05001-23-33-000-2015-00988-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Ingreso base de liquidación / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Beneficiario / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE 28 DE AGOSTO DE 2018 - Reglas y subreglas / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN LEY 71 DE 1988 - Setenta y cinco por ciento del promedio de los salarios cotizados durante los diez años anteriores al reconocimiento pensional / RELIQUIDACIÓN - Improcedente De acuerdo con la regla y subreglas del precedente, el IBL para quienes están en transición es el previsto en el inciso 3º del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». El precedente de Sala Plena del Consejo de Estado en materia del IBL, pese a producirse en el contexto de una pensión reconocida en virtud de la Ley 33 de 1985, es perfectamente aplicable a las que fueron otorgadas con fundamento en los requisitos de la Ley 71 de 1988, pues el referente para acudir a la norma anterior es igual, esto es, ser el pensionado beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, aspecto sobre el cual, a la luz de la jurisprudencia constitucional no hay distinción alguna en tanto tal circunstancia solo se ampara la edad, tiempo de servicio o de cotización y la tasa de reemplazo.

El actor no tiene derecho a la reliquidación de su pensión incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, porque al ser beneficiario del régimen de transición, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previsto en la Ley 71 de 1988 (pensión por aportes), y el monto de su pensión corresponde al 75% (tasa de remplazo) sobre un IBL equivalente al «promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE (…).» La Sala concluye que el reconocimiento de la pensión del demandante, observando el beneficio de transición, se ajustó al ordenamiento jurídico, porque incluyó los factores que efectivamente fueron objeto de cotización conforme los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a periodo, razón por la cual no procede la reliquidación pensional tomando como IBL la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo aquellos sobre los que no realizó los aportes al sistema, tal y como lo determinó el a quo.

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 71 DE 1988 / LEY 100 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00988-01(1303-21) Actor: JORGE LEÓN PÉREZ CRUZ Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: TEMA: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN ORDINARIA DE JUBILACIÓN LEY 71 DE 1988 - RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LEY 100 DE 1993 - INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN (IBL)[1] - PRECEDENTE DE SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO.

FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011. Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala[2] el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 16 de diciembre de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sala tercera de decisión, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Pretensiones 1. El señor Jorge León Pérez Cruz demanda con la finalidad de obtener: - La nulidad parcial de las Resoluciones GNR 303324 del 14 de noviembre de 2013, por la cual la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES le reconoció la pensión de jubilación, y GNR 217276 del 21 de julio de 2015, suscrita por dicha funcionaria, que rechazó un recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo y reliquidó la pensión de jubilación allí otorgada. - La nulidad de las Resoluciones GNR 396323 del 9 de diciembre de 2015, a través de la cual el gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES le negó la reliquidación de la pensión de jubilación, y VPB 8534 del 19 de febrero de 2016, suscrito por la vicepresidente de beneficios y prestaciones del ente de previsión, que confirmó el anterior acto administrativo al resolver un recurso de apelación interpuesto en su contra. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene reliquidar su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales[3] devengados en el último año de servicio, según la Ley 71 de 1988, junto con la indexación de las sumas de dinero a que haya lugar, el reconocimiento de la sanción establecida en la Ley 100 de 1993 por mora y que se condene en costas.

Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, a continuación la Sala ilustra la situación fáctica de la demanda. 4. El accionante nació el 17 de mayo de 1952[4] y cotizó los siguientes tiempos de servicios en el sector privado y público[5]: |Entidad |Desde |Hasta |Días | |Gercol Comercial LTDA |20-06-1975 |16-09-1975 |89 | |Departamento Antioquia |11-06-1980 |30-06-1980 |380 | |Juan Niño Niño |23-08-1981 |29-08-1981 |7 | |Industrias Búfalo |25-01-1982 |30-01-1983 |371 | |Trometal |07-02-1983 |03-10-1983 |239 | |Madrinan Micolta y CIA LTDA |06-10-1983 |10-08-1984 |310 | |Madrinan Micolta y CIA LTDA |14-08-1984 |28-08-1986 |745 | |Pinturas el Condor LTDA |28-19-1986 |02-04-1987 |157 | |Cajanal Liquidación |30-04-1987 |30-12-1993 |2401 | |Gran Colombiana de Seguridad |01-09-1995 |20-09-1995 |20 | |LTDA | | | | |Gran Colombiana de Seguridad |01-10-1995 |22-01-1998 |832 | |LTDA | | | | |Sigifredo Pérez Cruz |01-03-1998 |27-03-1998 |27 | |Sigifredo Pérez Cruz |01-04-1998 |30-04-1998 |30 | |Sigifredo Pérez Cruz |01-05-1998 |31-05-1998 |30 | |Sigifredo Pérez Cruz |06-01-1998 |31-07-1998 |60 | |Sigifredo Pérez Cruz |01-08-1998 |31-08-1998 |30 | |Sigifredo Pérez Cruz |01-09-1998 |31-03-1999 |210 | |Sigifredo Pérez Cruz |01-14-1999 |30-09-1999 |180 | |Sigifredo Pérez Cruz |01-10-1999 |31-10-1999 |30 | |Sigifredo Pérez Cruz |01-11-1999 |30-04-2000 |180 | |Sigifredo Pérez Cruz |01-05-2000 |30-09-2000 |150 | |María Lucia Yepes Cardona |01-04-2002 |01-06-2002 |61 | |Somos Suministros Temporal SA |01-10-2002 |12-03-2003 |162 | |Jorge León Pérez |01-08-2003 |30-09-2003 |60 | |ESE Hospital San Juan de Dios |01-04-2004 |31-03-2008 |1440 | |(Yumaral) | | | | |ESE Hospital San Juan de Dios |01-05-2008 |15-06-2008 |45 | |(Yumaral) | | | | |Total |8276[6] | 5.

A través de la Resolución GNR 303324 del 14 de noviembre de 2013[7], suscrita por la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES, se le reconoció al demandante la pensión de jubilación en aplicación de la Ley 71 de 1988, por cumplir 60 años de edad y 20 de servicio, en monto del 75% del promedio de lo devengado durante los 10 años anteriores al reconocimiento (Art. 21 de la Ley 100 de 1993) y los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, resultando un mesada al 17 de mayo de 2012 de $1.037.375. 6.

El 12 de mayo de 2015 el actor interpuso el recurso de reposición en contra del anterior acto administrativo[8], en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores de salario percibidos durante el último año de servicios, frente a ello, la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES, por medio de la resolución GNR 217276 del 21 de julio de 2015[9], rechazó el recurso por extemporáneo, sin embargo, reliquidó la prestación elevando su cuantía para los años 2013 a $2.024.107, 2014 a $2.063.375 y 2015 a $2.138.895. 7.

El 2 de octubre de 2015 solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios conforme a lo dispuesto en la Ley 71 de 1988[10], la que fue negada a través de la Resolución GNR 396323 del 9 de diciembre de 2015[11], suscrita por el gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de la entidad, acto administrativo que fue confirmado por la Resolución VPB 8534 del 19 de febrero de 2016[12], expedida la vicepresidente de beneficios y prestaciones del ente de previsión, al resolver un recurso de apelación interpuesto en su contra el 18 de diciembre de 2015[13].

Normas vulneradas y concepto de violación 8. La parte demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 2, 13, 46 y 53 de la Constitución Política, 1º de la Ley 33 de 1985 y 7 y 9 de la Ley 71 de 1988. 9. Al respecto, sostiene que el ente previsional demandado desconoció que las pensiones de jubilación reconocidas conforme a la Ley 71 de 1988, como su caso, deben ser liquidadas con el 75% del promedio todo lo devengados durante el último año de servicios.

Esto, con apoyo en la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto del 2010 (Exp. 112- 2009), en la que se dijo que «(…) para la liquidación de la pensión de jubilación de las personas en régimen de transición de la ley 100 de 1993 a quienes se aplica la ley 33 de 1985, deben tenerse en cuenta todos los factores constitutivos de salario y no solamente los enunciados en el artículo 3 de esta última, inclusive, entre otras, las primas de servicios, de Navidad y de vacaciones.». 10.

