RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Desconocimiento del debido proceso Como se advierte, ninguno de los argumentos empleados por la UGPP para fundamentar el cargo de violación del derecho fundamental al debido proceso, se refieren al desconocimiento de las garantías citadas por parte de la autoridad judicial al proferir la sentencia judicial que se revisa.
Al contrario, los argumentos de la entidad se dirigen, básicamente, a cuestionar el régimen aplicable al demandante, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración del citado derecho. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL A / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Cuantía de suma periódica excede lo debido por ley Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.
(…) Ahora bien, esta Sala encuentra que esta causal no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en las sentencias objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiario el señor José Manuel Rodríguez Carrillo, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial, esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de servicios en 1993, en los términos de la Ley 33 de 1985, que consisten en: el salario básico, el auxilio de alimentación, la bonificación por servicios prestados, las primas de vacaciones, de servicios, de navidad y la bonificación especial.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL B / LEY 100 DE 1993 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 CONDENA EN COSTAS – Improcedente por se un proceso de interés publico En este caso, considera la Sala que no hay lugar a la condena en costas, conforme con el artículo 188 del CPACA, por cuanto la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social promovió la acción especial de revisión en contra de la sentencia por la cual se ordenó la reliquidación de una pensión de jubilación, asunto en el que se ventila un interés público, como lo es la salvaguarda del patrimonio estatal.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2020-00001-00(0001-20) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP- Demandado: JOSÉ MANUEL RODRÍGUEZ CARRILLO Temas: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Presupuestos de configuración ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide la acción especial de revisión[1] consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[2] presentada por la UGPP en contra de las sentencias[3] de 11 de febrero de 2014 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar y de 27 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 200013333006201200309-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Proceso ordinario inicial[4] 2.1.1. La demanda 2. El señor José Manuel Rodríguez Carrillo, por intermedio de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación, con el objetivo de obtener, en síntesis, las siguientes declaraciones y condenas: • La nulidad parcial de la Resolución 012125 de 18 de abril de 2005, proferida por la asesora de la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se le reconoció la pensión de jubilación, con base en el régimen de transición del art. 36 de la Ley 100 de 1993, atendiendo al salario básico y la bonificación por servicios, devengados en los años 1992 y 1993, efectiva a partir del 23 de abril de 2003. • La nulidad de la Resolución 009942 de 24 de septiembre de 2012, expedida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, por la que se le negó su solicitud de reliquidación pensional, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios. • La nulidad de la Resolución RDP 015378 de 14 de noviembre de 2012, suscrita por el director de pensiones de la UGPP, por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior, confirmándola. • A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada a: (i) efectuar «[…] el correcto reconocimiento y pago y/o reliquidación y su correspondiente pago, de la pensión reconocida a través de los actos demandados»[5];
(ii) reliquidar y pagar las diferencias de las mesadas originadas entre lo que se ha venido cancelando por concepto de los actos administrativos demandados y lo que se determine en la sentencia; (iii) realizar los ajustes de valor sobre las sumas adeudadas, con base en el índice de precios al consumidor. 2.1.2 Hechos Relevantes 3. El señor José Manuel Rodríguez Carrillo nació el 23 de abril de 1948, laboró al servicio del Estado por un periodo superior a 20 años en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y se retiró definitivamente del servicio en el año 1993.
Luego cumplió su estatus pensional por edad el 23 de abril de 2003. 4. Mediante la Resolución 012125 de 18 de abril de 2005 proferida por CAJANAL se le reconoció y ordenó pagar pensión vitalicia de jubilación en cuantía de $687.881,42, efectiva a partir del 23 de abril de 2003. 5. El demandante radicó petición de reliquidación pensional ante la UGPP que fue resuelta de fondo a través de la Resolución RDP 009942 de 24 de septiembre de 2012, en la cual se le negó su solicitud. 6.
Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, que se resolvió a través de la Resolución RPD 015378 de 14 de noviembre de 2012, confirmatoria de la decisión inicial de la UGPP. 2.1.3 Normas violadas y concepto de violación 7. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocieron los artículos 2.º, 6.º, 25 y 58 de la Constitución Política; 36 de la Ley 100 de 1993, la Ley 33 de 1985 y los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978. 8.
En cuanto al concepto de violación sostuvo que a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993, el demandante contaba con más de 40 años de edad y 15 años de servicio, razón por la cual es beneficiario de la transición establecida en el inciso 2.° del artículo 36 de la misma norma, por lo que le asiste derecho a la aplicación de las disposiciones anteriores como son las Leyes 33 y 62 de 1985, el Decreto 1045 de 1978, así como el Decreto 3135 de 1968. 9.
