IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA En el caso concreto, el [accionante] actúa como agente oficioso de su madre, en tanto su abogado interpuso un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se enjuició la Resolución No. 012751 del 11 de octubre de 1994, le negó a la señalada el reconocimiento de la prestación pensional en calidad de cónyuge del señor Silvio Noel Cañas.

(…) Pese a lo expuesto, la legitimación en la causa por activa está en cabeza de la señora [A E G de C], madre del [accionante], quien es titular de los derechos fundamentales que pudiesen verse afectados por la decisión del 6 de noviembre de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y ordenó su devolución al Tribunal de origen.

Sin embargo, al estudiar el expediente allegado se constató que la señora [A E G de C], falleció el 17 de mayo de 2013, mientras se tramitada el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. - En esa medida, la Sala estima que no se dan los presupuestos propios de la legitimación en la causa por activa ni de la agencia oficiosa en materia de tutela, pues la titular de las prerrogativas falleció con anterioridad al ejercicio de esta, y, además, el acá interesado no demostró ser el sucesor procesal de su madre en los términos del Código General del Proceso.

Lo expuesto impone la improcedencia de la causa actual. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06330-00(AC) Actor: WILLIAM CAÑAS GUEVARA EN REPRESENTACIÓN DE AURA ENELIA GUEVARA DE CAÑAS (Q.E.P.D.) Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala decide la acción de tutela presentada por William Cañas Guevara, como agente oficioso de su madre Aura Enelia Guevara de Cañas (Q.E.P.D.), en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo El señor William Cañas Guevara, como agente oficioso de su madre Aura Enelia Guevara de Cañas (Q.E.P.D.), interpuso acción de tutela[1] en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, al mínimo vital, a la seguridad social, y a la vida, que estima vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el marco del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con radicado No. 11001-03-25-000-2020-00961-00. 1.1.- Hechos 1.1.1.- El señor William Cañas Guevara es hijo de Silvio Noel Cañas y Aura Enelia Guevara, quienes contrajeron matrimonio en 1967[2]. 1.1.2.- El señor Silvio Noel Cañas prestó sus servicios a la Policía Nacional por un periodo de 34 años, hasta el 24 de diciembre de 1992, fecha en la que falleció[3]. 1.1.3.- Como consecuencia de lo anterior, la señora Aura Enelia Guevara de Cañas, en calidad de cónyuge y madre de Maribel y William, solicitó el reconocimiento de las prestaciones sociales en su favor y de sus hijos, así como de la pensión de sobrevivientes.

A su vez, la señora Fanny Henao Carmona, como compañera permanente de Silvio Noel Cañas por más de 20 años, y con quien tuvo 3 hijos: Fanny Yurany, Silvio Alexander y Marcela Viviana, también solicitó dicho reconocimiento. 1.1.4.- El 11 de octubre de 1994, mediante Resolución No. 12751[4], la Subdirección General de la Policía Nacional reconoció a los hijos menores de edad del causante (Fanny Yurany, Silvio Alexander y Marcela Viviana) el pago de la pensión mensual por muerte, la parte proporcional de las cesantías y la indemnización por muerte.

Adicionalmente, reconoció a los hijos mayores de edad (Maribel y William Alonso) y a Aura Enelia, la parte proporcional de las cesantías y la indemnización por la muerte del causante. La resolución negó a la señora Aura Enelia Guevara Flórez la pensión de sobrevivientes, en tanto se probó que no convivía con el señor Noel Cañas desde hacía más de 21 años; y negó la misma pensión a la señora Fanny Henao Carmona, porque la ley no contemplaba a la compañera permanente como beneficiaria.

