CESANTÍAS - Sanción moratoria / SANCIÓN MORATORIA - Improcedente en los casos donde se reliquidan las cesantías / SANCIÓN MORATORIA - No le asiste derecho En reiteradas ocasiones, ha sostenido que la sanción moratoria por la inoportuna consignación de cesantías no procede respecto de las diferencias de valor de tal prestación que se originen a causa una reliquidación de la prestación. Que los antecedentes citados sí han resuelto situaciones similares a la planteada en el caso de la actora, de modo que aunque se dispuso la reliquidación de sus cesantías definitivas para que, dentro de ellas, se incluyeran como factores salariales computables para la liquidación, la prima de servicios y la bonificación por servicios, la diferencia que surgió en la liquidación de la prestación social no da lugar a reconocer la indemnización moratoria que se reclamó en la demanda.
(…) La norma que consagra la sanción moratoria —tanto la Ley 244 de 1995 como la Ley 1071 de 2005— consagra que la aludida sanción procede «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales» pero, en momento alguno, determina o fija un monto diferencial para el pago incompleto o de una porción de la prestación y, en segundo lugar, porque la Sala ha sostenido que en los casos en que ocurran diferencias de cesantías producto de reliquidación o reajuste de la prestación, no procede la sanción moratoria, tal como se expuso en las providencias citadas con antelación. FUENTE FORMAL: LEY 244 DE 1995 / LEY 1071 DE 2005 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00331-01(0917-20) Actor: LUZ HELENA MARULANDA PELÁEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMAS: SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS DEFINITIVAS. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Luz Helena Marulanda Peláez, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del artículo sexto de la Resolución 10197-6 del 22 de diciembre de 2017 por medio de la cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías definitivas, hasta cuando «se hizo efectivo el pago total de la prestación, mediante el ajuste reconocido por medio de la resolución No. 10197-6 del 22 de diciembre de 2017».
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó (i) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar la sanción por la mora en la cancelación de sus cesantías definitivas, dispuesta en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, hasta cuando se produjo el pago de la totalidad de la prestación, según la Resolución 10197-6, equivalente a un día de salario por cada día de retraso;
(ii) reconocer los ajustes de valor sobre las sumas adeudadas, por la disminución del valor adquisitivo de la sanción moratoria; (iii) pagar los intereses moratorios a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y hasta cuando se pague la condena; (iv) imponer costas y agencias procesales a la demandada. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: (i) El artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica y, en su artículo 15, parágrafo 2, le asignó la competencia de pagar las cesantías de los docentes de los establecimientos educativos del sector oficial.
(ii) Como la demandante prestó sus servicios docentes en el departamento de Caldas, a través de petición del 17 de marzo de 2015, le solicitó a la Nación (Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas. (iii) La parte demandada expidió la Resolución 6648-6 del 10 de julio de 2015, mediante la cual se reconocieron sus cesantías definitivas, teniendo como factores salariales el sueldo mensual, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la prima de alimentación. Tal prestación se pagó, por intermedio de la entidad bancaria.
(iv) A través del Decreto 1545 del 19 de julio de 2013 se estableció una prima de servicios a favor de los docentes, y, en su artículo 5, se consagró, expresamente, como factor salarial; en idéntico sentido, a través del Decreto 1566 de 2014, en su artículo 1, se estableció la bonificación por servicios, a la cual se le dio igual carácter.
(v) Como el pago total de las cesantías no se efectuó al finalizar la relación laboral, a través de petición radicada el 3 de agosto de 2017, se solicitó el reajuste de las cesantías, para que se incluyera la prima de servicios y la bonificación por servicios y, en consecuencia, se reconociera la sanción por mora, al haber transcurrido más de 70 días desde la petición inicial de cesantías definitivas, sin haber obtenido el pago total de la prestación. (vi) A través de la Resolución 10197-6 del 22 de diciembre de 2017, se otorgó el ajuste de las cesantías definitivas, incluyendo la prima de servicios y la bonificación por servicios y, por tal efecto, se concedió la suma de $3.100.437, cuyo desembolso se efectuó el 2 de marzo de 2018; sin embargo, se negó la sanción por mora en el pago total de la prestación. (vii) Como la reclamación de las cesantías definitivas se produjo el 17 de marzo de 2015, el plazo para pagarlas vencía el 26 de junio de 2015; sin embargo, hasta el momento en que se materializó el pago total de la prestación, producto de la diferencia ordenada a través de la Resolución 10197-6 del 22 de diciembre de 2017, la administración incurrió en 952 días de mora. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; y 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: (i) La señora Marulanda Peláez laboró como docente afiliada el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, al finalizar la relación laboral, se habían expedido los Decretos 1545 del 19 de julio de 2013 y 1566 de 2014, por medio de los cuales se establecieron como factores salariales a favor de los docentes, la prima de servicios y la bonificación por servicios; por lo tanto, se debían incluir para liquidar las cesantías.
(ii) A través de solicitud radicada el 17 de marzo de 2015, la demandante reclamó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, las cuales se concedieron a través de la Resolución 6648-6 del 10 de julio de 2015; sin embargo, y sin ningún criterio jurídico, al momento en que se realizó la liquidación, se excluyeron la prima de servicios y la bonificación por servicios, lo que dio lugar a un pago parcial de la prestación. (iii) Como la demandante consideró que le asistía el derecho al reconocimiento de las cesantías en una suma superior a la reconocida, formuló reclamación ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio con miras a obtener el ajuste de su prestación, con inclusión de los aludidos factores salariales y la consecuente sanción moratoria, por el periodo comprendido entre la fecha en que se debió realizar el pago y aquella en que canceló totalmente la obligación, esto es, con inclusión del referido ajuste.
(iv) Ante la petición anterior, la administración reconoció el ajuste de las cesantías, pero no accedió a la sanción moratoria, sin considerar que el monto total por concepto de la prestación se pagó en forma extemporánea; en efecto, el pago completo tan solo se produjo el 7 de marzo de 2018, pese a que la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 prevén el término de 15 días para la expedición del acto de reconocimiento y 45 días hábiles para el pago; adicional a ello, establecen que en casos de tardanza, el empleador debe pagar un día de salario por cada día de retardo hasta cuando se haga efectivo el pago de la prestación. (v) En este caso, aunque hubo un pronunciamiento expreso sobre las cesantías y un pago, el monto que se concedió por ese concepto no fue total, pues fue necesario realizar un ajuste y, por ende, se pagó un valor inferior, de ahí que se configure el derecho a la sanción pretendida, hasta tanto se completó el desembolso de la suma que, en realidad, se causó por la prestación. 1.2.
Contestación de la demanda El departamento de Caldas, actuando por intermedio de apoderado, contestó la demanda[1] y se opuso la prosperidad de las pretensiones, con sustento en los siguientes argumentos: (i) La Secretaría de Educación del departamento de Caldas no es la que reconoce la prestación y no cuenta con los recursos para ese desembolso y menos aún en torno a un reconocimiento que se pretende por encima del procedimiento establecido en la ley.
(ii) En ese orden, se deben declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe, inexistencia de la obligación e inaplicación de la sanción moratoria. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2019[2] negó las súplicas de la demanda, con base en los siguientes argumentos: (i) De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, se ha concluido, en forma reiterada, que la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 están concebidas para el reconocimiento y pago tardío de las cesantías, pero no en relación con los reajustes reconocidos sobre ellas.
(ii) En lo que atañe a la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 27 de marzo de 2007, que se invoca como antecedente, aunque tiene una relativa relación con la materia de controversia, en ella el asunto se centró en determinar el medio de control idóneo para debatir algunos asuntos atinentes a cesantías y sanción moratoria y no lo relativo a la procedencia o no de la sanción moratoria.
(iii) Bajo el anterior entendido, y como la sanción que se pretende no deriva de un presunto pago tardío de las cesantías definitivas reconocidas a través de la Resolución inicial, sino de la presunta tardanza que se quiere hacer derivar respecto de una diferencia reconocida mediante la Resolución 10197-6 del 22 de diciembre de 2017, fuerza concluir que no se configuró la sanción pretendida. 1.4.
El recurso de apelación La demandante, actuando por intermedio de apoderado, interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia.[3] Para sustentar su oposición indicó lo siguiente: (i) Se debe preguntar si en la sentencia de instancia hubo un análisis crítico de los razonamientos legales, doctrinarios y de equidad planteados en la demanda o si se efectuó un estudio sobre los fundamentos de derecho de las pretensiones y, en particular, de la providencia que se citó como antecedente, esto es, el radicado 66001 33 33 004 2014 00028 02 00, en concordancia con la sentencia de unificación de Sala Plena del Consejo de Estado, con radicado 76001 23 31 000 2000 0251301, del 27 de marzo de 2007.
