ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / APLICACIÓN DE LA NORMA / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / RESPONSABILIDAD FISCAL EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / SUJETOS DE CONTROL FISCAL / CONTRATISTA / RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA / GESTIÓN FISCAL / FALTA DE PRUEBA / GESTIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS / INEXISTENCIA DE VIOLACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala negará la solicitud de amparo, de conformidad con las razones que a continuación se exponen: La parte accionante consideró que se vulneró su derecho al debido proceso toda vez que, en la decisión cuestionada, se presentó un defecto sustantivo en virtud del desconocimiento de los artículos 4 (modificado por el artículo 124 del Decreto 403 de 2020), 5 y 6 de la Ley 610 de 2000, y las Sentencias SU-620 de 1996, C-840 de 2001 y C-599 de 2009 de la Corte Constitucional.

(…) Para la Sala, en el presente asunto, no se vulneró el derecho al debido proceso de la parte demandante pues pese que es cierto que de las disposiciones enunciadas se deriva que los contratistas pueden ser sujetos de responsabilidad fiscal, como se advirtió, ello solamente ocurre cuando se demuestre que tenían a cargo la gestión fiscal o el manejo de recursos públicos.

Así lo ha entendido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, quienes a través de distintas decisiones han hecho referencia a que es necesario que exista una gestión o manejo de recursos públicos por parte de contratistas, para que estos puedan ser sujetos de responsabilidad fiscal. En el presente asunto, se evidenció, tal como lo indicó en su momento el juez de la nulidad, que la empresa Cafeaseo SA ESP no tuvo a su cargo el manejo o gestión de recursos públicos, pues lo cierto es que las sumas recibidas por esa empresa, provenían de la suscripción de un contrato de prestación de servicios con la Alcaldía de Quimbaya.

Adicionalmente, está demostrado que el dinero fue recibido como consecuencia de la presentación de órdenes de pago y facturas de venta, por parte de Cafeaseo SA ESP, con lo cual se descartó que las sumas entregadas debían ser manejadas como recursos públicos por el contratista. No desconoce la Sala que algunos de los valores recibidos por la empresa Cafeaseo SA ESP, de acuerdo a lo señalado por la Contraloría, podían sobrepasar lo pactado en el referido contrato de prestación de servicios.

No obstante, esa circunstancia no genera que al contratista se le encomendara la gestión o manejo de esos recursos y de esa manera adquiriera la calidad de sujeto de responsabilidad fiscal. En lo relacionado con la Sentencias SU-620 de 1996, C-840 de 2001 y C-599 de 2009 de la Corte Constitucional, contrario a lo sostenido por la parte actora, ellas no establecen que el contratista, es responsable fiscal por contribuir a la generación del daño patrimonial, pues lo cierto es que, como se mencionó líneas atrás, esa afectación al patrimonio debe estar ligada a que el contratista maneje o gestione recursos públicos, lo cual no ocurrió en este caso.

FUENTE FORMAL: LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 4 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 5 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá DC, veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05312-00(AC) Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE QUINDÍO Naturaleza: Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Procedencia de la acción de tutela/ defecto sustantivo.

Síntesis del caso: La autoridad demandante enjuició la providencia, de segunda instancia, mediante la cual se revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, se accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho consistente en declarar la nulidad de unos fallos de responsabilidad fiscal. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la Contraloría General de la República contra el Tribunal Administrativo de Quindío. Contenido: 1.

Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 10 de agosto de 2021, la Contraloría General de la República, por intermedio de apoderado judicial, formuló acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Quindío, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso (derecho de defensa) y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la Sentencia de 11 de febrero de 2021, proferida por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 63001-33-40-005-2017-00041-01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “1. TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHO DE DEFENSA, de la Contraloría General de la República. 2. EN CONSECUENCIA: DEJAR SIN EFECTOS, el fallo de segunda instancia proferido el pasado 11 de febrero de 2021, proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la sociedad Cafeaseo del Quindío, S.A. E.S.P., proceso No. 63001334000520170004101, mediante el cual se revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia el 14 de mayo de 2020, y en su lugar, ordenar al Tribuna Administrativo de Armenia que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia de tutela proceda a tomar la decisión de fondo y que en derecho corresponda respecto de la legalidad los actos administrativos proferidos por la Gerencia Departamental del Quindío, fallo 0001 del 18 de abril de 2016, y auto No. 948 del 24 de agosto de 2016 proferido por la Dirección de Juicios fiscales de a CGR, dentro del proceso de responsabilidad fiscal PRF- 2013-00462_695.” 3.

Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) La Gerencia Departamental de Quindío de la Contraloría General de la República adelantó el proceso de responsabilidad fiscal No. PRF-2013-00462_695 en contra del exalcalde del municipio de Quimbaya, José Reinel Henao López, y la empresa Cafeaseo Quindío SA ESP, en virtud del pago de un mayor valor al pactado dentro de un contrato de prestación de servicios2, suscrito entre los investigados, el 1 de abril de 2008. 5. 2) Una vez adelantadas las etapas del proceso de responsabilidad fiscal, el 18 de abril de 2016, la Gerencia Departamental Quindío de la Contraloría General de la República profirió fallo y declaró la responsabilidad fiscal de los imputados, de manera solidaria, por un valor de $71.302.267.

Además, declaró como tercero civilmente responsable a la Compañía de Seguros General Suramericana SA, con ocasión de la póliza global de manejo No. 1590000000103. 6. 3) El apoderado judicial de la empresa de Seguros Suramericana SA y el representante legal de la empresa Cafeaseo SA ESP presentaron recurso de reposición contra el fallo de responsabilidad fiscal, el cual fue resuelto por la Gerencia Departamental de Quindío de la Contraloría General de la República, el 26 de julio de 2016, en el sentido de no reponer el fallo recurrido. 7. 4) Mediante “Auto” 948 de 24 de agosto de 2016, la Contraloría delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva surtió el grado jurisdicción de consulta dentro del proceso de responsabilidad fiscal PRF No. 2013-00462_695, y confirmó en todas sus partes el fallo de 18 de abril de 2016. 8. 5) Con ocasión de lo anterior, Cafeaseo del Quindío SA ESP presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría General de la República, orientada a obtener la nulidad del fallo con responsabilidad fiscal No. 1 de 18 de abril de 2016 y el “Auto” 948 de 24 de agosto de 2016, y el reembolso de los valores pagados como consecuencia de los referidos actos administrativos. 9. 6) Con Sentencia de 14 de mayo de 2020, el Juzgado 5 Administrativo de Armenia negó las pretensiones de la demanda.

Decisión que fue apelada por Cafeaseo SA EPS. 10. 7) El Tribunal Administrativo de Quindío que, a través de la Sentencia de 11 de febrero de 2021, revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. Para ello concluyó que las irregularidades encontradas, relacionadas con un pago de valores superiores a los pagados contractualmente, solo podían ser asumidas por el ex Alcalde del municipio de Quimbaya y no por la empresa Cafeaseo SA ESP, en consideración a que el contratista no tenía la responsabilidad de manejo o gestión de bienes públicos. 11.

El fundamento de la vulneración radicó en que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo pues se desconoció que conforme a lo dispuesto en los artículos 4, 5 y 6 de la Ley 610 de 2000 y el Decreto 403 de 2020, el contratista en su calidad de colaborador no solo es responsable cuando tiene a disposición el manejo de recursos públicos sino también cuando contribuye en la generación del daño patrimonial. 12.

Adicionalmente, mencionó que la Corte Constitucional, a través de las Sentencias SU-620 de 1996, C-840 de 2001 y C-599 de 2009, se ha pronunciado sobre el control fiscal en el sentido de afirmar que también son responsables los contratistas y particulares. 1.2. Posición de la parte demanda y terceros3 13. El Tribunal Administrativo de Quindío, el Juzgado 5 Administrativo de Armenia, el municipio de Quimbaya y la Empresa Cafeaseo SA ESP4 guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA   Contenido: 2.1. Identificación de derechos. 2.2 Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela. 2.4. Verificación de vulneración de derechos fundamentales 2.5. Conclusión. 2.1. Identificación de derechos 14. Pese a que la parte accionante señaló en su solicitud de amparo como violados distintos derechos fundamentales, esta Sala centrará su análisis en la vulneración del derecho al debido proceso, pues ante una presunta vulneración de garantías constitucionales en el marco de una actuación judicial, cobra relevancia estudiar si este derecho fue lesionado durante el desarrollo del trámite judicial ordinario.

Aunado a ello, la vulneración de los derechos constitucionales invocados, surgen como consecuencia de la misma afrenta al debido proceso. En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo. 2.2. Fijación de la controversia 15. Corresponde determinar, luego de verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Quindío vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la entidad accionante, por incurrir en un defecto sustantivo ante el desconocimiento (1) de los artículos 4, 5 y 6 de la Ley 610 de 2000 y el Decreto 403 de 2020 y (2) de las Sentencias SU-620 de 1996, C-840 de 2001 y C-599 de 2009 de la Corte Constitucional. 2.3.

Procedencia de la acción de tutela 16. En el presente caso, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela porque no existe recurso idóneo y eficaz, que permitiera al demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado. Hubo un plazo razonable entre la fecha que en que se notificó la providencia enjuiciada (12/2/2021) y la de interposición de la presente acción de tutela (10/8/2021).

No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con la sentencia de segunda instancia, proferida en un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. Por último, se advierte que la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de derechos fundamentales con ocasión de una providencia judicial, de segunda instancia, cuyo debate central es la nulidad de un fallo de responsabilidad fiscal, a través del cual se declaró responsables fiscales al ex Alcalde de un municipio, y a un contratista.

