RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / COMPETENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / ADMISIBILIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / OPORTUNIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CADUCIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Esta Sala es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), toda vez que la providencia objeto de recurso extraordinario de revisión es una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La sentencia recurrida fue proferida (…) y cobró ejecutoria (…). Por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión, (…) fue interpuesto dentro del término anual previsto en el artículo 251, inciso 1º, del CPACA. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 249 INCISO 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 251 INCISO 1 ALCANCE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CONCEPTO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / DEFINICIÓN DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / FUNDAMENTO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NATURALEZA JURÍDICA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PRESUPUESTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CAUSALES DEL RECURSO / EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / TAXATIVIDAD DE LAS CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / FINALIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / REQUISITOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / OBJETO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / EFECTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / GENERALIDADES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CARACTERÍSTICAS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA La Sala recuerda que -como lo ha sustentado la jurisprudencia colombiana- el recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada, instituido con el propósito de enmendar los errores o irregularidades cometidos en una providencia judicial.
Por su carácter excepcional, que afecta la seguridad jurídica de los fallos en firme, este recurso no puede concebirse como una tercera instancia, en la que se reformulen temas ya litigados, o se aduzcan argumentos o hechos no expuestos en la causa petendi-. Así como excepción razonable al principio de cosa juzgada, en aras de garantizar la justicia material y el debido proceso, el recurso extraordinario de revisión debe encausarse bajo alguna de las situaciones específicas definidas por el legislador que, por su carácter taxativo, no pueden ser interpretadas analógica o extensivamente, correspondiéndole al recurrente la carga de demostrar la causal alegada.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión ver sentencia del 18 de octubre de 2005, Exp. 11001-03-15-000-1998- 00173-00 (REV-173), C.P. María Elena Giraldo Gómez, sentencia del 28 de agosto de 2018, Exp. 11001-03-15-000-2017-00558-00(REV-PI), C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Igualmente ver sentencia de la Corte Constitucional SU 263 de 2015, sentencia de la Corte Constitucional C 450 de 2015, sentencias C 680 de 1998, sentencia T 039 de 1996, sentencia C 004 de 2003, y sentencia C 520 de 2009.
CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / TAXATIVIDAD DE LAS CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / DOCUMENTO FALSO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL / ANÁLISIS DE LA PRUEBA POR EL JUEZ / PRUEBA DOCUMENTAL / REQUISITOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Si bien, la recurrente invoca la causal de revisión 3ª del artículo 250 del CPACA, al enunciarla a continuación, se refiere a la causal 2ª, que consiste en haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
Tras considerar, en un principio, que la causal análoga, prevista en el artículo 188.1 del CCA, exigía que la falsedad o adulteración documental fuera declarada en sentencia penal o con tacha de falsedad en proceso judicial, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha sostenido pacíficamente, en los últimos años, que corresponde al juez de revisión su determinación, mediante un estudio riguroso de los documentos presentados por el recurrente.
Este es un análisis objetivo, ya que el análisis de responsabilidad del autor le corresponde al juez penal. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 250 NUMERAL 3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las causales del recurso extraordinario de revisión ver sentencia de 11 de febrero de 1993, Exp. REV 037, sentencias de 19 de diciembre de 1995, Exp. REV 076, sentencias de 12 de julio de 2005, Exp. 11001-03-15-000-1998-00161-01(REV-00161), C.P. Ligio López Díaz, sentencia del 26 de febrero de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2008-00638- 00(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 8 de mayo de 2019, Exp. 54722, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
PRUEBA DOCUMENTAL / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / ACCIÓN DE REPARACIÓN POR ERROR JURISDICCIONAL / ANÁLISIS DE LAS PRUEBAS POR EL JUEZ / VALORACIÓN DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / DERECHO AL DEBIDO AL PROCESO / GARANTÍA DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTÍJURÍDICO / AUSENCIA DE PRUEBA / NEGACIÓN DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN En el presente asunto, no hay duda de que los anteriores documentos, en los que el recurrente cimentó la actual solicitud extraordinaria de revisión, fueron tenidos en cuenta en el fallo, ya que el juicio de responsabilidad por error jurisdiccional se centró justamente en la providencia con la que fue rechazado el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial interpuesto por la señora (…) y el amparo del derecho al debido proceso con el que tal rechazo fue dejado sin efectos.
