ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR TOMA GUERRILLERA - Niega TOMA GUERRILLERA / ACTO TERRORISTA / DESTRUCCIÓN DE BIEN INMUEBLE / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / FALLA DEL SERVICIO POR INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE CUSTODIA, VIGILANCIA Y CUIDADO SÍNTESIS DEL CASO: El 24 de septiembre de 1998, el grupo guerrillero FARC se tomó el municipio de Dabeiba, Antioquia, y destruyó varios inmuebles.
Alegan falla del servicio por omisión en impedir la incursión armada y por la ausencia de fuerzas militares en el municipio. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $118.230.000.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CRITERIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp. 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por omisión de las autoridades frente a una toma guerrillera. COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de unificación de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero. PUBLICACIÓN EN PRENSA / DOCUMENTO PERIODÍSTICO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PERIODÍSTICO Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 29 de mayo de 2012, Exp. 2011-01378, C.P. Susana Buitrago Valencia. DEBERES DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL / PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN CIVIL El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN NACIONAL - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN NACIONAL - ARTÍCULO 218 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / TOMA GUERRILLERA / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / FALLA DEL SERVICIO POR INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE CUSTODIA, VIGILANCIA Y CUIDADO / NEGLIGENCIA DEL ESTADO / RIESGO PREVISIBLE / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA El Estado es responsable civilmente por las denominadas tomas guerrilleras, por falla del servicio, si: (i) existían amenazas de la acción armada sobre el municipio, verificadas con información concreta que va más allá de simples rumores y las autoridades, competentes y con capacidad para contener el ataque, omitieron ese deber o brindaron las condiciones de seguridad de forma insuficiente o tardía. (ii) Si los actos eran previsibles y resistibles y, a pesar de ello, no se adoptaron las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso, y las autoridades tenían la capacidad y el deber de hacerlo.
(iii) Si la respuesta armada resulta desproporcionada, indiscriminada contra la población civil o en desatención de los protocolos establecidos para ello. (…) En suma, solo se configura la responsabilidad del Estado, si la entidad demandada tuvo conocimiento oportuno sobre la posible ocurrencia de un acto violento, o habría podido anticiparlo dadas las circunstancias específicas de orden público e información de inteligencia y, por ende, habría tenido la capacidad real de contenerlo o de mitigar los efectos lesivos, pero omitió ejercer oportunamente sus deberes jurídicos de seguridad y protección. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 29 de agosto de 2007, Exp. 20957, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
TOMA GUERRILLERA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑOS OCASIONADOS EN EJERCICIO DE ACTIVIDAD LEGÍTIMA / DAÑO ESPECIAL DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER OBJETIVO - No aplicable / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA En los eventos en los cuales el acto es una toma guerrillera de un municipio, no procede la condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones.
La jurisprudencia ha determinado que si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial. De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social.
La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección del Estado y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.
Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 9 de febrero de 1999, Exp. 10731, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL / DAÑO EN EJERCICIO DE ACTIVIDAD PELIGROSA / IMPROCEDENCIA DE LA TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos, pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 6 de octubre de 2005, Exp. AG-2001-00948-01. DOCUMENTO PÚBLICO / CONCEPTO DE DOCUMENTO PÚBLICO / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DE DOCUMENTO PÚBLICO / TACHA DE FALSEDAD EN DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PÚBLICO / SISTEMA DE SANA CRÍTICA Según el artículo 251 CPC (hoy 243 CGP), documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención y se presume auténtico, esto es, existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado manuscrito o firmado, salvo que esa presunción sea desvirtuada a través de la tacha de falsedad, de conformidad con el artículo 252 CPC.
El mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en los términos del artículo 187 CPC. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 187 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 251 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 243 APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA DE LA PRUEBA / EXIGENCIA DE CARGA DE LA PRUEBA / ACREDITACIÓN DEL DAÑO / AUSENCIA DE FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Con esta perspectiva, y con base en las pruebas, la Sala concluye que no se probó que la fuerza pública omitió adoptar las medidas de seguridad necesarias para impedir la toma de Dabeiba, a pesar de las circunstancias de orden público y los rumores existentes. Tampoco se acreditó que la acción armada hubiera sido resistible pues, por el contrario, su dimensión superó la capacidad de respuesta de la fuerza pública.
De conformidad con los artículos 174 y 305 CPC, toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas allegadas y estar en consonancia con los hechos aducidos en el proceso. Aunque existen decisiones judiciales de responsabilidad del Estado frente a esta toma guerrillera, en este proceso no se probó la falla del servicio. Los elementos probatorios aportados no desvirtúan la eficacia de los instrumentos de prevención utilizados por la fuerza pública y el alcance de su reacción frente a la toma guerrillera de las FARC.
Por el contrario, se acreditó que la toma guerrillera fue indiscriminada contra toda la población de Dabeiba. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 174 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 305 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 168 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 SENTENCIA / PRUEBA DOCUMENTAL / ADMISIÓN DE LA PRUEBA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / ANÁLISIS DE PRUEBAS DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / DERECHO DE CONTRADICCIÓN PROCESAL Las sentencias son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos, que prueban la decisión judicial y los hechos procesales.
Sin embargo, ellas no acreditan los hechos que le sirvieron de fundamento. En cada proceso el juez debe fundarse en las pruebas allegadas al mismo (art. 174 CPC) y las partes deben tener la oportunidad para contradecirlas. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 174 IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 NOTA DE RELATORÍA: El presente fallo cuenta con salvamento de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas y con aclaración de voto del consejero Nicolás Yepes Corrales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-1999-00582-01(38999) Actor: MARIO BORJA SEPÚLVEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, EJÉRCITO NACIONAL Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. FOTOGRAFÍAS-Valor probatorio. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas, por eso la falla del servicio es relativa. ORDEN PÚBLICO-El presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público.
FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador. ACTOS TERRORISTAS-El Estado solo responde por falla del servicio relativa. TOMAS GUERRILLERAS-Responsabilidad civil del Estado por falla relativa.
FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-El Estado no es un asegurador general de daños. FALLA DEL SERVICIO-En tomas guerrilleras debe probarse amenaza y omisión en el deber de contenerla, ser previsible y no adoptar las medidas de seguridad o desproporción en la respuesta armada. DAÑO ESPECIAL-No se configura en tomas guerrilleras. RIESGO EXCEPCIONAL-La presencia del Estado no es un factor de riesgo.
DOCUMENTO PÚBLICO- Presunción de autenticidad. DOCUMENTO PÚBLICO-Valor probatorio. TESTIMONIO- Crítica testimonial. TESTIGO DE OÍDAS-Valoración probatoria. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. PRUEBA DOCUMENTAL-Valor de las decisiones judiciales, arts. 174 y 305 CPC. La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 1285 de 2010 que adicionó el artículo 63A a la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de abril de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO El 24 de septiembre de 1998, el grupo guerrillero FARC se tomó el municipio de Dabeiba, Antioquia, y destruyó varios inmuebles. Alegan falla del servicio por omisión en impedir la incursión armada y por la ausencia de fuerzas militares en el municipio.
ANTECEDENTES Proceso 1999-0582: el 2 de marzo de 1999, Mario Borja Sepúlveda y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los daños ocasionados con la destrucción parcial del inmueble de su propiedad.
Solicitaron 100 SMLMV para cada uno de los demandantes por perjuicios morales; $62.000.000 en proporción al derecho de propiedad de cada demandante por daño emergente y $360.000 mensuales desde el día de los hechos, más sus incrementos y ajustes respectivos, en proporción al derecho de propiedad de cada demandante por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 24 de septiembre de 1998, el grupo guerrillero FARC se tomó el municipio de Dabeiba y destruyó parcialmente el inmueble de propiedad de Mario Borja Sepúlveda.
Adujo que las autoridades hicieron caso omiso a las advertencias que existían sobre una posible incursión guerrillera. El 8 de junio de 1999 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, sostuvo que la entidad no incumplió sus deberes de protección a la vida y bienes de los habitantes y que actuó en la medida de sus capacidades y medios disponibles.
Propuso la excepción de hecho de un tercero. La Nación- Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, indicó que la entidad hizo frente a la incursión guerrillera y que los subversivos de las FARC ocasionaron el daño alegado. Proceso 1999-1387: el 29 de abril de 1999, María Nohelia Manco García y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los daños ocasionados con la destrucción parcial del inmueble de su propiedad.
Solicitaron 100 SMLMV para cada uno de los demandantes por perjuicios morales; $59.000.000 en proporción al derecho de propiedad de cada demandante por daño emergente y $735.000 mensuales desde el día de los hechos, más sus incrementos y ajustes respectivos, en proporción al derecho de propiedad de cada demandante por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 24 de septiembre de 1998, el grupo guerrillero FARC se tomó el municipio de Dabeiba y destruyó parcialmente el inmueble de propiedad de María Nohelia Manco García. Adujo que las autoridades hicieron caso omiso a las advertencias que existían sobre una posible incursión guerrillera.
El 6 de agosto de 1999 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, indicó que el daño alegado es imputable únicamente a los subversivos de las FARC y propuso la excepción de hecho de un tercero. Proceso 1999-2430: el 14 de julio de 1999, Emilse de Jesús Valderrama Montoya, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los daños ocasionados con la destrucción total del inmueble de su propiedad.
Solicitó 100 SMLMV por perjuicios morales; $1.000.000.000 por daño emergente y $4.600.000 mensuales desde el día de los hechos, más sus incrementos y ajustes respectivos, por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 24 de septiembre de 1998, el grupo guerrillero FARC se tomó el municipio de Dabeiba y destruyó totalmente el inmueble de propiedad de Emilse de Jesús Valderrama Montoya.
Adujo que las autoridades hicieron caso omiso a las advertencias que existían sobre una posible incursión guerrillera. El 22 de julio de 1999 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, sostuvo que la incursión fue sorpresiva y provocó la destrucción de varios inmuebles públicos y de particulares.
Propuso la excepción de hecho de un tercero. La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, indicó que la entidad hizo frente a la incursión guerrillera y que los subversivos de las FARC ocasionaron el daño alegado. El 22 de mayo de 2001 se abrió a pruebas el proceso. El 11 de abril de 2002, se remitió el expediente para resolver la solicitud de acumulación en el proceso nº. 1999- 00582.
Proceso 1999-3700: el 4 de noviembre de 1999, Edilberto Zapata López y otro, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los daños ocasionados con la destrucción total de inmuebles de su propiedad.
Solicitaron 100 SMLMV para cada uno de los demandantes por perjuicios morales, $40.000.000 en proporción al derecho de propiedad de cada demandante por daño emergente y $270.000 mensuales desde el día de los hechos, más sus incrementos y ajustes respectivos, en proporción al derecho de propiedad de cada demandante por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 24 de septiembre de 1998, el grupo guerrillero FARC se tomó el municipio de Dabeiba y destruyó totalmente dos inmuebles de propiedad de Edilberto Zapata López.
Adujo que las autoridades hicieron caso omiso a las advertencias que existían sobre una posible incursión guerrillera. El 16 de noviembre de 1999 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, sostuvo que no es responsable del daño alegado, pues la incursión fue sorpresiva, indiscriminada y sorpresiva.
La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, indicó que los subversivos de las FARC ocasionaron el daño alegado. Proceso 2000-3695: el 18 de septiembre de 2000, Adalgisa de Jesús Vanegas Villa y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los daños ocasionados con la destrucción total del inmueble de su propiedad.
Solicitaron 100 SMLMV para cada uno de los demandantes por perjuicios morales; $758.000.000 en proporción al derecho de propiedad de cada demandante por daño emergente y $2.300.000 mensuales desde el día de los hechos, más sus incrementos y ajustes respectivos, en proporción al derecho de propiedad de cada demandante por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 24 de septiembre de 1998, el grupo guerrillero FARC se tomó el municipio de Dabeiba y destruyó totalmente el inmueble de propiedad de Adalgisa de Jesús Vanegas Villa.
Adujo que las autoridades hicieron caso omiso a las advertencias que existían sobre una posible incursión guerrillera. El 25 de enero de 2001 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, sostuvo que los integrantes de las FARC ocasionaron el daño alegado.
La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, propuso la excepción de hecho de un tercero. El 8 de abril de 2002 se abrió a pruebas el proceso. El 24 de abril siguiente se remitió el expediente para resolver la solicitud de acumulación en el proceso nº. 1999-00582. El 31 de octubre de 2002, en el proceso nº. 1999-0582 se decretó la acumulación al proceso de los expedientes nº. 1999-1387, n°. 1999-2430, n°. 1999-3700 y 2000-3695.
El 13 de agosto de 2004 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante alegó que la toma guerrilla fue anunciada por el grupo subversivo con un mes de anticipación y las autoridades del municipio no actuaron. Adujo que las tropas del Ejército se retiraron con anterioridad y eso permitió que la guerrilla ingresara con facilidad al municipio.
La parte demandada indicó que el ataque fue indiscriminado y que el retiro del batallón del Ejército fue una estrategia para evitar la concentración de la tropa. Agregó que actuó conforme a sus funciones y ejecutó todas las medidas que tenía a su alcance para brindar seguridad. El Ministerio Público guardó silencio. El 14 de abril de 2010, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones.
Consideró que las autoridades no pueden garantizar la seguridad de los habitantes en términos absolutos y definitivos. Agregó que fue un acto indiscriminado y que la Policía puso en práctica los protocolos y las medidas de seguridad dentro de sus posibilidades. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 10 de junio de 2010 y admitido el 29 de julio siguiente.
La recurrente esgrimió que quedó probado que el ataque iba dirigido al comando de la Policía, que el batallón del Ejército había sido retirado meses atrás, que el ataque había sido anunciado y aunque la Policía lo enfrentó, la cantidad de agentes y el armamento no eran suficientes. El 28 de octubre de 2010 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante reiteró lo expuesto.
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $118.230.000[1].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque la parte demandada no actuó frente a las advertencias que existían sobre una incursión guerrillera. Las demandas se interpusieron en tiempo -2 de marzo, 29 de abril, 14 de julio, 4 de noviembre de 1999 y 18 de septiembre de 2000- pues el 24 de septiembre de 1998 ocurrió la toma guerrillera del municipio de Dabeiba [hecho probado 8.2], circunstancia que según la demanda concretó la omisión. Legitimación en la causa 4.
Mario, Gustavo y Rosmira Borja Sepúlveda, María Nohelia, María Dorys y Aparacio de Jesús Manco García, Emilse de Jesús Valderrama Montoya, Edilberto y Argemiro Zapata López, Adalgisa de Jesús, Leonardo y Jairo León Vanegas Villa, Sandra María Vanegas Díaz, Jorge Mario, Juan Carlos, Marta Cecilia, Roberto León y Frank Esteban Vanegas González son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que son propietarias de los inmuebles destruidos total y parcialmente en la toma guerrillera del 24 de septiembre de 1998 [hechos probados 8.1 y 8.2].
La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, y la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, están legitimadas en la causa por pasiva, porque son las entidades a las que corresponde asegurar la convivencia pacífica y la defensa del orden constitucional, respectivamente (artículos 217, 218 y 315.2 CN, 1 de la Ley 62 de 1993 y 2 de la Ley 48 de 1993, hoy Ley 1861 de 2017).