(ii) En el expediente está demostrado que, mediante un acto deliberado del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de la Secretaría de Educación se excluyó un factor determinante del valor de las cesantías de la demandante, como es la prima de servicios[4] y, bajo ese entendido, se configura la hipótesis del reconocimiento de un monto inferior de la prestación que da lugar a conceder la sanción pretendida, que comprende el periodo transcurrido entre el momento en que venció el plazo para el pago de las cesantías definitivas y aquel en que se pagó la diferencia insoluta o según lo que resulte demostrado en el proceso.
(ii) Se advierte preocupación en las razones que fundamentaron la decisión del a quo toda vez que los derechos laborales no son dádivas de la administración y por eso, ella no actuó en forma generosa al efectuar el ajuste de las cesantías, sino que la suma reconocida al respecto obedece al legítimo derecho que le correspondía. Además, la solicitud del ajuste de las cesantías se efectuó cuando el derecho aún no había prescrito y, en todo caso, la inclusión de la prima de servicios, como factor salarial de los docentes, derivó de lo ordenado en el Decreto 1545 de 2013[5] que la consagró como tal y que fue desconocida por la entidad, en detrimento de los intereses de la demandante.
(iii) La negación de la prima de servicios[6] como integrante de las cesantías obedeció a que esta no estaba dentro del manual de liquidación, lo que hace notar una vía de hecho y la violación de una norma de superior jerarquía, actuación reprochable en un Estado Social de Derecho; por tales razones, la administración de justicia se debe pronunciar en torno a la sanción por el no pago total de la prestación. 1.6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El departamento de Caldas descorrió el término para alegar de conclusión y manifestó que la encargada de reconocer las prestaciones sociales de los docentes es el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio;[7] la parte demandante guardó silencio durante esta etapa procesal.[8] 1.7. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.[9] La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si (i) la diferencia surgida por la reliquidación de las cesantías, ordenada a favor de la demandante, genera la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio; (ii) la reclamación de esa sanción fue oportuna o está afectada por el fenómeno de la prescripción y fijar los lineamientos para su pago. 2.2.
Marco normativo La Ley 6 de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente.
El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.
Ahora bien, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos que estableció para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales»[10], y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»;[11] con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella.
Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.
El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías[12], y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo[13].
Además, en los artículos 6 y 7 ibidem, fijó un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías. Ahora bien, la Ley 244 de 1995 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones» en su artículo 1 estableció el término de quince (15) días para que la administración expida el acto de reconocimiento de cesantías definitivas de los servidores públicos, que han de contarse desde la fecha de radicación de la solicitud que se haga en tal sentido, en todo caso, determinó que en el evento de que la solicitud esté incompleta, el empleador debe manifestarlo así al peticionario, dentro de los diez días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen, pueda proferir el acto que reconozca la prestación, en el término inicialmente indicado.
El artículo 2 ibidem determinó que una vez se encuentre en firme el acto de reconocimiento de cesantías definitivas, la administración cuenta con el término de cuarenta y cinco días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar a su cargo la sanción indicada en el parágrafo, en el equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago.
Al respecto, es importante hacer mención de los argumentos que sirvieron de soporte a la exposición de motivos que dio origen a la sanción moratoria consagrada en la aludida ley, en especial, los siguientes: […] la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites.
Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando al final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador[14].
La Ley 1071 de 2006, adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, en torno al pago de las cesantías definitivas y parciales[15] de los servidores públicos, en sus artículos 4 y 5 determinó lo siguiente: Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. De conformidad con lo previsto en el artículo 2, los destinatarios de la Ley 1071 de 2006, son: Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro. (Se resalta). Ahora bien, en lo que respecta a los docentes oficiales, se debe indicar que el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como «una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital» que estaría a cargo del pago de las prestaciones sociales[16] que se causaran a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de la promulgación de esa ley.
La aludida ley, en su artículo 1, numeral 3, precisó que los docentes territoriales son aquellos «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975» y en el artículo 2 ibidem estableció lo relativo al reconocimiento de sus prestaciones, en los siguientes términos: Artículo 2º.- De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: […] 5.- Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.
En lo que tiene que ver con las cesantías, su reconocimiento se estableció en el artículo 15 ibidem, en los siguientes términos: 3. Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. [Resalta la Sala]. La Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, en su artículo 81 estableció que el régimen prestacional de «los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley». 2.3.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: (i) El 17 de marzo de 2015,[17] la señora Luz Helena Marulanda Peláez solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas. (ii) El 10 de julio de 2015,[18] el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Secretaría de Educación del departamento de Caldas) expidió la Resolución 6648-6, mediante la cual reconoció las cesantías definitivas a la demandante; para tal efecto, tuvo en cuenta los siguientes factores: sueldo mensual, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de alimentación. (iii) El 17 de septiembre de 2015,[19] quedaron a disposición de la demandante, sus cesantías, a través del banco bbva, según certificación expedida por el departamento de servicio al cliente del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio — Fiduprevisora S.A. (iv) El 3 de agosto de 2017,[20] la demandante, por intermedio de apoderado, formuló solicitud con destino a la Nación (Ministerio de Educación Nacional— Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y del departamento de Caldas en la cual reclamó: a. el reajuste de sus cesantías, con inclusión de la prima de servicios y de la bonificación por servicios; b. la sanción moratoria por el no pago oportuno del aludido factor, como integrante de sus cesantías definitivas; y c. el reconocimiento de la indexación, sobre el valor reconocido por concepto de sanción por mora.
(v) El 22 de diciembre de 2017,[21] el secretario de educación del departamento de Caldas expidió la Resolución 10197-6, por la cual reconoció y ordenó el pago de un ajuste a la cesantía definitiva y dentro de los factores integrantes de la liquidación de la prestación ordenó incluir la prima de servicios y la bonificación mensual, lo que arrojó una diferencia por la suma de $3.151.033, respecto del valor reconocido en las resoluciones anteriores.
En torno a la sanción moratoria señaló lo siguiente: Como se observa las obligaciones de la Secretaría de Educación se limitan al trámite de la prestación dentro de los términos no siendo de competencia de la entidad territorial la aprobación ni el pago de las mismas, por tal razón no es atribuible mora alguna.[…] (vi) El 27 de febrero de 2018,[22] aparece constancia del bbva, en la que se verifica la nómina de cesantías definitivas con fecha de pago del 27 de febrero de 2018, por el valor reconocido a través de la resolución anterior. 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala A efecto de resolver el problema jurídico planteado, es necesario señalar que lo que persigue la parte demandante es que se acceda a la sanción moratoria, por la diferencia surgida con ocasión de la reliquidación de sus cesantías definitivas con inclusión de la prima de servicios y de la bonificación por servicios, por lo que el análisis se circunscribirá a ese aspecto.
Lo expuesto quiere decir que la indemnización moratoria que se pretende en la demanda no tiene como fundamento el pago tardío del auxilio de cesantías definitivas como tal, sino de la diferencia de valor de ese auxilio que se habría generado como consecuencia de la reliquidación ordenada por la propia entidad demandada, por no haber incluido, en la liquidación inicial, los factores de prima de servicios y bonificación por servicios.
Como sustento de su postura, el apoderado de la demandante considera que en la sentencia del a quo no hubo una interpretación con equidad, y atendiendo razonamientos legales y doctrinarios, ni un análisis crítico y aplicación de los presupuestos de las sentencias dictadas por el Consejo de Estado en las providencias de la Sección Segunda, con radicado 66001 33 33 004 2014 00028 02,[23] y de la Sala Plena, con radicado 76001 23 31 000 2000 02513 01.
Pues bien, en la providencia recurrida, el tribunal, en torno a la última de las providencias sostuvo: En relación con lo afirmando (sic) por la parte demandante, en los (sic) que hace referencia a una sentencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2007, debe precisarse que si bien la misma tiene alguna conexión con el caso estudiado, en esa providencia la Sala Plena del Consejo de Estado se centró en determinar cuál era el medio de control al que debía acudirse para discutir algunos asuntos, entre ellos, el de la sanción moratoria cuando existe un pronunciamiento expreso sobre las cesantías y sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el valor reconocido, decidiéndose por parte del Máximo Tribunal Administrativo que la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en caso de existir certeza sobre el derecho y la sanción, lo procedente sería proceder a la ejecución de un título complejo.
Lo anterior quiere decir que no es cierto que el a quo no hubiera analizado los argumentos de la parte demandante y, en especial, la providencia que, por importancia jurídica, emitió la Sala Plena del Consejo de Estado y que se invocó como sustento de su pretensión, sino que, en suma, el apoderado de la parte actora no está de acuerdo con las conclusiones a las que arribó el tribunal como consecuencia del análisis de la providencia aludida.