Sin embargo, las pretensiones de la entonces demandante no fueron desestimadas debido a que no se hubiera presentado una irregularidad en la remisión del expediente de unificación de jurisprudencia al Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Santa Marta, lo que afirmó expresamente el ad quem, sino porque no se había acreditado el daño, que es el primer elemento de la responsabilidad extracontractual, ni podía configurarse, debido a que la providencia no era definitiva y esta había devenido ineficaz, además de no haberse acreditado el dolo alegado en sustento de la alzada.
No se trata entonces de documentos que hubieran influido ostensiblemente en la decisión, hasta el punto de definir su sentido, como lo requiere la causal invocada por la recurrente. INEXISTENCIA DEL DOCUMENTO FALSO / PRUEBA DE LA FALSEDAD EN DOCUMENTO / AUSENCIA DE PRUEBA / PRUEBA DOCUMENTAL / ELEMENTOS DE LA FALSEDAD IDEOLÓGICA EN DOCUMENTO PÚBLICO / ELEMENTOS DE LA FALSEDAD MATERIAL EN DOCUMENTO PÚBLICO / ESTRUCTURACIÓN DE LA FALSEDAD EN DOCUMENTO PRIVADO / EXISTENCIA DE LA FALSEDAD EN DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / FALSEDAD MATERIAL EN DOCUMENTO PÚBLICO / DIFERENCIA ENTRE FALSEDAD MATERIAL Y FALSEDAD IDEOLÓGICA EN DOCUMENTO PÚBLICO / ELEMENTOS DE LA FALSEDAD MATERIAL EN DOCUMENTO PÚBLICO / DOCUMENTOS DECISIVOS DESPUÉS DE LA SENTENCIA / REQUISITOS DE LOS DOCUMENTOS DECISIVOS DESPUÉS DE LA SENTENCIA [L]os documentos allegados por la actora no dan cuenta de una alteración o falsedad documental.
En línea con la jurisprudencia penal, esta Corporación ha precisado que la falsedad documental que da lugar a la revisión extraordinaria de la sentencia puede ser de dos especies. La material es un atentado a la integridad material del documento, a su genuinidad, que se presenta cuando el documento es creado totalmente o la alteración del contenido material de un documento existente.
Se trata así de una modificación, cambio o alteración. Mientras que la falsedad ideológica se da cuando el servidor público, o el particular, en ejercicio de la facultad certificadora de la verdad, hace afirmaciones contrarias a ella, o la callan total o parcialmente, en un documento que puede servir de prueba. Más recientemente, esta Corporación ha considerado que la prosperidad de esta causal requiere que la prueba de la falsedad o alteración sea percibida cuando el proceso en el que la sentencia hubiera sido proferida haya concluido, ya que, de lo contrario, debería haberse puesto en conocimiento del juez natural de la causa.
NEGACIÓN DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / INEXISTENCIA DEL DOCUMENTO FALSO / PRUEBA DE LA FALSEDAD EN DOCUMENTO / AUSENCIA DE PRUEBA / PRUEBA DOCUMENTAL / DOCUMENTOS DECISIVOS DESPUÉS DE LA SENTENCIA / REQUISITOS DE LOS DOCUMENTOS DECISIVOS DESPUÉS DE LA SENTENCIA / EXPEDIENTE / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ERROR JURISDICCIONAL Conforme a lo argumentado, sin que las pruebas practicadas revelen lo contrario, el oficio con el que el expediente de unificación jurisprudencial fue remitido a un juzgado administrativo fue suscrito efectivamente por el oficial mayor que en él aparece y la remisión aludida se produjo efectivamente.
No hay, pues, una falsedad documental o alteración, como también se requiere para la prosperidad de la causal invocada. La invasión de funciones del secretario del Tribunal Administrativo del Magdalena y las irregularidades procesales que, a partir de ello, se hubieran presentado no tienen relación alguna con una alteración o falsedad documental.
