MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISÍONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO - Procedencia / PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento a docente del orden nacional La potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, se insiste, sin que ello conlleve a prejuzgar.
En el caso sub examine, en la decisión impugnada se concluye que las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005 contravienen lo dispuesto en los artículos 1º y 3º de la Ley 114 de 1913, porque para el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante, se tuvieron en cuenta períodos laborados por ella como docente de carácter nacional, pese a que esa normativa reserva tal prestación para aquellos maestros que hubiesen cumplido veinte (20) años de servicio educativo en planteles del orden territorial o nacionalizado.
Ahora bien, encuentra la Sala que a partir de la confrontación de los actos acusados con las normas invocadas como trasgredidas, es dable determinar prima facie que para el reconocimiento de la pensión gracia de la demandada, se incluyeron períodos servidos para el Ministerio de Educación Nacional (desde el 20 de septiembre de 1973 hasta el 30 de septiembre de 1981), lo que en principio denota una vinculación del orden nacional, aspecto que no es viable admitir para ser beneficiario de esa prestación, razón por la cual se confirmará lo decidido frente a la suspensión provisional de los efectos de las mencionadas Resoluciones hasta cuando se defina su legalidad en el fallo que ponga fin al proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-33-000-2018-00650-01(5816-19) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PARAFISCAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ANA JOSEFA FUENTES LEAL Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión gracia Actuación: Apelación auto que decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la demandada[1] contra el auto de 10 de mayo de 2019[2], proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que decretó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005.
II.
ANTECEDENTES PROCESALES El 27 de julio de 2018 la UGPP, a través de apoderado, solicitó del Tribunal Administrativo de Santander la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005, por medio de las cuales la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció y reliquidó, en su orden, la pensión gracia de la señora Ana Josefa Fuentes Leal, por cuanto no se cumplieron los requisitos de que tratan las Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, pues para su liquidación se incluyeron tiempos laborados como docente de orden nacional (ff. 1 a 18 c. 2).
El aludido Tribunal decretó la medida cautelar, con auto de 10 de mayo de 2019[3], decisión contra la cual la accionada formuló recurso de apelación[4], concedido el 24 de septiembre siguiente (f. 18 c. ppal); en consecuencia, el presente asunto fue enviado a esta Corporación. III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Santander, con proveído de 10 de mayo de 2019[5], suspendió provisionalmente los efectos de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005, al advertir que la demandada no satisfizo los requisitos previstos en los artículos 1º y 3º de la Ley 114 de 1913, toda vez que «[…] para el reconocimiento de la mencionada pensión gracia, debía la interesada acreditar el cumplimiento de […] 20 años al servicio de la docencia a nivel territorial, los cuales ha sido unánime la jurisprudencia en señalar que no es posible […] [su] cómputo […] con los del nivel nacional […]».
IV. RECURSO DE APELACIÓN Contra la anterior decisión, la accionada interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo desconoció que «[…] prestó sus servicios como personal nacionalizado en el [d]epartamento de Norte de Santander desde el […] 24 de marzo de 1965, hasta el […] 1 de septiembre de 1973 […] [en] […] enseñanza […] primaria, por un total de […] siete (7) años, cinco (5) meses y seis (6) días, además […] como docente de secundaria en el [d]epartamento de Santander desde el […] 11 de septiembre de 1981 hasta el […] 14 de enero de 1993, por un total de doce (12) años, tres (3) meses y veintidós (22) días […]»; en ese orden de ideas, laboró «[…] más de 19 años en instituciones de carácter territorial […]».
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125[6], 150, 243 (numeral 2)[7] y 244 (numeral 3)[8] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra el auto de 10 de mayo de 2019[9], proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que decretó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005. 5.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es acertada o no la decisión del Tribunal de primera instancia de decretar la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005, con las que la extinguida Cajanal reconoció y reliquidó, respectivamente, la pensión gracia de la accionada. 5.3 Caso concreto.
Conforme al artículo 229 del CPACA, las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso-administrativa, podrán solicitarse antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso a petición de parte debidamente sustentada, siempre que el juez considere que son necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.
Asimismo, el artículo 231 del CPACA prevé que, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la resolución demandado y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con tal propósito.
Al respecto, esta Corporación, en sentencia de 13 de mayo de 2015[10], precisó: […] el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad. […] Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso-administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.
En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios (negrillas fuera del texto).
De lo anterior, y en concordancia con lo preceptuado en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, se insiste, sin que ello conlleve a prejuzgar.
En el caso sub examine, en la decisión impugnada se concluye que las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005 contravienen lo dispuesto en los artículos 1º[11] y 3º[12] de la Ley 114 de 1913, porque para el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante, se tuvieron en cuenta períodos laborados por ella como docente de carácter nacional, pese a que esa normativa reserva tal prestación para aquellos maestros que hubiesen cumplido veinte (20) años de servicio educativo en planteles del orden territorial o nacionalizado.
Ahora bien, encuentra la Sala que a partir de la confrontación de los actos acusados con las normas invocadas como trasgredidas, es dable determinar prima facie que para el reconocimiento de la pensión gracia de la demandada, se incluyeron períodos servidos para el Ministerio de Educación Nacional (desde el 20 de septiembre de 1973 hasta el 30 de septiembre de 1981), lo que en principio denota una vinculación del orden nacional, aspecto que no es viable admitir para ser beneficiario de esa prestación, razón por la cual se confirmará lo decidido frente a la suspensión provisional de los efectos de las mencionadas Resoluciones hasta cuando se defina su legalidad en el fallo que ponga fin al proceso.
Por último, se advierte que si bien es cierto que el recurso de apelación interpuesto contra el proveído que suspendió provisionalmente los actos acusados se concedió en el efecto devolutivo, también lo es que, al revisar la página electrónica de la Rama Judicial, se observa que el Tribunal Administrativo de Santander el 29 de julio de 2020 profirió sentencia de primera instancia, la cual, al haber sido objeto de alzada, se remitió a esta Corporación con oficio 220 el 15 de junio de 2021, por lo que se ordenará que una vez arribe se le incorpore el expediente de la referencia contentivo de la medida cautelar.
En mérito de lo expuesto, esta Sala DISPONE 1º Confirmar el auto de 10 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que decretó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. 2º Ejecutoriado este proveído, por secretaría de la sección, previas las anotaciones que fueren menester, una vez arribe el expediente principal incorporarle las presentes diligencias, con el propósito de unificar el respectivo trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a lo indicado en la parte motiva.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. | | |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |CÉSAR PALOMINO CORTÉS |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | ----------------------- [1] Folios 10 y 11 c. ppal. [2] Folios 5 a 7 vuelto c. ppal. [3] Folios 5 a 7 vuelto c. ppal. [4] Folios 10 y 11 c. ppal. [5] Folios 5 a 7 vuelto c. ppal. [6] «DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS.
Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de […] dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica». [7] «[…] el que decrete una medida cautelar». [8] «[…] [u]na vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». [9] Folios 5 a 7 vuelto c. ppal. [10] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 15 de mayo de 2015, expediente 11001-03-26-000-2015- 00022-00. [11] «ARTÍCULO 1º.- Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». [12] «ARTÍCULO 3º.- Los veinte años de servicios a que se refiere el artículo 1 podrán contarse computando servicios prestados en diversas épocas, y se tendrá en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la presente Ley».