Aunado a ello, no se advierte que los argumentos formulados en el escrito de tutela sean una reproducción de aquellos planteados durante el trámite ordinario. 2.4. Verificación de vulneración de derechos fundamentales 17. La Sala negará la solicitud de amparo, de conformidad con las razones que a continuación se exponen: 18. La parte accionante consideró que se vulneró su derecho al debido proceso toda vez que, en la decisión cuestionada, se presentó un defecto sustantivo en virtud del desconocimiento de los artículos 45 (modificado por el artículo 124 del Decreto 403 de 2020), 56 y 67 de la Ley 610 de 2000, y las Sentencias SU-620 de 1996, C-840 de 2001 y C-599 de 2009 de la Corte Constitucional. 19.

En primer lugar, es necesario señalar que, de acuerdo con lo establecido en los artículos 2678 y 2689 de la Constitución Nacional, el control fiscal se encuentra en cabeza de la Contraloría General de la República, quien es la encargada de vigilar la gestión realizada por la administración, particulares o entidades a cargo del manejo de fondos o bienes de la Nación. 20.

En virtud de lo anterior, la Ley 610 de 2000 estableció el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal y dispuso que la responsabilidad fiscal tiene por objeto10 el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de los mismos. 21.

Señaló que la responsabilidad estaba precedida de la configuración de los siguientes elementos: (1) una conducta dolosa o gravemente culposa de una persona que realiza gestión fiscal o de quien participe, concurra, incida o contribuya en la producción del daño patrimonial, (2) un daño patrimonial al estado y (3) un nexo causal de los anteriores elementos. 22.

Además, el mencionado cuerpo normativo indicó que se entendía por daño patrimonial la lesión al patrimonio público la cual estaba representada por el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna. 23.

De igual forma, la citada Ley 610 de 2000, ha determinado que la responsabilidad fiscal se predica de quienes realizan gestión fiscal, esto es, quienes manejen o administren recursos públicos11. 24. En atención a lo expuesto, la Sala entiende que ese control fiscal puede recaer sobre servidores públicos o particulares, y pueden ser sujetos de responsabilidad cuando se les ha encomendado el manejo o administración de recursos o fondos públicos 25.

Para la Sala, en el presente asunto, no se vulneró el derecho al debido proceso de la parte demandante pues pese que es cierto que de las disposiciones enunciadas se deriva que los contratistas pueden ser sujetos de responsabilidad fiscal, como se advirtió, ello solamente ocurre cuando se demuestre que tenían a cargo la gestión fiscal o el manejo de recursos públicos. 26.

Así lo ha entendido el Consejo de Estado12 y la Corte Constitucional13, quienes a través de distintas decisiones han hecho referencia a que es necesario que exista una gestión o manejo de recursos públicos por parte de contratistas, para que estos puedan ser sujetos de responsabilidad fiscal. 27. En el presente asunto, se evidenció, tal como lo indicó en su momento el juez de la nulidad, que la empresa Cafeaseo SA ESP no tuvo a su cargo el manejo o gestión de recursos públicos, pues lo cierto es que las sumas recibidas por esa empresa, provenían de la suscripción de un contrato de prestación de servicios con la Alcaldía de Quimbaya. 28.

Adicionalmente, está demostrado que el dinero fue recibido como consecuencia de la presentación de órdenes de pago y facturas de venta14, por parte de Cafeaseo SA ESP, con lo cual se descartó que las sumas entregadas debían ser manejadas como recursos públicos por el contratista. 29. No desconoce la Sala que algunos de los valores recibidos por la empresa Cafeaseo SA ESP, de acuerdo a lo señalado por la Contraloría, podían sobrepasar lo pactado en el referido contrato de prestación de servicios.

No obstante, esa circunstancia no genera que al contratista se le encomendara la gestión o manejo de esos recursos y de esa manera adquiriera la calidad de sujeto de responsabilidad fiscal. 30. En lo relacionado con la Sentencias SU-620 de 199615, C-840 de 200116 y C-599 de 200917 de la Corte Constitucional, contrario a lo sostenido por la parte actora, ellas no establecen que el contratista, es responsable fiscal por contribuir a la generación del daño patrimonial, pues lo cierto es que, como se mencionó líneas atrás, esa afectación al patrimonio debe estar ligada a que el contratista maneje o gestione recursos públicos, lo cual no ocurrió en este caso. 2.5.

Conclusión 31. La Sala considera que no se configuró el defecto sustantivo, en la medida que la decisión cuestionada se ajustó a la normativa y jurisprudencia aplicable al caso en concreto. En consecuencia, se negará amparo solicitado. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo interpuesta por Contraloría General de la República, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin18.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA