RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 literal a y b / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL A - Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO - No se configura / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL B - Cuando la cuantía reconocida excede lo debido de acuerdo a la ley / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Se debe calcular en los términos de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 esto es que debe existir correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado / RECONOCIMIENTO DE UNA CUANTÍA SUPERIOR - Configuración / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Fundado La causal de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en que la orden de reliquidación dada en la sentencia controvertida se obtuvo con vulneración al debido proceso, como quiera que lo procedente era dar una correcta interpretación a las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en cuanto se refieren al cálculo del Ingreso Base de Liquidación de la pensión de vejez, atendiendo al precedente sobre la materia previsto en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 dictadas por la Corte Constitucional.
(…) El punto de derecho referido a la correcta interpretación del mencionado artículo 36 fue debidamente analizado y resuelto en sede del proceso ordinario, sin que fueran acogidos los argumentos expuestos por Pensiones de Antioquia, lo que per se no implica desconocimiento de alguna de las garantías que rigen del debido proceso, puesto que el juez cuenta con autonomía legal y constitucional para hacer interpretaciones de las normas y la jurisprudencia uniforme en ejercicio del principio de independencia judicial, por consiguiente, no encuentra esta Sala que se hayan dado los elementos configurativos de la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual, se declarará su improsperidad.
(…) Procede ahora la Sala a estudiar la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, referida a que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. (…) La sentencia que ordenó reliquidar la pensión de la demandada con base en el promedio de todos los factores percibidos en el último año de servicios, afirmando que el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición, desconoció la correcta interpretación y aplicación del IBL de acuerdo con lo expresamente establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social, al no existir correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERAL A / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERA B / LEY 100 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00218-00(1381-19) Actor: PENSIONES DE ANTIOQUIA Demandado: GLORIA ELENA GRISALES ROJAS Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN. ASUNTO: INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. DECISIÓN: SE DECLARA FUNDADA LA ACCIÓN DE REVISIÓN. I. ASUNTO. 1.
La Sala procede a dictar sentencia[1] dentro de la acción de revisión interpuesta por Pensiones de Antioquia contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de Descongestión de fecha 11 de diciembre de 2013[2] que confirmó la sentencia de 27 de febrero de 2013 dictada por el juzgado primero administrativo de descongestión del circuito de Medellín[3], que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Gloria Elena Grisales Rojas en cuantía del 75% con la inclusión de los factores salariales percibidos en el último año de servicio, esto es, desde el 29 de noviembre de 2000 al 28 de noviembre de 2001, «los cuales para el caso en cuestión serán el sueldo básico, subsidio de transporte, prima de navidad y prima de vacaciones»[4] De la acción de revisión[5]. 2.
Pensiones de Antioquia invocó como causales de revisión las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que al tenor literal señalan lo siguiente: «ARTÍCULO 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.
Como sustento de las causales invocadas sostuvo que el fallo controvertido vulnera el debido proceso, configurándose la existencia de una vía de hecho en una decisión judicial, que de otra parte, transgrede el principio de supremacía constitucional, en la medida que el reconocimiento de la pensión de jubilación con base en todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, bajo los términos de la sentencia de unificación de fecha 4 de agosto de 2010 de la sección segunda del Consejo de Estado, sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, desconoce los precedentes jurisprudenciales obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional para todas las jurisdicciones sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia. 4.
Adujo igualmente, que la sentencia cuestionada comporta un abuso del derecho pues con la reliquidación de la pensión en los términos de la providencia en cuestión, se excedió lo debido, en contravía de la aplicación de los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 01 de 2005, conforme a la interpretación dada al régimen de transición por el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, afectando negativamente las finanzas del fondo común que constituye el régimen de prima media con prestación definida, administrado por el presente ente previsional.
Respuesta a la acción extraordinaria de revisión. 5. La apoderada de la señora Gloria Elena Grisales Rojas[6] considera que las causales alegadas por Pensiones de Antioquia son improcedentes y que no existe el alegado abuso del derecho, en la medida que la reliquidación de la pensión de jubilación por virtud del fallo objeto de revisión, obedeció a la posición jurisprudencial y normativa vigente para la época y a que la accionada reunió los requisitos exigidos para ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, situación que no puede ser desconocida con base en la nueva postura adoptada con posterioridad a los hechos en la sentencia de 28 de agosto de 2018, pues ello derivaría en una vulneración a los principios de seguridad jurídica, debido proceso y los derechos a la igualdad, seguridad social y el mínimo vital. 6.
Considera que las providencias invocadas por el ente previsional como desconocidas, no le resultan aplicables, por cuanto, en primer lugar, no se le puede dar aplicación retroactiva a los efectos de la misma y en segundo, toda vez que aquellas de orden constitucional resolvieron sobre el sistema especial que rige a los congresistas y por tanto, no se puede extender a las normas que de manera ordinaria regulan la pensión de jubilación. 7.
Alude que la reliquidación de su pensión se encuentra acorde con el Acto Legislativo 01 de 2005 que estableció de manera expresa el respeto a los derechos adquiridos, entre ellos, el relativo al régimen de transición del cual es beneficiaria la señora Grisales Rojas, que se mantuvo hasta el 31 de diciembre de 2014, para quienes cumplieran con 750 semanada de cotización, tiempo para el cual, ya la accionada había reunido los requisitos.
Finalmente, sostiene que el recurso extraordinario de revisión, es excepcional y no puede ser utilizado como una tercera instancia en aras de desconocer el principio de cosa juzgada. De la solicitud para dictar sentencia anticipada. 8. La apoderada de la señora Gloria Elena Grisales Rojas mediante memorial allegado a indice 20 de la plataforma SAMAI, solicitó se expida sentencia anticipada con fundamento en el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 182ª de la ley 1437 de 2011 y en concordancia con el artículo 278 del CGP, disposiciones normativas a través de las cuales sostiene que el juez puede dictar sentencia anticipada cuando i) se encuentre probada la cosa juzgada; y ii) haya carencia en la legitimación en la causa, circunstancia que estima acreditadas en el presente asunto. 9.
Alega, que atendiendo a lo dispuesto en el artículo 29 superior, relativo a que «nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio», interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en la que se decidió acoger el contenido de la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010 dictada por el Consejo de Estado, sin que sea posible ahora de manera caprichosa darle aplicación retroactiva a la jurisprudencia del Consejo de Estado, en específico la Sentencia de 28 de agsoto de 2018, máxime cuando en dicha providencia se determinó que sus efectos no resultan aplicables a aquellos casos en que ha operado la cosa juzgada. 10.
Argumenta, que existe una carencia de legitimación en la causa por pasiva de su parte, en la medida que los argumentos de Pensiones de Antioquia están dirigidos a cuestionar una “via de hecho” ocurrida en las sentencias que integran el proceso ordinario, por consiguiente, quien debe concurrir como parte demandada es el Tribunal Administrativo de Antioquia, más aun cuando en el caso bajo estudio, el poder esta conformado para demandar a dicho órgano judicial y no a la señora Gloria Elena Grisales Rojas.
En consecuencia, estima que el presente mecanismo se encuentra incurso en una causal de nulidad contempalda en los artículos 132 y 133 numeral 4 del CGP, esto es, «cuando quien actúa como apoderado judicial carece integramente de poder» 11. En resumen considera que en el caso bajo estudio debe dictarse sentencia anticipada por i) existir una nulidad derivada de la carencia de poder para demandar de Pensiones de Antioquia; ii) falta de legitimación en la cuasa por pasiva, en la medida que se le desconoce el derecho de defensa y contradicción al Tribunal Administrativo de Antioquia, quien debe ser la parte demandada; iii) por operar la cosa juzgada; iv) por cuanto la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 determinó que no podia entenderse que las pensiones reconocidas con la jurisprudencia vigente de la Corporación lo fueron con abuso del derecho o con fraude de la Ley; y v) toda vez que en níngun momento se deconoció la posición jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la materia en la medida que el juez dentro del proceso ordinario objeto de revisión se fundamentó en los lineamientos vigentes y en especial en los principios de autonomia e independencia judicial.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 12. La presente acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibídem[7] en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003[8] y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019[9].
Cuestión previa. 13. Atendiendo a que la apoderada de la parte demandada solicitó que en el presente asunto se dicte sentencia anticipada por considerar que i) operó la cosa juzgada y ii) que existe falta de legitimación en la causa por pasiva para actuar de su parte, considera la Sala previo a entrar a resolver de fondo la Litis, analizar la procedencia de tal solicitud. 14.
Atendiendo a que el CPACA reguló lo atinente a la solicitud de sentencia anticipada, se hace necesario remitirse al artículo 182A ibídem adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2020, que al tenor literal consagro: <<ARTÍCULO 182A. SENTENCIA ANTICIPADA. <Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Se podrá dictar sentencia anticipada: 1.
Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.
No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.
Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.
Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.
En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código.
PARÁGRAFO. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada.
En este caso continuará el trámite del proceso. >> 15. Como puede verse, tal como lo dispuso la señora Gloria Elena Grisales Rojas a través de su apoderada, el juez se encuentra facultado para dictar sentencia anticipada cuando el juzgador, entre otras causales, encuentre probada la cosa juzgada y la falta de legitimación en la causa por pasiva, circunstancias que considera se configuraron en el presente asunto. 16.
De este modo, se estima oportuno señalar que si bien es cierto a través de un proceso ordinario se determinó como sería liquidada la pensión de jubilación de la demandada, decisión que se encuentra en firme y ejecutoriada y por tanto, podría pensarse que se genera una tensión entre el mecanismo extraordinario de revisión y la seguridad jurídica de las situaciones subjetivas ya consolidadas en cabeza de la persona demandada, en cuanto que, después de contar con una decisión judicial que le confirió el derecho reclamado, a través del presente mecanismo extraordinario se sometería a revisión su situación concreta, pudiéndose afectar con ello la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley, también lo es, que en el caso bajo estudio no se puede hablar propiamente de la configuración del referido fenómeno, si se tiene en cuenta que tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado han sido pacíficas en establecer que la acción de revisión se constituyó por el legislador como una excepción al aludido fenómeno procesal. 17.
Sobre el punto, la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral[10], al estudiar una acción extraordinaria de revisión en los términos del artículo b) del artículo 20 ibídem, precisó: «En esa medida, extraordinaria, reviste un gran impacto jurídico y sin lugar a dudas, su génesis no es otra que la de incorporar un principio moralizante a la actividad de reconocimiento pensional, en tanto los limitados recursos del erario, imponen una labor mucho más exigente que con otro tipo de asuntos que se ponen en conocimiento del juez.
Es por eso que excepcionalmente, los otros principios que entran en colisión con tan particular medida, como la cosa juzgada y la seguridad jurídica, deben ceder para, en su lugar, concretar unas aspiraciones sociales, que están estrechamente relacionadas con los recursos que de manera irregular terminan satisfaciendo pretensiones particulares, específicamente cuando existe palmaria evidencia de que ello ocurre.
Esa búsqueda de la armonía que insta la Ley, obliga a que sea el juzgador el que pondere, si lo pedido en el recurso de revisión es de veras trascendental, es decir, que en verdad exista un exceso en la sentencia, evidente, grosero, que no una mera discrepancia en torno a la aplicación de una norma, o un extemporáneo y fútil pedimento, y que además, delimite las eventuales situaciones que puedan llevar a eximir a las entidades públicas que hayan tenido espacios procesales idóneos para plantear esas discusiones, y que nos los hubiesen utilizado, pero sin soslayar responsabilidades individuales, siendo que lo que se debate, esto es, los principios a los que atrás se hizo referencia no son de poca monta.
Todo ello hay que entenderlo según la exposición de motivos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que circunscribió esa revisión para “afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación” (…)» (Subrayas fuera de texto original.) 18. Criterio que fue reiterado posteriormente por ese cuerpo colegiado a través de las providencias del 25 agosto de 2012, con radicación 48410 y 28 de mayo de 2015, 48182, respectivamente. 19.
Por su parte, el Consejo de Estado en reiteradas providencias[11] e incluso con fundamento en aquella proferida por la Corte Suprema de Justicia ha establecido que «la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio busca introducir una excepción a la cosa juzgada para reivindicar y defender un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público, el cual es un bien sagrado de todos los colombianos. En esa medida, dicho medio extraordinario no es solo un instrumento de lucha contra la corrupción, en la medida que a través de ella se puede solicitar la revisión de las pensiones reconocidas irregularmente, sino que paralelamente hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior». 20.
Entonces, se tiene que esta clase de acción se instituyó como una excepción a la cosa juzgada que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley. Bajo tales presupuestos, no puede establecerse conforme lo pretende la demandada, que en el caso bajo estudió se encuentra ineludiblemente acreditada la configuración de dicho fenómeno y por consiguiente, no hay lugar a dictar sentencia anticipada. 21.
En cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva por considerar que los argumentos de Pensiones de Antioquia se dirigen a cuestionar o atacar la sentencia 11 de diciembre de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia y toda vez que el poder fue otorgado para demandar a dicha autoridad judicial, se estima lo siguiente: 22.
En primer lugar, se indica que la demandada se encuentra legitimada en la causa por pasiva por i) constituir la parte demandante dentro del proceso ordinario; y ii) por ser beneficiaria de la pensión cuya forma de liquidación pretende discutir Pensiones de Antioquia y quien en últimas se encontraría sujeta a asumir una modificación de su prestación periódica en el evento en que se profiera una decisión estimatoria de las pretensiones del ente previsional.
Motivos por los cuales resulta necesario que se constituya como accionada en el presente proceso, máxime cuando la decisión que aquí se expida no tiene ningún tipo de efecto legal o jurídico o sancionatorio para el tribunal que profirió la sentencia enjuiciada. 23. De otra parte, se establece que el poder se encuentra debidamente otorgado si se tiene en cuenta que el objeto del mismo fue expuesto claramente por la entidad previsional, quien no solo determinó como parte demandada a la señora Gloria Elena Grisales Rojas, sino que además indicó, atendiendo a la finalidad del presente mecanismo, que es revisar providencias judiciales en las que se haya otorgado el reconocimiento de una suma periódica de dinero que incurran dentro de las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se otorgaba mandato para interponer acción de revisión en contra de la sentencia del 11 de diciembre de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en otras palabras, que el apoderado se encontraba facultado para solicitar la revisión de dicha providencia. 24.
Por los anteriores motivos, se estima que tampoco procede dictar sentencia anticipada fundamentada en la falta de legitimación en la causa por pasiva. Finalmente, se considera que los demás argumentos expuestos por la apoderada de Pensiones de Antioquia se limitan a cuestionar aspectos que atacan el fondo del asunto, razón por la cual, no habrá pronunciamiento alguno sobre ellos en este acápite.
Problema jurídico. 25. Corresponde a la Sala determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de Descongestión de fecha 11 de diciembre de 2013, se encuentra inmersa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si a la demandada en su calidad de beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le resultaba aplicable o no para efecto de la reliquidación pensional la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados durante su último año de servicio, o si no debía concedérsele atendiendo al principio de sostenibilidad fiscal y la normatividad vigente al momento.
Del caso en concreto. 26. Pensiones de Antioquia interpone acción de revisión con el fin que se revoque la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que ordenó reliquidar la pensión de la señora Gloria Elena Grisales Rojas, en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de servicios, al considerar que dicha orden causa una erogación sin justa causa al patrimonio público, lo que comporta una violación al debido proceso, en la medida que se desconoce la interpretación que de acuerdo a las providencias de la Corte Constitucional se le debe dar al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 27.
En consecuencia, solicita se ordene la reliquidación de la pensión de la accionada conforme las reglas del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que prevé que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición previsto en esta norma que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho 28.
Sustenta la causal de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en que la orden de reliquidación dada en la sentencia controvertida se obtuvo con vulneración al debido proceso, como quiera que lo procedente era dar una correcta interpretación a las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en cuanto se refieren al cálculo del Ingreso Base de Liquidación de la pensión de vejez, atendiendo al precedente sobre la materia previsto en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 dictadas por la Corte Constitucional. 29.
El derecho al debido proceso ha sido entendido por el máximo tribunal de lo constitucional como[12]: «[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas». 30.
Conforme al criterio jurisprudencial citado, la falta al debido proceso se configura cuando la decisión judicial se aparta de las garantías tales como el derecho al juez natural o funcionario competente; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa; el principio de determinación de las reglas procesales que, igualmente, corresponde al principio de legalidad y el derecho a la publicidad en las actuaciones que se surten en el marco de un proceso[13]. 31.
Al valorar la Sala el argumento expuesto por la Pensiones de Antioquia para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se observa que con ella se cuestiona la manera como fue interpretado el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dentro del proceso ordinario del cual emanó la sentencia que se revisa. En efecto, el ente previsional al contestar la demanda expuso argumentos atinentes a la manera correcta en que debía ser aplicado el susodicho artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los cuales no fueron acogidos por las sentencias de instancias. 32.
Ello denota que el punto de derecho referido a la correcta interpretación del mencionado artículo 36 fue debidamente analizado y resuelto en sede del proceso ordinario, sin que fueran acogidos los argumentos expuestos por Pensiones de Antioquia, lo que per se no implica desconocimiento de alguna de las garantías que rigen del debido proceso, puesto que el juez cuenta con autonomía legal y constitucional para hacer interpretaciones de las normas y la jurisprudencia uniforme en ejercicio del principio de independencia judicial, por consiguiente, no encuentra esta Sala que se hayan dado los elementos configurativos de la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual, se declarará su improsperidad. 33.
Procede ahora la Sala a estudiar la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, referida a que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. El ente previsional alega que si bien la señora Gloria Elena Grisales Rojas es beneficiaria del régimen de transición y en esa medida se rige por el sistema anterior que le resulte aplicable en lo que respecta a las condiciones de edad, tiempo y monto, lo cierto es que en cuanto al ingreso base de liquidación se debe tener en cuenta el 75% del promedio del salario promedio de los 10 años o el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho, ello con sustento en la interpretación que sobre el punto realizó la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, que aluden que el concepto «monto» solo hace referencia a la tasa de reemplazo y no incluye el IBL. 34.
Al revisar la Sala el fallo proferido por el juzgado primero administrativo de descongestión del circuito de Medellín, se observa que como problema jurídico se planteó lo siguiente: «(…) determinar si Pensiones de Antioquia debió reconocer a la señora Gloria Elena Grisales Rojas beneficiaria del régimen de transición, la pensión de vejez, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.» 35.
En el mismo se dejó consignado que al encontrarse la señora Gloria Elena Grisales Rojas cobijada por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia regirse por la Ley 33 de 1985, en la liquidación de la pensión se deberán incluir todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
Al respecto, la providencia de primera instancia, señaló[14]: «Teniendo en cuenta el criterio adoptado por el Consejo de Estado y expuesto en el acápite anterior, a la demandante se le debió respetar el régimen prestacional que venia gozando en la entidad territorial en su integridad, puesto que acreditó cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, además que se le debieron reconocer todos los factores que constituyeron salario devengados en el último año de servicios.
De acuerdo al certificado KARDEX DE PERSONAL - GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, aportado al proceso, durante el último año de servicio, es decir, entre el 29 de noviembre de 2000 al 28 de noviembre de 2001, la demandante devengó los siguientes factores salariales: sueldo básico, vacaciones, prima de vacaciones, prima de vida cara, prima de navidad, subsidio de transporte (Fl. 160 -164) Por lo tanto, se declarará la nulidad de los actos administrativos y se ordenará que la misma sea liquidada con base en el promedio de los factores salariales que hayan sido devengados durante el último año de servicios, esto es, desde el 29 de noviembre de 2000 al 28 de noviembre de 2001, en un monto del 75%, los cuales para el caso en cuestión serán el sueldo básico, subsidio de transporte, prima de navidad y prima de vacaciones». 36.
Lo expuesto constituye el fundamento de lo dispuesto en el ordinal segundo y tercero, de la sentencia del 12 de agosto de 2011, que a su tenor consagró: «2. Declarase la nulidad parcial de las Resoluciones 209 de 30 de mayo de 2008 y 162 de 29 de abril de 2011, expedida por el Gerente de Pensiones de Antioquia en lo atinente al monto y los factores salariales reconocidos para liquidar la pensión de vejez a favor de la demandante, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia. 3.
Condenase a la entidad accionada, consecuentemente, a pagar a favor de la señora Gloria Elena Grisales Rojas, (…) la diferencia insoluta resultante luego de efectuada la reliquidación ordenada en el numeral anterior, efectiva desde el día 31 de marzo de 2008 en adelante, en virtud a que frente a las mesadas anteriores operó la prescripción. (…)» 37.
La anterior decisión fue apelada por las partes y confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 11 de diciembre de 2013, al considerar que en virtud del régimen de transición del cual es beneficiaria la señora Gloria Elena Grisales Rojas, se le debe aplicar el régimen anterior en su integridad, es decir, que así como se tienen en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión la edad, el tiempo de servicios y el monto establecido en la Ley 33 de 1985, también se debe considerar el ingreso base de liquidación que dicha ley dispone, es decir el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, tal y como lo dispuso el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010. 38.
Ahora, de acuerdo con las directrices impartidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de Descongestión, el ente previsional mediante Resolución 2014030750 de 27 de noviembre de 2014[15] reliquidó la asignación pensional de la demandada teniendo en cuenta el promedio de lo devengado en el último año laborado, tal como pasa a verse a continuación: «La señora Gloria Elena Grisales Rojas nació el 03 de febrero de 1953 Según conteo de tiempos se establece que la señora Gloría Elena Grisales Rojas, acredita 30 años y 221 días de servicios en el sector público (…) La señora Gloria Elena Grisales Rojas, se afilió a este Fondo de Pensiones el 05 de diciembre de 1991, acreditando cotizaciones hasta el 29 de noviembre de 2001, pero sin que su empleador Departamento de Antioquia hubiere descontado al trabajador factores tales como: subsidio de transporte, prima de navidad y prima de vacaciones, razón por la cual y en cumplimiento de la sentencia proferida habrá de descontarle a la señora Gloria Elena Grisales Rojas, del retroactivo a reconocer el valor correspondiente por estos factores, suma que deberá ser indexada según las formula transcrita por el juzgado (…).
En consecuencia, Pensiones de Antioquia, reliquidará la pensión de jubilación de la señora Gloria Elena Grisales Rojas, teniendo en ceunta todos los factores de salario enunciados por el juzgado primero administrativo de descongestión del circuito de Medellín y que fue CONFIRMADA por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de Descongestión - Subsección Laboral - Sala Primera de Decisión, durante el último año de servicios, es decir, desde el 30 de noviembre de 2000 hasta el 29 de noviembre de 2001, en un monto del 75% de los cuales serán: además del sueldo básico, subsidio de transporte, prima de navidad y prima de vacaciones.
Efectuada la liquidación conforme a los parámetros anteriores, el IBL se estableció en $3.934.270, al cual, una vez aplicado el monto establecido del 75% arrojó como resultado una pensión de $2.950.702, mesada pensional que deberá ser actualizada al 31 de marzo de 2008, en virtud que las mesadas anteriores se encuentran prescritas. (…) El valor de la mesada pensional reconocida luego de reliquidada, esto es, $2.950.702 una vez ajustado y actualizado dicho valor al 31 de marzo de 2008, utilizando la formula transcrita con anterioridad, arrojó una mesada pensional mensual para el año 2014 por valor de $3.621.532 (…), Resuelve: (…) Artículo segundo: Reliquidar y Reajustar la pensión de vejez reconocida a la señora Gloria Elena Grisales Rojas (…) por medio de la Resolución 209 de 30 de mayo de 2008, teniendo en cuenta el promedio de lo devengado de la totalidad de los factores salariales de creación legal devengados en el último año de servicios, esto es, desde el 30 de noviembre de 2000 hasta el 29 de noviembre de 2001 (…).
Precisando que los siguientes son los factores ordenados: además del sueldo básico, subsidio de transporte, prima de navidad y prima de vacaciones. De la liquidación arrojada se pagará a la señora Gloria Elena Grisales Rojas, un monto del 75%. El valor de la mesada pensional reconocida luego de reliquidada, esto es $2.950.702 una vez ajustado y actualizado dicho valor al 31 de marzo de 2008, utilizando la formula transcrita con anterioridad, arrojó una mesada pensional mensual para el año 2014 por valor de $3.621.532.
De acuerdo con lo anterior se le adeuda a la señora Gloria Elena Grisales Rojas, a título retroactivo por concepto de mesadas pensionales, mesada adicional de junio y diciembre, e intereses corrientes y moratorios por el cumplimiento de la sentencia, luego de descontar la deducción en salud y la deducción de aportes por factores no cotizados por el trabajador y hasta la fecha de pago, 30 de noviembre de 2014 la suma de $106.720.340.
(….)» 39. Así las cosas, se tiene que en virtud de las sentencias cuestionadas la asignación pensional de la señora Gloria Elena Grisales Rojas que inicialmente habia sido reconocida en sede administrativa a través de la Resolución 209 de 30 de mayo de 2008[16] en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 e incluyendo como factores: asignación básica y bonificación por servicios prestados, por una cuantía de $1.950.335, quedó establecida en $2.950.702, según consta de la Resolución RDP 00011852 de 11 de marzo de 2013[17], es decir que tuvo un incremento de aproximadamente de $1.000.367. 40.
Como puede observarse, en las sentencias controvertidas se incluyeron en la base para liquidar la pensión, rubros que si bien pudieran tener connotación salarial, no pueden ser tomados en cuenta para liquidar la pensión de jubilación bajo los parámetros del régimen de transición, pues según el Decreto 1158 de 1994 y la posición adoptada por esta Corporación en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, solo pueden ser concebidos para dichos efectos la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna y la bonificación por servicios prestados.
En esa medida, no tienen tal naturaleza las primas de navidad, el subsidio de transporte y la prima de vacaciones reconocidas mediante la sentencia objeto de revisión como parte de la base para calcular el monto de la pensión de la señora Gloria Elena Grisales Rojas. 41. El anterior supuesto, esto es, el evidente reconocimiento de una cuantía superior y desproporcional a la que en derecho corresponde, implica la configuración de la causal invocada y el correspondiente estudio de la sentencia de reemplazo; no obstante, como en el presente caso la beneficiaria de la reliquidación pensional que se discute ha presentado a través de apoderado varios argumentos en los que expone que no es dable que opere el mecanismo extraordinario presentado, la Sala, se dispondrá a analizar cada uno de ellos, así: 42.
La señora Gloria Elena Grisales Rojas alega la improcedencia de las causales invocadas por Pensiones de Antioquia, argumentando que la reliquidación de la pensión obedeció a la jurisprudencia vigente para la época y su calidad de beneficiaria del régimen de transición, máxime cuando las providencias de orden constitucional invocadas por el ente previsional como desconocidas no le resultan aplicables en la medida que fueron expedidas con posterioridad a la sentencia objeto de revisión, sin que sea dable la aplicación de efectos retroactivos y toda vez que aquellas resolvieron sobre el sistema especial que rige a los congresistas y por tanto no se puede extender a las normas que de manera ordinaria regulan la pensión de jubilación. 43.
Al respecto, es importante resaltar que a partir del Acto Legislativo No. 1 de 2005 la garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional adquirió el estatus de principio constitucional prioritario y transversal a todo el sistema[18]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional el principio de sostenibilidad financiera tiene como finalidad que exista <<correspondencia entre los recursos que ingresan al sistema de seguridad social y los recursos que deben destinarse a la protección de las personas que han asegurado su contingencia de vejez>>[19].
Para lograr dicha finalidad, el artículo 48 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, establece reglas especiales para el reconocimiento de pensiones. 44. Tales reglas se encaminan «a evitar los desequilibrios producidos por el otorgamiento de mesadas en cuantías excesivas, que no correspondan a lo efectivamente cotizado, que establezcan privilegios injustificados o que desconozcan el régimen legal bajo el que se causó el derecho».
En este sentido, las reglas contenidas en el artículo 48 de la Constitución prohíben, entre otras: (i) la existencia de regímenes pensionales especiales o exceptuados; (ii) el cálculo de la cuantía de la pensión a partir de factores diferentes a los que sirvieron para calcular el valor de la cotización; (iii) el reconocimiento de derechos pensionales sin el cumplimiento de los requisitos legales vigentes; o (iv) el otorgamiento de pensiones por un valor superior a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, entre otras[20]. 45.
Entonces, el Acto Legislativo 01 de 2005 al erigir como principio constitucional la sostenibilidad financiera del sistema pensional, lo consagra como aquella prescripción jurídica general que supone una delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia, restringe el espacio de interpretación, lo cual hace que su aplicación sea vinculante tanto por el legislador al momento de generar nuevas disposiciones sobre el régimen pensional como al juez en su interpretación. 46.
De acuerdo con lo antes señalado, se tiene que si bien las sentencias controvertidas acogieron el criterio jurisprudencial fijado en el precedente de fecha 4 de agosto de 2010, lo cierto es que a partir del Acto Legislativo No. 1 de 2005, es decir, con antelación a la prenotada sentencia, el principio de sostenibilidad financiera se tornaba de obligatorio acatamiento para el Consejo de Estado como intérprete de la ley, como quiera que dicho principio se irradia de manera transversal a todo el sistema pensional.
De tal manera que, aunque existía un precedente por el Consejo de Estado frente al IBL como elemento de la transición, lo cierto es que no podía soslayarse lo dispuesto en Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente, lo dispuesto en su inciso 6, en el sentido que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrían en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones y, en cuanto al régimen de transición, hizo remisión a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 47.
En efecto, la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con lo previsto por el Acto Legislativo 01 de 2005, tiene por propósito garantizar los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad que rigen el sistema general de pensiones y consecuencia, evitar así el reconocimiento de beneficios desproporcionados a cierta población de pensionados, prevenir su creación y además solventar el bajo nivel de cobertura pensional que tenia el país. En otras palabras, se buscó que los recursos económicos se utilizaran para el reconocimiento de pensiones sobre los factores realmente cotizados. 48.
Los aludidos principios propenden por que el sistema pueda obtener los recursos de financiamiento para sus afiliados e incluso para aquellos que carecen de los medios para tal efecto, sin que este pueda ser quebrantado ante la creación de beneficios desproporcionados para los pensionados, como los es el reconocimiento pensional de factores sobre los cuales no ha habido cotización, y es por ello, que con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, no solo se limitó la creación de sistemas especiales, sino que también surgió la necesidad de restringir la interpretación de los regímenes anteriores y en consecuencia, evitar la concesión de privilegios que vulneren la estabilidad financiera del sistema. 50.
Bajo tal égida, es claro que la sentencia que ordenó reliquidar la pensión de la señora Gloria Grisales Rojas con base en el promedio de todos los factores percibidos en el último año de servicios, afirmando que el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición, desconoció la correcta interpretación y aplicación del IBL de acuerdo con lo expresamente establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social, al no existir correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado. 49.
En cuanto a la aplicación de la sentencia del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda de este cuerpo colegiado, sostiene la Sala que por tratarse de una providencia proferida en virtud de la facultad que otorga el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, sus efectos resultan aplicables a todas las controversias pendientes de solución judicial, como lo es, la presente controversia, máxime cuando dicha providencia determinó que que en los asuntos objeto de revisión es el juez quien deberá determinar de acuerdo a cada caso en concreto si procede el mecanismo interpuesto o no. 50.
De otra parte alega la demandada que “el recurso extraordinario de revisión” no es una tercera instancia y que no puede ser utilizado como una tercera instancia en aras de desconocer el principio de cosa juzgada. Frente a este punto, la Sala considera que la demandada confunde dicho mecanismo con el recurso extraordinario de revisión que regula el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, tal como a continuación se explica: 51.
Como bien es sabido, la acción de revisión se tramita por el procedimiento para el efecto establecido en el Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, en los artículos 248 y siguientes, sin embargo, se aclara, que ello no pone en plano de igualdad a la acción de revisión con el mecanismo extraordinario que regula la Ley 1437 de 2011, pues si bien, son figuras similares en el entendido que ambas tienen por objeto la revisión de providencias judiciales debidamente ejecutoriadas, el recurso extraordinario de revisión propende por la revisión de errores procesales o del debido proceso en las que haya incurrido la sentencia atacada, sin que ello implique volver a debatir sobre el fondo del asunto, pues no se trata de una tercera instancia sino de un nuevo proceso, y por tanto a través de aquel no se pueden analizar nuevamente las circunstancia fácticas y jurídicas que dieron origen al proceso ordinario, ni las pruebas tenidas en cuenta, así como tampoco el criterio de hermenéutica expresado por el juez.
En efecto, en reiterados pronunciamientos esta subsección[21], sobre el punto ha sostenido: «(…) el recurso extraordinario de revisión no da cabida para hacer cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley ni para volver a discutir sobre el objeto de la controversia (…) » 52. Por su parte, la acción que regula el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 faculta la revisión de fallos judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales en las que se haya reconocido una pensión o sumas periódicas de dinero en desconocimiento del debido proceso o en cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicable, lo que de manera necesaria implica que el fallador del mecanismo extraordinario vuelva a estudiar el fondo del asunto, para determinar si la asignación periódica ordenada se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico o no. 53.
Lo anterior, tiene su sustento en la política legislativa que se dio con ocasión a la expedición de Ley 797 de 2003 <<por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales>>. En efecto, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley 206 de 2002 del Senado, el legislador estableció como propósito de la reforma pensional buscar una mayor equidad, solidaridad y viabilidad financiera del sistema pensional para proporcionar un trato igualitario a todos los colombianos, mediante la eliminación, entre otros mecanismos, de los privilegios que actualmente gozan algunos sectores por estar exceptuados de la Ley 100 de 1993 o por razón de disposiciones especiales del régimen de transición, que generaban ciertas circunstancias de corrupción. 54.
El Gobierno Nacional, mediante la reforma aspiró a recuperar la confianza perdida de los ciudadanos en sus instituciones, reincorporar el sentido de solidaridad y tonificar las finanzas públicas. Es por ello que a través de los artículos 20 y 21 se estableció la posibilidad de revisar decisiones judiciales que han reconocido pensiones de manera irregular o por montos que no corresponden de acuerdo a la Ley y así afrontar los graves casos de corrupción en esta materia derivada de la existencia de regímenes de transición y en consecuencia, evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. En efecto, el Senado indicó lo siguiente: «Artículos 20 y 21.
Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».[22] 55.
Entonces, con fundamento en esa teleología el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en las causales a) y b) del artículo 20 ibídem, las que se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte transcrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema. 56.
En ese orden, se establece que la acción de revisión es un mecanismo que en virtud de los fines para los cuales fue creado difiere de manera sustancial del recurso extraordinario de revisión regulado en la Ley 1437 de 2011 pese a tramitarse bajo el mismo procedimiento. Por consiguiente, al pretenderse el estudio de aquellas decisiones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas en una suma que no corresponde, como lo es, en el presente asunto la sentencia enjuiciada, se hace necesario volver a analizar el fondo de las cuestión en eras de establecer si la pensión concendida fue liquidada de acuerdo a los parametros realmente aplicables. 57.
Respecto al argumento referente a que operó la cosa juzgada o en su defecto que no se puede desconocer tal fenómeno, se reitera que el mecanismo que ocupa el presente asunto fue previsto por el legislador para constituir una excepción a dicho fenómeno, que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley, en la medida de manera que resulta imposible mantener una prestación periódica cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos del sistema. 58.
Con base en todo lo expuesto, esta Sala declarará fundada la presente acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y en consecuencia, se infirmará la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de Descongestión de fecha 11 de diciembre de 2013 y se proferirá decisión de reemplazo.
Sentencia de reemplazo. 59. A través de la Resolución 209 de 30 de mayo de 2008[23], el ente previsional ordenó el reconocimiento de la pensión de vejez a la señora Grisales Rojas en cuantía de $1.950.335 liquidación que se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio conforme lo dispone el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 60.
La anterior decisión tuvo su sustento en el hecho que la señora Grisales Rojas para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ya había cumplido los requisitos de ley para acceder a su pensión, en tanto nació el 3 de febrero de 1953 y prestó sus servicios al departamento de Antioquia por 30 años y 221 días, lo que la hacía beneficiaria de la transición prevista en el artículo 36 ibídem, y por tanto le resultaba aplicable en materia pensional la Ley 33 de 1985 y demás normas concordantes, pero solo en lo concerniente a la edad, tiempo de servicio, y monto. 61.
En cuanto al ingreso base de liquidación, se consideró en dicho acto, que correspondía al previsto en el artículo 36 de la Ley 100 para los beneficiarios de la transición y para tal efecto se incluyeron los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994 y 1068 de 1995, que son: i) La asignación básica mensual; ii) -La bonificación por servicios prestados; iii) La prima técnica, cuando sea factor de salario; iv) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario; iv) La remuneración por trabajo dominical o festivo; vi) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y vii) Los gastos de representación. 62.
Posteriormente, mediante petición elevada ante el ente previsional, la accionada solicitó la reliquidación de la pensión mediante la aplicación en su integridad del sistema previsto en la Ley 33 de 1985; solicitud que fue resuelta desfavorablemente a través de la Resolución 162 de 29 de abril de 2011[24]. 63. Inconforme con las anteriores decisiones la señora Gloria Elena Grisales Rojas presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Pensiones de Antioquia para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución 209 de 30 de mayo de 2006[25], por la cual, el ente previsional, ordenó el reconocimiento de la pensión de vejez y la invalidez total de la Resolución 162 de 29 de abril de 2011[26], que le negó reliquidación. 64.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condenara al ente previsional a reconocer y pagar la pensión de jubilación en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año laborado y al pago de las diferencias a las que haya lugar. 65. El juzgado primero administrativo de descongestión del circuito de Medellín a través de la sentencia de 27 de febrero de 2013, encontró acreditado que la accionada era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que le resultaba aplicable en su integridad el régimen anterior, esto es, la Ley 33 de 1985, razón por la cual, declaró la nulidad de los actos acusados en los términos solicitados y ordenó a Pensiones de Antioquia a reliquidar la pensión de jubilación de la accionada en cuantía del 75% con la inclusión de la totalidad de los factores percibidos en el último año laborado, esto son, el sueldo básico, subsidio de transporte, prima de navidad y prima de vacaciones. 66.
La anterior decisión fue apelada por el ente previsional al considerar que a la demandada en virtud del régimen de transición del cual es beneficiaria se le deben respetar la edad, tiempo y monto del sistema anterior, pero en cuanto al IBL debe ser el previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 67. El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 11 de diciembre de 2013, confirmó el fallo enjuiciado bajo las mismas consideraciones. 68.
De lo expuesto, se observa que la pensión de jubilación de la demandada reliquidada en los términos de las sentencias objeto de revisión no se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico en tanto se tuvo en cuenta un IBL que no corresponde al fijado para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1993, esto es, el previsto por los artículos 21 y 36, inciso 3° de la Ley 100 de 1993, que es según el caso i) el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, como ocurre en el sub júdice; o ii) si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE. 69.
Así mismo, se evidencia que se tuvieron en cuenta factores que no hacen parte de los previstos en el Decreto 1158 de 1998, tales como prima de navidad, prima de servicios y subsidio de transporte. En efecto, los emolumentos salariales a tener en cuenta, conforme la regla jurisprudencial prevista en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, son los siguientes: -La asignación básica mensual -La bonificación por servicios prestados -La prima técnica, cuando sea factor de salario -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario -La remuneración por trabajo dominical o festivo -La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna -Los gastos de representación 70.
Lo anterior, también le permite a la Sala concluir que el reconocimiento inicialmente realizado por el ente previsional mediante la Resolución 209 de 30 de mayo de 2008, observando el beneficio de transición, se ajustó al ordenamiento jurídico, en cuanto incluyó como factores los previstos en el Decreto 1158 de 1994, y además tuvo en cuenta el periodo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 71.
En cuanto a la Resolución 162 de 29 de abril de 2011[27], que le negó la reliquidación en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el último año de labores con la inclusión de los factores percibidos en ese tiempo, considera la Sala, que dicha decisión se encuentra ajustada a derecho y conforme a la posición adoptada por la Corte Constitucional en Sentencia C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 y posteriormente por esta Corporación en sentencia de 28 de agosto de 2018, razón por la que, no resulta procedente declarar su nulidad. 72.
Así las cosas, en el caso bajo estudio se hace necesario declarar la prosperidad de la acción de revisión, para posteriormente infirmar la sentencia de 11 de diciembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de Descongestión, y en consecuencia revocar el fallo de 27 de febrero de 2013 dictada por el juzgado primero administrativo de descongestión del circuito de Medellín, por el cual se ordenó la reliquidación de la pensión de la accionada en cuantía del 75% promedio de lo devengado en el último año laborado, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 73.
Finalmente, cabe resaltar que en el presente asunto no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la parte demandada hizo uso de su derecho de defensa y contradicción atendiendo a la acción interpuesta en su contra por Pensiones de Antioquia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el numeral 8 del artículo 365 del Código General Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLÁRASE FUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de Descongestión de fecha 11 de diciembre de 2013, que confirmó la sentencia de 27 de febrero de 2013 dictada por el juzgado primero administrativo de descongestión del circuito de Medellín, dentro del proceso con radicación 05001333100920110045601.
SEGUNDO. - INFIRMAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de Descongestión de fecha 11 de diciembre de 2013 y en consecuencia REVOCAR la sentencia de 27 de febrero de 2013 dictada por el juzgado primero administrativo de descongestión del circuito de Medellín, proferido dentro del proceso con radicación 05001333100920110045601, por encontrarse incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
TERCERO. - Devolver al tribunal de origen el proceso No. 05001333100920110045601, que fue enviado en calidad de préstamo a esta Corporación. Cumplido lo anterior, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase. Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica Firma Electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS Con salvamento de voto SALVAMENTO DE VOTO Consejero: CARMELO PERDOMO CUÉTER Con mi acostumbrado respeto, procedo a salvar el voto en relación con la sentencia adoptada por la sala mayoritaria de subsección en el asunto del epígrafe, por cuyo conducto se declara fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto y, en consecuencia, infirma la providencia de 11 de diciembre de 2013 del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Lo anterior, por cuanto para la fecha en que se dictó la decisión que ahora se revisa, la tesis vigente, imperante y pacífica era la fijada por la sección segunda del Consejo de Estado desde inicios de siglo (año 2000[28]), refrendada luego en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010[29], fundamentada en los principios de inescindibilidad normativa y favorabilidad laboral, que imponen que el régimen que se adopte para un caso particular debe ser aplicado en su integridad.
Cabe recordar que en el fallo de unificación de 28 de agosto de 2018[30], en el que se acogió la postura plasmada en las providencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 sobre el mencionado tema, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación precisó que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada»; y, por ende, determinó que «[…] los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
Por tanto, como para la fecha en que se profirió la decisión revisada (11 de diciembre de 2013) no se había emitido la citada sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 de esta Colegiatura, ni la SU-230 de 2015[31] de la Corte Constitucional, que extendió la interpretación contenida en la C-258 de 2013[32] acerca del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993 a los pensionados bajo regímenes diferentes al de los congresistas, en virtud del principio de seguridad jurídica y del derecho a la seguridad social, respetuosamente considero que en el presente caso no es dable aplicar un precedente que no estaba vigente al momento de la emisión de aquella[33], cuanto más si la propia Corte Constitucional, en providencia C-258 de 2013, autorizó a los representantes legales de las instituciones de seguridad social para examinar las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, solo cuando advirtieran que lo fueron por abuso del derecho o fraude a la ley, causales que no se avizoran en el sub lite.
