IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales, [en especial el de relevancia constitucional]. (…) [O]bserva la Sala que no se cumplen los requisitos a acreditar para que el juez pueda determinar la relevancia constitucional del asunto que se le pone a consideración. En efecto, en cuanto al primero de los presupuestos analizados para determinar la relevancia constitucional, observa esta Sala que, aunque la parte actora relató los hechos que dieron lugar a la presente, e identificó la providencia confutada, lo cierto es que la acción de tutela no explicó las razones por las cuales la providencia impugnada adolece de los defectos alegados.

(…) Con relación al segundo presupuesto, observa la Sala que tampoco se cumple, pues la tutela se [percibe] como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 44001-23-33-000-2013-00190-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario.

Entonces, se advierte que el señor José Ramón Valle Llanos no está conforme con la decisión que se profirió en el marco del pluricitado medio de control y, ahora en sede de tutela, esgrime argumentaciones encaminadas a discutir únicamente la interpretación del juez natural respecto de los factores salariales que deben incluirse en el ingreso base de liquidación para calcular la pensión de jubilación. Por ende, se trata de reabrir un debate de orden legal que ya fue resuelto por el juez natural.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06379-00(AC) Actor: JOSÉ RAMÓN VALLE LLANOS Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Decisión: Se declara improcedente la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela presentada por José Ramón Valle Llanos en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo El señor José Ramón Valle Llanos, en nombre propio, interpuso acción de tutela[1] en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la dignidad y al derecho laboral cierto y adquirido, que estima transgredidos con la providencia del 28 de enero de 2021 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto revocó la sentencia del a quo para negar las pretensiones de la demanda relacionadas con la reliquidación de la pensión de jubilación. 1.1.- Hechos 1.1.1.- El señor José Ramón Valle Llanos trabajó para el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA– desde el 16 de agosto de 1983 hasta el 15 de octubre de 2009. 1.1.2.- Conforme con la Resolución No. 00868 del 2 de abril de 2009, el SENA le reconoció la pensión de jubilación al señor José Ramón Valle Llanos, en tanto se cobijó con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues al entrar a regir esta disposición tenía más de 41 años de edad.

La liquidación pensional se hizo sobre el 75% del promedio de lo devengado respecto al salario del último año y como factores salariales se incluyeron la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 1.1.3.- Posteriormente, el SENA profirió la Resolución No. 02138 del 11 de agosto de 2009, mediante la cual se incluyó al señor José Ramón Valle Llanos en la nómina de pensionados a partir del 16 de octubre de 2009, y ordenó su retiro del servicio. 1.1.4.- Luego, mediante Resolución No. 01040 del 14 de marzo de 2010, se reliquidó la pensión del señor Valle Llanos, teniendo en cuenta el tiempo laborado con posterioridad al reconocimiento de la prestación, y se incluyeron todos los factores salariales señalados en la ley. 1.1.5.- Inconforme con lo anterior, el 24 de enero de 2011, el señor José Ramón Valle Llanos presentó solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación, en la cual pidió la aplicación del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado[2], con el fin de que se incluyera la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio. 1.1.6.- No obstante, el SENA mediante comunicación núm. 2-2011-022544 del 6 de diciembre de 2011 negó la reliquidación pensional. 1.1.7.- En virtud de lo mencionado, el señor José Ramón Valle Llanos[3] presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del SENA y Colpensiones, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones que reconocieron y reliquidaron la pensión de jubilación; y a título de restablecimiento solicitó: i) la tasación de la prestación incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, y ii) el pago de las sumas de dinero dejadas de percibir desde la fecha de retiro hasta la condena. 1.1.8.- El proceso le correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de la Guajira con el radicado No. 44001-23-33-000-2013-00190- 00, despacho que, en sentencia del 14 de abril de 2015, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

El tribunal declaró la nulidad de la Resolución No. 00868 del 2 de abril de 2009, que reconoció la pensión de jubilación al señor José Ramón Valle Llanos, y en consecuencia, ordenó reliquidar la prestación con el 75% de lo devengado en el último año de servicio incluyendo los siguientes factores salariales: “… asignación básica, subsidio de alimentación, prima por coordinación, recargos nocturno, dominicales y festivos, bonificación anual, prima de servicios de junio y diciembre, prima de navidad y prima de vacaciones, precisando que las prestaciones devengadas anualmente se liquidan en doceavas partes”[4].

También dispuso el descuento de aportes para pensión de los factores que no cotizó y declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de Colpensiones. 1.1.9.- Inconforme con la decisión, las partes interpusieron recurso de apelación. Por un lado, el señor José Ramón Valle Llanos solicitó que se modificara la sentencia para que se incluyera en la reliquidación de la pensión de jubilación todos los factores salariales, específicamente la prima de localización, pues adujo que es parte integral de la asignación básica mensual.

