MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DEL AUTO / AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES PROCESALES / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA El Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra las decisiones proferidas en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Santander, el municipio de Bucaramanga y la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social, y negó su declaratoria frente a la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y el inciso final del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 – CPACA).

Por otra parte, según el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso – CGP), aplicable a este asunto por mandato del artículo 306 del CPACA, la competencia del superior que decide el recurso de apelación contra autos se limita a pronunciarse únicamente “sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley” (inciso primero) y particularmente a “tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias” (inciso tercero).

En esa medida, el Despacho se pronunciará solamente sobre la legitimación en la causa por pasiva, aspecto específicamente cuestionado por los recurrentes, a menos que exista una decisión que necesariamente deba adoptar de forma oficiosa. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / LEY 1564 – ARTÍCULO 328 PRESUPUESTOS DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EXCEPCIONES PROCESALES / EXCEPCIÓN PREVIA / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN PREVIA / EXCEPCIÓN DE FONDO / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE FONDO En vigencia del Código Contencioso Administrativo, cuando en el proceso faltaban los presupuestos que debían reunirse para que este pudiera conformarse y desenvolverse válidamente, esas omisiones constituían los denominados impedimentos procesales, que en el proceso civil atañían a las enlistadas como excepciones previas, las cuales se proponían dentro de la oportunidad para dar contestación a la demanda y se decidían previamente y a través de incidente, según lo establecido en los artículos 97,98 y 99 del Código de Procedimiento Civil.

En el proceso contencioso administrativo, desde luego, tales impedimentos podían ser planteados, pero no se proponían como excepciones ni se decidían como tales. Con la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010, la legitimación en causa, pasó a conformar el listado de las excepciones que podían formularse como previas, en consecuencia, conformó el grupo de las denominadas excepciones mixtas y, por ende, podía resolverse dándole el tratamiento de excepción previa, o, en su defecto, de excepción de fondo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 97 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 98 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 99 / LEY 1395 DE 2010 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO – Presupuestos / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Presupuestos / PRESUPUESTOS PARA PROFERIR SENTENCIA / EXCEPCIONES PROCESALES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / PODER OFICIOSO DEL JUEZ - Es deber del juez retirar a quienes carecen de cualidades para reclamar o responder por los derechos disputados en juicio Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación se ha establecido que la legitimación en la causa se divide en la legitimación de hecho, basada en haber presentado el actor el libelo introductorio, y el demandado al notificarse del auto admisorio de la demanda, es decir, consiste en la relación procesal de las partes; y la legitimación material que se deriva del vínculo directo que sostienen los sujetos procesales con los supuestos fácticos del proceso.

Así, puede ocurrir que un sujeto determinado se encuentre legitimado de hecho en cuanto se haya constituido formalmente como parte del proceso (esto es, en cuanto sea efectivamente actor o demandado en el proceso concreto que se ha promovido) pero no se encuentre legitimado materialmente (por cuanto no ostente, si del demandante se trata, el interés jurídico para pretender el derecho que invoca, o si del demandado se trata, el deber de resistir la pretensión).

En este caso, el proceso sería válido, la sentencia sería adversa. Tratándose de la legitimación de hecho, el juez al calificar la demanda para examinar si el demandante tiene o no legitimidad para obrar en la causa, simplemente debe verificar si hay esta relación formal de correspondencia entre el demandante y la persona a quien la ley concede la acción. En este examen, no hay lugar, entonces, a analizar la pretensión y menos si el actor es o no titular del derecho que alega en su demanda, pues estos dos aspectos deben ser objeto de evaluación por parte del juez al momento de dictar sentencia. Por consiguiente, cualquiera de los sujetos puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material, esto ocurrirá siempre que, aunque sea parte del proceso no necesariamente se relaciona con los hechos que motivaron el litigio.

Por su parte Francesco Carnelutti, la anterior diferencia viene necesaria por cuanto, si se exigiera, para legitimar al demandante, la certeza de la existencia y pertenencia de un derecho para hacerlo valer, “no podría accionar sino quien tiene razón”, sin consideración alguna por el derecho para hacerlo valer. Por lo anterior estima que “no es necesario tener, sino que basta poder tener un derecho; precisamente la demanda se propone a fin de que se decida si a la posibilidad corresponde la existencia de la tutela”.