Corolario de lo anterior, en el caso particular procede la reliquidación pensional con el 75% del promedio mensual de todo lo devengado durante el último año de servicios, cuestionando así el reconocimiento que obtuvo. Contestación de la demanda 11. El ente de previsión demandando se opone a las pretensiones al considerar que, conforme el precedente de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el legislador dentro de su libertad de configuración podía limitar la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a sus beneficiarios únicamente a los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos con base en la norma anterior, por ello, el IBL no hace parte del beneficio de la transición. 12.

En consecuencia, la base de liquidación de la pensión que así deba reconocerse se define con fundamento en los artículos 36 (inciso 3) o 21 de tal normativa, según sea el caso, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización, como lo realizó la entidad en los actos administrativos acusados, ello atendiendo los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera que tiene el Sistema General de Pensiones.

La sentencia de primera instancia 13. El a quo niega las pretensiones de la demanda al estimar que si bien el actor es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esta circunstancia le permite que su derecho se liquide conforme a la norma anterior, para su caso, la Ley 71 de 1988, pero únicamente en los aspectos relativos a la edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión, debiéndose aplicar el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, para efectos de la conformación del IBL, y en todo caso, frente a los factores salariales que fueron objeto de cotización, conforme a lo establecido por el precedente de la Corte Constitucional[14] y el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, tal y como lo realizó el ente de previsión demandando a través de las Resoluciones GNR 303324 del 14 de noviembre de 2013 y GNR 217276 que le reconocieron la pensión de jubilación. 14.

Por lo tanto, no hay lugar a la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios a efectos de integrar el IBL, no siendo posible la reliquidación pretendida en este sentido. 15. En cuanto a las costas, determina su improcedencia en atención a la naturaleza del asunto controvertido (de puro derecho) y al no comprobarse que se hubieran causado.

Recurso de apelación 16. El actor recurre con el propósito que sea revocado el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Centra su inconformidad, en que el a quo no tuvo en cuenta que al ser destinatario del régimen pensional dispuesto en la Ley 71 de 1988 le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, ello, dando aplicación a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 (Exp. 112-2009). 17.

Indica que no es de recibo aplicar el procedente de la Corte Constitucional[15] y del Consejo de Estado[16], en razón a que adquirió el estatus pensional antes de la expedición de los mismos, lo que determina que tenía consolidado su situación jurídica, y que tal circunstancia contraviene los derechos a la seguridad social, al debido proceso y el principio de confianza legitima.

Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público 18. El ente de previsión demandando y el demandante reiteran los argumentos de la demanda, su contestación y del recurso de apelación, respectivamente. 19. El Ministerio Público no se pronuncia en la instancia procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problema jurídico 20.

De acuerdo con los cargos formulados en la apelación le corresponde a la Sala determinar si: ¿el IBL de las pensiones reconocidas con fundamento en la Ley 71 de 1988 es un aspecto protegido por el régimen de transición que permite incluir todos los factores de salario devengados por el pensionado durante el último año de servicio, o si por el contrario, al ser un elemento ajeno a él, solo contempla los que están previstos en el Decreto 1158 de 1994 en consideración de las variables del artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 21.

Para resolver, la Sala resolver la Sala tendrá en cuenta la reglas y subreglas fijadas en la sentencia de unificación del Pleno de la Corporación del 28 de agosto de 2018 sobre el IBL en el régimen de transición y analizará el caso concreto en este aspecto. Precedente vinculante de la Sala Plena del Consejo de Estado 22. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales[17], precisó que se aplicaría con efectos retrospectivos «(…) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.». 23.

La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 24.

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «(…) 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.

(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(…).». 25. La primera subregla se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…).». 26. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». 27. Esta subregla se sustenta, así: «(…) 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…).». 28.

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente, el IBL para quienes están en transición es el previsto en el inciso 3º del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 29.

Es pertinente indicar, que parte del soporte sustancial del precedente de la Sala Plena antes aludido, fue el cambio de jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Sobre el punto, en la sentencia SU-230 de 2015, con ponencia de Jorge Pretelt Chaljub, al analizar la liquidación de diversas pensiones de Ley 71 de 1988, cuestionadas vía de tutela contra providencia judicial, se indicó: «La Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no el ingreso base de liquidación -IBL-.