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por omisión de las autoridades frente a una toma guerrillera. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 6.
En el expediente obran recortes de prensa (f. 33 a 35 c. 2, f. 22 a 24 c. 3, f. 33 a 35 c. 4, f. 43 a 45 c. 5 y f. 39 a 41 c. 7). Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia[4] y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. 7. La parte demandante aportó con la demanda fotografías (f. 18 a 20 c. 2, f. 6 c. 3, f. 14 y 15 c. 4, f. 14 c. 5 y f. 18 a 20 c. 7) las cuales no serán valoradas por la Sala, porque sólo muestran el registro de varias imágenes, sin que sea posible determinar el origen, el tiempo y el lugar en el que fueron tomadas dado que no fueron reconocidas por testigos, ni cotejadas con otros medios de prueba que obran en el proceso[5]. 8.
De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 8.1 Mario, Gustavo y Rosmira Borja Sepúlveda, María Nohelia, María Dorys y Aparicio de Jesús Manco García, Emilse de Jesús Valderrama Montoya, Adalgisa de Jesús, Leonardo y Jairo León Vanegas Villa, Sandra María Vanegas Díaz, Jorge Mario, Juan Carlos, Marta Cecilia, Roberto León y Frank Esteban Vanegas González eran propietarios de varios inmuebles ubicados sobre la carrera 10 “Uribe Uribe” de Dabeiba, según da cuenta copia auténtica de los folios de matrícula inmobiliaria nº. 007-0001465 (f. 4 c. 7), n°. 007-0010610 (f. 4 c. 2), n°. 007-0002189 (f. 2 c. 3) y n°. 007- 0021203 (f. 10 c. 5). 8.2 Edilberto y Argemiro Zapata López eran propietarios de un inmueble ubicado sobre la carrera 2 “Murillo Toro” de Dabeiba, según da cuenta copia auténtica de los folios de matrícula inmobiliaria nº. 007-0005750 y n°. 007- 0006406 (f. 3 y 10 c. 4). 8.3 El 27 de agosto de 1998, el alcalde de Dabeiba informó al Secretario de Gobierno del departamento de Antioquia que existían “muchos comentarios sobre inminente toma guerrillera” en el municipio, y recibieron llamadas de una integrante del grupo armado que informó que se iban a tomar el pueblo.
El comandante de Policía estaba enterado y adelantaba los dispositivos de rigor, no había presencia del Ejército, había 18 agentes de policía y solicitó su intervención, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 25 c. 3). 8.4 El 24 de septiembre de 1998, varios Frentes de las FARC hicieron una incursión guerrillera en Dabeiba, Antioquia, en la que asesinaron a varias personas, destruyeron el comando de Policía, la iglesia, la alcaldía, bancos, establecimientos de comercio, la cárcel y varios inmuebles de particulares, liberaron los presos de la cárcel, robaron dinero de los bancos y enseres de varios inmuebles, según da cuenta copia auténtica de la certificación proferida por la Fiscalía Delegada 91, del informe nº. 517 COMAN-4to DDTTO del comando de Policía del municipio, del oficio nº. 003308 BR4-CIME-RIME6-JD-259 de la cuarta brigada del Ejército Nacional, del oficio nº. 0130 SIPOL-COMAN-DEURA del Departamento de Policía Urabá y del oficio nº. 000561-BR4-CDO-AJ-746 de la cuarta brigada del Ejército Nacional (f. 10 y 72 a 77 c. 6, f. 109 a 111 y 184 a 186 c. 7 y f. 94 a 98 c. 3, respectivamente). 8.5 El 25 de septiembre de 1998, la Fiscalía delegada ante los jueces del circuito de Dabeiba ordenó apertura de la investigación previa por los hechos del 24 de septiembre de 1998, según da cuenta copia auténtica de la decisión (f. 17 c. 6). 8.6 La toma guerrillera produjo la destrucción parcial de los inmuebles de propiedad de Mario, Gustavo y Rosmira Borja Sepúlveda y María Nohelia, María Dorys y Aparicio de Jesús Manco García, según da cuenta original de las certificaciones proferidas por la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de Dabeiba y el Secretario General de Gobierno del municipio (f. 35 y 36 c. 7 y f. 31 y 32 c. 2), copia simple y auténtica de las denuncias presentadas ante la Fiscalía General de la Nación (f. 37 y 38 c. 7 y f. 44 y 45 c. 6) y copia simple de la relación de edificios afectados por la toma guerrillera del 24 de septiembre de 1998, proferida por el Secretario Administrativo de Dabeiba (f. 112 a 129 c. 5). 8.7 La toma guerrillera produjo la destrucción total de los inmuebles de propiedad de Emilse de Jesús Valderrama Montoya, Edilberto y Argemiro Zapata López, Adalgisa de Jesús, Leonardo y Jairo León Vanegas Villa, Sandra María Vanegas Díaz, Jorge Mario, Juan Carlos, Marta Cecilia, Roberto León y Frank Esteban Vanegas González, según da cuenta las certificaciones emitidas por la Alcaldía de Dabeiba, la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de Dabeiba y el Secretario General de Gobierno del municipio (f. 17 a 19 c. 3, f. 28 y 29 c. 4), copias auténticas y originales de las denuncias presentadas ante la Fiscalía General de la Nación (f. 181 y 182 c. 6 y f. 30 y 31 c. 4) y copia simple de la relación de edificios afectados por la toma guerrillera del 24 de septiembre de 1998, proferida por el Secretario Administrativo de Dabeiba (f. 112 a 129 c. 5). 8.8 El 27 de septiembre de 1998, el comandante del Cuarto Distrito de Policía de Dabeiba presentó a la Fiscalía General de la Nación informe sobre la incursión guerrillera, relató los hechos, identificó los agentes muertos y heridos, relacionó la munición utilizada y hurtada y los aciertos y desaciertos, según da cuenta copia auténtica del informe nº. 517-COMAN- 4to DDTTO (f. 72 a 77 c. 6). 8.9 Entre 1996 y 1999, las FARC y el ELN realizaron treinta y cuatro incursiones armadas en municipios del Departamento de Antioquia, incluyendo tres en Dabeiba, según da cuenta original del oficio nº. 003308/BR4-CIME- RIME6-JD-259 suscrito por el director central de inteligencia militar de Antioquia (E) (f. 109 a 111 c. 7). 8.10 En el municipio de Dabeiba, entre septiembre de 1998 y octubre de 2000, ocurrieron catorce atentados terroristas.
Según el análisis de posibles incursiones armadas y dadas las limitaciones en recurso humano, la Cuarta Brigada de la Primera División del Ejército retiró sus bases militares fijas y empleó una estrategia de “disponibilidad permanente y desplazamiento constante de las tropas”, según da cuenta original del oficio nº. 00561 BR4-CDO-AJ-746, suscrito por el comandante de la Cuarta Brigada (f. 94 a 98 c. 3). 8.11 Después de la toma de las FARC del 24 de septiembre de 1998, el municipio de Dabeiba fue objeto de acciones armadas de las FARC que afectaron a todos los municipios de la región de Urabá. La Policía Nacional incrementó el número de efectivos en la localidad, implementó reentrenamiento y relevos periódicos de personal, dotó las instalaciones de armas de apoyo para repeler un ataque terrorista, mejoró las instalaciones policiales y coordinó apoyo de la Cuarta y Decimoséptima Brigada del Ejército, según da cuenta original del oficio nº. 0679-COMAN SIPOL DEURA del 20 de octubre de 2001, suscrito por el Comandante del Departamento de Policía de Urabá (f. 67 a 71 c. 2). 8.12 Para la época de la toma del 24 de septiembre de 1998, las unidades de policía acantonadas en Dabeiba eran veinticuatro agentes que adelantaban patrullajes permanentes, instalaban puestos de control, hacían requisas a personas y registros a establecimientos públicos.
El personal ejecutaba planes de contingencia para preparar al personal ante una eventual incursión, el ataque fue indiscriminado y la unidad de policía tenía armamento disponible según da cuenta original del oficio nº. 0130/SIPOL- COMAN-DEURA del 7 de febrero de 2003, suscrito por el Comandante del Departamento de Policía de Urabá (f. 183 a 186 c. 7).
Responsabilidad del Estado por tomas guerrilleras 9. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[6]. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[7] -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[8] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[9] y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad[10].
Se trata, pues, de una falla relativa del servicio[11]. El Estado es responsable civilmente por las denominadas tomas guerrilleras, por falla del servicio, si: (i) existían amenazas de la acción armada sobre el municipio, verificadas con información concreta que va más allá de simples rumores y las autoridades, competentes y con capacidad para contener el ataque, omitieron ese deber o brindaron las condiciones de seguridad de forma insuficiente o tardía. (ii) Si los actos eran previsibles y resistibles y, a pesar de ello, no se adoptaron las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso, y las autoridades tenían la capacidad y el deber de hacerlo[12].
(iii) Si la respuesta armada resulta desproporcionada, indiscriminada contra la población civil o en desatención de los protocolos establecidos para ello[13]. Un acto terrorista reviste un carácter irresistible si, a pesar de que se adoptaron las medidas de seguridad, el Estado no pudo impedirlo -dada su magnitud y la limitación de recursos y capacidades-, e imprevisible si no era posible advertir, por anticipado, su ocurrencia, es decir, que el acontecimiento sucedió de manera súbita y repentina[14].
En suma, solo se configura la responsabilidad del Estado, si la entidad demandada tuvo conocimiento oportuno sobre la posible ocurrencia de un acto violento, o habría podido anticiparlo dadas las circunstancias específicas de orden público e información de inteligencia y, por ende, habría tenido la capacidad real de contenerlo o de mitigar los efectos lesivos, pero omitió ejercer oportunamente sus deberes jurídicos de seguridad y protección. 10.
En los eventos en los cuales el acto es una toma guerrillera de un municipio, no procede la condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones.[15] La jurisprudencia ha determinado que si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial.
De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social[16]. La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección del Estado y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.
Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos[17], pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños. 11.
Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Ejército Nacional, incurrió en falla del servicio, pues omitió actuar frente a los rumores que existían frente a una posible toma guerrillera. Está acreditado que días antes de la incursión, el Alcalde de Dabeiba informó al Secretario de Gobierno de Antioquia que existían comentarios y se habían recibido llamadas sobre una posible incursión guerrillera y que el comandante de policía adelantaba dispositivos de rigor, pero que no había presencia del Ejército [hecho probado 8.3].
Se acreditó que, previo a la toma guerrillera, el comando de la Policía del municipio contaba con veinticuatro agentes que adelantaban patrullajes permanentes, instalaban puestos de control, hacían requisas a personas, registros a establecimientos públicos y planes de contingencia para preparar al personal ante una eventual incursión [hechos probados 8.8 y 8.12].
También se probó que el 24 de septiembre de 1998, un alto número de integrantes de varios frentes de las FARC hicieron una incursión guerrillera en el municipio de Dabeiba que dejó como resultado la muerte de varios civiles y agentes de la policía, la destrucción y afectación total y parcial de la infraestructura del comando de Policía, la iglesia, la alcaldía, algunos bancos, la cárcel y los inmuebles de propiedad de los demandantes, la liberación de los presos de la cárcel y el robo del dinero de los bancos, de armamento y municiones de la policía y de bienes muebles y enseres [hechos probados 8.4, 8.6, 8.7 y 8.11]. 12.
Frente al número exacto de integrantes de las FARC que participaron en los hechos existe disparidad en las pruebas, dada la dificultad que representa determinar ese hecho en el marco de una acción terrorista, de la gravedad y de las características, de la que fue víctima el municipio de Dabeiba. Según el informe nº. 517 COMAN-4to DDTTO del comando de Policía del municipio, la cifra aproximada de guerrilleros era mil ciento cincuenta hombres fuertemente armados (f. 72 a 77 c. 6) y, según el oficio nº. 0679- COMAN SIPOL DEURA (f. 67 a 71 c. 2) del Departamento de Policía de Urabá, eran aproximadamente quinientos guerrilleros.
Según el artículo 251 CPC (hoy 243 CGP), documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención y se presume auténtico, esto es, existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado manuscrito o firmado, salvo que esa presunción sea desvirtuada a través de la tacha de falsedad, de conformidad con el artículo 252 CPC.
El mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en los términos del artículo 187 CPC. Los informes y oficios que obran en el expediente son documentos públicos, se presumen auténticos, porque no se tacharon de falsos (art. 252 CPC), y su contenido debe analizarse en conjunto con las demás pruebas (art. 187 CPC).
En el marco de una acción armada de esta dimensión, resultaba difícil que las autoridades estimaran una cifra exacta de subversivos, por las circunstancias en que se desarrolló la toma. Los informes y oficios -analizados en conjunto con las demás pruebas- acreditan que la Policía Nacional adelantó actividades preventivas antes de la toma, el número de guerrilleros de las FARC era -al menos- superior a cuatrocientos, la toma duró aproximadamente diez horas y la Policía y el Ejército Nacional reaccionaron con apoyo aéreo y presencia de soldados de la Base Militar de Frontino [hecho probado 8.8].
Además, la cifra de al menos cuatrocientos guerrilleros de las FARC es coherente con el ataque al que fue sometido el municipio con el asesinato de dos policías y seis civiles, destrucción de inmuebles, robo de dinero y otros bienes muebles y la liberación de los presos de la cárcel [hecho probado 8.4]. 13. Darío de Jesús Zapata López, León Antonio López Pino, Saúl Moreno Palacio, Arnulfo Parias Jaramillo, Elie Arturo Manco Moreno, Ana Lucía Velásquez Vargas, José Fabián Correa García y Luis Enrique Tuberquia -habitantes de Dabeiba para el momento de los hechos- declararon que la toma guerrillera “estaba advertida” y que, desde su punto de vista, las autoridades no hicieron nada y los dejaron desprotegidos (f. 117 a 123 y 199 a 206 c. 7).
Elie Arturo Manco Moreno sostuvo que los agentes de policía lo alertaron en algunas oportunidades “de que debíamos tomar precauciones o cerrar temprano” (f. 200 a 202 c. 7). Darío de Jesús Zapata López, José Fabián Correa García y Luis Enrique Tuberquia afirmaron que la noche de la toma escucharon la llegada del apoyo aéreo -avión fantasma- (117-119, 203-206 c. 7).
En relación con la presencia del Ejército en el municipio, todos los testigos afirmaron que existió una base militar, pero fue retirada antes de la toma guerrillera y, por ello, quedaron indefensos ante el ataque. Elie Arturo Manco Moreno, Ana Lucía Velásquez Vargas, José Fabián Correa García y Luis Enrique Tuberquia -habitantes de Dabeiba- agregaron que el Ejército se retiró por un altercado entre agentes de la Policía y miembros del Ejército y que conocieron esa información por “comentarios de terceros” (f. 200 a 206 c. 7).
Por su parte, Saúl Moreno Palacio sostuvo que el Ejército se retiró por “falta de auxilio para la colaboración que necesitaban” (f. 122 y 123 c. 7); y Darío de Jesús Zapata López y León Antonio López Pino afirmaron que el retiro de la base militar se debió a una estrategia del Gobierno Nacional para tener unidades móviles (f. 117-121 c. 7).
El objeto de la prueba son los hechos. Las valoraciones que se hagan después de ocurrido, no son materia del testimonio. La persona debe limitarse al relato de los hechos que haya tenido conocimiento directo o indirecto. Su narración debe corresponder a lo que ocurrió, no a valoraciones después de lo sucedido. El hecho narrado debe corresponder necesariamente a lo que sucedió antes del relato.
No puede confundirse la narración de lo sucedido con las apreciaciones de tipo conjetural, sin respaldo probatorio, sobre por qué se dio un hecho. Asegurar que no se hizo suficiente para contener el ataque porque el Ejército retiró una base militar del municipio, no corresponde a un relato de los hechos, sino a una opinión, apoyada solo en los efectos que produjo la toma guerrillera.
Luego de ocurridos los hechos, ya se cuenta con elementos de juicio como el momento exacto en el que acaeció, la cantidad de guerrilleros que participaron, las armas que utilizaron, la forma en que entraron al municipio y el comportamiento que asumieron durante esos hechos. El relato de los declarantes no refleja lo que pasó, sino que responde a un criterio subjetivo a partir de información que no se tenía en el pasado.
El juez de la administración no puede simplemente convertir en conclusiones, meras hipótesis sobre lo que se debió hacer y no se hizo. Su dicho se trata de conclusiones o apreciaciones subjetivas sobre las circunstancias de la toma guerrillera y las razones por las cuales se habría retirado la base militar del municipio. Se soportan en especulaciones y juicios de valor, y no en hechos verificados y constatados.
Además, aunque los testigos adujeron que las autoridades omitieron su deber de protección, declararon sobre el actuar preventivo de los agentes de Policía, antes de la incursión guerrillera, y del apoyo del Ejército durante el ataque. En contraste y según las pruebas, la decisión de retirar la base militar del municipio obedeció a una estrategia de la Cuarta Brigada del Ejército Nacional, ante la difícil situación de orden público en la región y la posibilidad de incursiones armadas.
Esa decisión tuvo en cuenta que -dadas las limitaciones en el recurso humano- no era posible mantener bases militares fijas, para atender todos los frentes. Por tanto, se dispusieron tropas en constante desplazamiento y disponibles permanentemente en esa región [hecho probado 8.10]. 14. No se probó que la fuerza pública tuviera información precisa sobre la fecha de la toma, el lugar y su magnitud.
Por el contrario quedó demostrado que (i) aunque existieron amenazas de la acción armada en el municipio, estas no fueron verificadas con información concreta, más allá de simple “rumores”; (ii) el ataque guerrillero fue indiscriminado, no estuvo dirigido exclusivamente al comando de la Policía, pues los subversivos atacaron diferentes establecimientos, robaron bancos, liberaron presos y atacaron inmuebles de propiedad privada, entre otros actos violentos;
(iii) los agentes de la Policía del municipio, dentro de su capacidad de acción, adoptaron medidas de protección y prevención previo al ataque y respondieron de forma inmediata al mismo; (iv) el número de hombres armados que incursionaron en el municipio, aunado a la capacidad militar con la que contaban por las armas que usaron, hicieron que el ataque fuera irresistible para la fuerza pública;
(v) la magnitud del ataque impidió que fuera evitado y que produjera los daños que causó; (vi) aunque no existía base militar permanente en el municipio, decisión tomada por estrategia militar, el Ejército Nacional prestó apoyo el día de los hechos y repelió la incursión guerrillera. La Sala reitera que en los eventos en que se imputa omisión [num. 10], la falla del servicio es relativa.
El juez de la administración debe valorar la posibilidad de contener la acción armada, de acuerdo con la capacidad operativa y los medios que disponga el Estado. En materia de acciones terroristas, esa capacidad debe ser evaluada teniendo en cuenta la magnitud del ataque y las demás alteraciones de orden público en la zona. El juez de la administración no puede exigir que en cada municipio de Colombia exista una infraestructura militar que permitiera repeler ataques de esta magnitud, sin tener en consideración la capacidad operativa y económica del Estado.
Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Con esta perspectiva, y con base en las pruebas, la Sala concluye que no se probó que la fuerza pública omitió adoptar las medidas de seguridad necesarias para impedir la toma de Dabeiba, a pesar de las circunstancias de orden público y los rumores existentes.
Tampoco se acreditó que la acción armada hubiera sido resistible pues, por el contrario, su dimensión superó la capacidad de respuesta de la fuerza pública. 15. De conformidad con los artículos 174 y 305 CPC, toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas allegadas y estar en consonancia con los hechos aducidos en el proceso. Aunque existen decisiones judiciales de responsabilidad del Estado frente a esta toma guerrillera, en este proceso no se probó la falla del servicio.
Los elementos probatorios aportados no desvirtúan la eficacia de los instrumentos de prevención utilizados por la fuerza pública y el alcance de su reacción frente a la toma guerrillera de las FARC. Por el contrario, se acreditó que la toma guerrillera fue indiscriminada contra toda la población de Dabeiba [hecho probado 8.12 y núm. 12]. Las sentencias son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos, que prueban la decisión judicial y los hechos procesales.
Sin embargo, ellas no acreditan los hechos que le sirvieron de fundamento. En cada proceso el juez debe fundarse en las pruebas allegadas al mismo (art. 174 CPC) y las partes deben tener la oportunidad para contradecirlas. 16. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 14 de abril de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Salvo voto NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaro voto APS/OAO SALVAMENTO DE VOTO / DESTRUCCIÓN DE BIEN INMUEBLE / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / FALLA DEL SERVICIO POR INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE CUSTODIA, VIGILANCIA Y CUIDADO Considero que en el expediente había prueba suficiente para imputar responsabilidad al Estado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C SALVAMENTO DE VOTO Consejero: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-1999-00582-01(38999) Actor: MARIO BORJA SEPÚLVEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, EJÉRCITO NACIONAL Referencia: SALVAMENTO DE VOTO SALVAMENTO DE VOTO Con el debido respeto por las decisiones de la Sala, expongo sucintamente las razones por las que no acompañé la decisión de la mayoría, de confirmar la sentencia del 14 de abril de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 1.
No puedo compartir el siguiente aserto que sirve parcialmente de motivo a la decisión: “(…) en los casos en los que no se acredite falla del servicio en atentados, enfrentamientos o tomas guerrilleras, el daño resulta atribuible al hecho exclusivo y determinante de un tercero. La aplicación de teorías objetivas de responsabilidad en estos casos, se soporta más en criterios de solidaridad, que en las categorías del derecho de daños, por lo cual esos títulos de imputación no son aplicables para definir a quién corresponde el deber de indemnizar por actos terroristas de terceros”.
Tal cual se resume por la Sala, el anterior aserto confina injustificadamente la imputación del daño por actos violentos de terceros al ámbito del título subjetivo de la falla del servicio. 2. Al margen de lo anterior, considero que en el expediente había prueba suficiente para imputar responsabilidad al Estado. Encuentra acreditado que: (i)hubo, con antelación a la toma guerrillera, amenazas de acción armada subversiva en el municipio, amenazas que no puede decirse que se hubieren conocido sólo por vía de un rumor infundado; en tal sentido, las declaraciones rendidas por Darío de Jesús Zapata López, León Antonio López Pino, Saúl Moreno Palacio, Arnulfo Parias Jaramillo, Elie Arturo Manco Moreno, Ana Lucía Velásquez Vargas, José Fabián Correa García y Luis Enrique Tuberquia (f. 117 a 123 y 199 a 206 c. 7), personas que estaban en condición de conocer los hechos que declararon ya que habitaban en Dabeiba para el momento de su acaecimiento, resultaron coincidentes en afirmar que la toma guerrillera estaba advertida y que las autoridades los dejaron desprotegidos.
Esta desprotección no puede decirse desmentida por el hecho de que algunos de ellos hubieren admitido que los agentes de policía les alertaron en algunas oportunidades “de que debíamos tomar precauciones o cerrar temprano” (f. 200 a 202 c. 7). Ante la magnitud de las amenazas, tal consejo estaba lejos de constituir una medida de protección efectiva a la población;
(ii) el ataque guerrillero claramente se dirigió contra el comando de la Policía, si bien causó daños colaterales a particulares y la situación que generó fue aprovechada para la realización de otras actividades delictivas, situación que es usual en este tipo de circunstancias; (iii) en el municipio hubo una base militar, base que fue retirada antes de la toma guerrillera por razones que remiten, bien a la ocurrencia de diferencias entre el ejército y la policía o bien a “falta de auxilio para la colaboración que necesitaban”, causas que en modo alguno justifican el abandono de la población y que menos exculpan al Estado de las consecuencias de ese abandono. Menos aún puede justificar ese abandono “la difícil situación de orden público en la región y las informaciones obtenidas sobre posibles incursiones armadas”; 4.
En atención al cuadro fáctico así develado no puedo compartir la apreciación de la toma guerrillera como un hecho “súbito”. En loa anteriores términos dejo sustentado mi salvamento de voto. JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS MAGISTRADO Firmado electrónicamente ACLARACIÓN DE VOTO / DAÑO OCASIONADO POR HECHO DEL TERCERO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DERECHO DE DAÑOS / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA [A]unque comparto la decisión adoptada, esto es, que la sentencia de primera instancia debía ser confirmada, estimo necesario precisar que para los casos en los que se debate la responsabilidad de la Administración por actos terroristas dirigidos contra alguna de las instituciones representativas del Estado, no se ha privilegiado algún título de imputación. (…) Contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, el título de imputación dentro de los casos en los que se alegue la responsabilidad estatal por hechos perpetrados por grupos al margen de la ley no se define, a priori, por tratarse de un “hecho terrorista”, sino que corresponderá al juez, frente a cada caso concreto, fijar el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.
Como corolario de lo anterior, los títulos de imputación aplicables por el juez deben guardar sintonía con la realidad probatoria que se presenta en el caso concreto de manera que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.
Esto no significa que en estos casos se avale una cláusula de responsabilidad ilimitada, como asegura el fallo objeto de aclaración, lo que ello busca es darle efecto útil a lo reglado en el artículo 90 Superior, que como se dijo, no privilegió ningún título de imputación y, por ende, impide que, en estos casos, el juez se limite el estudio a uno solo, esto es, la falla del servicio.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-1999-00582-01(38999) Actor: MARIO BORJA SEPÚLVEDA Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, EJÉRCITO NACIONAL Referencia: ACLARACIÓN DE VOTO ACLARACIÓN DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por Subsección, procedo a exponer las razones por las cuales aclaré mi voto en la sentencia del 21 de septiembre de 2020, a través de la cual se confirmó la sentencia del tribunal que Antioquia que negó a las pretensiones de la demanda.
En efecto, aunque comparto la decisión adoptada, esto es, que la sentencia de primera instancia debía ser confirmada, estimo necesario precisar que para los casos en los que se debate la responsabilidad de la Administración por actos terroristas dirigidos contra alguna de las instituciones representativas del Estado, no se ha privilegiado algún título de imputación. Por lo anterior, no comparto las afirmaciones contenidas en el fallo referentes a que: i) los títulos de imputación de daño especial y riesgo excepcional no son aplicables tratándose de daños generados por terceros ⎯tomas de guerrilleras⎯, toda vez que estos se sustentan en criterios de solidaridad, lo que evidencia que estos asuntos deben estudiarse bajo “falla del servicio” y ii) como los ciudadanos disfrutan de los beneficios de la seguridad del Estado, “también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra”1. [pic] 1 Específicamente en el considerando N° 10 la sentencia objeto de aclaración establece: “En los eventos en los cuales el acto terrorista es una toma guerrillera de un municipio, no procede la Como explicaré, a mi juicio, estas afirmaciones no solo desconocen lo reglado en el artículo 90 de la Constitución de 1991 sobre el régimen de responsabilidad estatal, sino también la teoría del derecho de daños que al respecto se ha construido.
Veamos: El artículo 90 Superior no privilegió ningún título de imputación Pese a que, desde antes de la expedición de la Constitución de 1991, el Consejo de Estado desarrolló una teoría de responsabilidad estatal que incluía títulos objetivos de imputación[18], lo cierto es que las condenas por responsabilidad extracontractual se fundaban mayoritariamente en la responsabilidad aquilina o civilista, según la cual la reparación solo procedía bajo el régimen de falla o responsabilidad subjetiva cuando el servicio había funcionado mal o tardíamente.
Por ello, con el propósito de abarcar todos los títulos de imputación vigentes[19], la Carta Política incluyó una cláusula general de responsabilidad, según la cual, “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Como puede observarse, la disposición constitucional no regló bajo cual título debía realizarse la imputación de la responsabilidad, pues simplemente previó que el Estado debía responder cuando el hecho dañoso le fuera atribuible. condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones1.
La jurisprudencia ha determinado que si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial. De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social.
La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección del Estado y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.
Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos, pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños” Sin embargo, esta Corporación reconoció que dicho artículo resultaba comprensivo de todos los regímenes de imputación por lo que era posible acudir a cualquier título de imputación. Así, en sentencia del año 1993 concluyó que: “No obstante lo anterior, la denominada imputación jurídica (imputatio iure) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas o regímenes de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política” [20].
Posteriormente, se consideró que había eventos en los cuales el estudio de la imputación debía definirse a través de naturaleza objetiva, en tal sentido en sentencia de 1995 se indicó que: “La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar.
La diferencia estriba, en consecuencia, en los títulos jurídicos de imputación del daño, determinantes de la causalidad jurídica más allá de la simple causalidad material que se deriva del nexo causal. Así, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, serán títulos jurídicos de imputación, por ejemplo, ‘los mandatos de la buena fe, igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos’ (art. 28, ley 80 de 1993), en la extracontractual lo serán, además, la falla del servicio que es el título de imputación más frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con el servicio, prevista, para citar algunas disposiciones en el inciso 2o. del artículo 90 de la C. N. Y en el 77 del C.C.A.; la igualdad de las personas ante la ley (art. 13 de la C. N.); la proporcionalidad en la distribución de las cargas públicas (art. 95 No. 9 y 216 de la C. N., entre otros); el riesgo excepcional establecido, por ejemplo, por la ley 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la administración de justicia (art. 40 del C. de P. C.., 414 del C. de P.P. etc.) la inconstitucionalidad de la ley declarada judicialmente, y principios de justicia y equidad como éste del no enriquecimiento sin causa” [21].
Bajo este mismo derrotero y al analizar un caso en el que se estudiaba si un hecho terrorista perpetrado por un grupo al margen de la ley daba lugar a la responsabilidad estatal, la Sección Tercera en sentencia de unificación de abril de 2012, concluyó que: “¨[e]l modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos ‘títulos de imputación’ como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado” [22].
Bajo este contexto, la Sección Tercera en sus subsecciones, ha venido sostenido que la Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación en particular[23] y, por consiguiente, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al juez definir, frente a cada caso concreto, el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar[24].