Con base en esta diferencia, cabe deducir que mientras la falta de legitimación material impide adoptar la sentencia de mérito favorable, la carencia de legitimación procesal de hecho no permite avanzar con el proceso hasta tanto se subsane dicha circunstancia, propósito que la identifica con las excepciones previas o dilatorias. De allí que, por regla general, la legitimación en la causa analizada durante el transcurso de la audiencia inicial sea la de hecho, ya que la legitimación material requiere el análisis de los hechos que se logren demostrar durante la etapa probatoria para así determinar, en el caso de la legitimación por pasiva, el grado de intervención de las demandadas en el hecho que motiva la pretensión de responsabilidad y la del consecuente resarcimiento.

Ahora, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el legislador habilitó la posibilidad de formular las llamadas excepciones previas en el proceso contencioso administrativo y facultó al juez para que decidiera frente a estas, incluso de manera oficiosa. Para el efecto, en el numeral 6° del artículo 180 del CPACA, dispuso “Decisión de excepciones previas.

El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva” (resaltado propio), normativa que analizada en concordancia con lo dispuesto en el artículo 100 del nuevo Estatuto Procesal que ya no alude a las denominadas excepciones mixtas que la Ley 1395 de 2010 incorporó al artículo 97 del C.P.C -las que habilitó para que se pudieron formular como previas-, conduce a entender que, aunque por regla general la falta de legitimación en la causa que puede ser declarada en la audiencia inicial refiere a la de hecho, ello no obsta para que el juzgador pueda declarar en ese estadio procesal la falta de legitimación en causa material, siempre y cuando cuente con los elementos de juicio suficientes para determinar de manera ostensible su carencia. En casos en los cuales sea evidente la falta de legitimación en la causa material, de cualquiera de los extremos del proceso, es deber del juez sancionar dicha situación retirando a quienes carecen de cualidades para reclamar o responder por los derechos disputados en juicio.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 97 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Presupuesto para proferir sentencia de fondo / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Se puede declarar en cualquier estado del proceso A partir de estas nociones y de la normativa en cita, es necesario precisar que al ser la legitimación en la causa material un presupuesto para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, su análisis lo puede diferir el juzgador para la etapa de fallo, aunque nada impide que, de existir dentro del proceso las pruebas idóneas, pertinentes y suficientes para tener por probado que la parte carece de ella, así lo pueda declarar en la fase inicial del proceso -audiencia inicial del 180 del CPACA-, etapa en la que además, resulta imperativo declararla cuando la ausencia es en relación con la legitimación de hecho.

Ahora, con la reforme al CPACA -Ley 2080 de 2021-, aunque ella no resulta aplicable en este caso de conformidad con lo dispuesto en el inciso final de su artículo 86, palmario es que la legitimación en la causa material, se puede declarar en cualquier estado del proceso, ya que la normativa estableció que cuando el juez encuentre probada la falta manifiesta de legitimación en la causa, podría dictar sentencia anticipada, lo que es concordante con el artículo 278 del CGP.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / LEY 2080 DE 2021 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 278 APELACIÓN DEL AUTO – Procede / MOTIVACIÓN DEL AUTO INTERLOCUTORIO – La ausencia de la fundamentación requerida para adoptar tal decisión es razón suficiente para que proceda su revocación En el caso sub lite, como para declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Minsalud, el a quo se limitó a motivar su decisión con el auto al que se hizo referencia, sin analizar las particularidades del caso, que son precisamente el fundamento del reproche del recurrente -demandante-, este Despacho considera que la ausencia de la fundamentación requerida para adoptar tal decisión es razón suficiente para que proceda su revocación. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – No configurada [E]n cuanto a la declaración de la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Santander y del municipio de Bucaramanga, si en gracia de discusión pudiera ser admisible la extrapolación a este asunto de la decisión judicial en que la colegiada de instancia soportó su decisión, esta sería insuficiente para tenerla en cuenta como único fundamento para justificar la exclusión del Departamento y del Municipio, pues el auto en mención no hace análisis alguno en relación con los entes territoriales, y no lo hace porque aquellos no fueron demandados en esa ocasión. En este caso al a quo, para decidir sobre la existencia o inexistencia de la legitimización material, debía hacer un estudio detallado de la relación jurídico sustancial a la luz de os hechos expuestos en el libelo introductorio y de los elementos de convicción con los que contaba para ese momento, pero no lo hizo, por lo que la decisión, además de carecer de fundamentación, no conduce al convencimiento de la ausencia de participación de las demandadas en los hechos a los que se atribuye responsabilidad extracontractual.

Y como la legitimación en la causa de hecho sí está probada, procede la revocación de la decisión declarativa de la falta de legitimación respecto del departamento de Santander y del municipio de Bucaramanga. Por todo lo anterior, el Despacho revocará la decisión de primera instancia, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Minsalud, el Departamento y el Municipio.

No sobra reiterar que la falta de legitimación en la causa material que estas entidades alegan es un aspecto que necesariamente deberá ser resuelto por el órgano juzgador como presupuesto procesal para emitir fallo de fondo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00810-01(65584)A Actor: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A. Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: Legitimación en la causa.

Legitimación activa y pasiva. Legitimación material y de hecho. AUTO SEGUNDA INSTANCIA El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y Superintendencia Nacional de Salud en contra del auto del 16 de diciembre de 2019 proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Santander, que decidió las excepciones previas.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 3 de junio de 2016, mediante apoderado judicial, la sociedad Centro Médico Sinapsis IPS S.A. (en adelante, CMS) presentó demanda[1] en ejercicio del medio de control de reparación directa con el fin de que se declarara administrativamente responsables a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante, Minsalud), Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, Supersalud), al Departamento de Santander – Secretaría de Salud (en adelante, el Departamento), y al Municipio de Bucaramanga (en adelante, el Municipio) por la intervención y liquidación forzosa administrativa practicada a la Entidad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A. (en adelante, Solsalud) por omisión de los deberes de inspección, regulación, control y vigilancia de las entidades prestadoras de salud.

En el escrito, la actora afirma que prestaba servicios de salud a Solsalud, por los que radicó oportunamente las respectivas facturas de cobro. Si bien el Agente Especial Interventor designado para adelantar la intervención forzosa de Solsalud, mediante el auto n° 002 del 29 de noviembre de 2013 estableció la reclamación del CMS por un valor de $2.413’116.197, debidamente soportado en las mencionadas facturas, sólo le fue reconocido un valor parcial así: “… mediante Resolución Nro. 00952 de 2.014, tratándose del RÉGIMEN CONTRIBUTIVO, reconoció la suma $377.893.974, y por medio de la Resolución Nro. 002560 de 2.014, respecto al RÉGIMEN SUBSIDIADO, solamente reconoció la suma de $660.931.496, y negó el pago del saldo por no existir recursos.” (Hecho 26 de la demanda, negrillas originales del escrito citado) La demandante interpuso recurso de reposición contra las decisiones reseñadas “siendo resuelto mediante Resoluciones anexa (sic), reconociendo un valor único y adicionalmente, realizó glosas a un grupo de facturas, sin que a la fecha hubiesen sido canceladas las mismas” (hecho 28 de la demanda), lo que ha ocasionado a la actora perjuicios patrimoniales, calificados como “un desequilibrio económico injustificado, puesto que [CMS], se vio obligada a proveer financiación al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (…), con lo cual se le causó un daño antijurídico que no está obligada a soportar, toda vez que la obligación de asunción de dicha carga financiera no ha sido legalmente prevista dentro del Marco Constitucional o Legal que nos rige (…)”.

Por lo tanto, la responsabilidad que la actora endilga a las demandadas: “… debe ser evaluada bajo el régimen de responsabilidad de falla en el servicio de vigilancia, generada por unos actos administrativos legales que produce (sic) un daño antijurídico por crear una desigualdad entre las cargas de la administración y por omisión en la (sic) funciones y competencias asignadas por la Ley, de manera oportuna y eficiente como órganos rectores del SGSSS, tanto como con (sic) antelación al Proceso de la entidad SOLSALUD EPS S.A., HOY LIQUIDADA, como posterior a esta.

(Hecho 34 de la demanda) (…) para efectos de determinar el régimen de responsabilidad de falla en el servicio de vigilancia (…) se debe analizar desde la óptica de las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2.007, y 1438 de 2.011, y el artículo 7 del Decreto 896 de 1998, y Decreto 4747 de 2007, que consagraron el ámbito de responsabilidad y las obligaciones de las entidades promotoras de salud (…) dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (…).

Para la demandante, al Minsalud le cabe la responsabilidad bajo el “régimen (…) de falla del servicio de vigilancia” porque en virtud de las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 (artículo 2) y 1438 de 2011 la Nación “cumple funciones de agencia reguladora central y ejerce la rectoría sectorial, como ente regulador de todos los actores públicos y privados de la salud, además es responsable supremo de la ejecución de los programas de salud pública propiamente dicha así como el flujo de recurso de las EPS a las IPS” como, según asegura, ocurrió en este caso.

El demandante señala que la responsabilidad de la Supersalud “por omisión en el cumplimiento de sus funciones como órgano de control y en parte también regulador, con oficios de Inspección, Vigilancia y Control sobre las EPS, para el cumplimiento del flujo de recursos”. Mientras que al Departamento y al Municipio, con fundamento en los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001, indicó que al primero le competían “importantes funciones de inspección, vigilancia y control de los recursos y actores del sistema de salud”, mientras que al segundo le asignó funciones de aseguramiento mediante la financiación de las EPS. 1.2.

Trámite procesal relevante Inicialmente, el Tribunal inadmitió la demanda[2], y exigió al demandante “precisar la fecha de la ocurrencia de la omisión que se endilga a cada una de las entidades demandadas, con el fin de determinar la oportunidad en la presentación de la demanda”. Como subsanación de la demanda, la actora indicó[3] que el 10 de julio de 2014 se publicó la Resolución n° 4964 del 6 de junio de 2014, expedida por la Cámara de Comercio de Bucaramanga, por medio de la cual se extinguió la personería jurídica de Solsalud.

Para el demandante, en esa fecha ocurrió la omisión administrativa que motiva su reclamo. Posteriormente, el Tribunal admitió la demanda[4] el 7 de abril de 2017. 1.3. La decisión apelada En audiencia inicial[5] del 16 de diciembre de 2019, el Tribunal: 1.3.1. Declaró la “falta de legitimación material en la causa por pasiva” del Departamento, del Municipio y del Minsalud, con apoyo en el auto unitario del 15 de octubre de 2019[6], en el que esta Corporación confirmó una decisión que el mismo Tribunal adoptó en otro proceso, “consistente en declarar la falta de legitimación en la causa del Ministerio y negar la de la Superintendencia de Salud”. 1.3.2.

Negó que se hubiera configurado una “indebida escogencia de la acción” ni la “inepta demanda” porque en el asunto no se discute la legalidad de actos administrativos, y consideró que el medio de control ejercido sí es procedente por los hechos que soportan las pretensiones. 1.3.3. No encontró configurada la caducidad de la acción. Advirtió que el CMS tuvo conocimiento de que no serían pagadas sus acreencias a partir de las resoluciones adoptadas el 8 de julio y el 13 de agosto de 2014, “en las cuales se declaran como créditos a favor del hoy demandante como valor insoluto, por no existir disponibilidad de recursos al haber agotados (sic) sus activos en los gastos necesarios para adelantar su liquidación”. 1.4.

El recurso de apelación En la misma audiencia, la Supersalud y la parte actora apelaron las decisiones adoptadas por el Tribunal, por estos motivos: 1.4.1. La Supersalud expresó[7] que no tiene legitimación en la causa por pasiva porque el demandante no está reclamando la ocurrencia de un daño especial ni del desequilibrio de las cargas públicas, sino que se está imputando una omisión de las entidades demandadas.

En criterio de esta recurrente, la actora demanda por la calificación que un tercero (el agente especial liquidador) hizo de las acreencias presentadas, y que fueron declaradas insolutas por la insuficiencia patrimonial de la sociedad suprimida; la Supersalud no intervino directa ni indirectamente en esos hechos. 1.4.2. Para oponerse a la falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio, el Departamento y el Minsalud, el apoderado del CMS reiteró la argumentación de la demanda[8].

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia y alcance de la presente providencia El Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra las decisiones proferidas en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Santander, el municipio de Bucaramanga y la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social, y negó su declaratoria frente a la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125[9], 150[10] y el inciso final del numeral 6 del artículo 180[11] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 – CPACA).

Por otra parte, según el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso – CGP), aplicable a este asunto por mandato del artículo 306 del CPACA, la competencia del superior que decide el recurso de apelación contra autos se limita a pronunciarse únicamente “sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley” (inciso primero) y particularmente a “tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias” (inciso tercero).

En esa medida, el Despacho se pronunciará solamente sobre la legitimación en la causa por pasiva, aspecto específicamente cuestionado por los recurrentes, a menos que exista una decisión que necesariamente deba adoptar de forma oficiosa. 2.2. La legitimación en la causa[12] En vigencia del Código Contencioso Administrativo, cuando en el proceso faltaban los presupuestos que debían reunirse para que este pudiera conformarse y desenvolverse válidamente, esas omisiones constituían los denominados impedimentos procesales, que en el proceso civil atañían a las enlistadas como excepciones previas, las cuales se proponían dentro de la oportunidad para dar contestación a la demanda y se decidían previamente y a través de incidente, según lo establecido en los artículos 97,98 y 99 del Código de Procedimiento Civil.

En el proceso contencioso administrativo, desde luego, tales impedimentos podían ser planteados, pero no se proponían como excepciones ni se decidían como tales. Con la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010, la legitimación en causa, pasó a conformar el listado de las excepciones que podían formularse como previas, en consecuencia, conformó el grupo de las denominadas excepciones mixtas y, por ende, podía resolverse dándole el tratamiento de excepción previa, o, en su defecto, de excepción de fondo.

Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación se ha establecido que la legitimación en la causa se divide en la legitimación de hecho, basada en haber presentado el actor el libelo introductorio, y el demandado al notificarse del auto admisorio de la demanda, es decir, consiste en la relación procesal de las partes; y la legitimación material que se deriva del vínculo directo que sostienen los sujetos procesales con los supuestos fácticos del proceso.

Así, puede ocurrir que un sujeto determinado se encuentre legitimado de hecho en cuanto se haya constituido formalmente como parte del proceso (esto es, en cuanto sea efectivamente actor o demandado en el proceso concreto que se ha promovido) pero no se encuentre legitimado materialmente (por cuanto no ostente, si del demandante se trata, el interés jurídico para pretender el derecho que invoca, o si del demandado se trata, el deber de resistir la pretensión).

En este caso, el proceso sería válido, la sentencia sería adversa. Tratándose de la legitimación de hecho, el juez al calificar la demanda para examinar si el demandante tiene o no legitimidad para obrar en la causa, simplemente debe verificar si hay esta relación formal de correspondencia entre el demandante y la persona a quien la ley concede la acción. En este examen, no hay lugar, entonces, a analizar la pretensión y menos si el actor es o no titular del derecho que alega en su demanda, pues estos dos aspectos deben ser objeto de evaluación por parte del juez al momento de dictar sentencia. Por consiguiente, cualquiera de los sujetos puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material, esto ocurrirá siempre que, aunque sea parte del proceso no necesariamente se relaciona con los hechos que motivaron el litigio.

Por su parte Francesco Carnelutti[13], la anterior diferencia viene necesaria por cuanto, si se exigiera, para legitimar al demandante, la certeza de la existencia y pertenencia de un derecho para hacerlo valer, “no podría accionar sino quien tiene razón”, sin consideración alguna por el derecho para hacerlo valer. Por lo anterior estima que “no es necesario tener, sino que basta poder tener un derecho; precisamente la demanda se propone a fin de que se decida si a la posibilidad corresponde la existencia de la tutela”.

Con base en esta diferencia, cabe deducir que mientras la falta de legitimación material impide adoptar la sentencia de mérito favorable, la carencia de legitimación procesal de hecho no permite avanzar con el proceso hasta tanto se subsane dicha circunstancia, propósito que la identifica con las excepciones previas o dilatorias[14]. De allí que, por regla general, la legitimación en la causa analizada durante el transcurso de la audiencia inicial sea la de hecho, ya que la legitimación material requiere el análisis de los hechos que se logren demostrar durante la etapa probatoria para así determinar, en el caso de la legitimación por pasiva, el grado de intervención de las demandadas en el hecho que motiva la pretensión de responsabilidad y la del consecuente resarcimiento.

Ahora, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el legislador habilitó la posibilidad de formular las llamadas excepciones previas en el proceso contencioso administrativo y facultó al juez para que decidiera frente a estas, incluso de manera oficiosa. Para el efecto, en el numeral 6° del artículo 180 del CPACA, dispuso “Decisión de excepciones previas.

El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva” (resaltado propio), normativa que analizada en concordancia con lo dispuesto en el artículo 100[15] del nuevo Estatuto Procesal que ya no alude a las denominadas excepciones mixtas que la Ley 1395 de 2010 incorporó al artículo 97 del C.P.C[16] -las que habilitó para que se pudieron formular como previas-, conduce a entender que, aunque por regla general la falta de legitimación en la causa que puede ser declarada en la audiencia inicial refiere a la de hecho, ello no obsta para que el juzgador pueda declarar en ese estadio procesal la falta de legitimación en causa material, siempre y cuando cuente con los elementos de juicio suficientes para determinar de manera ostensible su carencia. En casos en los cuales sea evidente la falta de legitimación en la causa material, de cualquiera de los extremos del proceso, es deber del juez sancionar dicha situación retirando a quienes carecen de cualidades para reclamar o responder por los derechos disputados en juicio.

En sintonía con lo afirmado, se ha expresado lo siguiente: “… si bien el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 previó la facultad- deber del juez de dar por terminado el proceso en la audiencia inicial, si encuentra configurada la falta de legitimación en la causa, bien por activa o por pasiva. Es necesario precisar que no en todos los casos la legitimación en la causa debe aparecer probada en la mencionada etapa procesal, pues se trata de un presupuesto para la sentencia de fondo.

No obstante, ocurre que hay casos en los cuales la falta de legitimación en la causa aparece clara incluso desde la demanda y, por ende, no tiene sentido tramitar todo el proceso cuando tal situación puede remediarse a tiempo. (…) La legitimación que debe revisarse en la audiencia inicial es la de hecho; no obstante, en los casos en los cuales la falta de legitimación material en la causa aparezca clara debe declararse probada también en ese momento procesal, con el fin de evitar el trámite de un proceso que desde el inicio está llamado a fracasar y así impedir el desgaste innecesario del servicio de administración de justicia. En caso de que esa falta de legitimación no sea evidente, la persona debe continuar vinculada al proceso, en calidad de demandante o demandado, dado que su legitimación material deberá ser objeto de prueba hasta antes de proferirse la sentencia.”[17] A partir de estas nociones y de la normativa en cita, es necesario precisar que al ser la legitimación en la causa material un presupuesto para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, su análisis lo puede diferir el juzgador para la etapa de fallo, aunque nada impide que, de existir dentro del proceso las pruebas idóneas, pertinentes y suficientes para tener por probado que la parte carece de ella, así lo pueda declarar en la fase inicial del proceso -audiencia inicial del 180 del CPACA-, etapa en la que además, resulta imperativo declararla cuando la ausencia es en relación con la legitimación de hecho.

Ahora, con la reforme al CPACA -Ley 2080 de 2021-, aunque ella no resulta aplicable en este caso de conformidad con lo dispuesto en el inciso final de su artículo 86, palmario es que la legitimación en la causa material, se puede declarar en cualquier estado del proceso, ya que la normativa[18] estableció que cuando el juez encuentre probada la falta manifiesta de legitimación en la causa, podría dictar sentencia anticipada, lo que es concordante con el artículo 278 del CGP. 2.3.

Análisis del Despacho 2.3.1. La Supersalud plantea algunos argumentos que estarían ordenados a mostrar la ambigüedad existente en la demanda al momento de definir el título de imputación de responsabilidad invocado por los actores (párr. 1.4.1.). En efecto, varios extractos del texto (párr. 1.1.) expresan que la atribución de responsabilidad extracontractual de las entidades demandadas es fundamentada en la omisión de los deberes legales de inspección, vigilancia y control sobre las entidades prestadoras de salud, aspecto que desarrollaría el título subjetivo de responsabilidad por falla del servicio.

Sin embargo, otros apartes de la demanda sugieren que pese a ser legal la decisión tomada respecto a las acreencias de la actora, produjeron un daño antijurídico por la ruptura de las cargas públicas en contra del CMS, lo que daría lugar a aplicar el régimen objetivo de responsabilidad por daño especial. Ahora, esta ambigüedad en nada incide en la legitimación por pasiva de la Supersalud, pues no altera la relación procesal propuesta por la demanda y perfeccionada con la admisión del reclamo y la notificación del auto admisorio, que tiene como demandada a la mencionada entidad.

Como lo ha precisado esta Corporación, la Constitución Política de 1991 no privilegió ningún título de imputación, por lo tanto, es menester analizar las circunstancias fácticas de cada caso y adecuarlas a los parámetros jurídicos que el juez estime relevantes, según lo expuesto en la demanda y lo probado en el proceso[19]. Conforme a lo anterior, el juzgador, al momento de dilucidar el fondo del asunto, puede aplicar el régimen de responsabilidad que se ajuste a las particularidades del caso, sea que se haya invocado en la demanda o no; por tanto, si el que se haya propuesto por la parte demandante determinado régimen, no limita la facultad del juez para decidir el que se debe aplicar al momento de fallar, menos aún, podría tener incidencia para decidir sobre la legitimación en la causa, máxime, si se tiene en cuenta que esta deriva del vínculo directo que sostienen los sujetos procesales con los supuestos fácticos del proceso.