Estos argumentos, con los que se sustenta el recurso extraordinario de revisión sometido al conocimiento de la Sala, son propios de un juicio de reparación directa por error jurisdiccional, como el que se surtió. Al ser planteados por la recurrente en sede de revisión, se busca así la reformulación de temas ya litigados, con la introducción de argumentos nuevos, lo que, como se expuso, es contrario al objeto de este recurso extraordinario.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LAS COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / OBLIGACIÓN DEL PAGO DE LAS COSTAS PROCESALES / NATURALEZA DE LAS COSTAS PROCESALES / REQUISITOS DE LA CONDENA EN COSTAS / PRESUPUESTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LAS COSTAS PROCESALES / GESTIÓN DEL ABOGADO / AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / HONORARIOS PROFESIONALES El CPACA no regula de forma directa la condena en costas con ocasión del recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, conforme al artículo 306 del CPACA, resulta aplicable el numeral 1º del artículo 365 Código General del Proceso (CGP), el cual establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva de manera desfavorable el recurso de revisión que haya interpuesto.
En los términos del artículo 366 del CGP, corresponde a esta Corporación la liquidación de las costas y de las agencias en derecho, dado que se trata de un asunto tramitado en única instancia. Las costas están integradas por las agencias en derecho, que comprende los costos del apoderamiento judicial, y los gastos procesales o expensas, que son las erogaciones distintas a los honorarios.
Según la norma anteriormente mencionada, correspondiéndole a la Secretaría General de esta Corporación liquidar —de forma concertada con el juzgador de conocimiento— las costas, en lo que tendrá en cuenta la suma fijada a continuación por concepto de agencias en derecho. En atención a que la parte demandada actuó a través de apoderado, quien presentó la respectiva contestación, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho a favor de los demandados en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la condena en costas ver sentencia del 29 de noviembre de 2019, Exp. 53289, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00052-00(61348) Actor: CARMEN SOFÍA SOLÍS DE LOAIZA Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Tema: Recurso extraordinario de revisión (CPACA).
Subtema 1. Sentencia dictada con fundamento en documentos falsos o adulterados. Subtema 2. Falsedad material e ideológica. La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), que confirmó el fallo desestimatorio de primer grado.
I. SÍNTESIS DEL CASO Carmen Sofía Solís de Loaiza presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, argumentando que, al desestimar sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho por considerar que la pensión de jubilación era incompatible con la de invalidez[1], el Tribunal Administrativo del Magdalena había contrariado lo considerado en la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 17 de agosto de 2012.
La Secretaría del Tribunal remitió el expediente del recurso a un juzgado administrativo, que lo negó. Ante esta negativa, la señora Solís de Loaiza incoó acción de tutela, con la que fue amparado su derecho al debido proceso, dejando sin efectos la providencia negatoria, porque el juzgado no tenía competencia funcional para decidir sobre el asunto.
El recurso extraordinario de unificación jurisprudencial fue, finalmente, despachado desfavorablemente por el Consejo de Estado, que consideró que la sentencia en cuestión se ajustaba a su jurisprudencia. Paralelamente, la señora Solís de Loaiza presentó demanda de reparación directa, en la que adujo que, al remitir el expediente de unificación jurisprudencial a un juzgado administrativo, se había configurado un error jurisdiccional.
Sus pretensiones fueron desestimadas en primera y segunda instancia, porque dicha decisión no había puesto fin al proceso, y no se configuró el daño ni se acreditaron los perjuicios. Interpone ahora, la señora Solís de Loaiza, recurso extraordinario de revisión contra la sentencia desestimatoria de reparación directa, porque se habría dictado con fundamento en documentos falsos o adulterados, debido a que el oficial mayor del Tribunal que suscribió el oficio, con el que el expediente de unificación de jurisprudencia fue remitido a un juzgado administrativo, habría creado un falso positivo al omitir el conducto regular, porque el oficial mayor que lo suscribió habría obrado como Secretario General del Tribunal, con lo que adulteró el proceso.
II.
ANTECEDENTES: 2.1. Mediante sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)[2], el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó el fallo negatorio de reparación directa de primer grado, por considerar que, pese a haberse incurrido en una irregularidad al remitir a un juzgado administrativo el recurso de extraordinario de unificación interpuesto por la señora Solís de Loaiza, esta no era una decisión definitiva ni se había acreditado daños o perjuicios.
La sentencia cobró ejecutoria el veintiséis (26) de febrero de dos mil dieciocho (2018)[3]. 2.2. El veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciocho (2018), Carmen Sofía Solís de Loaiza interpuso recurso extraordinario de revisión[4], en el que, como fundamento, manifestó que[5]: “PRIMERA: De acuerdo a lo establecido, por esta Corporación Judicial en Providencia de fecha 07 de febrero de 2018, en la observación de la viabilidad de interponer el Recurso Extraordinario de Revisión por la cual se interpone contra el Auto de fecha 20 de septiembre de 2017.
SEGUNDA: Por cumplir las causales de Revisión, artículo 250 del C.P.A.C.A. Ley 1437 de 011 Numeral [sic] 3. Haberse dictado la sentencia con fundamentos [sic] en documentos falsos o adulterados Así: a).- Falsos positivos creados por el Oficial Mayor del Tribunal Administrativo y el Juez 4º Administrativo del Circuito de Santa Marta, ambos se embistieron a la FALLA DEL SERVICIO e incurrieron en DELITO PENAL, de manera tal que el OFICIAL MAYOR DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA se voló el conducto regular haciendo las veces del SECRETARIO GENERAL DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, al recibir en su momento el RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA impetrado dentro del término de la ejecutoria en fecha 18 de Diciembre de 2012, como lo señala el EDICTO de fecha 13 de Diciembre de 2012 y lo hace parecer extemporáneo enviándolo al Juzgado de origen para su archivo al Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, mediante el oficio Nº 7951 de fecha 28 de diciembre de 2012 y este en consideración cumplió la orden del Oficial Mayor, archivando el proceso con providencia de 06 de Febrero de 2013.
Por todo lo anterior ambos funcionarios del orden judicial ADULTERARON el procedimiento de la Ley 1437 de 2011 y del Nuevo Código Procesal al negarle a mi poderdante, la radicación del proceso en la Secretaría General del Tribunal y este hacerle traslado a la Magistrada del Tribunal Administrativo del Magdalena. De no ser por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN ‘B’ por medio de la SENTENCIA DE TUTELA de fecha 11 de Diciembre de 2013 al corregir todos los argumentos falsos y Adulterados de estos funcionarios se estaría en la pérdida del proceso al RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. b).- Con estas fallas del servicio el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena han proferido las providencias a la negativa de las pretensiones de mi poderdante a la Reparación Directa, dictando las sentencias con fundamentos [sic] en documentos falsos o adulterados”. 2.3.
Con auto del 21 de marzo de 2018[[6]], el Tribunal Administrativo del Magdalena remitió el asunto a esta Corporación, por considerar que, conforme al artículo 249 del CPACA, tenía la competencia funcional para el conocimiento del recurso extraordinario de revisión. 2.4 Por medio de auto, del 27 de julio de 2018[[7]], el Despacho sustanciador inadmitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 20 de septiembre de 2017, debido a que esta providencia no obraba en el expediente ni la constancia de su ejecutoria.
Concedió al interesado diez (10) días para su subsanación. 2.5. Dentro del término indicado, fue aportada copia simple de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 20 de septiembre de 2017[[8]], que confirmó la sentencia desestimatoria de primera instancia, y constancia de su ejecutoria[9]. 2.6. Al constatar que se había producido la subsanación indicada, el recurso extraordinario de revisión fue admitido, a través de auto del 22 de octubre de 2018[[10]], que fue notificado a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[11] y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[12]. 2.7.
El Director Ejecutivo de Administración Judicial (en adelante, “Rama Judicial”)[13] presentó escrito de contestación[14], en el que manifestó que la recurrente pretendía revivir actuaciones y términos procesales, debido a que no había sido favorecida con el fallo atacado, sin presentar prueba alguna de que la decisión hubiera sido adoptada con base en documentos falsos. 2.8.
Con auto del 30 de julio de 2019[[15]], fueron decretadas las pruebas documentales solicitadas y aportadas por la recurrente. III. PRESUPUESTOS PROCESALES: 3.1. Esta Sala es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[16], toda vez que la providencia objeto de recurso extraordinario de revisión es una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3.2.
La sentencia recurrida fue proferida el veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) y cobró ejecutoria el veintiséis (26) de febrero de dos mil dieciocho (2018)[17]. Por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión, radicado el veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciocho (2018)[18], fue interpuesto dentro del término anual previsto en el artículo 251, inciso 1º, del CPACA[19].
IV. CONSIDERACIONES: 4.1. La Sala recuerda que -como lo ha sustentado la jurisprudencia colombiana- el recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada, instituido con el propósito de enmendar los errores o irregularidades cometidos en una providencia judicial[20]. Por su carácter excepcional, que afecta la seguridad jurídica de los fallos en firme, este recurso no puede concebirse como una tercera instancia, en la que se reformulen temas ya litigados, o se aduzcan argumentos o hechos no expuestos en la causa petendi[21]-[22].
Así como excepción razonable al principio de cosa juzgada, en aras de garantizar la justicia material y el debido proceso, el recurso extraordinario de revisión debe encausarse bajo alguna de las situaciones específicas definidas por el legislador[23] que, por su carácter taxativo[24], no pueden ser interpretadas analógica o extensivamente[25]-[26], correspondiéndole al recurrente la carga de demostrar la causal alegada[27]-[28]. 4.2.
Si bien, la recurrente invoca la causal de revisión 3ª del artículo 250 del CPACA, al enunciarla a continuación, se refiere a la causal 2ª, que consiste en haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. Tras considerar, en un principio, que la causal análoga, prevista en el artículo 188.1 del CCA, exigía que la falsedad o adulteración documental fuera declarada en sentencia penal[29] o con tacha de falsedad en proceso judicial[30], la jurisprudencia contencioso-administrativa ha sostenido pacíficamente, en los últimos años, que corresponde al juez de revisión su determinación, mediante un estudio riguroso de los documentos presentados por el recurrente[31].
Este es un análisis objetivo, ya que el análisis de responsabilidad del autor le corresponde al juez penal[32]. En todo caso, el documento falso o adulterado “debe haber influido ostensiblemente en la decisión, hasta el punto, si se quiere, que sin su concurso, sin su incidencia, el fallo se hubiera tomado en otro sentido, de tal forma que al excluirlos del proceso, la sentencia pierda consistencia y cambie de alcance”[33]. 4.3.
Mediante la sentencia impugnada[34], el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó el fallo desestimatorio, proferido el 31 de mayo de 2016 por el Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Santa Marta. El Tribunal consideró que: (i) el auto del 6 de febrero de 2013, al que se le imputaba un error jurisdiccional, no había puesto fin al proceso, ya que no era eficaz, por virtud de lo ordenado en tutela;
(ii) la providencia errónea no había afectado a la señora Solís de Loaiza, ya que el trámite del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial había concluido con sentencia del 23 de noviembre de 2015 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por considerar que la sentencia recurrida se ajustaba a la jurisprudencia de esta Corporación;
(iii) si bien, la remisión a un funcionario incompetente no había sido adecuada, el trámite del recurso había sido subsanado; (iv) no se configuró el daño alegado ni se acreditaron los perjuicios morales y materiales deprecados; (v) el amparo concedido no reafirmaba el daño antijurídico, ya que se había dado trámite al recurso; y que (vi) no se acreditó un actuar doloso de los funcionarios al remitir el proceso de unificación jurisprudencial al Juzgado 4º Administrativo del Circuito. 4.4.
Ahora bien, como prueba de la falsedad o alteración de los documentos que fundamentaron el fallo recurrido, la actora aportó a este proceso, los siguientes documentos: 4.4.1. Copia simple del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia[35] interpuesto el 18 de diciembre de 2012 por Carmen Sofía Solís de Loaiza, en los términos de los artículos 256 a 260 del CPACA, contra la sentencia dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 28 de noviembre de 2012 (rad. núm. 47-001-3331-004-2010-00260-01).
Como fundamento del recuso, arguyó que dicho fallo contrariaba la sentencia de unificación proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 17 de agosto de 2012 [rad. núm. 15001-23-31-000-2004-01994-01 (1071-10)], que, en su apartado 5º, consideró que la pensión de gracia y la pensión ordinaria de jubilación eran compatibles, lo que se predicaría también de la pensión de invalidez.
Agregó que la señora Solís de Loaiza, quien se desempeñaba como docente, había perdido sus dos (2) rodillas, por lo que su situación fue calificada con pérdida del 96% de capacidad profesional por enfermedad laboral, pese a lo cual se había negado la solicitud de pensión de invalidez, por incompatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. Al encontrarse así en los mismos “supuestos fácticos y jurídicos” del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, deberían “extender los efectos” de la sentencia de unificación referida. 4.4.2.
Copia simple de oficio núm. 7951 del mismo día[36], 18 de diciembre de 2012, mediante el cual el Oficial Mayor del Tribunal Administrativo del Magdalena, Fernando Martínez Benjumea, remitió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con rad. núm. 2010- 00260 al Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Santa Marta. 4.4.3. Copia simple de providencia fechada el 6 de febrero de 2012 o 2013[[37]], con la que el Jugado 4º Administrativo del Circuito de Santa Marta negó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por considerar que el proceso que terminó con el fallo impugnado se regía por el CCA, no por el CPACA, y, en cualquier caso, había sido interpuesto extemporáneamente. 4.4.4.
Copia simple de la sentencia de segunda instancia del 11 de diciembre de 2013[[38]], con la que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Solís de Loaiza, vulnerado por el Tribunal Administrativo del Magdalena y del Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Santa Marta al rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el proceso con rad. núm. 2010-00260.
Consideró que, conforme a los artículos 259, 261 y 265 del CPACA, la competencia para conceder y admitir tal recurso radicaba en los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, respectivamente, por lo que, al actuar sin competencia para ello en la providencia del 6 de febrero de 2013, había vulnerado el debido proceso. En consecuencia, dispuso dejar sin efectos dicha decisión y ordenó que, en un término de cinco (5) días, el Tribunal Administrativo del Magdalena iniciara el trámite correspondiente al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 4.5.
En el presente asunto, no hay duda de que los anteriores documentos, en los que el recurrente cimentó la actual solicitud extraordinaria de revisión, fueron tenidos en cuenta en el fallo, ya que el juicio de responsabilidad por error jurisdiccional se centró justamente en la providencia con la que fue rechazado el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial interpuesto por la señora Solís de Loaiza y el amparo del derecho al debido proceso con el que tal rechazo fue dejado sin efectos.
Sin embargo, las pretensiones de la entonces demandante no fueron desestimadas debido a que no se hubiera presentado una irregularidad en la remisión del expediente de unificación de jurisprudencia al Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Santa Marta, lo que afirmó expresamente el ad quem, sino porque no se había acreditado el daño, que es el primer elemento de la responsabilidad extracontractual, ni podía configurarse, debido a que la providencia no era definitiva y esta había devenido ineficaz, además de no haberse acreditado el dolo alegado en sustento de la alzada.
No se trata entonces de documentos que hubieran influido ostensiblemente en la decisión, hasta el punto de definir su sentido, como lo requiere la causal invocada por la recurrente. 4.6. Además, los documentos allegados por la actora no dan cuenta de una alteración o falsedad documental. En línea con la jurisprudencia penal[39], esta Corporación[40] ha precisado que la falsedad documental que da lugar a la revisión extraordinaria de la sentencia puede ser de dos especies.
La material es un atentado a la integridad material del documento, a su genuinidad, que se presenta cuando el documento es creado totalmente o la alteración del contenido material de un documento existente. Se trata así de una modificación, cambio o alteración[41]. Mientras que la falsedad ideológica se da cuando el servidor público, o el particular, en ejercicio de la facultad certificadora de la verdad, hace afirmaciones contrarias a ella, o la callan total o parcialmente, en un documento que puede servir de prueba.
Más recientemente, esta Corporación ha considerado que la prosperidad de esta causal requiere que la prueba de la falsedad o alteración sea percibida cuando el proceso en el que la sentencia hubiera sido proferida haya concluido, ya que, de lo contrario, debería haberse puesto en conocimiento del juez natural de la causa[42]. No aduce la recurrente, sin embargo, que los documentos considerados en el juicio de instancia no fueran íntegros o que hubieran sido modificados, o que en ellos se hubiera hecho afirmaciones contrarias a la realidad, ni que esto hubiera sido percibido cuando el proceso de reparación directa hubiera concluido.
Conforme a lo argumentado, sin que las pruebas practicadas revelen lo contrario, el oficio con el que el expediente de unificación jurisprudencial fue remitido a un juzgado administrativo fue suscrito efectivamente por el oficial mayor que en él aparece y la remisión aludida se produjo efectivamente. No hay, pues, una falsedad documental o alteración, como también se requiere para la prosperidad de la causal invocada. 4.7.
La invasión de funciones del secretario del Tribunal Administrativo del Magdalena y las irregularidades procesales que, a partir de ello, se hubieran presentado no tienen relación alguna con una alteración o falsedad documental. Estos argumentos, con los que se sustenta el recurso extraordinario de revisión sometido al conocimiento de la Sala, son propios de un juicio de reparación directa por error jurisdiccional, como el que se surtió. Al ser planteados por la recurrente en sede de revisión, se busca así la reformulación de temas ya litigados, con la introducción de argumentos nuevos, lo que, como se expuso[43], es contrario al objeto de este recurso extraordinario. 4.8.