En consecuencia y, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, el título de imputación dentro de los casos en los que se alegue la responsabilidad estatal por hechos perpetrados por grupos al margen de la ley no se define, a priori, por tratarse de un “hecho terrorista”, sino que corresponderá al juez, frente a cada caso concreto, fijar el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.
Como corolario de lo anterior, los títulos de imputación aplicables por el juez deben guardar sintonía con la realidad probatoria que se presenta en el caso concreto de manera que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.
Esto no significa que en estos casos se avale una cláusula de responsabilidad ilimitada, como asegura el fallo objeto de aclaración, lo que ello busca es darle efecto útil a lo reglado en el artículo 90 Superior, que como se dijo, no privilegió ningún título de imputación y, por ende, impide que, en estos casos, el juez se limite el estudio a uno solo, esto es, la falla del servicio.
Así las cosas, pese que la falla en el servicio “ha sido en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado”[25], incluso tratándose de actos violentos de terceros, lo cierto es que, en estos eventos, excepcionalmente y según el caso, se ha acepta la inclusión de otros títulos de responsabilidad objetivos de imputación[26].
En tanto, será el juez de cara a los hechos probados y demás particularidades del caso concreto, el que determinará el título de atribución aplicable, sin estar circunscrito únicamente a la falla del servicio, como lo afirma la sentencia objeto de aclaración. En consecuencia, según mi criterio, los argumentos esbozados en la sentencia del 21 de septiembre de 2020 para descartar de plano los títulos objetivos de imputación en el caso de hechos violentos ejecutados por terceros, no pueden ser acogidos, toda vez que desconocen el tenor del artículo 90 de la constitucional y el alcance que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado le ha asignado.
La responsabilidad objetiva sí responde a la teoría del derecho de daños Ahora bien, en el fallo aclarado, se afirma que «una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración.» dando a entender que los títulos objetivos de imputación se fundan en criterios de solidaridad y equidad y no en la teoría del derecho de daños.
Sobre el punto, lo primero a precisar, es que si bien en los años noventa[27], la jurisprudencia del Consejo de Estado cimentó las condenas estatales por actos terroristas en el principio de solidaridad, ello no significa que los regímenes objetivos de imputación no correspondan al derecho de daños, pues dichos títulos son aceptados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia como idóneos, en aquellos casos en los que la falla del servicio resulta insuficiente o inadecuada para determinar la imputación del hecho dañoso.
En efecto, los regímenes objetivos de imputación responden a una teoría de la responsabilidad acuñada a principios del siglo XX[28], fundada en la protección a la víctima del hecho dañoso, bajo la idea de que todo daño debe ser reparado con independencia de si el agente actuó o no con culpa, y que, por consiguiente, analiza quien debe responder por el daño sufrido cuando no puede ser atribuido a título de culpa.
Es por esta razón por la que, primigeniamente, se sustentó, en la denominada “teoría del riesgo”[29]. Así pues, los denominados títulos objetivos tienen como propósito fundar la responsabilidad en conceptos como la teoría del riesgo, el desbalance de las cargas públicas y el principio de confianza, entre otros[30], cuando la culpa o negligencia no son suficientes para sustentar el juicio de responsabilidad.
Bajo este panorama es claro que, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, los títulos de imputación objetivos se encuentran comprendidos en el concepto de derecho de daños; cosa distinta es que aquellos apliquen eventualmente, de un lado, cuando la falla del servicio no permita sustentar la condena, y de otro, cuando el juez, en aplicación del principio iura novit curia y dadas las condiciones de cada caso concreto, considere que debe aplicarse determinado título de imputación para que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.
En efecto, el principio de solidaridad, de raigambre constitucional y que tiene una estrecha relación con la igualdad, es uno de los pilares del Estado Social de Derecho, que le impone la realización de actuaciones para beneficiar a los más vulnerables, pero no tiene un carácter absoluto e ilimitado, pues puede ser limitado con base en un juicio de razonabilidad y proporcionalidad, cuando deba ceder ante otros principios, valores y objetivos constitucionales, así, en tratándose del daño especial, se constituye en un fundamento complementario de la obligación de indemnizar, pero no de manera autónoma o principal, pues para configurarse la responsabilidad estatal, se requiere que el daño antijurídico resulte imputable al Estado, bien sea por causarlo materialmente, obrando ilícita o lícitamente y, en este último caso rompiendo el equilibrio de las cargas públicas al haber permitido o facilitado con su actuación, que se causara un daño por terceros.
Por lo anterior, al afirmar -en la sentencia- que los títulos objetivos de imputación obedecen a la solidaridad, es desconocer la obligación de verificar la existencia de los elementos estructurales de la obligación de indemnizar, especialmente la imputación[31]. Los ciudadanos no están en el deber de soportar los hechos de terceros cuando el objetivo del ataque es un bien estatal considerado objetivo militar En la providencia objeto de aclaración se afirma que corresponde a los ciudadanos soportar los ataques contra las instituciones del Estado, toda vez que estos se benefician de su seguridad.
Sin embargo, no comparto esta posición, habida cuenta que primero se debe verificar si el Estado fue el creador del riesgo originador de la actuación del tercero, para lo cual es necesario establecer si ello ocurrió dentro del conflicto armado interno que se vive en el país, lo cual genera como consecuencia que algunas instituciones representativas del Estado se conviertan en objetivos militares.
Acorde al derecho internacional humanitario y según lo dispuesto en los artículos 48 y 52 del Protocolo I del Convenio de Ginebra16, las personas ajenas al conflicto y sus bienes no pueden ser objeto de ataques, pues estos solo pueden dirigirse en contra de los objetivos militares, sobre los cuales y bajo circunstancias de orden público, es esperable que se perpetre un atentado terrorista que contribuya a la acción militar del enemigo o con el fin de obtener una ventaja en la guerra, respecto del cual, a pesar de que el Estado incurra en una falla del servicio, sí sería el creador del riesgo de la actuación del grupo subversivo como contraparte del conflicto armado.
Además, aceptar que los ciudadanos deban soportar los riesgos de ataques en contra de las instituciones del Estado -bien sea que representen objetivos militares o no-, implica imponer una carga carente de título jurídico habilitante, así, ni la Constitución ni la ley establecen una disposición de tal naturaleza, razón por la cual, si el daño no encuentra sustento en el ordenamiento jurídico, no habría razón alguna para exigir que se asuma por alguna persona.
Adicionalmente, la presencia del Estado a través de la fuerza pública y militar -como en el caso concreto- tiene el objetivo de brindar seguridad y protección, porque ese es su deber legal y constitucional, sin que el cumplimiento de ese deber pueda generar una situación de inmunidad estatal para no reparar las situaciones cuando se presenten daños.
Pese a lo anterior, acompañé con mi voto la parte resolutiva de esta providencia, toda vez que en el caso concreto no se probó la configuración de la falla del servicio, ni tampoco había lugar a aplicar título de imputación objetivo de responsabilidad, lo que impedía acceder a las pretensiones de la demanda, tal y como lo como solicitaban los recurrentes. [pic] 16 “Artículo 48 - Norma fundamental.
A fin de garantizar el respeto y la protección de la población civil y de los bienes de carácter civil, las Partes en conflicto harán distinción en todo momento entre población civil y combatientes, y entre bienes de carácter civil y objetivos militares y, en consecuencia, dirigirán sus operaciones únicamente contra objetivos militares”.
“Artículo 52 - Protección general de los bienes de carácter civil. 1. Los bienes de carácter civil no serán objeto de ataques ni de represalias. Son bienes de carácter civil todos los bienes que no son objetivos militares en el sentido del párrafo 2. 2. Los ataques se limitarán estrictamente a los objetivos militares. En lo que respecta a los bienes, los objetivos militares se limitan a aquellos objetos que por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización contribuyan eficazmente a la acción militar o cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrezca en las circunstancias del caso una ventaja militar definida. 3.
