PROCESO DE HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS / INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO – Improcedencia Como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.
(…) Los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice expresamente y que faculte su cobro para el caso del pago de retroactivos por homologación de cargos y nivelación salarial, o estar incluidos en el documento que reconoce el derecho, dado su carácter sancionatorio.(…) El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el departamento de Caldas implicó el reconocimiento y pago de un retroactivo correspondiente a los años 1997 a 2009, el cual estaba sujeto al cumplimiento de requisitos legales para su perfeccionamiento.(…) Se colige que el proceso de homologación y nivelación salarial del año 1997 al 2002 se materializó después de cumplir con los requerimientos legales y el cumplimiento de la totalidad de las etapas, que eran de obligada observancia para las entidades demandadas.(…) Por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho.(…) La demandante no tiene derecho a los intereses moratorios que solicita por cuanto quedó acreditado que no hubo retardo en el pago de la obligación, toda vez que se realizó después de adelantar el cumplimiento de las etapas señaladas en la Ley, e igualmente no estaban incluidos en el documento que reconoció el derecho ni existe norma que los consagre expresamente.
FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 / LEY 4ª DE 1992 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 192 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 195 FALLO EXTRA PETITA / PROCESO DE HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS / RECONOCIMIENTO DE LA INDEXACIÓN El haber impuesto una condena en primera instancia concerniente a una indexación bajo criterios de equidad y justicia sin que ésta hubiese sido pretendida y sin que haya sido objeto de discusión, implica que el fallo impugnado fue más allá de lo que constituía materia de decisión al margen de la argumentación esbozada, cuando en realidad, la situación concreta no encaja en ninguno de los supuestos excepcionalmente contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de tal pronunciamiento extra petita.
(…) De igual forma, no tiene derecho a la indexación ordenada por el a quo pues los valores pagados fueron debidamente indexados como quedó probado en el proceso, por lo que no resultaba procedente la condena impuesta, de manera oficiosa, en la sentencia apelada al Ministerio de Educación, en aplicación de facultades extra petita, respecto al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas a la señora Liliana Patricia Londoño González, puesto que tal potestad resulta ser excepcional y en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que deberá revocarse la orden en comento.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 281 CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo En atención al criterio objetivo valorativo de causación de costas procesales, previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, numeral 8º, aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, no habrá condena en costas, toda vez que no se demostró su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00228-01(2487-20) Actor: LILIANA PATRICIA LONDOÑO GONZÁLEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE CALDAS - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN. Tema: Intereses moratorios por homologación y nivelación salarial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 de 2011.
ASUNTO Conoce la Sala de Subsección los recursos de apelación interpuestos por la demandante y la Nación – Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia del 18 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda y reconoció por «razones de equidad y de justicia» un periodo de indexación. I.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA[1] La señora Liliana Patricia Londoño González, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demandó a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y EL DEPARTAMENTO DE CALDAS - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.
Pretensiones (i) La nulidad de la Resolución 8353-6 del 30 de octubre de 2017 notificada el día 31 de octubre de 2017, y la Resolución 10070-6 del 21 de diciembre de 2017 notificada el 26 de diciembre de 2017, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial.
(ii) A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: a. Reconocer y pagar los intereses moratorios a partir del vencimiento de los 30 días siguientes a su causación. b. Liquidar y pagar los intereses reclamados con base en el capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial fue reconocido. c. Cumplir el fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA, entregar los dineros a su apoderado y pagar los intereses moratorios a que hubiere lugar de acuerdo con esa norma.
(iii) Condenar en costas a la parte demandada y expedir copias a su apoderado que presten mérito ejecutivo. 2. Fundamentos fácticos La señora Liliana Patricia Londoño González fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: i) Prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del departamento de Caldas en calidad de personal administrativo. ii) En cumplimiento de la Ley 60 de 1993, la Nación – Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 3500 de 1996, a través de la cual certificó al departamento de Caldas para la administración del servicio educativo. iii) El Departamento de Caldas por medio del Decreto Departamental 0021 de 1997 transfirió al personal administrativo adscrito al servicio público del orden nacional a las plantas de cargos y personal que laboraban en el departamento con los mismos cargos, códigos y salarios de los que venían vinculados con la Nación. iv) Mediante concepto 1607 de 09 de diciembre de 2004, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sostuvo que las entidades territoriales dentro del proceso de descentralización debían efectuar la correspondiente nivelación salarial y estableció que el mayor valor debía ser cubierto por la Nación. v) Al personal administrativo incorporado mediante el decreto precitado no le fueron nivelados ni homologados salarialmente los empleos que venían ocupando con la Nación a los símiles de la planta central del departamento de Caldas. vi) Con motivo de la expedición del Decreto 337 del 2 de diciembre se modificó la homologación y nivelación salarial que fue aprobada inicialmente por el Decreto Departamental 399 del 20 de mayo de 2007. vii) Por medio del Decreto 353 del 15 de diciembre de 2010, se incorporó al personal administrativo al proceso de homologación y nivelación salarial. viii) En virtud de lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional por conducto de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, expidió la Resolución 2193-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 5581-6 del 22 de agosto de 2013, modificada por la Resolución 9027-6 del 11 de diciembre de 2014 a través de las cuales reconoció a favor de la demandante un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, indicando de forma expresa en su artículo primero la fecha de constitución de la obligación, esto es, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009, pues a partir del año 2010 se incorporó por homologación y nivelación salarial la planta de personal administrativa del departamento de Caldas. ix) El retroactivo reconocido en la Resolución 5581-6 del 22 de agosto de 2013, se liquidó a partir del 10 de febrero de 1997 hasta el año 2002, pago que fue efectuado solo hasta el día 15 de abril de 2013. x) En razón a lo anterior, el 6 de abril de 2017, presentó derecho de petición radicado ante la Secretaria de Educación del departamento de Caldas, en el que solicitó el reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial. xi) Mediante las Resoluciones 8353-6 del 30 de octubre de 2017 y la 10070- 6 del 21 de diciembre de 2017, la Secretaría de Educación del departamento de Caldas manifestó que el Ministerio de Educación mediante el comunicado 2014ER11113 del 28 de marzo de 2014 indicó que no hay lugar a la exigencia de intereses moratorios por no existir mora en el pago de las obligaciones. 3.