Así, en tanto los argumentos de la Supersalud son impertinentes para controvertir su posición procesal como demandada, este Despacho mantendrá la decisión del a quo, que la declaró legitimada por pasiva para comparecer al proceso. 2.3.2. Ahora bien, en línea con lo expuesto en relación con la legitimación material y para responder a los planteamientos de la recurrente (párr. 1.4.2.), el Despacho se aparta de la decisión del Tribunal de declarar la falta de legitimación por pasiva del Municipio, del Departamento y del Minsalud porque, de acuerdo con los conceptos allí expuestos, la decisión recurrida estuvo antecedida de una valoración de la legitimación material sin que dicho aspecto aún hubiera sido desarrollado ni debatido en este asunto, y se tomó sin contar con los elementos de juicio necesarios para establecer de manera fehaciente, en esta etapa del proceso, que los demandados carecían de esta.

Ahora, teniendo en cuenta que la motivación del auto apelado fue sustentada íntegramente en una providencia de ponente adoptada en un asunto similar esta Corporación[20], procede decir lo siguiente: En primera medida, si bien en ese caso también se reclamaba la responsabilidad por los daños supuestamente causados con ocasión de la intervención y posterior liquidación de Solsalud, en dicho proceso no fueron demandados el Municipio ni el Departamento y por demás los supuestos fácticos que la sustentaban eran diferentes.

En segundo término, el auto en mención acude a las nociones y distinciones de legitimación en la causa acá expuestas, pero con consecuencias completamente diferentes a las que sugiere la exposición conceptual adoptada. En efecto, la distinción entre legitimación procesal o de hecho y legitimación material supone, en el primer evento, tener elementos para la comprobación de la relación jurídica procesal (la mención del demandado en el escrito, la admisión y la notificación del auto admisorio); y en el segundo, contar con la demostración de incidencia o participación de las demandadas en los hechos a los que se atribuye responsabilidad extracontractual.

Claramente, en la etapa en que se halla este asunto, calificar la legitimación material no resulta posible sin contar con la argumentación jurídica y probatoria en la que pueda resolver la vinculación material entre las partes y los hechos que suscitarían la responsabilidad. Ahora, aunque el artículo 180 numeral 6 del CPACA dispone que el juez podrá declarar la falta de legitimación en la causa en la audiencia inicial, lo cierto es que la interpretación de las normas procesales no puede ir en contravía de las garantías propias del proceso ni del acceso a la administración de justicia que debe permitirles a las partes la oportunidad de demostrar los hechos que soportan una decisión favorable a sus clamores.

Este Despacho insiste: aunque en esta etapa inicial se puedan verificar los presupuestos para fallar de fondo[21] y se procure la corrección de aspectos procedimentales que puedan configurar excepciones previas[22], con la finalidad de depurar los supuestos que “deben cumplirse para conformar la relación jurídico procesal y que regulan el desenvolvimiento del proceso hasta el fallo”[23], para que el juzgador declare, la carencia de un presupuesto como la legitimación material en causa, debe contar, para ese momento, con los medios suasorios que impriman absoluta certeza a la decisión. En el caso sub lite, como para declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Minsalud, el a quo se limitó a motivar su decisión con el auto al que se hizo referencia, sin analizar las particularidades del caso, que son precisamente el fundamento del reproche del recurrente -demandante-, este Despacho considera que la ausencia de la fundamentación requerida para adoptar tal decisión es razón suficiente para que proceda su revocación. Ahora, en cuanto a la declaración de la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Santander y del municipio de Bucaramanga, si en gracia de discusión pudiera ser admisible la extrapolación a este asunto de la decisión judicial en que la colegiada de instancia soportó su decisión, esta sería insuficiente para tenerla en cuenta como único fundamento para justificar la exclusión del Departamento y del Municipio, pues el auto en mención no hace análisis alguno en relación con los entes territoriales, y no lo hace porque aquellos no fueron demandados en esa ocasión. En este caso al a quo, para decidir sobre la existencia o inexistencia de la legitimización material, debía hacer un estudio detallado de la relación jurídico sustancial a la luz de os hechos expuestos en el libelo introductorio y de los elementos de convicción con los que contaba para ese momento, pero no lo hizo, por lo que la decisión, además de carecer de fundamentación, no conduce al convencimiento de la ausencia de participación de las demandadas en los hechos a los que se atribuye responsabilidad extracontractual.

Y como la legitimación en la causa de hecho sí está probada, procede la revocación de la decisión declarativa de la falta de legitimación respecto del departamento de Santander y del municipio de Bucaramanga. Por todo lo anterior, el Despacho revocará la decisión de primera instancia, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Minsalud, el Departamento y el Municipio.

No sobra reiterar que la falta de legitimación en la causa material que estas entidades alegan es un aspecto que necesariamente deberá ser resuelto por el órgano juzgador como presupuesto procesal para emitir fallo de fondo. Reconocimiento de personería Teniendo en cuenta que se allegó poder conferido por la jefe de la Oficina Jurídica del departamento de Santander, junto con los soportes que acreditan tal calidad, reconózcase a Jorge Carlos Orozco Camacho, identificado con C.C. 91.509.015 y TP 130.713 del CSJ, como apoderado del departamento de Santander, en los términos y para los efectos del poder conferido, de conformidad con lo establecido en el artículo 74 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR parcialmente el auto del 16 de diciembre de 2019 proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NO DECLARAR la falta de legitimación en la causa de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, el Departamento de Santander – Secretaría de Salud, y el Municipio de Bucaramanga.

TERCERO: RECONOCER a Jorge Carlos Orozco Camacho, identificado con C.C. 91.509.015 y TP 130.713 del CSJ, como apoderado del departamento de Santander, en los términos y para los efectos del poder conferido. En firme la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente ----------------------- [1] F. 1-39, c. 1. [2] Auto del 31 de agosto de 2016: f. 499, c. 1. [3] F. 501-502, c. 1. [4] F. 504, c. 1. [5] Acta: f. 642-643, c. ppal.; CD con el soporte digital de la audiencia: f. 644, c. ppal. [6] Rad. 2017-00065-01.

N° interno: 62609. Demandante: Instituto del Corazón de Bucaramanga. (tomado de la cita 2 del acta). [7] Min. 18:11 a 20:07 de la audiencia. [8] Min 27:14 a 31:25 de la audiencia. [9] “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” [10] CPACA, “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. [11] “ARTÍCULO 180.

AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas (…) 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

(…) El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.” (Subraya el Despacho). [12] En parte, este acápite reitera lo consignado en: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C. Auto unitario del 27 de enero de 2021. Rad. 25000-23-36-000-2018-00348-01(64341) [13] Carnelutti, F. (1959).

Instituciones del Proceso Civil, Volumen I. Buenos Aires: Ediciones Jurídicas Europa. -América, página 466. [14] “La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab initio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia…” (Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Auto unitario del 12 de marzo de 2014. Rad. 15001-23-33-000-2013-00558-01(0191-14)). [15]ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2.

Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.

Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. [16]

ARTÍCULO

97. LIMITACIONES DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS Y OPORTUNIDAD PARA PROPONERLAS. El demandado, en el proceso ordinario* y en los demás en que expresamente se autorice, dentro del término de traslado de la demanda podrá proponer las siguientes excepciones previas: 1. Falta de jurisdicción. 2. Falta de competencia. 3. Compromiso o cláusula compromisoria. 4.

Inexistencia del demandante o del demandado. 5. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado. 7. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 8.

Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 11. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 12. Haberse notificado la admisión de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. <Inciso modificado por el artículo 6 de la Ley 1395 de 2010.

El nuevo texto es el siguiente:> También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, transacción, caducidad de la acción, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa. Cuando el juez encuentre probada cualquiera de estas excepciones, lo declarará mediante sentencia anticipada. [17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera – Subsección A. Auto unitario del 2 de junio de 2020. Rad. 05001-23- 33-000-2018-00667-01(65360) [18] Artículo 42 de la ley 2080 de 2021 [19]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 19 de abril de 2012, rad. 21.515. [20] La cita hecha por el auto apelado (cit. n° 6) es imprecisa, la providencia a la que se refiere es la siguiente: Sección Tercera - Subsección C. Auto unitario del 15 de octubre de 2019.

Rad. 68001-23-33-000- 2017-00065-01 (62690). Demandante: Instituto del Corazón de Bucaramanga. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Superintendencia de Salud. [21] Entre estos la legitimación en causa. [22] Ver: López Blanco, Hernán Fabio. Código General del Proceso. Parte General. Dupré Ediciones. Bogotá D.C. 2016, p. 948-949. [23] Betancur Jaramillo, Carlos.

Derecho Procesal Administrativo. 8ª ed. Señal Editora. Medellín. 2013, p. 204.