En la sentencia, por primera vez la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos.». 30.

Por lo anterior, el precedente de Sala Plena del Consejo de Estado en materia del IBL, pese a producirse en el contexto de una pensión reconocida en virtud de la Ley 33 de 1985, es perfectamente aplicable a las que fueron otorgadas con fundamento en los requisitos de la Ley 71 de 1988, pues el referente para acudir a la norma anterior es igual, esto es, ser el pensionado beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, aspecto sobre el cual, a la luz de la jurisprudencia constitucional no hay distinción alguna en tanto tal circunstancia solo se ampara la edad, tiempo de servicio o de cotización y la tasa de reemplazo. 31.

Por otra parte, resulta oportuno mencionar que recientemente la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-S2-020-20 del 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-00-2012- 00572-01 radicado interno 1882-2014, entre otros aspectos, se ocupó de analizar el tema de los aportes pensionales y el principio de sostenibilidad fiscal, y desde tal panorama concluyó: «(…) 84.

De esta manera, los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral tienen el carácter de parafiscales y son obligatorios, tanto para el empleador como para el empleado, sin que su pago quede al arbitrio de quienes están en la obligación de efectuarlos, ni llegar a ser objeto de negociación, acuerdo o conciliación. Una vez decretados por la ley, estos aportes deben ser realizados en la forma y tiempo establecidos. 85.

Alrededor de la regulación de los aportes, tenemos que unos son los que el empleador y empleado debieron haber efectuado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otros, a partir de ésta. Precisión que resulta de la mayor relevancia, ya que de ello dependerá la proporción que debió aplicarse en su momento sobre el ingreso base de cotización. (…) 91.

Lo anterior resulta importante, porque en función de los principios de sostenibilidad financiera y de solidaridad, inherentes al sistema pensional, la cotización pensional antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, constituye parte del soporte fiscal que sustenta las pensiones reconocidas, lo cual se reguló en la forma que quedó indicada, o en casos especiales, a partir de normas concretas que así lo dispusieron.

(…).». 32. Por ello, conforme al principio de sostenibilidad fiscal, las cotizaciones pensionales efectuadas por las vinculaciones laborales en el sector público, en el sector privado y como independientes, constituyen el soporte de liquidación de las pensiones que deban reconocerse con base en la Ley 71 de 1988 a quienes son beneficiarios del régimen de transición. Entonces, la base de liquidación de estas pensiones, conforme la directriz jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, atiende la efectiva cotización atendiendo la reglamentación dispuesta en el Decreto 1158 de 1994, y las variables temporales del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 según el caso.

Caso concreto 33. Es importante recordar, que la discusión del presente asunto se contrae en definir el IBL de las pensiones reconocidas con fundamento en la Ley 71 de 1988 a quienes son beneficiarios del régimen de transición. 34. Para resolver, teniendo en cuenta los hechos enunciados con anterioridad, los cuales no se encuentran en discusión, se desprende que el accionante nació el 17 de mayo de 1952 y efectuó aportes a CAJANAL, hoy UGPP, en razón a que fue empleado público y al ISS, hoy COLPENSIONES como trabajador independiente, por 8276 días, los que sumados equivalen aproximadamente a 22 años, 8 meses y 2 días. 35.

Asimismo, que COLPENSIONES por medio de la Resolución GNR 303324 del 14 de noviembre de 2013[18], suscrita por la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones, le reconoció al demandante la pensión de jubilación en aplicación de la Ley 71 de 1988, por cumplir 60 años de edad y 20 de servicio, en monto del 75% sobre un IBL conformado por el promedio de lo salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado o aportado en los 10 últimos años, conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, y los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, efectiva a partir del 17 de mayo de 2012. 36.

También, que la pensión de jubilación reconocida al demandante fue reliquidada por la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES por medio de la resolución GNR 217276 del 21 de julio de 2015[19], elevando su cuantía para los años 2013 a $2.024.107, 2014 a $2.063.375 y 2015 a $2.138.895. 37.

Pues bien, siguiendo la línea vinculante de la Corporación, la Sala concluye que el actor no tiene derecho a la reliquidación de su pensión incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, porque al ser beneficiario del régimen de transición, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previsto en la Ley 71 de 1988 (pensión por aportes), y el monto de su pensión corresponde al 75% (tasa de remplazo) sobre un IBL equivalente al «promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE (…).»[20]. 39.

Si bien el demandante durante su último año de servicios, e incluso dentro del periodo de liquidación de su pensión, devengó factores de salario adicionales a los tenidos en cuenta, en todo caso, y tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, la correcta conformación del IBL solo atiende la voluntad del Constituyente y del legislador a partir de la regla de que no puede haber pensión de jubilación sin aportes efectuados para tal fin. 40.

Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que el reconocimiento de la pensión del demandante, observando el beneficio de transición, se ajustó al ordenamiento jurídico, porque incluyó los factores que efectivamente fueron objeto de cotización conforme los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a periodo, razón por la cual no procede la reliquidación pensional tomando como IBL la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo aquellos sobre los que no realizó los aportes al sistema, tal y como lo determinó el a quo. 42.

Frente al argumento referido a la consolidación del derecho pensional con anterioridad a la expedición del precedente de la Corte Constitucional y a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, es importante precisar que tanto uno como los otros dispusieron que el IBL es ajeno a la transición, y por tanto, solo se permite la aplicación del régimen anterior única y exclusivamente respecto de la edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo, siendo así, esta Corporación ha señalado sobre la aplicación de su precedente que: «Teniendo en cuenta que esta providencia es una sentencia de unificación, la Sala a continuación fijará los efectos de la decisión como fuente de derecho.

Efectos de la presente decisión 113. El artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado el desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En este sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley. 114.

La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política[21].

Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada. 118.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo.». 43.

Conforme lo reseñado, la Sala desestima los argumentos planteados en el recurso de apelación, al considerar que la aplicación del precedente constitucional y la sentencia de unificación al caso concreto tiene valor vinculante y obligatorio. 44. De acuerdo con lo analizado a lo largo de esta providencia, la Sala confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda sin consideración adicional, en lo que al fondo atañe. Costas procesales 45.

El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil. 46. En uso de dicha remisión, se tiene que los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, regulan su condena y liquidación, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez. 47.

Sin embargo, la jurisprudencia de la Sala[22] en dicha temática ha precisado que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 48.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia confirmará la de decisión del a quo de no imponerlas a esta.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de diciembre de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sala tercera de decisión, que negó las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la sentencia, por la secretaría de la sección segunda regresar el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] En lo sucesivo IBL. [2] El expediente ingresó al Despacho el 19 de octubre de 2021, según informe secretarial visible a folio 309. [3] Por concepto de sueldo básico, vacaciones y las primas de servicios y de vacaciones. [4] Según las Resoluciones GNR 303324 del 14 de noviembre de 2013 y GNR 217276 del 21 de julio de 2015, visibles a folios 9 a 12 y 67 a 71, respectivamente. [5] Conforme a la Resolución VPB 8534 del 19 de febrero de 2016, visible a folios 109 a 113. [6] Correspondientes a 1.182 semanas [7] Visible a folios 9 a 12. [8] Visible a folios 64 y 65. [9] Visible a folios 37 a 71. [10] Visible a folios 97 a 99. [11] Visible a folios 101 a 104. [12] Visible a folios 109 a 113. [13] Visible a folios 107 a 107. [14] sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017. [15] Ibídem. [16] sentencia del 28 de agosto de 2018. [17] La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…).». [18] Visible a folios 9 a 12. [19] Visible a folios 37 a 71. [20] Le aplica el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 porque a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones le faltaban más de diez años para adquirir el derecho. [21] La Corte Constitucional ha reconocido la gran responsabilidad que tienen los órganos situados en el vértice de las respectivas especialidades de la rama judicial, puesto que la labor de unificación de la jurisprudencia nacional implica una forma de realización del principio de igualdad.

Sentencia T-123/95 citada en la Sentencia T-321/98. En la sentencia C-179 de 2016 reafirmó dicha tesis al exponer lo siguiente: «[…] la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241);

(ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). […]» [22] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.