Normas violadas y concepto de violación Se invocó en la demanda la violación de las siguientes disposiciones normativas: artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política, los artículos 1608 numerales 1 y 2, 1617, 1649 del Código Civil, el artículo 177 del Decreto 01 de 1984, el artículo 12 del Convenio 95 de 1949 y la sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995 de la Corte Constitucional.
Como concepto de violación, la parte demandante sostuvo que el departamento de Caldas al expedir el acto administrativo demandado vulneró la ley, toda vez que no incluyó dentro de los estudios técnicos para la aprobación de la homologación y nivelación salarial el reconocimiento de los intereses moratorios. Adujo que era deber de la entidad territorial presentar dentro de las liquidaciones el pago de todos aquellos conceptos derivados del salario y demás prestaciones sociales, entre estos las indexaciones e intereses moratorios causados con ocasión del pago tardío, posterior y/o moroso de sus obligaciones, concluyendo que era obligación del Ministerio de Educación Nacional, en concurso con la Secretaría de Educación Departamental, prever, calcular y ordenar el pago de las indexaciones e intereses moratorios. i) Indicó que mediante la Resolución 2193-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 5581-6 del 22 de agosto de 2013, modificada por la Resolución 9027-6 del 11 de diciembre de 2014, se ordenó el reconocimiento del retroactivo por concepto de la homologación salarial de la demandante desde el momento en que fue vinculada a la planta de la entidad territorial el 10 de febrero de 1997, sin embargo dicha obligación solo fue pagada el 15 de abril de 2013, situación que demuestra la mora en que incurrieron las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales producto de la descentralización educacional y por consiguiente de la homologación salarial.
Invocó la aplicación del principio de favorabilidad y condición más beneficiosa para el empleado, el principio in dubio pro empleado y el pro homine en materia laboral.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. La Nación - Ministerio de Educación Nacional[2], por medio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que carecen de fundamentos fácticos y legales, con sustento en los siguientes argumentos: Indicó que no es la entidad responsable de cumplir con las obligaciones pretendidas por cuanto estas se encuentran a cargo de la entidad territorial a la cual se encuentra vinculada la demandante, sin que sea posible que se interprete como una delegación y que actúe a nombre de la Nación- Ministerio de Educación. Destacó que, su función es la de ejercer una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que realizaron el proceso de certificación en educación, estableció las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo y dispuso los criterios y pasos a tener en cuenta en dicho proceso, pero insistió en que no tiene poder dispositivo de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, en el entendido que estos fueron transferidos directamente a las entidades territoriales que asumieron la responsabilidad de las obligaciones que de la prestación del servicio educativo se derivaron.
Propuso como excepciones las denominadas: (i). falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional, toda vez que no es la encargada de atender la petición de la demandante, dado que no participó en la expedición de los actos administrativos demandados y no es el titular de las obligaciones pretendidas a través de la demanda, así como tampoco lo es de los trámites de reclamaciones, los cuales en virtud del proceso de descentralización de la educación realizado a través de la Ley 60 de 1993 se encuentran a cargo de la entidad territorial a la cual se encuentra vinculada la docente, y por lo tanto es ella la llamada a responder;
(ii). ineptitud de la demanda, por cuanto el Ministerio de Educación Nacional no puede ser llevado a juicio con el objeto de controvertir la legalidad de un acto administrativo de contenido particular que no fue expedido por él, sin que antes se le hubiera permitido ejercer su función de autotutela, siendo este, uno de los requisitos para ejercitar adecuadamente el derecho de acción;
(iii) caducidad de conformidad con lo establecido en el artículo 164 del CPACA; (iv). prescripción, porque de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1848 de 1969, artículo 102, las prestaciones sociales prescriben en el término de tres años contados a partir de la última petición y de acuerdo con la jurisprudencia, la pensión de jubilación y el derecho al reajuste no prescribe, pero las mesadas sí, por lo que las obligaciones pensionales, intereses corrientes y/o moratorios, indexación, que se hubieren causado con anterioridad a los 3 años contados desde la fecha de presentación de la demanda se encuentran prescritas; y (v) la excepción genérica, referida a cualquier otra que durante el transcurso del proceso se llegare a probar. 2.2.
El Departamento de Caldas[3] por intermedio de apoderada se opuso a las pretensiones del medio de control por considerar que la Secretaría de Educación del departamento de Caldas solo cumple funciones procedimentales en cuanto al trámite y reconocimiento de las prestaciones económicas y porque dicho ente territorial solo administra los recursos correspondientes a la homologación. En ese sentido, aclaró que en el nivel asistencial con el proceso de homologación «1997 – 2001», persistían las diferencias de grados y salarios agrupados con grados 1 a 5 con las mismas funciones, y el grado 23 no fue homologado por no existir dentro de la planta central del Departamento, quedando por fuera del proceso los coordinadores del «CAS».
Señaló que la solicitud de revisión al proceso de homologación y nivelación salarial fue aprobada por el Ministerio de Educación mediante el radicado 2009 EE29765 del 1 de junio de 2009, previa revisión y certificación de las funciones ejercidas por cada funcionario, de conformidad con el estudio técnico, en el que se encuentra la demandante.
Adujo que el estudio técnico se realizó desde el 10 de febrero de 1997 al 9 de mayo de 2007 y que los salarios se consolidan año por año en acatamiento de lo dispuesto por el Ministerio de Educación. De acuerdo con lo anterior precisó que en virtud de la homologación del cargo de la demandante, esta recibió por los años 1997 a 2009 una suma de dinero debidamente indexada, circunstancia que no le confiere derecho a reclamar ninguna sanción moratoria en calidad de intereses, ya que estaría pretendiendo que el Departamento incurra en doble sanción. Propuso las excepciones de: a) falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que fue el Ministerio de Educación Nacional quien designó los recursos para el reconocimiento de la homologación salarial del sistema general de participaciones y no con recursos propios; b) buena fe, por cuanto, en caso de declararse alguna obligación a cargo del departamento, debe tenerse en cuenta que siempre se ha obrado con correcto diligenciamiento de los actos administrativos, pero que el pago de los dineros, corresponden a la competencia del Ministerio de Educación Nacional; c) inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, ya que pretende aplicar una doble sanción a una obligación y adicionalmente, reitera que la entidad carece de titularidad respecto de la obligación; d). inaplicabilidad de los intereses moratorios, teniendo en cuenta que los dineros que recibió la demandante por parte el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación, fue con recursos del Sistema General de Participaciones, producto de una homologación y nivelación salarial «y no el pago de cesantías como se pretende hacer ver en el proceso» y, e) prescripción. 3.
AUDIENCIA INICIAL[4] El 20 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas celebró audiencia inicial conjunta (caso 4) en la que advirtió que no existían irregularidades o vicios que invalidaran lo actuado, por lo que declaró saneado el proceso y se adoptaron las siguientes decisiones relevantes 3.1. Decisión de excepciones previas.
Respecto de las excepciones propuestas por ambas partes respecto a la falta de legitimación en la causa, e inepta demanda, consideró que las mismas se relacionan con el fondo del asunto, por lo que difirió su análisis para el momento de proferir sentencia. Pospuso el estudio de las restantes excepciones para el momento de decidir sobre el fondo de la controversia por guardar relación directa con la cuestión litigiosa.
Seguidamente fijó el litigio y se planteó el siguiente problema jurídico: «(…) el Despacho estima que en los procesos se debe dilucidar si es procedente reconocer y pagar intereses moratorios en la forma solicitada por los accionantes; y en caso afirmativo, cuál de las entidades demandadas es la llamada a responder por dicha prestación.»[5]
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[6] El 18 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia en la que resolvió: «Primero: DECLÁRASE probado el medio exceptivo de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, propuesto por el Departamento de Caldas, de conformidad con el razonamiento efectuado por Sala de Decisión en esta providencia. Segundo: NIÉGANSE las súplicas de las demanda.
Tercero: Por razones de equidad y justicia, ORDÉNASE a la Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar a la señora Liliana Patricia Londoño González, indexación sobre el valor neto pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $43.581.153, entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2013, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Cuarto: ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto.
(…)»[7] Como sustento de la decisión, expuso lo siguiente: (a). El proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el Departamento de Caldas se realizó a efectos de hacer efectiva la administración de la educación por parte de las entidades territoriales como producto de la descentralización de dicho servicio, que antes estaba en su totalidad a cargo de la Nación. (b).
Manifestó que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de intereses por pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, pues tal circunstancia no se encuentra expresamente señalada en las disposiciones que reglamentan el régimen prestacional. (c). Advirtió que mediante la Resolución 2193-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 5581-6 del 22 de agosto de 2013, modificada por la Resolución 9027-6 del 11 de diciembre de 2014 se reconoció a la demandante un valor por indexación por el periodo comprendido entre el “11 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2012”.
(d). Lo anterior significa que la demandada no reconoció la indexación de los valores reconocidos en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 –día siguiente a la fecha final de indexación reconocida–, hasta el día anterior a la fecha efectiva del pago, es decir, hasta el 14 de abril de 2013, por lo que ordenó la indexación respectiva por razones de «equidad y justicia» y en virtud de las facultades ultra y extra petita.
(e). Con base en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, determinó que quien está llamado a responder sobre las pretensiones de la demanda es la Nación - Ministerio de Educación. Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el Departamento de Caldas, e infundada la formulada por la Nación – Ministerio de Educación. (f).
Se abstuvo de condenar en costas pues, si bien el fallo es favorable al trabajador, no fue lo pretendido originalmente en la demanda.
5. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 1. La parte demandante[8] presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia por los siguientes motivos: (a). Presentó su inconformidad en relación con la obligación que tenía la parte demandada de cancelar de forma oportuna las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas y que dependía exclusivamente de la administración, quien retuvo el referido valor por varios años y lo canceló finalmente, reconociendo solo la indexación, dejando de lado el componente sancionatorio, indemnización a que tiene pleno derecho por no haberse podido beneficiar de esas sumas de dinero adeudadas.
(b). El Tribunal descartó el reconocimiento de intereses moratorios sobre los valores indexados pues según su criterio son conceptos incompatibles porque se estaría condenando a la entidad demandada a un doble pago, sin embargo, el apelante sostuvo que dicha razón se contradice con la definición que indicó el a quo en la sentencia sobre cada uno de esos conceptos y que, en aplicación del principio de favorabilidad, debió ordenar su pago, descontando la indexación pagada, en tanto lo que pretende en forma preferente es el reconocimiento y pago de éstos, liquidados con base en el interés bancario corriente.
(c). Consideró que sí es procedente el pago de los intereses moratorios, toda vez que la obligación de los cuales se derivan no surgió del cumplimiento de una sentencia judicial sino de la tardanza en el pago del retroactivo. (d). Manifestó que no es necesario que exista una norma especial y expresa que regule el tema de la homologación, puesto que por analogía y equidad se puede cumplir con ese deber constitucional que surge de la responsabilidad del Estado. 5.2.
La Nación – Ministerio de Educación[9], por medio de apoderado, presentó recurso de apelación solicitando: • «Que se revoque el fallo fechado el 13 de enero de 2020 (sic) (…) por el cual se niegan los argumentos, excepciones y peticiones propuestas en la contestación de la demanda en proceso promovido por LILIANA PATRICIA LONDOÑO GONZÁLEZ una indexación sobre el valor neto pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $43.581.153 entre el 01 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2013. • En consecuencia, que se exonere al Ministerio de Educación la (sic) pago de una indexación monetaria por la tardanza en la cancelación del retroactivo por parte de la administración de Caldas. • Que se declaren en su totalidad las peticiones de la contestación de la demanda (…)».
Esgrimió idéntico argumento del escrito de contestación en lo que tiene que ver con la falta de legitimación en la causa por pasiva por no haber suscrito los actos administrativos demandados sino la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, ya que las homologaciones, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, debían hacerse respetando el criterio de igualdad o de equivalencia y las que tenían un mayor valor debían estar a cargo de la respectiva entidad territorial que tomó la decisión de recibir dicho personal y el Ministerio de Educación Nacional solo impartió directrices para el procedimiento, su función no fue más allá de eso, razón por la cual se carece de soportes documentales e históricos laborales.
Concluyó que la figura de la descentralización administrativa resulta vana si los actos, obligaciones y consecuencias jurídicas derivadas de las actuaciones de la entidad territorial, repercuten en el gobierno Nacional, pues se desdibujaría el principio de autonomía financiera y administrativa como elementos propios y esenciales de la figura.
De manera que la legitimación por pasiva es de resorte exclusivo de la entidad territorial ya que fue la emisora del acto administrativo atacado.
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La parte demandada reiteró los argumentos del escrito de apelación según consta en el escrito allegado por correo electrónico obrante a índice 12 en SAMAI. La demandante, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público no se pronunciaron según consta en el informe secretarial a folio 179.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto y según lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, ambas partes presentaron recurso de apelación, por lo que se resolverá sin limitación. 2. Problema jurídico Acorde con los planteamientos del recurso de apelación presentado por las partes, le corresponde a la Sala resolver lo siguiente: ➢ ¿La señora Liliana Patricia Londoño González tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas? ➢ ¿Resulta procedente la indexación del retroactivo por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2013 tal y como fue reconocido por el a quo por razones de equidad y justicia? En caso de que el anterior problema jurídico se resuelva favorablemente, se procederá a estudiar la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Nación, Ministerio de Educación Nacional.
Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; (ii) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el Departamento de Caldas y (iii) caso concreto. 3.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 1. El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos[10]. La Ley 43 de 1975[11], nacionalizó el servicio de educación primaria y secundaria, que venían prestando los departamentos, municipios, intendencias, comisarías y distritos. Dicho proceso se llevó a cabo desde el 1° de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, la Ley 60 de 1993[12] ordenó la descentralización del servicio educativo, desmontando así la nacionalización ordenada por la ley anterior. La norma ut supra dispuso la entrega por parte de la Nación, de los bienes, el personal y los establecimientos educativos a los departamentos y distritos. De esta forma, quedó claramente establecido que el personal administrativo del sector educativo que venía prestando sus servicios a la Nación por mandato legal debía pagarse al respectivo departamento o distrito, cumplido lo cual, entraban a formar parte de las plantas de personal de carácter departamental o distrital, respectivamente.
El traspaso o entrega de las plantas de tales servidores, conforme al régimen de administración de personal, debía producirse indefectiblemente mediante un proceso de incorporación que para su perfeccionamiento requería de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, previstos en la planta de la Nación, con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo, revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.
Luego, la Ley 715 de 2001[13] pretendió municipalizar el servicio educativo que se había departamentalizado previamente. En aquella se preceptúo que los departamentos certificaran a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la asunción de la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones - artículos 5° y 6° -, aparejaba la obligación de los municipios de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos, sujetándose a las plantas de cargos adoptadas de conformidad con la ley.
Como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, fijas las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos, dentro del cual las entidades pudieran ejercer sus competencia según su situación fiscal.
La incorporación suponía, de un lado, que los departamentos debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no solo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, la cual debió cumplirse dentro del proceso de homologación. Según se analizó, las condiciones de incorporación no estaban sometidas a la discrecionalidad de las autoridades departamentales sino a los resultados de un estudio técnico concertado que permitiera ubicar los servicios en el grado de remuneración que correspondiera a las funciones que debían cumplir a los requisitos exigidos para el cargo que conforme a las necesidades del servicio debían desempeñar y a los demás elementos estructurales del empleo, dentro de los límites establecidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de los Decretos Reglamentarios de la Ley 4ª de 1992.
El personal administrativo tenía una connotación muy particular, por cuanto sus salarios debían ser cubiertos con el situado fiscal, cuando el salario en la entidad territorial fuera superior al que devengaba en la Nación, para lo cual esa diferencia debía asumirla ésta última, en tal razón se imponía la nivelación en las condiciones ya expuestas; pero los recursos propios se comprometían si la incorporación desconoció los parámetros legales analizados o el límite reglamentario de incremento salarial dispuesto por el Gobierno. En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, sí el proceso se cumplió conforme a derecho y existía disponibilidad, debía asumirlos el Sistema General de Participaciones, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó y e incorporó al personal administrando sin atender lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, respondería con sus recursos propios.
De conformidad con lo precedente, se concluye que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos. 2.
De los intereses El interés legal es aquel que se tasa en virtud de la ley, a falta de estipulación concreta de las partes involucradas. El Código Civil señaló frente a esto lo siguiente: «Artículo 1617. Indemnización por mora en obligaciones de dinero. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El interés legal se fija en seis por ciento anual.[…]» Por su parte, el interés corriente bancario es la tasa efectiva anual de referencia que en promedio cobran las entidades financieras sobre los nuevos créditos y que fue regulado por el Código de Comercio en los siguientes términos: «Artículo 884. Límite de intereses y sanción por exceso.
Modificado por el artículo 111 de la Ley 510 de 1999.Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990.
Se probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia Bancaria». Y finalmente, los intereses moratorios son los que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora y que cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída. Los mismos serán fijados por las partes, pero en caso contrario, el artículo 884 ibidem precisó que: «[…] sí las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente […]».
Este tipo de intereses se paga para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación.[14] La Ley 1437 de 2011 reguló en sus artículos 192 y 195, lo referente a los pagos derivados del cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas.
Sobre el particular se destaca lo pertinente: «Artículo 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. […] Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código. […] Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud» […] Artículo 195.
Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: […] 4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria.
No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial. […]».
En conclusión, los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice expresamente y que faculte su cobro para el caso del pago de retroactivos por homologación de cargos y nivelación salarial, o estar incluidos en el documento que reconoce el derecho, dado su carácter sancionatorio. 3. Análisis del caso concreto La señora Liliana Patricia Londoño González solicitó a la Nación- Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, el reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas.
El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda pero reconoció por razones de equidad y de justicia un periodo que no había sido indexado. Para resolver la controversia la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio obrante en el proceso, cuya presunción de autenticidad no fue objetada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos: 4.1.
Hechos demostrados a). Reconocimiento del retroactivo por homologación y nivelación salarial. A través de la Resolución 2193-6 del 22 de marzo de 2013 (fls.29 a 32), aclarada por la Resolución 5581-6 del 22 de agosto de 2013 (fls. 33 a 35), modificada por la Resolución 9027-6 del 11 de diciembre de 2014 (fls. 36 a 37), la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas reconoció y ordenó el pago a favor de la demandante del retroactivo por concepto de homologación. Asimismo, el departamento de Caldas- Secretaría de Educación[15], el 28 de octubre de 2016, certificó que a la demandante le fueron reconocidos y pagados el 15 de abril de 2013, por concepto de retroactivo del proceso de homologación, los siguientes valores: [pic] b).