Igualmente, se determinó que en contra de la resolución no procedía recurso alguno, por lo que quedó agotada la sede administrativa. 1.1.5.- En virtud de lo anterior, tanto la señora Aura Enelia Guevara de Cañas como la señora Fanny Henao Carmona impetraron demandas independientes en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en las cuales pretendían que se declarara la nulidad de la Resolución No. 012751 del 11 de octubre de 1994, y como consecuencia de lo anterior, solicitaron que se restableciera el derecho ordenando el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, el pago de las mesadas prestacionales causadas, o el reconocimiento de la sustitución pensional. 1.1.6.- La demanda de la señora Fanny Henao Carmona le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Cali, con radicado No. 2011-00037; y la de la señora Aura Enelia Guevara de Cañas al Juzgado Noveno Administrativo de Cali, bajo el radicado No. 2010-00429. 1.1.7.- Posteriormente, el Juzgado Noveno Administrativo de Cali mediante auto[5] del 23 de enero de 2012 decretó la acumulación del proceso con radicado No. 2011-00037 al proceso con radicado No. 2010-00429. 1.1.8.- Luego, el asunto fue remitido al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cali, que mediante sentencia[6] del 13 de marzo de 2013 en el proceso acumulado 2010-00429 y 2011-0037, resolvió declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 012751 del 11 de octubre de 1994 y en consecuencia, ordenó al Ministerio de Defensa – Policía Nacional que reconociera y pagara a la señora Fanny Henao Carmona la sustitución pensional de la asignación de retiro causada por el señor Silvio Noel Cañas, en calidad de compañera permanente, a partir del 25 de diciembre de 1992. 1.1.9.- Inconformes con la decisión, la señora Aura Enelia Guevara y el Ministerio de Defensa interpusieron recurso de apelación[7]. 1.1.10.- Días después, el 17 de mayo de 2013, falleció la señora Aura Enelia Guevara de Cañas[8]. 1.1.11.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió los recursos mediante sentencia[9] el 10 de mayo de 2017, que confirmó la decisión del a quo, en tanto no existía certeza de que la señora Aura Enelia hubiese convivido con el señor Silvio Noel Cañas por espacio de dos (2) años en cualquier tiempo, y mucho menos en los últimos años de vida del referido, a pesar de que estuviese el vínculo matrimonial vigente, ya que se encontraban separados de hecho desde el año 1969, aproximadamente. 1.1.12.- En contra de la anterior decisión, el 23 de mayo de 2017, el apoderado de la señora Aura Enelia Guevara de Cañas interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia[10], por considerar que existían sentencias del Consejo de Estado que cobijaban el reconocimiento y pago del porcentaje correspondiente a la asignación de retiro en favor de las cónyuges supérstites. 1.1.13.- Mediante auto[11] del 20 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Causa concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 1.1.14.- En el Consejo de Estado, al antes nombrado trámite, se le asignó el radicado No. 11001-03-25-000-2020-00961-00 y le correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda, que mediante auto[12] del 6 de noviembre de 2020 lo inadmitió y ordenó su devolución al Tribunal de origen.

Esto, porque el interesado no expuso las motivaciones por las cuales la providencia confutada era contraria a las sentencias que señaló. Adicionalmente, las decisiones invocadas como contrariadas no eran sentencias de unificación del Consejo de Estado y tampoco se realizó una confrontación entre lo decidido en el fallo acusado y las providencias relacionadas, de lo cual pudiera inferirse que existía unidad temática en las controversias, a fin de obtener la aplicación uniforme de aquellas. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante adujo que la autoridad judicial vulneró los derechos fundamentales de su madre por las siguientes razones: i) no resolvió de forma definitiva el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, ii) no profirió una providencia con parte motiva, iii) no notificó la decisión adoptada, y iv) no valoró integralmente las pruebas testimoniales.

En ese sentido, sostiene que tiene derecho al retroactivo y al reconocimiento y pago de la prestación social de la cual es beneficiaria su madre. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte actora solicitó que (i) se tutelaran los derechos fundamentales invocados, (ii) se ordenara a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolver de fondo el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y remitiera la providencia con la parte motiva, y (iii) se le reconociera el porcentaje de ley de la pensión de sobrevivientes o sustitución de asignación de retiro como agente oficioso de su madre. 2.- Trámite de la acción de tutela 2.1.- Por auto del 4 de octubre de 2021 el ponente admitió la acción de tutela[13]; ordenó la vinculación de los demandantes, demandada y autoridad judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y dispuso su notificación. 2.2.- El 12 de octubre de 2021 la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional se pronunció sobre el amparo constitucional, y solicitó que se denegaran las pretensiones incoadas ante la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa y la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales.

Frente a la falta de legitimación en la causa por activa adujo que, ni William Alonso Cañas Guevara ni su madre, son titulares de los reconocimientos hechos por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sostuvo que el actor no puede actuar como agente oficio de su madre, ni pretender más de cuatro años después de que se profirió la sentencia de segunda instancia, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de su madre, que además no le fue otorgada en vida.

En relación con la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales, argumentó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca valoró todas las pruebas aportadas por las partes intervinientes, por cuanto pudo establecer quién realmente convivió con el señor Silvio Noel Cañas durante sus últimos años de vida. Adujo que el señor William Cañas Guevara no es acreedor de derechos, en tanto a su madre no le fue otorgada la pensión de sobrevivientes por carecer de elementos probatorios sobre la convivencia con el fallecido. 2.3.- El 13 de octubre de 2021 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca allegó[14] en digital el expediente No. 76001-33-31-702-2010-00429- 01, que fue conocido por esta Corporación bajo el radicado No. 11001-03-25- 000-2020-00961-00, como recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 2.4.- Los demás terceros vinculados guardaron silencio.

II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor William Cañas Guevara, como agente oficioso de su madre Aura Enelia Guevara de Cañas (Q.E.P.D.), en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[15] y de procedencia[16], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito de legitimación en la causa en el caso concreto 4.1.- La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen, y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas.

Así estarían definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. 4.2.- En materia de tutela, la legitimación en la causa tiene fundamento en el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, que dispone que toda persona amenazada o vulnerada en sus derechos fundamentales podrá ejercer la aludida acción, por sí mismo o a través de un representante judicial; o mediante un agente oficioso, cuando el titular de las prerrogativas no esté en condiciones de promover su propia defensa. 4.3.- La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por activa es un requisito sine qua non para que el juez constitucional pueda pronunciarse de fondo sobre el asunto puesto en su conocimiento[17] y ha hecho énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, puesto que deben ser propios del demandante y no de otra persona[18]. 4.4.- En esa línea argumentativa, la acción de tutela busca la vigencia efectiva de los derechos inalienables, inherentes y esenciales al ser humano[19], por lo que se dirige a solventar en forma inmediata la situación de hecho que está generando la vulneración o amenaza de aquellos, con el fin de restablecer su goce.

Por ende, el titular de los derechos fundamentales, quien es el legitimado para intentar el amparo constitucional, puede ser una persona natural o jurídica, cuya condición de sujeto de derechos y obligaciones estará vigente durante el transcurso de su vida o existencia[20]. En palabras de la Corte Constitucional, “[q]uien no tenga la condición de persona - natural o jurídica - propiamente hablando, no es sujeto de derechos fundamentales…”[21], salvo que se acredite debidamente la sucesión procesal[22]. 4.5.- En el caso concreto, el señor William Cañas Guevara actúa como agente oficioso de su madre Aura Enelia Guevara de Cañas, en tanto su abogado interpuso un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se enjuició la Resolución No. 012751 del 11 de octubre de 1994, le negó a la señalada el reconocimiento de la prestación pensional en calidad de cónyuge del señor Silvio Noel Cañas. 4.6.- El señor William Cañas aduce que la autoridad judicial vulneró los derechos fundamentales de su madre por las siguientes razones: i) no resolvió de forma definitiva el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, ii) no profirió una providencia con parte motiva, iii) no notificó la decisión adoptada, y iv) no valoró integralmente las pruebas testimoniales.

En ese sentido, sostiene que tiene derecho al retroactivo y al reconocimiento y pago de la prestación social de la cual es beneficiaria su madre. 4.7.- Pese a lo expuesto, la legitimación en la causa por activa está en cabeza de la señora Aura Enelia Guevara de Cañas, madre de William, quien es titular de los derechos fundamentales que pudiesen verse afectados por la decisión del 6 de noviembre de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y ordenó su devolución al Tribunal de origen.

Sin embargo, al estudiar el expediente allegado se constató que la señora Aura Enelia Guevara de Cañas falleció el 17 de mayo de 2013, mientras se tramitada el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 4.8.- En esa medida, la Sala estima que no se dan los presupuestos propios de la legitimación en la causa por activa ni de la agencia oficiosa en materia de tutela, pues la titular de las prerrogativas falleció con anterioridad al ejercicio de esta, y, además, el acá interesado no demostró ser el sucesor procesal de su madre en los términos del Código General del Proceso.