Ahora bien, como del escrito del recurso surge que idéntica consideración pretende que sea analizada por el ad quem, la Sala considera que es cierto, como se indicó en la sentencia recurrida, que la providencia de unificación invocada centró su análisis de unificación en definir la acción procedente para exigir el reconocimiento de la sanción moratoria, en efecto, sobre el particular consideró:[24] Respecto de la acción judicial procedente para reclamar el pago de la sanción moratoria por no haberse pagado oportunamente las cesantías ha habido diversas posiciones en las Secciones Segunda y Tercera de esta Corporación. Con miras a unificar los diversos criterios jurisprudenciales […] […] La reseña de las distintas posiciones sentadas por esta Corporación le permite concluir a la Sala que el cambio de criterios ha obedecido al afán de proteger al empleado cesante perjudicado por el incumplimiento o el retardo en el pago de sus cesantías definitivas.
Sin embargo la disparidad existente impone precisar cuáles acciones y en qué eventos deben utilizarse para que el administrado tenga la certeza de que está invocando la acción adecuada a los fines perseguidos. […] (i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía. (iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva.
(iv) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente. Ahora bien, la Sala no desconoce que, dentro del estudio realizado por la Sala Plena para llegar a las anteriores conclusiones, se abordó un acápite denominado «5.3.4.
Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido» y que, al respecto, se consideró: En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral.
Sin embargo, es evidente que la referencia realizada al respecto no es determinante de que sea procedente o sea viable la sanción moratoria ante tales reclamaciones, sino que el único propósito fue informar la acción adecuada en el evento de que algún interesado manifieste desacuerdo con el monto de la prestación, o de la sanción, lo que no quiere decir que se haya dado por sentado que sí se debe reconocer la sanción moratoria ante una diferencia de valor de cesantías, como la que se reclama en el sub lite.
Por ende, la Sala considera que el precedente de unificación invocado por la parte demandante no es aplicable con el propósito de que se defina favorablemente el litigio, sino que su interés fue identificar la acción, hoy medio de control, procedente ante las disconformidades que pudieran formular los interesados. Ahora bien, en el otro antecedente invocado por la parte demandante,[25] se señaló lo siguiente: No se compadece con el sentido de la normatividad mencionada que la indemnización por la falta de pago oportuno de cesantías se genere sólo ante el incumplimiento del término de 45 días contados a partir del momento en que se encuentre en firme el acto administrativo que las reconozca, porque se dejaría desamparado al ex servidor en el evento en que la administración tarde más de los 15 días para expedirlo […] La anterior consideración tampoco sirve de fuente a la pretensión de la demandante, pues trata no solo sobre el término para pagar las cesantías, sino aquel para expedir el acto administrativo de reconocimiento, es decir, en momento alguno señala que la sanción por mora consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 se origine ante la tardanza en el pago de una diferencia generada por una reliquidación o reajuste de la prestación. Por el contrario, es necesario precisar que la Sala, en reiteradas ocasiones, ha sostenido que la sanción moratoria por la inoportuna consignación de cesantías no procede respecto de las diferencias de valor de tal prestación que se originen a causa una reliquidación de la prestación. Sobre el particular, se ha dicho: En el caso analizado, la entidad demandada sí reconoció oportunamente las prestaciones y cesantías definitivas del demandante al momento de su desvinculación; sin embargo, con ocasión de la expedición de la sentencia C- 1433 de 2000 y del Decreto 2720 de diciembre 27 de 2000, se causó una diferencia en la liquidación de las mismas, pero el pago inoportuno de esa diferencia no puede considerarse mora en la consignación de tal prestación, que tenga la magnitud de generar la sanción a que alude la norma trascrita.[26] (Se resalta).
En similares términos se señaló en sentencia[27] cuyo aparte se transcribe: […] En tal sentido, si bien se causó una diferencia en la liquidación de las cesantías definitivas, la cancelación pago inoportuna de esa diferencia no puede considerarse mora en el pago de tal prestación, que tenga la magnitud de generar la sanción a que alude la norma señalada. […] La Sección Segunda del Consejo de Estado, ha sostenido que la finalidad del legislador con la norma aludida, fue determinar el término perentorio para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de los servidores públicos, sin que una diferencia en la liquidación de la prestación social, conlleve a la autoridad judicial a imponer la sanción frente a una circunstancia fáctica que no se encuentra prevista en la ley[28].
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, se debe concluir que los antecedentes citados sí han resuelto situaciones similares a la planteada en el caso de la señora Marulanda Peláez, de modo que aunque se dispuso la reliquidación de sus cesantías definitivas para que, dentro de ellas, se incluyeran como factores salariales computables para la liquidación, la prima de servicios y la bonificación por servicios, la diferencia que surgió en la liquidación de la prestación social no da lugar a reconocer la indemnización moratoria que se reclamó en la demanda.