Solicitud presentada ante la Secretaría de Educación Departamental de Caldas[16]. A través de derecho de petición, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por la tardanza en el pago de la homologación y nivelación salarial “desde 10 de febrero de 1997 mes a mes hasta el año 2002 (perdido retroactivo) y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, 15 de abril de 2013”. c).
Actos administrativos demandados. El Secretario de Educación del Departamento de Caldas, mediante la Resolución 8353-6 del 30 de octubre de 2017[17], resolvió el derecho de petición y negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. Para el efecto, consideró que de conformidad con lo dispuesto en la ley y los parámetros fijados por el Ministerio de Educación Nacional en la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, «el reconocimiento y pago de este concepto, deben efectuarse siempre y cuando los administrativos presenten de manera oportuna en términos de ley las reclamaciones correspondientes».
Respecto a los intereses moratorios, destacó que el Ministerio emitió comunicado No. 2014ER11113 de 28 de marzo de 2014 en el que expresó que el reconocimiento de los intereses moratorios tienen por objeto sancionar y penalizar económicamente a quienes incurran en mora o incumplimiento de sus obligaciones, la cual se establece a título de indemnización de perjuicios, por lo cual, respecto al reconocimiento del retroactivo por homologación no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios al no existir mora en el pago de las obligaciones laborales, sino una simple equiparación de cargos, consecuencia de una decisión administrativa del Estado, razón por la cual no puede hablarse de un retardo injustificado.
Afirmó que los pagos que se realizaron por concepto de retroactivo de homologación y nivelación salarial no dan lugar a la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador, si no una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado.
Por lo tanto, las sumas canceladas fueron en su momento indexadas, de tal manera que se tradujeran en el valor real de la acreencia al momento efectivo de su pago, siendo esta la forma idónea de impedir el deterioro inflacionario de los conceptos salariales adeudados. La demandante presentó recurso de apelación el 16/11/2017 y fue resuelta mediante la Resolución 10070-6 del 21 de diciembre de 2017[18] en la que resolvió no reponer la decisión y reiteró los mismos argumentos esbozados en la decisión recurrida. 2.
Análisis sustancial De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y del análisis del acervo probatorio obrante en el expediente se considera lo siguiente: (i) El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el departamento de Caldas implicó el reconocimiento y pago de un retroactivo correspondiente a los años 1997 a 2009, el cual estaba sujeto al cumplimiento de requisitos legales para su perfeccionamiento.
(ii) En esa medida, en atención al concepto expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[19] y a la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda, en los siguientes términos: «EFECTOS RETROACTIVOS DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN Para determinar la deuda por concepto de retroactividad de la homologación y nivelación salarial, es preciso que la entidad elabore un listado de las reclamaciones recibidas, indicando en cada caso, la fecha de presentación de la misma.
Con base en este listado, debe proceder a determinar el monto de las deudas respectivas. Solo se reconocerá el reconocimiento de la retroactividad de aquellos derechos que no hayan prescrito de conformidad con lo dispuesto en los artículo 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969y 151 del Código Procesal Laboral, conforme a las cuales las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible y que el simple reclamo del titular del derecho o prestación debidamente determinado, recibido por el empleador, interrumpe la prescripción por un lapso igual».
(iii) De igual manera, tanto el Ministerio de Educación Nacional como el departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial, procedimiento que requirió de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados, que incluyó: (a).
La elaboración del estudio técnico y su modificación que fue aprobado por la Nación - Ministerio de Educación Nacional mediante concepto jurídico núm. 2007ER9711, mediante comunicación de 30 de marzo de 2007 y tras nueva solicitud de la Secretaría de Educación del Departamento, el Ministerio de Educación mediante oficio 2009EE29765 del 1 de junio de 2009 aprobó la modificación. (b).
La homologación y nivelación de los cargos en el Departamento de Caldas, que incluyó la asignación de la correspondiente denominación de código, grado y asignación mensual, determinado en la planta de cargos homologados, al personal administrativo del sector educación. (c). La certificación por parte del Ministerio de Educación Nacional de la deuda correspondiente al retroactivo producto del ajuste de la homologación y nivelación salarial fue realizada mediante el Oficio 2011EE63868 del 5 de octubre de 2012.
(d). El 28 de diciembre de 2012, la Gobernación de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acordaron celebrar el acuerdo de pago para reconocer la deuda del personal administrativo de la Secretaría de Educación de Caldas, entre ellos, la demandante. (e). El 24 de diciembre de 2012, se celebró contrato de encargo fiduciario irrevocable de administración de pagos entre el Departamento de Caldas y Fiduciaria Bogotá S.A. (iv) El retroactivo reconocido en la Resolución 2193-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 5581-6 del 22 de agosto de 2013, modificada por la Resolución 9027-6 del 11 de diciembre de 2014, se liquidó a partir del 10 de febrero de 1997 hasta 31 de diciembre de 2012, y el pago se realizó el 15 de abril de 2013.
