RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - No permite cuestionar la interpretación o aplicación de la ley contenida en la sentencia y sus causales son taxativas El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada.
Este pretende que se infirme la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley. El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, previendo un uso indebido de este medio de impugnación que significara la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo y, con ello, la autorización para una tercera instancia. Las causales de revisión, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentran enumeradas en el artículo 250 (…).
También procede el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 250 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del recurso extraordinario de revisión, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 5 de marzo de 2019, rad. 2018-00394-00, C.P. Rocío Araújo Oñate. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / OBJETO DE LA ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Se encuentra establecida para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público El legislador contempló la acción de revisión de las providencias que hacen reconocimientos pensionales, como un mecanismo para salvaguardar el interés general ante los posibles excesos que pudieran presentarse, en detrimento de los principios de la moralidad administrativa, solidaridad y equilibrio financiero.
La acción fue recogida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y habilita la revisión judicial de las sentencias ejecutoriadas que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los siguientes eventos: Por las causales señaladas en la ley para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. I) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y ii) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la acción especial de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ver: Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 1º de agosto de 2017, expediente 2016-02022-00(REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, y Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00, M.P. William Hernández Gómez.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CAUSALES DE REVISIÓN CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 793 DE 2003 / DESCONOCIMIENTO DEL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – La mesada pensional de los congresistas corresponde a lo que de manera directa recibió el beneficiario en el último y no con el promedio de lo que devengó en este período [S]e tiene que el monto de la pensión de los Congresistas debe corresponder a lo que de manera directa y específica con su situación individualmente considerada recibiera durante el último año el respectivo beneficiario y no tomando el promedio que en general devengaran los congresistas durante dicho período, ni teniendo en cuenta la totalidad de los rubros que de manera general y abstracta cobijara a los miembros del Congreso.
(…) Por lo expuesto, la cuantía de la mesada pensional reconocida al señor Velásquez Restrepo excede lo que en derecho le correspondía y, al ordenar su reliquidación, la sentencia objeto de revisión desconoció lo establecido en la sentencia C-608 de 1999, dado que no había lugar a calcularla con un ingreso mensual promedio diferente al que individualmente considerado éste devengó en el último año de servicios.
En ese orden de análisis, para la Sala se configura la causal señalada por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que posibilita la revisión de las providencias judiciales que hayan reconocido sumas periódicas de dinero a cargo del tesoro público, “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido”. Así mismo, se advierte que la sentencia del 21 de octubre de 2010 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, cuyo criterio fue reiterado en el fallo que aquí se revisa, también fue objeto de revisión por la Sala Especial de Decisión número 18, que la infirmó, mediante providencia del 19 de febrero de 2019, por las mismas consideraciones que aquí se exponen.
FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 17 PARÁGRAFO / DECRETO 1293 DE 1994 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo de la mesada pensional de los congresistas cobijados por el régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciocho Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, rad: 2012-01909-00, M.P. Oswaldo Giraldo López.
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01924-00(REV) Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Demandado: LUIS JAVIER VELÁSQUEZ RESTREPO Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN- Las causales de revisión son taxativas y no admiten interpretaciones extensivas / Art. 797 de 2003- Procede revisar las sentencias ejecutoriadas que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-Fundado- MONTO DE LA PENSIÓN DE CONGRESISTAS – Debe corresponder a lo que de manera directa y específica con su situación individualmente considerada recibiera durante el último año el respectivo beneficiario.
La Sala Once Especial de Decisión decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en contra de la sentencia del 22 de marzo de 2012, proferida por la Subsección A, Sección Segunda de esta Corporación. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Luis Javier Velásquez Restrepo presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le reconoció pensión vitalicia de jubilación, pero le negó la reliquidación de esta.
El 6 de octubre de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, profirió sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. El 22 de marzo de 2012, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, confirmó la decisión de primera instancia. La parte actora presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la providencia de segunda instancia, con fundamento en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque considera que la prestación reconocida excedió lo debido, de acuerdo con el régimen pensional aplicable al señor Velásquez Restrepo.
II.
ANTECEDENTES 1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[1] 1.1. La demanda El señor Luis Javier Velásquez Restrepo, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 00992 de 3 de septiembre de 2001 y 0829 de 12 de junio de 2003, mediante las cuales se le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación y se le negó la solicitud de reliquidación de esta.
A título de restablecimiento del derecho, se pidió ordenar la reliquidación y el pago de la pensión que le fue reconocida, “en cuantía no inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, percibía un congresista en ejercicio, en la fecha en que se decretó la prestación, de conformidad con los artículos 17 de la Ley 4 de 1992 y 5, 6 y 7 del Decreto 1359 de 1993, con los aumentos legales anuales en el porcentaje establecido en la citada ley”.
Igualmente, solicitó ordenar el pago de la diferencia entre el valor de las mesadas pensionales reliquidadas en el porcentaje antes indicado, y el valor de las mesadas pensionales que le pagaron desde el 7 de febrero de 1996 y hasta el 3 de junio de 2004, fecha en la cual el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá-Sala Penal le amparó sus derechos y ordenó el pago de la prestación en la cuantía que legalmente le corresponde.
Como fundamentos fácticos se narró, en síntesis, que a través de Resolución 00992 de 3 de septiembre de 2001, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le reconoció al señor Luis Javier Velásquez Restrepo una pensión de jubilación del orden de $1’871.670,87 mensuales, liquidada con el 75% del último salario que devengaba cuando fue congresista, y se hizo efectiva a partir del 7 de febrero de 1996.