El apoderado de la demandante considera que tal circunstancia sí constituye un elemento causante de la sanción moratoria, en cuanto se trata de un pago incompleto, toda vez que desde que se efectuó la liquidación de la prestación, se debió realizar en legal forma, esto es, con todos los factores que debieron integrarla, pues el pago incompleto debe generar igual sanción que el pago tardío de la totalidad de su monto.
Sin embargo, la Sala no acoge ese argumento, pues, en primer lugar, la norma que consagra la sanción moratoria —tanto la Ley 244 de 1995 como la Ley 1071 de 2005— consagra que la aludida sanción procede «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales» pero, en momento alguno, determina o fija un monto diferencial para el pago incompleto o de una porción de la prestación y, en segundo lugar, porque la Sala ha sostenido que en los casos en que ocurran diferencias de cesantías producto de reliquidación o reajuste de la prestación, no procede la sanción moratoria, tal como se expuso en las providencias citadas con antelación. Las razones anteriores dan lugar a confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto denegó las pretensiones de la demanda frente a la reclamación de la sanción moratoria por el pago inoportuno de una diferencia de cesantías por reliquidación de la prestación. 2.5.
De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[29], respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,[30] la Sala condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, pues se confirmará la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda y la entidad accionada presentó alegatos de conclusión durante esta instancia.[31] 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que se debe confirmar la sentencia de primera instancia que denegó la pretensión de sanción moratoria producto de la diferencia surgida por la reliquidación de las cesantías definitivas de la señora Luz Helena Marulanda Peláez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Luz Helena Marulanda Peláez contra la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y el departamento de Caldas, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales deberán ser liquidadas por el Tribunal Administrativo de Caldas. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Ausente con permiso RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 58 a 70. [2] Folios 97 a 100. [3] Folios 104 a 107. [4] Solo se hace mención a ese factor en el escrito del recurso. [5] En el memorial no se hace referencia al Decreto 1566 de 2014 que se refirió a la bonificación por servicios. [6] Tan solo se alude a ella y no a la bonificación por servicios. [7] Según memorial que obra en el índice 13 de la plataforma samai. [8] Folio 118. [9] Folio 118. [10] Artículo 2 literal a) del Decreto 3118 de 1968. [11] Artículo 2 literal b) del Decreto 3118 de 1968. [12] Artículo 2 del Decreto 432 de 1998. [13] Artículo 3, literales a), b) y c) del Decreto 432 de 1998. [14] Gaceta del Congreso año IV – núm. 225 del 5 de agosto de 1995. [15] Es importante precisar que se entiende por cesantías parciales aquellas que se requieren a la administración o al fondo administrador de esa prestación con fines de adquirir vivienda o adelantar estudios.
El artículo 3 de la Ley 1071 de 2006 al respecto, señaló: «Artículo 3°. Retiro parcial de cesantías. Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos: /- 1. Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. /- 2.
Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos.». [16] De acuerdo con el artículo 5, numeral 1, de la Ley 91 de 1989. [17] Según se desprende la resolución que obra en folio 34. [18] Folios 34 y 35. [19] Folio 38. [20] Folios 22 a 25. [21] Folios 36 y 39. [22] Folio 37. [23] Se precisa que aunque se invocó esa radicación, en realidad, la sentencia que se citó fue la dictada en el proceso 19001 23 31 000 2003 02134 01 (1496-11) M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, por lo que se hará referencia a ella, más adelante. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación: 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ), sentencia del 27 de marzo de 2007, M.P. Jesús María Lemos Bustamante. [25] Consejo de Estado, sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de julio de 2013, radicación: 19001 23 31 000 2003 02134 01, número interno: 1496-11, M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [26] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicación 13001-23-31-000-2007-00225-01, número interno 1483-13.
M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 17 de octubre de 2017, radicación 08001-23-33-000-2012-000171-01, número interno: 2839-14, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [28] Cita propia del texto transcrito: Al respecto: Subsección A. Sentencia de 9 de abril de 2014. Rad. 13001-23-31-000-2007-00225-01(1483-13).
C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.; Subsección B. Sentencia de 8 de septiembre de 2017. Rad. 08001233300020140035501. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. En el mismo sentido, sentencias de 17 de agosto de 2017. Rad. 08001233300020140035501; Sentencia de 18 de mayo de 2017. Rad. 66001233300020130021301. [29] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [30] «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». [31] Según índice 13 de la plataforma samai.