(v) De lo anterior se colige que el proceso de homologación y nivelación salarial del año 1997 al 2002 se materializó después de cumplir con los requerimientos legales y el cumplimiento de la totalidad de las etapas, que eran de obligada observancia para las entidades demandadas. (vi) Por tanto, con la expedición de la Resolución 2193-6 del 22 de marzo de 2013 se reconoció el valor indexado de retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009, la que posteriormente fue aclarada por la Resolución 5581-6 del 22 de agosto de 2013, que advirtió haber encontrado un error en el valor calculado ya que había tomado como índice inicial el mes de febrero de 1997 y debía utilizar el IPC del mes de enero de 1997, por lo que se corrigió y reconoció un mayor valor.
Esta última fue modificada por la Resolución 9027-6 del 11 de diciembre de 2014, que ordenó liquidar y reconocer el pago por concepto de actualización de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir en el proceso de nivelación salarial en el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 a 31 de diciembre de 2012. (vii) De los valores reconocidos en la aludidas resoluciones no se observa que en manera alguna el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago, toda vez que este fue realizado 15 de abril de 2013.
(viii) Además, el departamento de Caldas ordenó la indexación de las sumas reconocidas, tal y como se relacionó anteriormente, manteniendo el valor o poder adquisitivo constante de la moneda en razón de la depreciación que sufrió por el paso del tiempo sin aumentar su valor nominal, salvaguardando de este modo la equidad e igualdad laboral que echa de menos la demandante, en la medida que trajo a valor presente la suma adeudada, fundado en principios constitucionales como la equidad, la justicia y la reparación plena[20], lo que se verifica al constatar los valores totalizados por el pagador conforme al certificado obrante a folio 38 en la suma de $110’568.790, que corresponden al mayor valor que incluye la indexación del periodo que erróneamente el a quo consideró, debía ser indexado.
(ix) Ahora bien, en lo que tiene que ver con el reconocimiento de intereses moratorios, conforme lo ha señalado esta Sección en asuntos similares[21] no hay lugar a ellos. toda vez que: a) Por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho.
En el sub lite se impone colegir que tampoco se generó a cargo de la entidad el pago de intereses moratorios, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no procede en consecuencia, el reconocimiento de los intereses moratorios. b) No puede concluirse que por el hecho de no haberse «pactado» el pago de un interés moratorio, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil,[22] pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.
(x) Respecto de las sumas reconocidas por el a quo en la sentencia de primera instancia (numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada[23]), es decir, la « indexación sobre el valor neto pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $43.581.153, entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2013 (…)», conviene precisar que, una de las características que circunscriben las actuaciones judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se refieren a que el proceso se desarrolla de manera general bajo la justicia rogada, y solo de manera excepcional, cuando la misma ley lo autoriza, o cuando se observan situaciones de evidente vulneración de garantías constitucionales que ameritan la protección inmediata, se permite la actuación oficiosa de los jueces.
En ese sentido resulta claro que los medios de control instituidos deben desarrollarse con base en los presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte activa quien debe presentar sus peticiones con precisión, claridad y completitud, sin que le sea dado al juez fijar circunstancias más gravosas para el Estado, pues se presume la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad, debido proceso, derecho de defensa y contradicción que reposan sobre la base constitucional y que evitan que una de las partes sea sorprendida con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición del litigio.
Lo anterior con base en el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que sienta las bases para que dentro del proceso exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido, lo probado y lo que consecuentemente resuelva la autoridad judicial atendiendo a los límites determinados por los extremos procesales que en ella participan.
La excepción a la regla se contempla legalmente, e implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo solicitado por las partes en asuntos concretos y determinados. Al respecto, la norma dispone: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por la demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.» En materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social consagra esa posibilidad así: «ARTICULO 50.
EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» Al respecto esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso como quedó expuesto en la sentencia del 7 de octubre de 2019[24] que precisó lo siguiente «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.» En el mismo sentido, en providencia del 30 de mayo de 2019[25]: «Se evidencia que el Tribunal accionado, al confirmar la sentencia de primera instancia, se pronunció sobre un aspecto que no fue solicitado por la demandante y con ello hizo más gravosa su situación y transgredió el principio de congruencia al fallar de forma extra petita.
Efectivamente, la corporación judicial decidió estudiar la forma en que debía fijarse la prima de antigüedad y llegó a la conclusión de que la misma no debía concretarse sobre un 38.5 % del 100 % de la asignación básica, sino sobre el 38.5% del 58.5 % de aquella. Sobre el particular, se recuerda que el artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que las sentencias deben ser consonantes con los hechos y pretensiones de la demanda, con las demás oportunidades previstas en el Código y con las excepciones probadas.
Así mismo, señaló que el demandado no puede condenarse por objeto distinto al pretendido en la demanda ni por una causa distinta. En esa línea de pensamiento, se precisa que las sentencias judiciales deben ser congruentes con lo solicitado y discutido en el proceso, lo cual constituye una garantía del debido proceso y del derecho de defensa.
Sin embargo, en el caso bajo estudio el Tribunal Administrativo de Casanare transgredió este principio al ir más allá de lo solicitado en la demanda. Ciertamente, la labor de la corporación judicial se limitaba a examinar si el [actor] demostró la ilegalidad del acto administrativo demandado, pero no podía hacer más gravosa su situación y afectar los porcentajes que ya le había reconocido la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.» En conclusión, en criterio de la Sala no es dable proferir decisiones con base en asuntos que no han sido no discutidos por las partes en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda.
Ahora bien, en el presente caso, se observa que la parte demandante no planteó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la fecha real de pago, como tampoco hizo mención en su escrito de demanda a la actualización monetaria. Sin embargo, el a quo ordenó una indexación que correspondía a la generada desde el día siguiente a la fecha final de indexación hasta el momento puntual del pago, determinación que evidencia un análisis que supera los extremos propios del período solicitado con la demanda.
Lo anterior resulta evidente si se constata con lo dispuesto por el a quo en la fijación del litigio dentro de la audiencia inicial que en nada refirió a los temas mencionados, y tampoco es posible afirmar que dentro del proceso haya habido algún indicio que pudiera dar a entender que existía alguna vulneración a los derechos fundamentales de la demandante y que fuera susceptible de protección inmediata.
Adicionalmente, destaca la Sala que se encuentra probado que la Secretaría de Educación del departamento de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, con lo que se constata que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Por lo anterior, el haber impuesto una condena en primera instancia concerniente a una indexación bajo criterios de equidad y justicia sin que ésta hubiese sido pretendida y sin que haya sido objeto de discusión, implica que el fallo impugnado fue más allá de lo que constituía materia de decisión al margen de la argumentación esbozada, cuando en realidad, la situación concreta no encaja en ninguno de los supuestos excepcionalmente contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de tal pronunciamiento extra petita. 4.
Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala de Subsección concluye que la demandante no tiene derecho a los intereses moratorios que solicita por cuanto quedó acreditado que no hubo retardo en el pago de la obligación, toda vez que se realizó después de adelantar el cumplimiento de las etapas señaladas en la Ley, e igualmente no estaban incluidos en el documento que reconoció el derecho ni existe norma que los consagre expresamente.
De igual forma, no tiene derecho a la indexación ordenada por el a quo pues los valores pagados fueron debidamente indexados como quedó probado en el proceso, por lo que no resultaba procedente la condena impuesta, de manera oficiosa, en la sentencia apelada al Ministerio de Educación, en aplicación de facultades extra petita, respecto al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas a la señora Liliana Patricia Londoño González, puesto que tal potestad resulta ser excepcional y en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que deberá revocarse la orden en comento.
En ese orden de ideas, la Sala revocará el numeral tercero de la sentencia apelada, en cuanto dispuso: Tercero: Por razones de equidad y justicia, ORDÉNASE a la Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar a la señora Liliana Patricia Londoño González, indexación sobre el valor neto pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $43.581.153, entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2013, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. En todo lo demás se confirmará la sentencia del 18 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión. 6.
Condena en costas El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho[26], los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso[27] y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. En atención al criterio objetivo valorativo de causación de costas procesales, previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, numeral 8º, aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, no habrá condena en costas, toda vez que no se demostró su causación. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. REVOCAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 18 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 18 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora LILIANA PATRICIA LONDOÑO GONZÁLEZ contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y EL DEPARTAMENTO DE CALDAS - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, por las consideraciones expuestas.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO. En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúense las anotaciones en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ----------------------- [1] Folios 3 al 11. [2] Folios 59 a 77. [3] Folios 81 a 84. [4] Folios 104 a 11 Vto.
CD a folio 115. [5] Folio 109 Vto. [6] Folios 142 a 153 [7][8] Folio 128 a 138 Vto. [9] Folios 141 a 153. [10] Folio 154 a 165. [11] Se apoya la Sala en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Radicación: 1607. 9 de diciembre de 2014. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. [12]«Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias». [13] Derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001.
Reglamentada parcialmente por el Decreto 1168 de 1999 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [14] «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». [15] Sentencia C-604-2012. [16] Folio 38 [17] Folios 20 a 24. [18] Folios 15 y 16. [19] Folios 17 a 19. [20] Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto de fecha 9 de diciembre de 2004, Número 1607. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de mayo de 2013, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 25000 23 24 000 2006 00986-01 [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de marzo de 2020, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, número de radicación 08001-23-31-000-2014-00852-01 (2624-2019): (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de julio de 2019, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número de radicación 660012333000-2016-00565-01 (4947-2018);
(iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de marzo de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación 73001-23-33-000- 2014-00265-01 (3484-2015). [23] «ARTICULO 1617. INDEMNIZACION POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]». [24] Folio 138 Vto. [25] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2019. Radicado: 66001- 23-31-000-2012-00065-01 (3706-14). [26] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de mayo de 2019.
Radicado: 11001-03- 15-000-2019-01946-00 [27] Artículo 361 del Código General del Proceso. [28] Artículo 171 No. 4 en conc. Art. 178 ib.