Lo expuesto impone la improcedencia de la causa actual. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: Declarar la IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por William Cañas Guevara, en representación de Aura Enelia Guevara de Cañas (Q.E.P.D), en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada en el término. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente de la Sala |Consejero de Estado | |Aclaración de Voto |Aclaración de Voto | | |Cfr. Rad. | | |11001-03-15-000-2019-00022-00 | | | | | |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Consejero Ponente | ----------------------- [1] El escrito de tutela obra en Samai en documento certificado B73E3A6992ED188D 79D697B10965C87E D8DBDD783F074A43 3117D26E554E9B9F. [2] Obra en Samai en la pág. 5 del archivo pdf “02Cuaderno22” del documento certificado E58AC666152AB3F3 84D6525D841AD166 465C434766051E2A FE4726B25CACF6A8. [3] Obra en Samai en la pág. 7 del archivo pdf “02Cuaderno2” del documento certificado E58AC666152AB3F3 84D6525D841AD166 465C434766051E2A FE4726B25CACF6A8. [4] Obra en Samai en las págs. 74 a 79 del archivo pdf “01Cuaderno1” del documento certificado E58AC666152AB3F3 84D6525D841AD166 465C434766051E2A FE4726B25CACF6A8. [5] Obra en Samai en las págs. 84 a 86 del archivo pdf “01Cuaderno1” del documento certificado E58AC666152AB3F3 84D6525D841AD166 465C434766051E2A FE4726B25CACF6A8. [6] Obra en Samai en las págs. 115 a 145 del archivo pdf “01Cuaderno1” del documento certificado E58AC666152AB3F3 84D6525D841AD166 465C434766051E2A FE4726B25CACF6A8. [7] Obra en Samai el recurso de apelación de Aura Enelia en las págs. 147 a 153 del archivo pdf “01Cuaderno1” del documento certificado E58AC666152AB3F3 84D6525D841AD166 465C434766051E2A FE4726B25CACF6A8 y el recurso del Ministerio de Defensa en las págs. 154 a 159 ibídem. [8] Obra en Samai en la pág. 301 del archivo pdf “01Cuaderno1” del documento certificado E58AC666152AB3F3 84D6525D841AD166 465C434766051E2A FE4726B25CACF6A8. [9] Obra en Samai en las págs. 251 a 276 del archivo pdf “01Cuaderno1” del documento certificado E58AC666152AB3F3 84D6525D841AD166 465C434766051E2A FE4726B25CACF6A8. [10] Obra en Samai en las págs. 280 a 285 del archivo pdf “01Cuaderno1” del documento certificado E58AC666152AB3F3 84D6525D841AD166 465C434766051E2A FE4726B25CACF6A8. [11] Obra en Samai en las págs. 331 a 333 del archivo pdf “01Cuaderno1” del documento certificado E58AC666152AB3F3 84D6525D841AD166 465C434766051E2A FE4726B25CACF6A8. [12] Obra en Samai en el expediente digital del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el documento certificado 5150DB73F2FF11AC AB5C9811F722C8DD 2034AAA17304B471 B23D2DCDCF673097. [13] Obra en Samai en el documento certificado D9C126F54DA3D434 47FEAE926E872D2F 7AF69EE9D0B5A60B FFCA58CB94593DE2. [14] Obra en Samai en el documento certificado 462CF1BA0FB3304B FD5E011563A32D43 C126C0953D5FDA98 8433CD03E022E66D. [15] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [16] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [17] Corte Constitucional, sentencia T-416 de 1997. [18] Corte Constitucional, sentencias T-086 de 2010, T-176 de 2011 y T-511 de 2017. [19] Corte Constitucional, sentencia T-02 de 1992. [20] Constitución, artículo 14.

Corte Constitucional, sentencias T-269 de 1993 y T-249 de 1998. [21] Corte Constitucional, sentencia T-269 de 1993. [22] Sentencia T-236 de 2018.