SOLICITUD DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Presentada por la entidad demandada / DEMANDA – Radicada en vigencia del Decreto 01 de 1984 / LEY 1437 DE 2011 – Solo es aplicable a procesos iniciados a partir de su entrada en vigencia / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – En vigencia del Decreto 01 de 1984 no está prevista a solicitud de parte, sino únicamente de oficio / SOLICITUD DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL PRESENTADA POR LA ENTIDAD DEMANDADA – Se rechaza por improcedente / ORDEN PARA PROFERIR SENTENCIAS / DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS – Eventos para tramitar y fallar un proceso de manera preferente / PRELACIÓN DE FALLO – Procede de manera oficiosa por su importancia jurídica, trascendencia social y a petición del Ministerio Público / ASUNTO DE IMPORTANCIA JURÍDICA Y TRASCENDENCIA SOCIAL – Lo es el relacionado con el mercado de los seguros y el momento en que se configura el siniestro / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL Y PRELACIÓN DE FALLO DE OFICIO – Procede porque el asunto es de importancia jurídica y trascendencia social [E]l proceso de la referencia inició en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, esto es, el Decreto 01 de 1984. […] Tal como se observa de la norma procesal [artículo 308 del CPACA], todos los procesos judiciales que se iniciaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que se tramitaron de conformidad con el Decreto 01 de 1984, se rigen por esta última norma hasta el momento de su finalización, sin que resulte procedente, por tanto, aplicar total o parcialmente las nuevas reglas introducidas por el CPACA.

Ahora bien, es del caso destacar que, aunque en vigencia del Decreto 01 de 1984 existía la posibilidad de que las Secciones o la Sala Plena de la Corporación unificaran su jurisprudencia, también lo es que el ordenamiento jurídico de la época no previó dicha figura jurídica a solicitud de parte, sino únicamente de oficio. En ese orden de ideas, el Despacho considera que la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por la entidad demandada, resulta improcedente.

Sin embargo, la Sala considera que efectivamente existen divergencias en cuanto al momento en que se configura el siniestro en los seguros de cumplimiento de obligaciones legales y contractuales […]. Así las cosas, y teniendo en cuenta la necesidad de señalar una posición univoca respecto de la controversia existente, así como la evidente importancia jurídica y la clara trascendencia económica que esta controversia tiene en el mercado de los seguros y en la misma administración pública -como usuaria e interviniente permanente en el citado mercado asegurador-, la Sección Primera del Consejo de Estado no solo dispondrá, oficiosamente, la unificación de su jurisprudencia respecto de los temas descritos en el numeral 5 de esta providencia, sino que considera que el proceso de la referencia debe ser fallado con prelación y sin sujeción al criterio cronológico de turno. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 308 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 18 / LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2008-00846-01 Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – PRELACIÓN DE FALLO DE OFICIO La Sala procede a emitir pronunciamiento en relación con la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por el apoderado judicial de la entidad demandada[1] y respecto de la prelación de fallo de la controversia mencionada en la referencia. I. Antecedentes 1.

La sociedad Seguros del Estado S.A., a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984 ─Código Contencioso Administrativo –CCA─, presentó demanda en contra de las Resoluciones Nos. 035-064-221-2008-00495 del 3 de marzo de 2008 y 35-072-001454 del 25 de junio del mismo año, mediante las cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- ordenó hacer efectiva una póliza de seguros. 2.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 21 de octubre de 2015, en la que declaró parcialmente probada la excepción de cosa juzgada respecto de los cargos relacionados con la imposición de la sanción a la sociedad SIA Aduanas de Colombia S.A. y denegó las demás pretensiones de la demanda. 3. La sociedad demandante interpuso recurso de apelación en contra de la referida sentencia, el cual fue admitido el 22 de agosto de 2017.

II. De la solicitud de unificación de jurisprudencia 4. El apoderado judicial de la entidad demandada, mediante escrito visible en el índice 12 del expediente digital, solicitó que, en sentencia de unificación, la Sección Primera del Consejo de Estado determine “cuándo ocurre el siniestro en las pólizas expedidas en materia aduanera cuyo objeto es garantizar el pago de sanciones y tributos aduaneros”. 5.

Destaca el memorialista, después de citar numerosas decisiones judiciales[2], que la jurisprudencia de la Sección Primera y de otras secciones de la corporación ha oscilado entre diferentes posturas en cuanto al momento en que se configura el siniestro en los seguros de cumplimiento de obligaciones legales y contractuales, puesto que, en algunas ocasiones, ha admitido que, con independencia del instrumento que lo formalice, éste se materializa con el conocimiento del incumplimiento de una o varias obligaciones legales; mientras que, en otras oportunidades y en sentido opuesto, ha señalado que el siniestro en los seguros de cumplimiento de disposiciones legales se configura coetáneamente con la expedición del acto administrativo por medio se declara el incumplimiento de las obligaciones y se impone la respectiva sanción. 6.

En el memorial radicado por el apoderado judicial de la entidad demandada se indican los pronunciamientos judiciales que, en criterio del peticionario, demuestran la existencia de pronunciamientos judiciales opuestos, en los siguientes términos: (…) es así que entre los años 2013 y 2015, en sentencias tanto de la Sección Primera como de la Cuarta del Consejo de Estado se consideró que la configuración del siniestro en los seguros de cumplimiento de disposiciones legales, ocurre con el hecho en sí del incumplimiento y no con el acto administrativo de fondo que lo declara, es decir, que el siniestro se constituye por virtud de la inobservancia de una obligación aduanera propiamente dicha (…) Sin embargo, con posterioridad al año 2015, la tendencia jurisprudencial del Consejo de Estado cambió sustancialmente, en el sentido de considerar que el legislador en el artículo 1072 del Código de Comercio definió el siniestro como la realización del riesgo asegurado y como quiera que lo que se aseguró fue el riesgo consistente en el pago de tributos y sanciones aduaneras a que haya lugar por el incumplimiento de las obligaciones aduaneras, el riesgo y su siniestro amparados en pólizas de cumplimiento ocurre cuando efectivamente se expida el acto administrativo de fondo, ya sea expidiendo la Liquidación Oficial de Corrección, el acto sancionatorio o de decomiso según sea el caso. 7.

Para evidenciar la existencia de posturas yuxtapuestas, el memorialista citó la sentencia del 6 de junio de 2013[3], en la que se consignó lo siguiente: “…la efectividad de las Pólizas de Cumplimiento de Disposiciones Legales (…) se constituye por virtud de la inobservancia de una obligación aduanera, es decir, que (…) la ocurrencia del siniestro en los seguros de cumplimiento de disposiciones legales, es el hecho en sí del incumplimiento”. 8.

Igualmente, el actor hizo referencia a la sentencia del 19 de marzo de 2015[4], en la que se confirmó la anterior postura cuando se indicó lo siguiente: “(…) su efectividad se materializa a partir del incumplimiento de las obligaciones garantizadas y dentro del término de vigencia de la garantía. En materia aduanera, la Sala ha señalado que el siniestro o riesgo asegurado lo configura el incumplimiento de la obligación garantizada, y que esa circunstancia debe ocurrir dentro del término de vigencia de la póliza, aclarando que el incumplimiento, como tal, es sustancialmente distinto a su declaratoria mediante acto administrativo”. 9.

En lo concerniente a la posición opuesta, según la cual el siniestro en los seguros de cumplimiento de obligaciones legales y contractuales ocurre con la ejecutoria del acto administrativo y no con el hecho mismo del incumplimiento, el memorialista trajo a colación la sentencia del 22 de marzo de 2018[5], en la que se señaló lo siguiente: “Para la Sala, tal y como fue considerado en el anterior literal a), en el presente caso, el riesgo asegurado se siniestró con la expedición y notificación del acto administrativo que impuso efectivamente la sanción garantizada con la Póliza de Cumplimiento Disposiciones Legales Nro. 11-43-101000067 de 18 de octubre de 2007, esto es, con la Resolución nro. 03-064-191-668-2131-00-2142 de 10 de octubre de 2008”. 10.