Por el otro lado, el SENA solicitó que se revocara la decisión y se negaran las pretensiones, pues la reliquidación pensional no puede analizarse sin tener en cuenta el tema presupuestal y la sostenibilidad financiera del sistema. Sostuvo que no son factores salariales las vacaciones, la bonificación por recreación, las primas de navidad y vacaciones, la prima de coordinación, la bonificación de recreación, la prima antigüedad y el bono de productividad, por lo que no debían ser incluidos. 1.1.10.- Los recursos fueron desatados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en sentencia del 28 de enero de 2021[5], notificada el 18 de marzo de 2021[6], revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó la pretensión de reliquidar la pensión de jubilación incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, en aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación[7], precedente vinculante y obligatorio, con efectos retrospectivos, que estableció que solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la prestación que asegura el riesgo de vejez.

La Sala arguyó que, el señor Valle Llanos, por ser beneficiario del régimen de transición, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previstos en la Ley 33 de 1985, y el monto de su pensión corresponde al 75% sobre el ingreso base de liquidación. Sostuvo que la prestación fue liquidada con el promedio de lo devengado en el último año, teniendo en cuenta un periodo que no corresponde al criterio unificado de la Sala.

Sin embargo, la Sala no se pronunció respecto al plazo que observó el SENA para efectuar la tasación, por cuanto aquello no fue objeto de la litis y la intención del accionante era que el monto de su mesada aumentara. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante adujo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en: 1.2.1.- Desconocimiento del derecho adquirido, en tanto no se ordenó el pago de la prima de localización, la cual, añadió, forma parte de la asignación básica.

Sostuvo que se desconoció su derecho a recibir una pensión de jubilación conforme con las normas existentes, en tanto a los otros funcionarios activos se les reconoce este factor salarial. 1.2.2.- Desconocimiento del precedente, por cuanto omitió la sentencia SU- 226 del 23 de mayo de 2019, la cual enfatizó que el incumplimiento de las obligaciones del empleador o de las entidades administradoras en materia de pensiones no son imputables al trabajador.

En esa medida, sostuvo que las consecuencias negativas de las omisiones no pueden serle adversas para acceder a una prestación pensional. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela El accionante solicitó que se modificara la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de que se incluyera la prima de localización y pidió la reliquidación de la pensión. 2.- Trámite de la acción de tutela 2.1.- Por auto del 23 de septiembre de 2021 el ponente admitió[8] la acción de tutela; ordenó la vinculación de las personas naturales que fungieron como demandantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, así como del SENA y Colpensiones como terceros interesados; dispuso su notificación; y ordenó al Tribunal Administrativo de la Guajira que remitiera el expediente del proceso ordinario digitalizado. 2.2.- El 28 de septiembre de 2021 el SENA[9] solicitó que se negaran las pretensiones, dado que se reiteran los argumentos planteados en la jurisdicción ordinaria y lo que se busca es dar continuidad a las discusiones lucidas previamente sobre la inclusión de los factores salariales para la reliquidación de la pensión del interesado.

Adicionalmente sostuvo que no se ha vulnerado el derecho a la seguridad social, en tanto el señor Valle Llanos sigue disfrutando de su pensión, la cual fue liquidada según las normas pertinentes. Adujo que la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado presentó todas las razones jurídicas y fácticas para indicar los factores salariales aplicables.

Por último, explicó las reglas jurídicas de la sentencia de unificación, resaltando que los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. 2.3.- Luego, Colpensiones[10] pidió que se denegara el amparo constitucional por cuanto las pretensiones son improcedentes, pues no se cumplió con los requisitos de procedibilidad y tampoco se encontró demostrada la vulneración de los derechos reclamados.

Arguyó que el actuar de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no fue arbitratio y que sus conclusiones resultan sensatas y adecuadas. Explicó que la acción constitucional no puede convertirse en una tercera insancia. También sostuvo que el trámite alegado en la tutela ya fue objeto de estudio por otro juez, por lo que existe cosa juzgada.

Así mismo argumentó que decidir de fondo las pretensiones del accionante implicaría invadir la órbita del juez ordinario y excedería las competencias del juez constitucional, en tanto no se probó la vulneración de derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable. Adujo que, en el caso concreto, debieron agotarse los procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para tal fin.

Por último, resaltó que la Corte Constitucional ha sido reiterativa en sostener que la acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento de prestaciones económicas, pues por su nauraleza excepcional no puede reemplazar las acciones ordinarias y no se está ante un perjuicio irremediable. 2.4.- Los Consejeros de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y los demás terceros interesados guardaron silencio.

II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor José Ramón Valle Llanos en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[11] y de procedencia[12], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[13].

En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber[14]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Descendiendo al caso sub examine, la Sala observa que el accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del SENA y Colpensiones, con el objeto de que se declarara la nulidad de las resoluciones que reconocieron y reliquidaron la pensión de jubilación; y se tasara la prestación incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. 4.3.- En primera instancia, el Tribunal Administrativo de la Guajira accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del señor José Ramón Valle Llanos sobre el 75% de lo devengado en el último año de servicio, incluyendo como factores salariales: la asignación básica, el subsidio de alimentación, la prima por coordinación, los recargos nocturnos, dominicales y festivos, la bonificación anual, la prima de servicios de junio y diciembre, la prima de navidad y la prima de vacaciones. 4.4.- De su lado, en segunda instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión del a quo, negó las pretensiones, y aplicó la regla de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación[15], que estableció que solo los factores sobre los que se hubiera realizado el aporte podían incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 4.5.- Revisada la solicitud de amparo constitucional incoada en contra de la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, observa la Sala que no se cumplen los requisitos a acreditar para que el juez pueda determinar la relevancia constitucional del asunto que se le pone a consideración. 4.5.1.- En efecto, en cuanto al primero de los presupuestos analizados para determinar la relevancia constitucional, observa esta Sala que, aunque la parte actora relató los hechos que dieron lugar a la presente, e identificó la providencia confutada, lo cierto es que la acción de tutela no explicó las razones por las cuales la providencia impugnada adolece de los defectos alegados.

En esa medida, las falencias argumentativas impiden, prima facie, determinar de manera inteligible la amenaza o vulneración invocada, pues no se pueden ligar de manera inescindible los fundamentos de hecho con una situación que pudiera amenazar o trasgredir los derechos fundamentales de los que se es titular. 4.5.2.- Con relación al segundo presupuesto, observa la Sala que tampoco se cumple, pues la tutela se apercibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 44001-23-33-000-2013-00190-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario.

Entonces, se advierte que el señor José Ramón Valle Llanos no está conforme con la decisión que se profirió en el marco del pluricitado medio de control y, ahora en sede de tutela, esgrime argumentaciones encaminadas a discutir únicamente la interpretación del juez natural respecto de los factores salariales que deben incluirse en el ingreso base de liquidación para calcular la pensión de jubilación. Por ende, se trata de reabrir un debate de orden legal que ya fue resuelto por el juez natural. 4.6.- Debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

El amparo constitucional no puede concebirse como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada[16], y por ende se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que dieron origen a la controversia[17]. 4.7.- Así las cosas, en el sub judice no se acreditó la relevancia constitucional, en tanto las alegaciones de la acción tuitiva tienen como único fin que se revisen los factores salariales con base en los cuales se reliquidó la pensión de jubilación del accionante.

En consecuencia, se declarará la improcedencia del amparo constitucional. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado por José Ramón Valle Llanos en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente de la Sala |Consejero de Estado | | |Aclaración de Voto | | |Cfr. Rad. | | |11001-03-15-000-2019-01299-00 | | | | | | |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Consejero Ponente | ----------------------- [1] Obra en SAMAI en documento certificado 65D6FFABA9AC6212 421C383CF187ABDA CA0D70E8E9430F1C 8609FA096C7F0D82. [2] Radicada bajo el número: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09).

M.P. Victor Hernando Alvarado Ardila. [3] La demanda contenciosa fue presentada por José Ramón Valle Llanos, Elías Martínez Julio, Miguel Ángel Palmar Pushaina, José Reyes Chaverra Álvarez, Álvaro Alexi Cuza Mendoza, Euclides Guillermo Moscote Arregocés y Sixto Cayetano Celedón Romero. Obra en SAMAI la sentencia de segunda instancia en el expediente digital del proceso ordinario, en el documento certificado CB06447640E3A3AF 95E02E21D8743BA4 C4C698B0D6D8FD66 9D3D534A6BE77227. [4] Obra en Samai, en la pág. 4 de la sentencia de segunda instancia, en el expediente digital del proceso ordinario, en el documento certificado CB06447640E3A3AF 95E02E21D8743BA4 C4C698B0D6D8FD66 9D3D534A6BE77227. [5] Obra en SAMAI en el expediente digital del proceso ordinario, en el documento certificado CB06447640E3A3AF 95E02E21D8743BA4 C4C698B0D6D8FD66 9D3D534A6BE77227. [6] Obra en SAMAI en el expediente digital del proceso ordinario, en el documento certificado 8C5CA418BA8189A7 12A096AF49FF34E6 0BD7C9CB96A4FEB1 834A222655D93C32. [7] Núm. de radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01.

M.P. César Palomino Cortés. [8] Obra en SAMAI en documento certificado 1673DBB7EB917A5D C301A4426C4340EB 65945A6B1DAB7C5B CC59B417BAD838E9. [9] Obra en SAMAI en documento certificado D10A0461056A0124 8050B34D05CFA4EC E17B832F16D8E948 FADFC479703DBD24. [10] Obra en SAMAI en documento certificado 7CA686CC275F5292 DADE728C8D27FF29 04319F210ABC3BF9 1F30721309A504A8. [11] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [12] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [13] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. [14] Sentencia del 5 de agosto de 2014 Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). [15] Núm. de radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01.

M.P. César Palomino Cortés. [16] Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. [17] Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.