En similares términos concluyó la subsección A de esta sección segunda[34], que en reciente sentencia precisó: De acuerdo con lo expuesto, la Subsección avizora que para el momento en el que el Tribunal Administrativo del Cesar emitió la sentencia revisada por la corporación accionada, la posición adoptada por el Consejo de Estado, en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010 […], antes referida, según la cual el IBL también se rige por las normas anteriores a dicha ley.
Esta posición se mantuvo hasta el 28 de agosto de 2018, como se explicó en párrafos precedentes, es decir, con posterioridad a la fecha de la sentencia que se infirmó. Por lo tanto, fuerza concluir que no era exigible una interpretación normativa distinta a la acogida y menos era viable determinar que la decisión no se acompasaba con una tesis jurisprudencial que no existía para el momento en que fue proferida.
Sumado a lo anterior, tampoco podía exigirse la aplicación del criterio de interpretación acogido por la Corte Constitucional, comoquiera que, en los términos en que se explicó en precedencia, en la sentencia C-258 de 2013, el órgano de cierre analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, en cuanto al IBL que debe tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen especial de congresistas, situación fáctica y jurídica distinta a la del aquí accionante.
Asimismo, fue tan solo con la sentencia SU-230 de 2015 que se definió claramente que dicha interpretación no era exclusiva del régimen especial que se analizó […]. Sin embargo, a la fecha de expedición de esta, el Tribunal Administrativo del Cesar ya había emitido la sentencia revisada, resultando jurídicamente imposible ordenar su aplicación. Así entonces, es evidente que para el momento en que el Tribunal Administrativo del Cesar profirió la sentencia objeto de revisión, esto es, el 12 de diciembre de 2013, aún no se había extendido el alcance de la sentencia C-258 de 2013 a regímenes distintos al de los congresistas, lo cual sólo ocurrió con la SU- 230 de 2015, lo que sumado al hecho de que existía un precedente vigente y vinculante por parte del Consejo de Estado para resolver las situaciones jurídicas como las definidas en el sub examine, implica que no existe una indebida interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en los términos en los que lo coligió la autoridad judicial accionada.
Ciertamente, se tiene que el Tribunal Administrativo del Cesar, en la providencia del 12 de diciembre de 2013, concluyó que el señor Darío Villegas Jaramillo era beneficiario del régimen de transición y que su pensión debía liquidarse con base en todos los factores devengados en el último año de servicios, según lo señalado en la Ley 33 de 1985, criterio que corresponde con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados, sin que aquello implique la existencia de un reconocimiento fuera del ordenamiento legal o con abuso del derecho y, menos pueda entenderse que se configura la causal prevista por el literal “b” del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
A partir de lo anterior, salvo mi voto, insisto, por estimar que no resulta oportuno aplicar un precedente que para la fecha en que se profirió la decisión revisada no existía. Atentamente, Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 20 de noviembre de 2020, folio 100. [2] Folios 29 a 44. [3] Folios 21 a27. [4] Transcripción literal que obra a folio 177 del proceso ordinario. [5] Folios 1 a 5 del expediente. [6] Folios 74 a 77 [7] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [8] «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». [9] <ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) 3.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.>> [10] Radicado 25761, citada en sentencia de 21 de febrero de 2018, radicado 31145, M.P. Rigoberto Echeverri Bueno. Véase también Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral, Sentencia de 25 de agosto de 2012, Rad. 48410;
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia de 28 mayo de 2015, Rad. 48182, M.P. Elsy del Pilar Cuello Calderón. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencias de 4 de marzo de 2021, Rad. 2018-00981-00 y 2016-00295-00. [12] Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014. Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001-03-15-000-2017-00558-00. [13] Corte Constitucional, sentencias SU-1184 de 2001, T-061 de 2007 y SU 573 del 27.11.2019, M.P. Carlos Bernal Pulido [14] Ver folio 26 del expediente. [15] Folio 46 a 48. [16] Folio 13 y 14 del ordinario. [17] Folios 249 a 251. [18] Sentencias C-110 de 2019, SU-140 de 2019 y SU-555 de 2014. [19] Sentencias C-110 de 2019 y C-651 de 2015. [20] Sentencia C-110 de 2019. [21] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, Auto 4 de diciembre de 2018, Rad. 2018-00543-00 (1914-2018. [22] Consulta disponible en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_nume ro=56&p_consec=4821 [23] Folios 13 y 14 del proceso ordinario. [24] Folios 19 a 23. [25] Folios 13 y 14 del proceso ordinario. [26] Folios 19 a 23. [27] Folios 19 a 23. [28] Sentencias de (i) 21 de septiembre de 2000, expediente 470-99, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda, subsección A; y (ii) 30 de noviembre del mismo año, expediente 2004-2000, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, subsección B. [29] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, expediente 25000-23-25-000-2006-07509-01 (112-2009), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [30] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [31] Emitido el 29 de abril de 2015 y publicado el 6 de julio siguiente. [32] Que valga recordar, fue notificada mediante edicto fijado el 14 de junio de 2013 (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?pro ceso=1&campo=rad_actor&date3=1992-01-01&date4=2021-07- 20&todos=%25&palabra=calderon+espa%C3%B1a). [33] Sobre el particular, esta Corporación, en providencia de 10 de septiembre de 2019 (sala especial de decisión 12, consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000-2016-01410-00), al analizar un asunto análogo al que ahora nos ocupa, sostuvo: «Esa decisión, en líneas generales, es conteste con la línea jurisprudencial del Pleno de la Sección Segunda definida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, tal como quedó expuesta en renglones precedentes.
No resultan extensivos los pronunciamientos posteriores de la Corte Constitucional (sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015), toda vez que no se trataban de decisiones preexistentes para el momento en que se adoptó la decisión objeto de revisión. […] Tampoco podría decirse que es posible la aplicación retrospectiva de la sentencia del Pleno de esta Corporación de 2018.
Vale recordar que la causal en comento fue promovida en esta oportunidad por la liquidación de la pensión en contravía de lo dispuesto por la ley. Como quedó expuesto, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ha tenido diferentes interpretaciones jurisprudenciales; sin embargo, para cuando se adoptó la decisión aquí cuestionada, la interpretación mayoritaria y vigente en esta Corporación era la sostenida en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de 2010, conforme a la cual se decidió el asunto en revisión. De suerte que la causal en estudio no está llamada a prosperar, toda vez que la sentencia cuestionada observó las normas y la jurisprudencia vigentes para la fecha en que se profirió». [34] Fallo de 29 de octubre de 2020, expediente 11001-03-15-000-2020-03272- 00.