Tal postura fue reiterada en la sentencia de 5 de abril de 2018[6], en la que se afirmó: “Para la Sección, tal y como fue considerado, en el presente caso el riesgo asegurado se siniestró con la expedición y notificación del acto administrativo que impuso efectivamente la sanción garantizada con la Póliza de Cumplimiento Disposiciones Legales Nro. 11-43-101000067 de 18 de octubre de 2007, esto es, con la Resolución nro. 03-064-191-668-2131-00-2154 de 10 de octubre de 2008”. 11.

La misma línea jurisprudencial, según lo expuso, aparece consignada en tres sentencias de 17 de mayo de 2018[7], [8] y [9], resaltándose que en la primera de ella se señaló lo siguiente: “Lo anterior significa que el siniestro no ocurrió con el incumplimiento de la obligación de poner la mercancía a disposición de la autoridad aduanera una vez fenecido el término de 15 días fijado en el requerimiento ordinario 03- 070-210-403-004369 de 17 de septiembre de 2007, esto es, el 5 de octubre de 2007, como erróneamente lo indicó el a quo, pues, debe tenerse en cuenta que una cosa es la comisión de la conducta reprochada y constitutiva de la infracción aduanera y otra muy distinta es la imposición de la multa que configura el objeto asegurado”.

Y, en este mismo sentido, se pronunciaron las sentencias de 21 de mayo de 2018[10], 16 de agosto de 2018[11], 24 de octubre de 2019[12] y de 13 de junio de 2019[13]. 12. Significa lo anterior que le asiste la razón al memorialista en la necesidad de emitir un pronunciamiento jurisprudencial unificado respecto de las referidas temáticas. 13.

Ante este panorama, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, solicitó el 23 de abril de 2021 a la Sección Primera que unifique su jurisprudencia, por considerar que existen posturas divergentes y contradictorias que reflejan una incertidumbre jurídica que afecta de manera grave tanto a los usuarios aduaneros, a las empresas aseguradoras y a la misma administración pública.

III. Consideraciones 14. La Sala destaca que, a la luz de los antecedentes expuestos con antelación, el proceso de la referencia inició en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, esto es, el Decreto 01 de 1984. 15. En ese sentido, el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, en lo atinente al régimen de transición y vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, es del siguiente tenor: (…)

ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior (…). 16.

Tal como se observa de la norma procesal en comento, todos los procesos judiciales que se iniciaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que se tramitaron de conformidad con el Decreto 01 de 1984, se rigen por esta última norma hasta el momento de su finalización, sin que resulte procedente, por tanto, aplicar total o parcialmente las nuevas reglas introducidas por el CPACA. 17.

Ahora bien, es del caso destacar que, aunque en vigencia del Decreto 01 de 1984 existía la posibilidad de que las Secciones o la Sala Plena de la Corporación unificaran su jurisprudencia[14], también lo es que el ordenamiento jurídico de la época no previó dicha figura jurídica a solicitud de parte, sino únicamente de oficio[15]. 18.

En ese orden de ideas, el Despacho considera que la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por la entidad demandada, resulta improcedente. 19. Sin embargo, la Sala considera que efectivamente existen divergencias en cuanto al momento en que se configura el siniestro en los seguros de cumplimiento de obligaciones legales y contractuales, puesto que, en algunas ocasiones, ha admitido que, con independencia del instrumento que lo formalice, éste se materializa con el conocimiento del incumplimiento de una o varias obligaciones legales; mientras que, en otras oportunidades, se ha señalado que el siniestro en los seguros de cumplimiento de disposiciones legales se configura coetáneamente con la expedición del acto administrativo por medio del cual se declara el incumplimiento de las obligaciones y se impone la respectiva sanción. 20.

De otra parte, se tiene que el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, establece los requisitos para determinar la prelación para dictar sentencia, así: Artículo 18. Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.

Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público, en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. La alteración del orden de que trata el inciso precedente constituirá falta disciplinaria.

En estos casos, el Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales, en lo de su competencia, solicitarán al Juez o Ponente la explicación pertinente para efectos administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales obrarán de oficio o a petición de quienes hayan resultado afectados por la alteración del orden. 21.

Por su parte, el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que reformó la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, estableció lo siguiente:

ARTÍCULO 16. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: Artículo 63A. Del orden y prelación de turnos. Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente.

Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación. Igualmente, las Salas o Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por carecer de antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados de manera preferente.

Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos. Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.

PARÁGRAFO 1 º.- Lo dispuesto en el presente artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. 23. Así las cosas, y teniendo en cuenta la necesidad de señalar una posición univoca respecto de la controversia existente, así como la evidente importancia jurídica y la clara trascendencia económica que esta controversia tiene en el mercado de los seguros y en la misma administración pública -como usuaria e interviniente permanente en el citado mercado asegurador-, la Sección Primera del Consejo de Estado no solo dispondrá, oficiosamente, la unificación de su jurisprudencia respecto de los temas descritos en el numeral 5 de esta providencia, sino que considera que el proceso de la referencia debe ser fallado con prelación y sin sujeción al criterio cronológico de turno. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la solicitud de unificación jurisprudencial elevada por la entidad demandada, por las razones expuestas en la presente decisión.

SEGUNDO: AVOCAR de oficio el asunto relacionado con la unificación jurisprudencial de la ocurrencia del siniestro en las pólizas de cumplimiento expedidas en materia aduanera cuyo objeto es garantizar el pago de sanciones y tributos.

TERCERO: CONCEDER prelación de fallo al proceso de la referencia, conforme lo expuesto en este proveído.

CUARTO: NOTIFICAR personalmente al Ministerio Público y por estado a las demás partes.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, la Secretaría de la Sección REMITIRÁ el expediente al despacho para elaborar proyecto de sentencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Solicitud visible en el índice 12 del expediente digital, el cual puede ser consultado por las partes en el aplicativo SAMAI, ingresando el número de radicación del proceso. [2] Entre las sentencias citadas por el memorialista aparecen: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 6 de junio de 2013, rad. 2009-00245- 01, M.P. María Elizabeth García González; sentencias del 24 de octubre de 2019, rad. 2004-02280-01 y 13 de junio de 2019, rad. 2011-00231-01, M.P. Nubia Margoth Peña. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias del 22 de marzo de 2018, rad. 25000-23-24-000-2009-00281-01, 5 de mayo de 2018, rad. 25000-23-24-000-2010-00630-01 y 17 de mayo de 2018, rad. 76001-23-31-000- 2010-01402-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro; sentencias del 17 de mayo de 2018, rad. 76001-23-31-000-2011-00850-01 y 21 de mayo de 2018, rad. 25000- 23-24-000-2009-00282-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 17 de mayo de 2018, rad. 25000-23-24-000-2009-00248-02, M.P. Carlos Enrique Moreno; sentencia del 16 de agosto de 2018, rad. 25000-23-24-000-2009-00254-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [3] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 6 de junio de 2013, rad. 2009-00245-01, M.P. María Elizabeth García González. [4] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de marzo de 2015, rad. 2010-01218-01 (19.388), M.P. Carmen Teresa Ortiz Rodríguez. [5] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de marzo de 2018, rad. 2009-00281-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [6] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 5 de abril de 2018, rad. 2010-00630-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [7] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de mayo de 2018, rad. 2011-00850-01, M.P. Rocío Araujo Oñate. [8] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de mayo de 2018, rad. 2010-01402-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [9] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de mayo de 2018, rad. 2009-00248-02, M.P. Carlos Enrique Moreno. [10] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 21 de mayo de 2018, rad. 2009-00282-01, M.P. Rocío Araujo Oñate. [11] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 16 de agosto de 2018, rad. 2009-00254-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. [12] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 24 de octubre de 2019, rad. 2004-02280-01, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [13] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 13 de junio de 2019, rad. 2011-00231-01, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [14] En ese sentido ver la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto No. 2177 de 10 de diciembre de 2013, rad. 11001-03-06-000-2013-00502-00.

M.P. William Zambrano Cetina. [15] En vigencia del Decreto 01 de 1984 la unificación jurisprudencial estaba a cargo de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, a la que correspondía: “resolver los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social”; “conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación”; y “resolver los recursos extraordinarios de revisión y de súplica presentados contra las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de la corporación” (artículo 97 del Decreto 01 de 1984, modificado y adicionado por el artículo 33 de la ley 446 de 1998).

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