El 12 de agosto de 2002, el señor Velásquez Restrepo solicitó ante Fonprecon que se reliquidara su pensión para que fuera equivalente al 75% del salario mensual promedio devengado por un congresista en ejercicio en el año 2001, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 4 de 1992. La entidad demandada expidió la Resolución 0829 de 12 de junio de 2003, mediante la cual negó la solicitud elevada por el accionante, con fundamento en la sentencia C-608 de 1999, proferida por la Corte Constitucional; posteriormente, la pensión fue reliquidada mediante Resolución 0992 de 23 de junio de 2004, en cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 3 de junio de ese mismo año por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá-Sala Penal, al amparar su derecho fundamental al debido proceso de manera transitoria hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se pronunciara en forma definitiva. 1.2.
La contestación de la demanda El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (en adelante Fonprecon) se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual propuso como excepciones i) inexistencia del derecho; ii) cobro de lo no debido y iii) pago total de la obligación. Adujo que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el Decreto 1459 de 1993 y la sentencia C-608 de 1999, proferida por la Corte Constitucional, la liquidación de la mesada pensional que se le reconoció al señor Velásquez Restrepo mediante la Resolución 00992 del 3 de septiembre de 2001, se obtuvo del promedio de lo devengado en su condición de congresista en el último año de servicio, individualmente considerado y debidamente actualizado como lo prevé el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 1.3.
La sentencia de primera instancia El 6 de octubre de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, profirió sentencia de primera instancia, en la que accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que la pensión del señor Restrepo Velásquez debió liquidarse tomando como base el ingreso mensual promedio de lo que por todo concepto hubiera percibido un congresista en la fecha en que se hizo efectivo el reconocimiento -año 1996-, sin ser inferior su monto al 75%; y no teniendo en cuenta lo que devengó aquel en el último año de servicios como en efecto se hizo.
Lo anterior, teniendo en consideración que el demandante era beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994 y, por tanto, le era aplicable el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como el Decreto 1359 de 1993, que en su artículo 5° establecía que para la liquidación de las pensiones se debía tener en cuenta “el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación”.
Indicó que Fonprecon no aplicó en su integridad el referido régimen de transición que dijo aplicar en el acto de reconocimiento, e interpretó erróneamente el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y la sentencia de constitucionalidad C-608-99, en el sentido de que dicho promedio debía ser “personal y específico”, con el fin de evitar que quien hubiera permanecido un breve tiempo como representante o senador no se viera beneficiado indebidamente con ese promedio, situación que no era la del señor Velásquez Restrepo, quien laboró ininterrumpidamente como representante a la Cámara del 20 de julio de 1986 al 19 de julio de 1988.
Por consiguiente, el a quo decretó la nulidad parcial de la Resolución 00992 de 3 de septiembre de 2001, y la nulidad de la Resolución 0829 de 12 de junio de 2003 (fl. 655 a 680, anexo 2). 1.4. Sentencia de segunda instancia-objeto del recurso extraordinario de revisión La Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, mediante sentencia de 22 de marzo de 2012, confirmó el fallo de primera instancia (fl. 732 a 747, anexo 2).
Señaló que, mediante Resolución 00992 del 3 de septiembre de 2001, Fonprecon liquidó la pensión del señor Velásquez Restrepo “con el 75% del promedio de lo devengado el último año de servicios como representante a la Cámara (1987-1988) que arrojo (sic) un monto de $1.871.670.87 mensuales, efectiva a partir del 7 de febrero de 1996, día siguiente al cumplimiento de los 50 años”.
Frente a lo anterior, consideró que, de conformidad con el parágrafo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el ingreso base de liquidación se debía determinar “tomando lo devengado por los congresistas en ejercicio en la fecha en que la entidad de previsión expide y notifica el acto de reconocimiento, independientemente de que su efectividad se dé en fecha anterior”, criterio reiterado en las sentencias del 22 de junio, 12 de octubre de 2006 y 21 de octubre de 2010, proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Finalmente, concluyó que el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y los artículos 5 y 6 del Decreto 1359 de 1993 fueron “desatendidos por la entidad demandada al determinar el monto de la pensión del actor tomando como base el 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de ejercicio como congresista (1987-1988) actualizado con el IPC, y no en la fecha en que se decretó la prestación”. 2.
El recurso extraordinario de revisión 2.1. La demanda de revisión extraordinaria El 28 de julio de 2014, Fonprecon interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 22 de marzo de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación (fl. 1 a 18, c. ppal.). En la demanda se invocó como causal de revisión extraordinaria la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que habilita la revisión de las providencias relacionadas con el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Como fundamentos de revisión, la entidad recurrente adujo que el fallo impugnado se apartó de forma caprichosa de la sentencia C-608 de 1999, que fija la regla de interpretación del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, “de forma simplista considerando que la parte motiva de dicha sentencia no tiene efectos vinculantes”. Sostuvo que la Corte Constitucional ha establecido con claridad los efectos de dicha sentencia de constitucionalidad y, en un caso igual, analizado en la sentencia T-296 de 2009, se determinó que la parte motiva de ese fallo sí tiene efectos vinculantes.
Explicó que el ad quem, al ordenar la reliquidación de la referida pensión de jubilación, tomó como base el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devengaran los congresistas en ejercicio al 3 de septiembre de 2001, desconociendo el mandato que la Corte Constitucional estableció en la sentencia C-608 de 1999 y que el último año de servicio de éste como congresista tuvo lugar en el año 1989, de manera que la pensión del señor Velásquez Restrepo se liquidó en un monto superior al que legal y constitucionalmente le correspondía. Sostuvo que, en un caso idéntico, la Corte Constitucional, mediante sentencia T-859 del 24 de octubre de 2012, consideró que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en una “vía de hecho” al haber desatendido la ratio decidendi de la sentencia C-608 de 1999, según la cual “el ingreso mensual promedio, al cual se le debe aplicar el 75% para calcular el monto de la mesada pensional, debe estimarse conforme a lo devengado por el aspirante a la pensión y no por los congresistas en abstracto”. 2.2.
Trámite del recurso extraordinario Mediante proveído del 2 de septiembre de 2014 (fl. 27, c. ppal.), se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó notificar a las partes. El 10 de noviembre de 2015 (fl. 60, c. ppal.), se dejó sin efecto el auto admisorio de la demanda y, en su lugar, se rechazó por extemporáneo. Contra la anterior providencia, la parte demandante interpuso recurso de súplica, en el que argumentó que la Corte Constitucional, a través de sentencia C-258 de 2013, dispuso la reanudación de los términos de caducidad de posibles acciones contenciosas contra actos de reconocimiento pensional, a partir de la fecha de comunicación de esa providencia. De manera que, sin importar si el término era de 2 años (Decreto 01 de 1984) o de 5 (Ley 1437 de 2011), “en el presente caso el término comenzó a correr a partir de la comunicación de la sentencia C-258 de 2013, y para la fecha de interposición de la demanda no habían transcurrido ni siquiera 2 años”.
Mediante providencia del 6 de septiembre de 2016 (fl. 103 a 112, c. ppal.), se revocó la providencia suplicada, al considerar que “el recurso interpuesto por Fonprecon corresponde a la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003”, caso en el cual el término para interponer la demanda es de cinco años, de conformidad con lo establecido en la sentencia C-835 de 2003 y no de dos, como lo establecía el CCA.
El 5 de mayo de 2017, la magistrada Stella Jeanette Carvajal Basto se declaró impedida para seguir conociendo del asunto, por tener interés directo, al debatirse el régimen pensional especial de congresistas, aplicable a los Magistrados de Altas Cortes (fl. 164, c. 1), el cual fue resuelto en proveído del 8 de mayo de 2018 que declaró fundado su impedimento y por dicha razón el expediente pasó a la consejera que le seguía en orden (fl. 185, c. 1).
Mediante proveído del 17 de julio de 2019, se admitió el recurso extraordinario de revisión (fl. 200 a 203, c. ppal.), el cual se notificó en debida forma (fl. 204 y 205, c. ppal.). Es preciso aclarar que el régimen normativo aplicable a la controversia es el contenido en la Ley 1437 de 2011-CPACA, puesto que el recurso extraordinario de revisión se presentó el 28 de julio de 2014.
El señor Luis Javier Velásquez Restrepo se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, para lo cual adujo que la pensión que se le reconoció fue reliquidada “sin abuso del derecho y sin fraude a la ley”; que la sentencia C-608 de 1999 no está modulada y tampoco se le dio efectos retroactivos, de manera que al haber adquirido “su estatus de pensionado” el 6 de febrero de 1996, “no se le puede aplicar la reliquidación de la pensión con base en esta sentencia”.
Propuso como excepción la que denominó “el demandado tiene derecho al régimen de transición teniendo en cuenta la sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional”, explicó que si bien el parágrafo del artículo 2 del Decreto 1293 de 1994 fue anulado por el Consejo de Estado a través de sentencia del 27 de octubre de 2005, los parlamentarios que se pensionaron con el régimen de transición y con anterioridad a la fecha de anulación del mencionado parágrafo, tienen derecho a todos los beneficios de ese régimen, incluyendo el reconocimiento de su pensión en un 75% de lo que devengaba un parlamentario a la fecha del reconocimiento.
Arguyó que la reliquidación de la pensión de jubilación se limitó al tope máximo de los 25 SMMLV, y “según la Corte Constitucional, ya no es posible más rebajas”, de conformidad con la sentencia C-258 de 2013. En ese orden, “la sentencia C-608 de 1999 es inaplicable para quienes ya fueron pensionados y encajen dentro de lo que la Corte Constitucional llamó como pensiones reconocidas sin fraude a la ley y sin abuso del derecho”.
Por otra parte, solicitó que, en caso de que se condene al demandado a restituir alguna suma de dinero por concepto de pensión, reajuste e intereses, se declare la prescripción de “las sumas que llevan más de tres años contados desde la fecha de la presente demanda”. También solicitó aplicar el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, que consiste en aplicar la norma más favorable al trabajador en caso de duda en su aplicación e interpretación. Finalmente, solicitó llamar en garantía al Municipio de Medellín, porque, en su criterio, de llegarse a concluir que se le pagó la pensión en exceso, es quien debe reintegrar el dinero a Fonprecon, dado que fue la última entidad con la que cotizó al Instituto de Seguros Sociales.
El Ministerio Público guardó silencio. Por auto del 26 de febrero de 2020 (fl. 285 a 287, c. ppal.), el despacho sustanciador dispuso oficiar i) a Fonprecon con el fin de que remitiera copia del Acuerdo 026 de 1986 mediante el cual la junta directiva de esa entidad expidió “el reglamento general sobre las condiciones y términos necesarios para el reconocimiento y efectividad de las prestaciones económicas a cargo del Fondo de previsión Social del Congreso de la República”; ii) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, para que allegara copia del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-25-000-2004-07746-01, instaurado por el señor Luis Javier Velásquez Restrepo.
A través de providencia del 26 de febrero de 2020 (fl. 288 a 291, c. ppal.) se inadmitió el llamamiento en garantía solicitado por el señor Luis Javier Velásquez Restrepo, por considerar que lo que se pretende con la demanda de revisión extraordinaria es el estudio de la legalidad de una providencia que dio por terminado un proceso y no se persigue la declaración de un derecho, situación en la cual sería procedente formular el llamamiento, tal como lo dispone el artículo 64 del Código General del Proceso.
Contra la anterior providencia, el apoderado del señor Velásquez Restrepo interpuso recurso de súplica (fl. 296 a 301, c. ppal.), en el cual manifestó que el proceso de revisión “lo que controvierte es el derecho a la pensión y su cuantía y que como toda demanda, y para el caso en que prosperen las pretensiones de la misma, otra entidad de derecho público debe asumir, en este caso el municipio de Medellín, el reintegro de lo que considera la parte demandante que mi poderdante recibió en exceso”.
Mediante providencia del 13 de noviembre de 2020 (fl. 307 a 310, c. ppal.), se confirmó la providencia suplicada, al considerar que la competencia del juez de reemplazo no se extiende a la actuación que debió surtirse en forma primigenia en las instancias respectivas o al trámite procesal surtido previo al fallo que se pretende sustituir.
En consecuencia, consideró que lo planteado por el señor Velásquez Restrepo se encuentra alejado de la causal de revisión invocada por Fonprecon, dado que plantea una controversia distinta, consistente en que otra entidad, en este caso el municipio de Medellín sea quien responda por el pago de la mesada pensional. El 11 de marzo de 2020, Fonprecon allegó en medio magnético el Decreto 2837 del 10 de septiembre de 1986, por el cual se aprobó el Acuerdo 026 de 1986 “que expide el reglamento general sobre el reconocimiento y efectividad de las prestaciones económicas a cargo de Fonprecon”.
III. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa Mediante auto del 13 de noviembre de 2020, la Sala Uno Especial de Decisión[2] resolvió el recurso de súplica interpuesto por el apoderado del señor Luis Javier Velásquez Restrepo contra el auto de 26 de febrero de 2020, mediante el cual la magistrada ponente declaró improcedente un llamamiento en garantía. Aunque la Sala Once Especial de decisión no decidió el mencionado recurso de súplica, y en ese sentido se podría pensar en una falta de competencia, ante el silencio de las partes, ese vicio quedó saneado porque el acto cumplió su finalidad y no tuvo la trascendencia de generar una real vulneración al derecho fundamental al debido proceso.
En efecto, las formalidades establecidas para lograr la efectividad de los derechos en contienda fueron respetadas y tanto la Sala Especial de Decisión Uno como la Once pertenecen al mismo nivel jerárquico de decisión. 2. Normativa aplicable y caducidad En el presente asunto, la providencia dictada el 6 de septiembre de 2016 resolvió el recurso de súplica interpuesto por Fonprecon contra el auto de 10 de noviembre de 2015, que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión, se estudió la oportunidad para presentar el recurso y se explicó que como el demandante invocó la causal contenida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el término para interponer la demanda era de cinco (5) años y no de (2) años.
La sentencia que se revisa se profirió el 22 de marzo de 2012, se notificó por edicto que permaneció fijado en la Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación, desde el 8 hasta el 13 de junio de 2012 (fl. 748, anexo 2). Por consiguiente, quedó ejecutoriada el 19 de junio siguiente. El plazo concedido por la ley para interponer el recurso extraordinario vencía, entonces, el 19 de junio de 2017.
Como la demanda se presentó el 28 de julio de 2014, se concluye que fue oportuna (fl. 1, c.ppal.). 3. Competencia La Sala Especial es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 22 de marzo de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. Ello, en atención a la competencia que le asignan los artículos 107[3] y 249[4] del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 29[5] del Acuerdo No. 80 de 2019. 4.
Recurso extraordinario de revisión–marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Este pretende que se infirme la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley.
El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, previendo un uso indebido de este medio de impugnación que significara la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo y, con ello, la autorización para una tercera instancia. Las causales de revisión, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentran enumeradas en el artículo 250, según se transcribe a continuación: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. También procede el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables[6].
Por su parte, el artículo 252 del CPACA contempla que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: i) la indicación de las partes y sus representantes, ii) el nombre y domicilio del recurrente, iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento, y iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales enlistadas en el artículo 250 del CPACA.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018[7], señaló que “se ha definido en cada caso una serie de causales que exigen que la demanda cumpla con determinadas formalidades, entre las que se destaca el deber de indicar de forma precisa y razonada la causal en que se funda el recurso, acompañado de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer[8]”.
De lo anterior se desprende que uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de revisión que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado. 5.
Caso concreto El legislador contempló la acción de revisión de las providencias que hacen reconocimientos pensionales, como un mecanismo para salvaguardar el interés general ante los posibles excesos que pudieran presentarse, en detrimento de los principios de la moralidad administrativa, solidaridad y equilibrio financiero[9]. La acción fue recogida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que habilita la revisión judicial de las sentencias ejecutoriadas que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los siguientes eventos: i) Por las causales señaladas en la ley para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. ii) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y iii) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
De igual forma, el Acto Legislativo 1 de 2005, que adicionó el artículo 48 constitucional, en el artículo 1º dispuso que “la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”.
Sobre la noción de abuso del derecho y fraude a la ley[10], la Corte Constitucional ha explicado que “no se trata de establecer la existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución y como resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la prestación”[11].
En ese entendido, los conceptos de abuso del derecho y fraude a la ley, tratándose de pensiones obtenidas en contravía de los postulados que rigen el sistema pensional, no hace referencia a la existencia de conductas ilícitas sino al uso y favorecimiento de interpretaciones contrarias a la Carta Política y a la ley, con lo cual se logran reconocimientos prestacionales ilegales, en perjuicio del erario y de la sostenibilidad del sistema de seguridad social.
En el presente asunto, la parte actora invocó como causal de revisión la que corresponde al tercer criterio aludido, al respecto, afirmó que la cuantía de la mesada pensional reconocida al señor Velásquez Restrepo excede lo que en derecho le corresponde, por cuanto, al ordenar su reliquidación, la sentencia objeto de revisión tomó como base el 75% por ciento del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devengaban los congresistas en ejercicio al 3 de septiembre de 2001, desconociendo lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 608 del 23 de agosto de 1999[12], mediante la cual estudió la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que es materia de análisis se estableció que el señor Velásquez Restrepo es beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994 y, por tanto, le era aplicable el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como el Decreto 1359 de 1993, que en su artículo 5° establecía que para la liquidación de las pensiones se debía tener en cuenta “el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación”.
En relación con el régimen jurídico aplicable a la pensión del señor Velásquez Restrepo, es importante destacar lo siguiente: - Ley 4ª de 1992[13], que entró a regir el 18 de mayo del mismo año, le ordenó al Gobierno Nacional establecer un régimen de pensiones para los representantes y senadores, señalando las normas, objetivos y criterios que debía observar para el efecto; para ello dispuso en el artículo 17: Artículo 17. <Artículo condicionalmente exequible[14], apartes tachados inexequibles[15]> El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.
Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva. - En desarrollo de dicha ley fue expedido el Decreto 1359 del 12 de julio de 1993[16], el cual determinó su ámbito de aplicación para quienes, a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tuvieran la calidad de congresistas, así: Artículo 1o.
Ámbito de aplicación. El presente Decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4a. de 1992 tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara. - El artículo cuarto del citado Decreto previó los requisitos que debían cumplirse para acceder a este régimen pensional, al establecer: Artículo 4o.
Requisitos para acceder a este régimen pensional. Para que un Congresista pueda acceder a la aplicación de este régimen especial, deberá cumplir en debida forma con los siguientes requisitos: a) Encontrarse afiliado a la Entidad Pensional del Congreso y estar efectuando cumplidamente las cotizaciones o aportes respectivos a la misma. b) Haber tomado posesión de su cargo.
PARÁGRAFO. De igual manera accederán a este régimen pensional los Congresistas que al momento de su elección estuvieren disfrutando de su pensión vitalicia de jubilación decretada por cualquier entidad del orden nacional o territorial y que cumplieren las condiciones y requisitos establecidos en el artículo 1o, inciso 2o de la Ley 19 de 1987 (…). - A su vez, el artículo 7 ibídem, precisó quiénes podían ser destinatarios de la pensión vitalicia de jubilación de congresista, indicando: Artículo 7o.
Definición. Cuando quienes en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1o, parágrafo 2o de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7o de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5o y 6o del presente Decreto.
Parágrafo. Para efectos de lo previsto en el presente Decreto y en especial de la pensión vitalicia de jubilación, las sesiones ordinarias o extraordinarias del Senado y la Cámara de Representantes en cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo y de asignaciones, como si el Congresista hubiere percibido durante los doce (12) meses del respectivo año calendario idénticas asignaciones mensuales a las devengadas en tiempo de sesiones.
Si las Corporaciones Públicas no se hubieren reunido por cualquier causa, se aplicará el presente parágrafo para los efectos de tiempo y asignación como si dichas Corporaciones hubiesen estado reunidas ( ). - Por su parte, el Decreto 1293 del 22 de junio de 1994[17] fijó el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso, siempre que hubieran cumplido los siguientes requisitos: Artículo 2o.
Régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso. Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1o de abril de 1994, hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a). haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres o treinta y cinco (35) o más años de edad, si son mujeres. b).
Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más. Parágrafo. Declarado nulo[18]. (…) -En este caso, cobra importancia destacar lo que establecía el respectivo parágrafo del artículo 2 del Decreto 1293 de 1994, así: Parágrafo. El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1o de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán. - Acorde con el parágrafo citado, quienes fueron senadores o representantes antes del 1 de abril de 1994, fueran o no elegidos para legislaturas posteriores y tuvieran para dicha fecha, en el caso específico de los hombres, 40 años de edad y cotizado o prestado sus servicios durante 15 años o más, tenían derecho a la aplicación del régimen de transición de los congresistas.
En el caso del señor Velásquez Restrepo, al 1 de abril de 1994 contaba con 48 años de edad[19] y más de 15 años de servicio, por tanto, era beneficiario del régimen de transición de congresistas. Igualmente se destaca que al señor Velásquez Restrepo se le reconoció la pensión el 3 de septiembre de 2001, esto es, cuando aún estaba vigente el parágrafo del artículo 2 del Decreto 1293 de 1994, pues éste fue declarado nulo en sentencia del 27 de octubre de 2005[20]; por consiguiente tenía derecho a que se le liquidara la pensión con base en las normas especiales que gobernaban el régimen de transición de los congresistas, habida cuenta que fue representante a la Cámara antes del 1 de abril de 1994, (entre el 20 de julio de 1986 al 19 de julio de 1988).
Así las cosas, aunque el parágrafo del artículo 2 del Decreto 1293 de 1994 fue declarado nulo, como para la fecha en que se le reconoció la pensión al demandado estaba vigente, tenía un derecho adquirido y una situación consolidada frente a la aplicación del régimen de transición de congresista; por ende, ese era el régimen jurídico aplicable a su caso.
En cuanto a la reliquidación ordenada a favor del demandado mediante la sentencia que es objeto de revisión, se tiene que es un hecho jurídico incontrovertible y no discutido por las partes que al señor Velásquez Restrepo se le aplicó el régimen de transición de congresista; situación muy distinta es que tuviera derecho a que se le reliquidara la pensión con el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devengara un congresista en ejercicio al 3 de septiembre de 2001.
En efecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-608 del 23 de agosto de 1999[21], al conocer de la demanda instaurada por varios ciudadanos contra los artículos 2 - ordinal ll) y 17 de la Ley 4 de 1992, resolvió: Decláranse EXEQUIBLES, en los términos de esta Sentencia, el literal ll) del artículo 2 y el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.
Para arribar a dicha conclusión en la citada providencia se analizó lo siguiente: 6. El artículo 17 de la Ley 4 de 1992 (…) La norma demandada se ocupa de tres aspectos que merecen un análisis a partir de estas consideraciones. El primero de ellos es el de la base para calcular la pensión, el reajuste o la sustitución pensional. La Constitución en su artículo 187 emplea el término "asignación", lo cual permite tomar como base elementos adicionales al salario.
Sin embargo, éstos deben tener carácter remunerativo de las actividades que realizan los congresistas en el ejercicio de su función de representación política. Esta comprende diversas acciones de intermediación política, de deliberación y de participación en la articulación de intereses sociales, que implican, por ejemplo, contacto personal con ciudadanos. Además, el derecho a la seguridad social, al ser individual, requiere que la apreciación de la pensión, el reajuste o la sustitución pensional sea efectuada de manera igualmente individual, atendiendo al ingreso de cada Congresista a lo largo del período determinado por el legislador.
El respeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad reafirman lo anterior, en la medida en que ello permite fijar reglas y criterios tendientes a asegurar la viabilidad del sistema pensional, condición indispensable del goce efectivo de este derecho por las actuales y futuras generaciones (art. 2 C.P.). El segundo aspecto tiene que ver precisamente con el período de referencia para calcular el ingreso mensual promedio de cada Congresista.
El legislador en las normas demandadas estima que éste debe corresponder al "último año". De tal forma que el período para calcular el monto de la pensión no puede ser uno diferente mientras el legislador no modifique esta norma. ( ). El tercer aspecto es el del monto de la pensión como proporción de la asignación. El legislador goza en este campo de un amplio margen de apreciación, como lo ha sostenido la Corte reiteradamente.
Las normas demandadas establecen el mínimo del 75%, que parece razonable habida cuenta de los criterios que justificaron la creación del régimen pensional especial para los miembros de la Rama Legislativa. Con base en las expuestas consideraciones, el precepto demandado debe ser declarado exequible, pero su exequibilidad se condicionará en los siguientes aspectos: 1.
Las expresiones "por todo concepto", usadas en el texto del artículo 17 y en su parágrafo, no pueden entenderse en el sentido de que cualquier ingreso del Congresista -aun aquéllos que no tienen por objeto la remuneración de su actividad, que primordialmente es de representación política, como ya se dijo- sea considerado dentro de la base sobre la cual se calcula el monto de la pensión. La Corte Constitucional estima que sólo pueden tener tal carácter los factores que conforman la "asignación" del Congresista, a la que se refiere expresamente el artículo 187 de la Constitución. Ella tiene un sentido remuneratorio dentro de un régimen especial, proveniente de la actividad del miembro del Congreso en el campo de la representación política y de la dignidad propia del cargo y las funciones que le son inherentes.
Tal "asignación", que tiene un alcance y un contenido mucho más amplio que el puramente salarial, no comprende simplemente el ingreso periódico restringido al concepto de sueldo básico, sino que alude a un nivel de ingreso señalado al Congresista en razón de su papel y sus funciones, cuyas partidas en concreto dependen de la definición que haga el Gobierno en desarrollo de la Ley Marco.
Pero tampoco puede incluir aspectos ajenos a la retribución que el Congresista percibe, la cual debe estructurarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad, de acuerdo con las especiales funciones que la Carta Política atribuye a senadores y representantes. (…) 2. Tanto en el texto del artículo 17, que establece el mínimo de la pensión, como en su parágrafo, relativo a la liquidación de pensiones, reajustes y sustituciones, se alude a la base del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.
Aunque, a juicio de la Corporación, esas reglas no se oponen a los mandatos constitucionales ni rompen el principio de igualdad, como lo afirma el actor, pues, en su carácter especial, resultan adecuadas a las condiciones dentro de las cuales se ejerce la actividad legislativa, debe precisarse que una cosa es el último año de ingresos como punto de referencia para la liquidación de las cuantías de pensiones, reajustes y sustituciones -lo que se aviene a la Carta- y otra muy distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a todos los miembros del Congreso.
En efecto, lo razonable, dentro de criterios de justicia, es que el indicado promedio se establezca en relación directa y específica con la situación del Congresista individualmente considerado, es decir, que él refleje lo que el aspirante a la pensión ha recibido en su caso, durante el último año. Y ello por cuanto sería contrario a los objetivos de la pensión y rompería un mínimo equilibrio, afectando el postulado de la igualdad, el hecho de que se pudiese acceder a la pensión, tomando el promedio que en general devengan los congresistas durante el mencionado período, si el promedio personal y específico es distinto, por ejemplo, cuando el tiempo de ejercicio del Congresista cubre apenas unos pocos meses.
En tal caso, el promedio de quien se pensiona debe comprender tanto lo recibido en su carácter de miembro del Congreso por el tiempo en que haya ejercido y lo que había devengado dentro del año con anterioridad a ese ejercicio (…). Conforme con las precisiones hechas en precedencia por la Corte Constitucional, se tiene que el monto de la pensión de los Congresistas debe corresponder a lo que de manera directa y específica con su situación individualmente considerada recibiera durante el último año el respectivo beneficiario y no tomando el promedio que en general devengaran los congresistas durante dicho período, ni teniendo en cuenta la totalidad de los rubros que de manera general y abstracta cobijara a los miembros del Congreso.
El Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia proferida el 22 de marzo de 2012, ordenó la reliquidación de la pensión del señor Luis Javier Velásquez Restrepo, “teniendo en cuenta que la cuantía no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación, que para el asunto presente, corresponde a lo devengado por un congresista entre el 2 de septiembre de 2000 y 3 de septiembre de 2001, desde el 7 de febrero de 1996 con los reajustes anuales a que haya lugar en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal( )”.
A esa decisión se le dio cumplimiento por resolución 0832 de 19 de octubre de 2012, “por la cual se acata una decisión judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B”, emitida por el director general de Fonprecon (fl. 804 a 912, c. anexo 2). Por lo expuesto, la cuantía de la mesada pensional reconocida al señor Velásquez Restrepo excede lo que en derecho le correspondía y, al ordenar su reliquidación, la sentencia objeto de revisión desconoció lo establecido en la sentencia C-608 de 1999, dado que no había lugar a calcularla con un ingreso mensual promedio diferente al que individualmente considerado éste devengó en el último año de servicios.
En ese orden de análisis, para la Sala se configura la causal señalada por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que posibilita la revisión de las providencias judiciales que hayan reconocido sumas periódicas de dinero a cargo del tesoro público, “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido”. Así mismo, se advierte que la sentencia del 21 de octubre de 2010 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, cuyo criterio fue reiterado[22] en el fallo que aquí se revisa, también fue objeto de revisión por la Sala Especial de Decisión número 18, que la infirmó, mediante providencia del 19 de febrero de 2019[23], por las mismas consideraciones que aquí se exponen.
Por las razones anotadas, esta Sala Especial de Decisión declarará fundada la presente acción especial de revisión interpuesta por Fonprecon, contra la sentencia del 22 de marzo de 2012 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, que a su vez había confirmado la sentencia del 6 de octubre de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, para lo cual dará aplicación a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 6.
Sentencia de reemplazo Se observa que la sentencia proferida el 22 de marzo de 2012 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, confirmó la dictada el 6 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en cuanto accedió a las súplicas de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad parcial de la resolución 992 del 3 de septiembre de 2001 y la nulidad de la resolución 829 del 12 de junio de 2003, expedidas por el Director del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.
En consecuencia, condenó a dicho fondo a reliquidar la pensión de jubilación del señor Velásquez Restrepo, tomando como base el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devengaran los congresistas en ejercicio al 3 de septiembre de 2001, fecha en que se le reconoció la prestación, cuando éste había cesado en sus funciones como congresista era el 19 de julio de 1988.
De lo analizado en precedencia se colige por la Sala que deberá infirmar la decisión, puesto que no había lugar declarar la nulidad de los actos acusados expedidos por el Fondo de Previsión Social del Congreso que negaron la reliquidación pensional solicitada por el interesado, dado que al actor no le asistía el derecho a que se le reliquidara la pensión con el 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto devengaran los congresistas en ejercicio al día 3 de septiembre de 2001 y, en su lugar, se revocará la sentencia proferida el 6 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B; lo anterior sin perjuicio de que se atienda el tope pensional establecido en el Sistema General de Pensiones, es decir, veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Respecto a los pagos realizados al señor Velásquez Restrepo con ocasión del cumplimiento de la sentencia recurrida, la Sala advierte que no ordenará su devolución a la entidad pagadora de la pensión puesto que éstos se efectuaron bajo el amparo de una sentencia cobijada por el principio de la cosa juzgada formal. 7. Costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021[24], establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”.
Dado que en este caso el recurso extraordinario de revisión prosperó, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión número 11 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Fonprecon contra la sentencia del 22 de marzo de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO. INFIRMAR la sentencia del 22 de marzo de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En consecuencia, se dispone REVOCAR la sentencia proferida el 6 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las súplicas formuladas en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Luis Javier Velásquez Restrepo y, en su lugar, DENEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO. No hay lugar a ordenar la devolución de las sumas pagadas al señor Luis Javier Velásquez Restrepo.
CUARTO. Sin condena en costas. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ROCÍO ARAÚJO OÑATE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclaración de voto SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO / CONDENA EN COSTAS – El estudio de la procedencia de la condena en costas debió realizarse con la normatividad vigente al momento de la interposición del recurso extraordinario de revisión [C]onsidero respetuosamente que, de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, el estudio de la procedencia de la condena en costas debe realizarse con fundamento en la normativa vigente al momento de la interposición del recurso extraordinario de revisión y no con la modificación introducida por el artículo 70 de la Ley 2080 al artículo 255 de la Ley 1437, toda vez que el presente recurso extraordinario de revisión se encontraba en trámite, cuando entró en vigencia la Ley 2080.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 255 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 70 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01924-00(REV) Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Demandado: LUIS JAVIER VELÁSQUEZ RESTREPO Asunto: Aclaración de voto a la sentencia proferida el 25 de octubre de 2021 por la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el asunto de la referencia, manifiesto que, aunque comparto la decisión adoptada en la sentencia proferida el 25 de octubre de 2021, aclaro mi voto en los siguientes términos. 1.
Para efectos de explicar las razones de la presente aclaración, su estudio se dividirá en las siguientes dos partes: i) la sentencia de 25 de octubre de 2021 y sus consideraciones y ii) el fundamento de la respectiva aclaración en el caso sub examine: las cuales se desarrollarán a continuación. Sentencia de 25 de octubre de 2021 y sus consideraciones 2.
La Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia de 25 de octubre de 2021, resolvió: “[…]
PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Fonprecon contra la sentencia del 22 de marzo de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO. INFIRMAR la sentencia del 22 de marzo de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En consecuencia, se dispone REVOCAR la sentencia proferida el 6 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las súplicas formuladas en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Luis Javier Velásquez Restrepo y, en su lugar, DENEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO. No hay lugar a ordenar la devolución de las sumas pagadas al señor Luis Javier Velásquez Restrepo.
CUARTO. Sin condena en costas […]. 3. Para fundamentar su decisión consideró: “[…] Conforme con las precisiones hechas en precedencia por la Corte Constitucional, se tiene que el monto de la pensión de los Congresistas debe corresponder a lo que de manera directa y específica con su situación individualmente considerada recibiera durante el último año el respectivo beneficiario y no tomando el promedio que en general devengaran los congresistas durante dicho período, ni teniendo en cuenta la totalidad de los rubros que de manera general y abstracta cobijara a los miembros del Congreso.
El Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia proferida el 22 de marzo de 2012, ordenó la reliquidación de la pensión del señor Luis Javier Velásquez Restrepo, “teniendo en cuenta que la cuantía no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación, que para el asunto presente, corresponde a lo devengado por un congresista entre el 2 de septiembre de 2000 y 3 de septiembre de 2001, desde el 7 de febrero de 1996 con los reajustes anuales a que haya lugar en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal( )”.
A esa decisión se le dio cumplimiento por resolución 0832 de 19 de octubre de 2012, “por la cual se acata una decisión judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B”, emitida por el director general de Fonprecon (fl. 804 a 912, c. anexo 2). Por lo expuesto, la cuantía de la mesada pensional reconocida al señor Velásquez Restrepo excede lo que en derecho le correspondía y, al ordenar su reliquidación, la sentencia objeto de revisión desconoció lo establecido en la sentencia C-608 de 1999, dado que no había lugar a calcularla con un ingreso mensual promedio diferente al que individualmente considerado éste devengó en el último año de servicios.
En ese orden de análisis, para la Sala se configura la causal señalada por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que posibilita la revisión de las providencias judiciales que hayan reconocido sumas periódicas de dinero a cargo del tesoro público, “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido”. […] 7.
Costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Dado que en este caso el recurso extraordinario de revisión prosperó, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente […]”. Fundamento de la aclaración de voto en el caso sub examine 4.
Para fundamentar la aclaración de voto indico que, aunque comparto la sentencia que declara fundado el recurso extraordinario de revisión presentado por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República contra la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 22 de marzo de 2012, con fundamento en la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 2003[25], infirma la citada sentencia, profiere la sentencia de remplazo y no condena en costas, considero respetuosamente que, de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021[26], el estudio de la procedencia de la condena en costas debe realizarse con fundamento en la normativa vigente al momento de la interposición del recurso extraordinario de revisión y no con la modificación introducida por el artículo 70 de la Ley 2080 al artículo 255 de la Ley 1437, toda vez que el presente recurso extraordinario de revisión se encontraba en trámite, cuando entró en vigencia la Ley 2080. 5.
En estos términos dejo expuesto mi aclaración de voto. Fecha ut supra HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Radicado bajo el número 25000-23-25-000-2004-07746-00. [2] Integrada por los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo César Palomino Cortés, Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Julio Roberto Piza Rodríguez y Nubia Margoth Peña Garzón. [3] Artículo 107.
Integración y composición. “El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados. (…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. [4] Artículo 249.
Competencia. “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos”. [5] Artículo 29. “Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.
(…)”. [6] Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 5 de marzo de 2019, rad. 2018-00394-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. [7] Exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. [8] “Corte Constitucional. Sentencia T-649 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva”. [9] Consultar, al respecto, Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 1º de agosto de 2017, expediente 2016-02022-00(REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, y Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00, M.P. William Hernández Gómez. [10] En sentencia C-258 de 2013 se explicaron las dos concepciones, en los siguientes términos: “Según las anteriores referencias, a juicio de la Sala quien actúa en fraude a la ley, ejecuta actos que guardan fidelidad al texto de la norma o que se desprenden de una interpretación en apariencia razonable de ella, pero que en realidad eluden el sentido de las disposiciones y conducen a resultados que desbordan la naturaleza y finalidades de la respectiva institución jurídica.
Tales actos pueden o no tener lugar por la voluntad del agente. Por ello el fraude a la ley no debe confundirse con el fraude susceptible de sanción penal o de otra naturaleza. En su dimensión objetiva, el fraude a la ley únicamente requiere que exista un aprovechamiento de las opciones hermenéuticas que se desprenden de una regla, para hacerla producir resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico apreciado en su conjunto.
(…) En términos generales, comete abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que persigue.
(….) De conformidad con las consideraciones previas, la figura jurídica del abuso del derecho es la otra cara del fraude a la ley, ahora mirada desde la acción cometida por el titular de un derecho. En otras palabras, mientras el fraude a la ley se construye desde la mirada del resultado objetivo contrario a las finalidades de una institución jurídica, el abuso del derecho se mira desde el punto de vista de quien es titular del derecho y puede caracterizarse como un ejercicio manifiestamente irrazonable o desproporcionado.
Para que se configure el fraude a la ley y el abuso del derecho no se requiere la existencia de una intención o culpa, basta que se produzca un resultado manifiestamente desproporcionado contrario a las finalidades previstas por el ordenamiento para una disposición o institución jurídica. [11] Sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [12] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [13] “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.” [14] En los términos de la sentencia C- 608 del 23 de agosto de 1999.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [15] Apartes tachados declarados INEXEQUIBLES por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-258-13 de 24 de abril de 2013. Magistrado Ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Declaró EXEQUIBLE el resto del artículo, “en el entendido que: (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo. //(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.// (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.// (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.”' [16] Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara. [17] “Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos”. [18] Mediante sentencia del 27 de octubre de 2005 del Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Expediente radicación número: 11001-03-25-000-2003-00423- 01(5677-03). [19] Dado que nació el 6 de febrero de 1946. [20] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Expediente radicación número: 11001-03-25-000-2003-00423-01(5677-03). [21] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [22] Según el cual “de conformidad con el parágrafo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el ingreso base de liquidación se debía determinar “tomando lo devengado por los congresistas en ejercicio en la fecha en que la entidad de previsión expide y notifica el acto de reconocimiento, independientemente de que su efectividad se dé en fecha anterior”. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciocho Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, rad: 2012-01909-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. [24] Al sub lite le resultan aplicables las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, en consideración a las reglas de vigencia establecidas en el artículo 86 ibídem, toda vez que no se advierte alguna situación que imponga la sujeción del trámite a las disposiciones que existían antes de su publicación, en la medida en la que no existen recursos por resolver, práctica de pruebas decretadas antes de su publicación, audiencias convocadas antes de su entrada en vigor, diligencias, incidentes, notificaciones o términos en curso para la fecha citada. [25] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [26] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.