Por lo tanto, la Sala procederá a declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Carmen Sofía Solís de Loaiza. V. COSTAS: El CPACA no regula de forma directa la condena en costas con ocasión del recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, conforme al artículo 306 del CPACA, resulta aplicable el numeral 1º del artículo 365 Código General del Proceso (CGP), el cual establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva de manera desfavorable el recurso de revisión que haya interpuesto.
En los términos del artículo 366 del CGP[44], corresponde a esta Corporación la liquidación de las costas y de las agencias en derecho, dado que se trata de un asunto tramitado en única instancia. Las costas están integradas por las agencias en derecho, que comprende los costos del apoderamiento judicial, y los gastos procesales o expensas, que son las erogaciones distintas a los honorarios[45].
Según la norma anteriormente mencionada, correspondiéndole a la Secretaría General de esta Corporación liquidar —de forma concertada con el juzgador de conocimiento— las costas, en lo que tendrá en cuenta la suma fijada a continuación por concepto de agencias en derecho[46]. En atención a que la parte demandada actuó a través de apoderado, quien presentó la respectiva contestación, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho a favor de los demandados en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes[47].
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), que confirmó el fallo desestimatorio de primera instancia.
SEGUNDO: CONDENAR a la parte recurrente a pagar las costas que se hubiesen causado, incluido un monto equivalente a dos (2) SMLMV por concepto de agencias en derecho. La Secretaría General de esta Corporación liquidará las costas, mediante decisión motivada, que comprenderá la anterior suma por concepto de agencias en derecho, más la suma que determine como expensas o gastos procesales.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión. Cópiese, notifíquese, cúmplase |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS | |Presidente | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] En sentencia del 28 de noviembre de 2012. [2] Copia simple a folios 41 a 52. [3] Copia simple de certificado suscrito por el secretario del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta a folio 53. [4] Folios 2 a 4. [5] Se trascribe literalmente, las mayúsculas, erratas o errores forman parte del texto original. [6] Folio 29. [7] Folios 34 y 35. [8] Folios 41 y 52. [9] Folio 53. [10] Folios 55 y 56. [11] Folio 66. [12] Folio 67. [13] Folios 70 a 72. [14] Folios 68 y 69. [15] Folios 79 y 80. [16] “Artículo 249. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia”. [17] Aptado. 2.1. [18] Aptado. 2.2. [19] “Artículo 251.
El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. […] [20] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia SU-501 de 2015, fundamento jurídico 78. [21] CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil, Sentencia del 29 de junio de 2017, SC9228-2017, exp. 11001-02-03-000-2009-02177-00 [22] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de octubre de 2005, rad. núm 11001-03-15-000-1998-00173-00 (REV–173), reiterada en la sentencia de la Corte Constitucional SU-263 de 2015, fundamento jurídico
2.4.1.3. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 12 de agosto de 2014, rad. núm. 11001- 03-15-000-2013-02110-00(IMP). [23] CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta, sentencia del 29 de mayo de 2014, rad. núm. 2019387-70001-23-31-000-2005-01422-01-18915. Reiterada en la sentencia de la Corte Constitucional C-450 de 2015.
CORTE CONSTITUCIONAL, sentencias C-680 de 1998 (fundamento jurídico 4.2), T- 039 de 1996, C-004 de 2003, y C-520-09. CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia SU-210 de 2017. [24] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, rad. núm. 11001-03-15-000-2017-00558- 00(REV-PI). [25] CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil, Sentencia del 29 de junio de 2017, SC9228-2017, exp. 11001-02-03-000-2009-02177-00. [26] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2018, rad. núm. 11001-03-15-000-2017-02919-00(REV); y Sala Quince Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2018, rad. núm. 11001-03-15-000-2005-00839- 00(REV). [27] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de febrero de 1993, rad.
REV-037. [28] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 19 de diciembre de 1995, Rad. REV-076. [29] «En ese orden, se observa que a diferencia del recurso de Revisión regulado en el artículo 379 del C. de P.C. y precisamente de la causal del artículo 380.2 ibídem: “haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida”, la del numeral 1 del artículo 188 del C.C.A., no requiere previa sentencia judicial que declare la falsedad del documento.
