Estado supuso la implantación no solo de un nuevo servicio público, alejado de la concepción francesa, sino también la reivindicación de una perspectiva económica, basada en el postulado de subsidiariedad, que implicó el regreso a un derecho administrativo de la libertad. 4.
En contraste, la regulación de los servicios públicos es una función típicamente administrativa -que supone la expedición de actos administrativos- asignada directamente por la Constitución al Presidente como suprema autoridad administrativa con estricta sujeción a la ley (arts. 370 CN y 68 de la Ley 142 de 1994). Esta atribución de policía administrativa, se ejerce a través de las comisiones de regulación -vía delegación o por asignación directa de la ley en el caso de la CREG-, organismos que hacen parte del sector central de la Administración nacional y que, por lo mismo, están subordinados al Presidente.
Por ende, expiden actos administrativos que no pueden -en Colombia- equipararse a la ley y tampoco pueden asimilarse a la reglamentación de las leyes[5]. 5. El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar.
La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según el artículo 136.2 CCA es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso.
El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). La demandante afirmó que la CREG le causó un daño con la asignación del cargo por capacidad para el periodo comprendido entre los años 2004 y 2005, pues ordenó calcular ese cargo y su costo de transporte de gas, con parámetros regulados en la Resolución n°. 111 de 2000 y esa circunstancia arrojó un mayor valor al que la demandante había acordado contractualmente con otros agentes del mercado (f. 10, 13, 21-24 c. 1).
De manera que, como el daño alegado derivó de la regulación prevista en la Resolución CREG 111 de 2000, la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Está acreditado que el 28 de noviembre de 1996, la Comisión de Regulación profirió la Resolución CREG 116, que precisó el método de cálculo del cargo por capacidad en el mercado mayorista de electricidad (f. 82-90 c. 2); y que el 26 de diciembre de 2000 esa entidad profirió la Resolución CREG 111, que modificó la Resolución CREG 116 de 1996 y fijó los parámetros para calcular el costo de transporte de gas natural en referencia al cargo por capacidad (f. 112-117 c. 2).
La parte demandante afirmó en los hechos 17 y 18 de la demanda, que la Comisión de Regulación expidió la Resolución CREG 111 de 2000, que estableció los lineamientos para liquidar el costo de transporte del gas natural y que, posteriormente, modificó los parámetros allí establecidos, decisión que afectó sus intereses en el mercado mayorista de energía. Adujo que el 24 de septiembre de 2004, puso de presente esa situación a la demandada mediante oficio nª.
CREG E-2004-007912 (f. 13-14 c. 1). De modo que, para el 24 de septiembre de 2004, la demandante tenía conocimiento de la Resolución CREG 111 de 2000 y de los parámetros fijados en ese acto administrativo para calcular el costo de transporte de gas natural y el cargo por capacidad. Como la demandante tuvo conocimiento de la Resolución CREG 111 de 2000 el 24 de septiembre de 2004, el término de cuatro meses empezó a correr al día siguiente, esto es, el 25 de septiembre de 2004.
Como el término vencía el 25 de enero de 2005 y la demanda se presentó el 9 de noviembre de 2006, según da cuenta el sello de radicado (f. 34 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. 6. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 18 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Aclaro voto | | VV/OAO ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2006, $408.000, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. [4] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2003 y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de mayo de 2004, Rad.AP-0020; sentencia de 10 de febrero de 2005, Rad.
AP-00254; sentencia de 24 de febrero de 2005, Rad.AP-01470 y sentencia de 26 de enero de 2006, Rad. AP-1944. [5] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1162 de 2000 [fundamento jurídico 1] y Consejo de Estado, Sala Transitoria n.°26, sentencia de 26 de marzo de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020-01743-00 [fundamento jurídico 9].