INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN – Excepciónes / EMBARGO Y SECUESTRO DE CUENTAS DE AHORRO Y CORRIENTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) - Procedencia [L]a Corte Constitucional dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: 1.

Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.2. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

(…) [L]a Sala considera que le asiste razón al Tribunal Administrativo del Huila al ordenar como medida cautelar el embargo y secuestro de las cuentas de ahorro y corriente de la UGPP; toda vez que, si bien existe una regla general al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, no es menos cierto que tal postura ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte (…), en las cuales se han establecido ciertas excepciones; precisamente, con miras a armonizar el principio de inembargabilidad de los recursos públicos con la garantía y vigencia de la Constitución y los derechos fundamentales consagrados en ella.

NOTA DE RELATORIA: Referente a las tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, ver: Corte Constitucional, sentencia C- 1154 de 2008. En relación a un caso en el que el Consejo de Estado aplico las tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, ver: C. de E, Sentencia de 10 de junio de 2021, Rad.11001-03-15-000-2020-04268-01(AC), MP.

Gabriel Valbuena Hernández. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 41001-23-31-000-2010-00577-02(2459-18) Actor: HUMBERTO PALOMINO SUÁREZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- U.G.P.P. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Apelación auto– Medidas cautelares- Proceso ejecutivo- Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad ejecutada contra el auto de 8 de marzo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual se decretó la medida cautelar de embargo y secuestro solicitada por la parte accionante.

I.

ANTECEDENTES Mediante escrito de 27 de febrero de 2018[1], el señor Humberto Palomino Suárez solicitó al Tribunal Administrativo del Huila que se decrete la medida cautelar de embargo y secuestro de las cuentas de ahorro y corriente de la UGPP. 1. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Huila, mediante el auto de 8 de marzo de 2018[2], accedió al decreto de la medida cautelar solicitada, al considerar que la pretensión se ajusta al criterio de los eventos exceptuados por la Corte Constitucional en relación con el principio de la inembargabilidad de recursos públicos pertenecientes al Presupuesto General de la Nación. 2.

Del recurso de apelación El apoderado judicial de la entidad ejecutada interpuso recurso de apelación contra la decisión de 8 de marzo de 2018, al considerar que: “(…) Conforme a lo anteriormente expuesto y tomando como referencia lo enunciado en auto objeto de la presente alzada, me permito manifestar que nos apartamos de la decisión plasmada como quiera que adjunto al presente escrito, se presenta certificado de Inembargabilidad expedido por la Subdirectora Financiera de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, mediante la cual se informa al despacho que dicha entidad es una Unidad Especial creada exclusivamente para la sustanciación y reconocimiento de derechos pensionales de las entidades del sector público en liquidación, pero dentro de su presupuesto y en lo relacionado con el manejo de sus cuentas bancarias no le compete realizar ningún tipo de pago por concepto de prestaciones legalmente reconocidas como lo es la presente, por cuanto el ente pagador es el Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional - FOPEP-,.

Ahora bien, debe tener en cuenta el despacho de alzada que la UGPP se encuentra identificada en la sección presupuestal con el No. 1314, en donde su presupuesto y rentas se encuentran incorporadas al presupuesto general de la Nación, por lo que gozan de una protección especial, siendo dichos recursos inemembargables de conformidad con el Art. 63 de la Constitución Política.

En ese contexto, es menester señalar que nos apartamos de la decisión plasmada en el auto de la referencia, por cuanto la misma no respeta las directrices Impartidas en el certificado de inembargabilidad y no comporta una decisión que se ajuste al ordenamiento juridico. Es necesario recordar que se han embargado dineros del tesoro nacional de los cuales no puede disponerse o hacerse uso para realizar el pago de obligaciones provenientes del sistema de seguridad social en pensiones, por cuanto dichas obligaciones deben ser canceladas por el FOPEP (…)”.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad ejecutada. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 8 de marzo de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual se decretó la medida cautelar de embargo y secuestro de cuentas de ahorro y corriente de la entidad demandada.

Para ello se harán las siguientes precisiones: (i) Principio de inembargabilidad de los recursos públicos; y (ii) Caso concreto. 2.2.1 Principio de inembargabilidad de los recursos públicos Inicialmente, la Corte Constitucional, en la sentencia C-546 de 1992, al analizar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 - Normativa que reglamenta lo relativo al Presupuesto General de la Nación –, respecto de la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados al Presupuesto General de la Nación, señaló que dicha norma era ajustada a la Carta bajo la salvedad de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”, posición que fue reiterada en las sentencias C-013 y C-017 de 1993.

Posteriormente, en la sentencia C-354 de 1997, la Corte precisó que, aunque por regla general los recursos públicos son inembargables, este principio tiene excepciones “cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias”. Luego, mediante sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, en los siguientes términos: “(…) Sin embargo, la jurisprudencia también ha dejado en claro que el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que por el contrario debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política.

En esa medida, la facultad del Legislador también debe ejercerse dentro de los límites trazados desde la propia Constitución, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros.

Sobre el particular, en la Sentencia C-354 de 1997, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte señaló: “Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuales son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.

Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.

Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente”.(…) 4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.

(…) (…) Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad[3], y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garanizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.

( ). 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. (…). 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado (…)”.

Precisado lo anterior, la Corte Constitucional dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: 1. Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. 2. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3.

Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 2. Caso concreto La Sala observa que esta Corporación[4], mediante sentencia de 10 de junio de 2021, indicó que: “(…) [E]n la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, (…) dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: 1.

Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. 2. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (…) [S]e colige que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció, únicamente, al análisis de los artículos 593 y 594 del Código General del Proceso, a partir de lo cual precisó la imposibilidad de decretar medidas de embargo sobre recursos provenientes del presupuesto general de la Nación, y concluyó que el pago de las sentencias está garantizado a través de los rubros destinados en cada vigencia presupuestal.

(…) [E]s claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente constitucional relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos, lo que, como bien lo señaló la Sección Cuarta de esta corporación, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante (…)”.

Precisado lo anterior, la Sala considera que le asiste razón al Tribunal Administrativo del Huila al ordenar como medida cautelar el embargo y secuestro de las cuentas de ahorro y corriente de la UGPP; toda vez que, si bien existe una regla general al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, no es menos cierto que tal postura ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional en las sentencias referidas en el acápite anterior, en las cuales se han establecido ciertas excepciones; precisamente, con miras a armonizar el principio de inembargabilidad de los recursos públicos con la garantía y vigencia de la Consttitución y los derechos fundamentales consagrados en ella.

Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 8 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que ordenó la medida cautelar de embargo y secuestro de unas cuentas de ahorro y corriente de la entidad demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 8 de marzo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, que decretó la medida cautelar solicitada por la entidad demandada.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 3-5 [2] Folios 7-10 [3] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C- 337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C- 354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C- 566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. [4] Sentencia de tutela de 10 de junio de 2021.

MP. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04268-01(AC)