En caso de duda acerca de si un bien que normalmente se dedica a fines civiles, tal como un lugar de culto, una casa u otra vivienda o una escuela, se utiliza para contribuir eficazmente a la acción militar, se presumirá que no se utiliza con tal fin.” En este sentido dejo aclarada mi posición respecto al caso objeto de estudio. Fecha ut supra [pic] NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 1999: $236.460, por 500. [2] 硅散捰潩慮浬湥整氠番楲灳畲敤据慩栠捡灥慴潤氠牰捯摥湥楣敤搠捩慨愠捣潰慤 濱慣獵摡獯瀠牯愠瑣獯愠浤湩獩牴瑡癩獯晃䌠湯敳潪搠獅慴潤敓捣敔捲牥ⱡ猠湥整据 慩搠汥ㄠ‷敤樠湵潩搠㤱㌹慒㜠㌮㌰嬠畦摮浡湥潴番楤潣〱礠ㄠ崱礠猠湥整据慩搠 汥㠠搠慭穲敤㈠〰ⰷ删摡㘱㐮ㄲ嬠畦摮浡湥潴樠牵擭捩崳湥䄠瑮汯杯懭䨠牵獩牰摵湥楣 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744,746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia de 2 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 377-378, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832 [fundamento jurídico 9.1]. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [7] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541 [fundamento jurídico 62], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de junio de 2017, Rad, 18.860 [fundamento jurídico 14], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 p, 493, disponible en https://bit.ly/3gjjduK [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, Rad. 20.957 [fundamento jurídico 7]. [14] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de noviembre de 1994, Rad. 7.310 [fundamentos jurídicos 5 a 9], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 p. 497, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [15] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de diciembre de 1990, Rad. 5417 [fundamento jurídico 4] sentencia de 9 de febrero de 1999, Rad, 10.731 [fundamento jurídico 11], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 pp. 283-284, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [16] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de julio de 1947 [fundamento jurídico 8] S.V. Jorge Lamus Girón y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 1973 [fundamento jurídico 9].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 91 y 93, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [17] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de octubre de 2005, Rad. AG-2001-00948-01 [fundamento jurídico 5.2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 484, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [18] Con la sentencia de 29 de julio de 1947 proferida en el caso “El Siglo S.A. Vs. La Nación” se aplicó el título de imputación por daño especial; después con sentencia de 2 de febrero de 1984, en el expediente 2744, se reconoció la figura jurídica del “riesgo excepcional”; y más adelante con la sentencia de 20 de febrero de 1989 en el expediente 4655 se adoptó el concepto de falta con base en la falla presunta del servicio.
Estos fueron los primeros antecedentes de la a aplicación de títulos objetivos de imputación en nuestro sistema judicial administrativo. [19] En la Ponencia presentada ante la Asamblea Nacional Constituyente para la inclusión de este artículo se dijo: “Por otra parte, conviene señalar que el régimen que se propone en materia de responsabilidad patrimonial del Estado no se limita a su mera consagración expresa a nivel constitucional, sino que, además incorpora los más modernos criterios sobre la materia, consistentes en radicar el fundamento de esa responsabilidad en el daño antijurídico y en su imputabilidad al órgano estatal, De esta manera se resuelve el problema que hoy ya plantea la evidente insuficiencia del criterio de la llamada “falla del servicio público”, dentro de la cual no caben todas las actuales formas y casos de responsabilidad patrimonial, tales como el de “la responsabilidad por daño especial”.
“En otras palabras, se desplaza el soporte de la responsabilidad administrativa, del concepto subjetivo de la antijuridicidad de la acción del Estado al concepto objetivo de la antijuridicidad del daño producido por ella. Esta antijuridicidad habrá de predicarse cuando se cause un detrimento patrimonial que carezca de un título jurídico válido y que exceda el conjunto de cargas que normalmente debe soportar el individuo en su vida social”.
(Se subraya) [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de julio 12 de 1993, expediente 7622. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de mayo de 1995, expediente 8118. [22] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de abril de 2012, radicación 19001-23-31000-1999-00815-01 NI. 21215. [23] Al respecto consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección b, sentencia del 6 de julio de 2020, radicación 13001- 33-31-001-1999-00344-01 NI 51317;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de febrero de 2020 radicación 41001-23-31- 0002012-00169-01. Consejo de Estado, Sección tercera, subsección b, sentencia del 5 de marzo de 2015, radicación 50001-23-31-000-2002-00375-01 NI 30102; consejo de Estado, Sección Tercera, subsección C, sentencia del 28 de febrero de 2020, radicación 41001-23-31-000-2012-00169-01 NI 52851. [24] En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que “no todos los casos en los que se discuta la responsabilidad del Estado por daños derivados de un supuesto de hecho que guarde semejanzas deben resolverse de la misma forma pues, se insiste, el juez puede –en cada caso concreto- válidamente considerar que existen razones tanto jurídicas como fácticas que justifican la aplicación de un título de imputación o una motivación diferente.” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección b, sentencia del 6 de julio de 2020, radicación 13001-33-31-001-1999-00344-01 NI 51317. [25] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2020, radicación 05001-23-31-000-2010-02008-01 NI 54148 [26] Aunque el Consejo de Estado ha reconocido que en estos casos podría aplicarse el título de daño especial, lo cierto es que existen voces disidentes que sostienen que no es posible acuñar este título de imputación, de forma que la responsabilidad bajo el título objetivo de imputación por actos violentos de terceros solo aplica por riesgo excepcional.
Lo anterior, toda vez que uno de los requisitos de procedencia del daño especial es que la actuación lícita del Estado cause un desequilibrio de las cargas públicas, en tanto, la acción terrorista generalmente proviene de terceros, lo que impide tener por acreditado ese elemento. Sobre este particular consultar: M’Causland Sánchez. María Cecilia.
Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos de terceros. Carlos Bernal Pulido y Jorge Fabra Zamora [Ed.]. La Filosofía de la Responsabilidad Civil. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2013. P.549 y sgtes. [27] Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 1991, radicación 6014 y Sección Tercera, sentencia 29 de abril de 1994, radicación 7136;
Sección Tercera, sentencia del 23 de septiembre de 1994 radicación 8577. [28] Velásquez Posada Obdulio. Responsabilidad Civil Extracontractual. Segunda Edición. Ed. Temis. Bogotá, 2013, pág. 32 [29] La discusión sobre qué régimen de responsabilidad debe privilegiarse no es novedosa, incluso los hermanos Mazeaud, expresan la disyuntiva entre la responsabilidad subjetiva y objetiva así: “Tal es la cuestión que separa a los autores, por defender los unos la teoría clásica y tradicional de la culpa, y por negar los otros la necesidad de la culpa y adoptar la llamada teoría del riesgo”.
Citado en Velásquez Posada Obdulio. Ob. Cit. Pág. 33. [30] KEMELMAJER DE CARLUCCI, Aida/ PARELLADA, Carlos. Responsabilidad civil. Capítulo X. Factores objetivos de atribución. Editorial Hammurabi S.R.L., Buenos Aires, 1997. [31] M’Causland Sánchez, M. C. (2013). Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos de terceros.
En C. Bernal Pulido y J. Fabra Zamora (Ed.), La Filosofía de la Responsabilidad Civil (555-569). Universidad Externado de Colombia. Disponible en https://bdigital.uexternado.edu.co/bitstream/handle/001/4210/MAGGC-spa-2013- Responsabilidad_del_Estado_por_danos_causados_por_actos_violentos_de_tercero s?sequence= 1&isAllowed=y