Exige, por tanto, un extremo rigor en el análisis y evaluación de su procedencia, por parte del juez del recurso, con base en determinar la falsedad o adulteración del documento que se aduce como fundamento del mismo. Esa falsedad debe ser indiscutible e integral y a su verificación puede llegar el juez, siguiendo la naturaleza de la falsedad que se aduzca, mediante el examen del documento tanto desde el punto de vista de su conformación material como de su contenido y su prueba debe ser completa e inobjetable.
Por las características de su regulación la causal solo podrá ser admitida o declarada su prosperidad cuando no exista duda sobre la falsedad del documento que le sirve de soporte y sobre la condición de determinante de la sentencia acusada». CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 25 de septiembre de 2001, rad.
REVPI-003; reiterada en las sentencias de 12 de julio de 2005, rad. núm. 11001-03-15- 000-1998-00161-01(REV-00161), y del 26 de febrero de 2013, rad. núm. 11001- 03-15-000-2008-00638-00(REV), de la Subsección de la Sección Tercera del 30 de octubre de 2017, rad. núm. 11001-33-31-001-2009-00096-01(AG); y de la Sala 21 Especial de Decisión del 3 de diciembre de 2019, rad. núm. 11001-03- 15-000-2014-01303-00(REV), entre otras. [30] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 19 de mayo de 2009, rad.
REV-039; reiterada en la sentencia de la Sala Veintitrés Especial de Decisión del 3 de abril de 2018, rad. núm. 11001-03-15-000-2016-02057-00(REV); y en la sentencia de la Sección Tercera, Subsección A, del 8 de mayo de 2019, rad. núm. 52001-13-33-008- 2012-00146-01 (54722), entre otras. [31] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de noviembre de 1993, rad.
REV-040. [32] Copia simple a folios 41 a 52. [33] Folios 7 y 8. [34] Folio 9. [35] Ambas fechas aparecen en el documento, constando el año 2012 en letras y números impresos, mientras el 2013 fue escrito en números sobre el documento impreso. Folios 10 a 11. [36] Folios 17 a 24. [37] CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Penal, sentencia del 15 de junio de 2005, proceso núm. 23069. [38] CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de abril de 2015, rad. núm. 25000-23-25-000-2004-05294-01(2116-12).
En sentido similar: Sala Primera Especial de Decisión, sentencia del 4 de abril de 2017, rad. núm. 11001-03-15-000-2005-00163-00(REV). [39] CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de marzo de 2018, rad. núm. 05001-23-31-000-2002-00570-01(0375-12). [40] “Sin embargo, para el efecto, debe tenerse en cuenta que para que prospere la causal, el recurrente debe haber obtenido la prueba o certeza de la falsedad de los documentos con posterioridad a la sentencia atacada y no durante el trámite del proceso ordinario, toda vez que en dicho evento, pues deberá poner en conocimiento del juez natural de la causa dicha situación antes de que se profiera sentencia. || Es decir, el recurso extraordinario de revisión, no puede ser utilizado para subsanar la falta de actividad probatoria o gestión procesal de las partes, sino para cuando aparezcan situaciones o evidencias posteriores a la decisión definitiva que no pudieron ser puestas en conocimiento del juez antes de que fallara. ||Con todo, se debe analizar en cada caso las circunstancias particulares para encontrar o no configurada la causal”.
CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 6 de octubre de 2020, rad. núm. 11001-03-15-000-2020-00085-00(REV). [41] Aptado. 4.1. [42] Norma que dispone: "Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: || 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. || 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. || 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. || 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. || 5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas.
La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. || 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso” (se destaca). [43] “Comúnmente la doctrina entiende por costas procesales los gastos que se deben sufragar en el proceso; la noción incluye las expensas y las agencias en derecho.
Las expensas son las erogaciones distintas al pago de los honorarios del abogado, tales como el valor de las notificaciones, los honorarios de los peritos, los impuestos de timbre, copias, registros, pólizas, etc. Las agencias en derecho corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en el numeral 3° del artículo 393 del C.P.C., y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha parte a su abogado” (subraya la Sala).
CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-043 de 2004. [44] De conformidad con lo establecido en el artículo 1.12.2.2. del Acuerdo 1887 de 2003, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose del recurso extraordinario de revisión, corresponde a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 6.
Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso (se destaca). [45] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 29 de noviembre de 2019, exp. 53289.