Según se indicó, al ser beneficiario del régimen de transición tenía derecho a que su pensión fuera reconocida y calculada con el tiempo exclusivamente oficial y con los factores de salario devengados durante su último año de servicios en el Instituto geográfico Agustín Codazzi y con la inclusión de todos los factores salariales devengados y certificados por la entidad demandada en el último año de servicios y que son los establecidos en las Leyes 33 de 1985, que remite a los decretos ya mencionados. 2.1.4.
Sentencia de primera instancia[6] 10. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante providencia de 11 de febrero de 2014, declaró la nulidad de los actos acusados y accedió a las súplicas de la demanda. 11. Para tal efecto, explicó que el régimen pensional aplicable al señor José Manuel Rodríguez Carrillo referente a la edad el tiempo y el monto es el anterior al previsto en la Ley 100 de 1993 toda vez que se encontraba amparado por el régimen de transición del artículo 36 inciso segundo. 12.
Esto por cuanto, el demandante prestó sus servicios al Estado en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi desde 1973 hasta 1993 y al entrar en vigencia de la Ley 100 contaba con más de 15 años de servicio y superaba los 50 años de edad, por tanto, era beneficiario del régimen mencionado. 13. En consecuencia, estimó que debían aplicársele las Leyes 33 y 62 de 1985, e incluirse en su pensión, además de la asignación básica, los gastos de representación, las primas de antigüedad, técnica, ascensional, de capacitación, la bonificación por servicios prestados, así como el trabajo suplementario representado en los dominicales y feriados, horas extras, y el realizado en jornada nocturna. 14.
Sin embargo, recordó que de conformidad con la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010 por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila, consideró que los factores señalados en la Ley 62 de 1985 que subrogó en lo pertinente a la Ley 33 de 1985, están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos; posición que dijo que ha sido reiterada y con base en ella estimó que debía accederse a las pretensiones de la demanda. 15.
Por lo anterior accedió a las pretensiones de nulidad y en cuanto al restablecimiento del derecho dispuso: «QUINTO: A título de restablecimiento del derecho se condena la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP a reliquidar nuevamente la pensión reconocida al señor JOSÉ MANUEL RODRÍGUEZ CARRILLO, cédula número 17196603 constituyendo el porcentaje de la base de liquidación de la misma con el promedio de todos los factores que constituye el salario devengado en el último año de servicio, es decir a un salario básico auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de Navidad y bonificación especial a partir de la fecha en que se hicieron efectivos los pagos de dicha pensión, se declarará la prescripción de las diferencias resultantes de la reliquidación de pensión de jubilación que se hayan causado con anterioridad al 8 de Marzo del 2009». 2.1.5.
Recurso de apelación[7] 16. Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la entidad demandada interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que en este caso deben aplicarse los factores salariales del Decreto 1158 de 1994 toda vez que al entrar en vigencia de la Ley 100 de 1993 el accionante se encontraba vinculado al nuevo sistema pensional en virtud del Decreto 691 de 1994, que ordena incluir a los servidores públicos al Sistema General de Seguridad Social en pensiones. 17.
En consecuencia, la financiación de dichas pensiones se realiza en parte con los aportes que realiza el trabajador, quien durante su vida laboral no realizó los mismos sobre los factores que ahora reclama como para que sean tenidos en cuenta en la liquidación de la pensión. Por ello, la Ley 33 de 1985 al señalar que en todo caso se tendrán en cuenta los factores salariales que sirvieron como base para realizar los respectivos aportes; en tal sentido si se incluyen otros factores se estaría atentando contra el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. 18.
Finalmente indicó que debe liquidarse la pensión con el promedio de los 10 últimos años o el tiempo que hiciera falta y los factores de salario señalados en el Decreto 1158 de 1994. 2.1.6. Sentencia de segunda instancia 19. El Tribunal Administrativo de Cesar, dictó sentencia de segunda instancia el 27 de noviembre de 2014[8], en la cual confirmó la providencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y se abstuvo de imponer condena en costas. 20.
Como fundamento de su decisión invocó la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y, con base en ella señaló que, la UGPP liquidó la pensión del accionante con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario del último año de servicio conforme con lo establecido en las Leyes 33 y 62 de 1985, teniendo en cuenta únicamente como factores salariales la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 21.
Por tanto, estimó que la liquidación de la pensión del señor José Manuel Rodríguez Carrillo se debía realizar como lo ordenó el a quo, es decir, con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios esto es, asignación básica, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de junio, prima de vacaciones, bonificación especial y prima navidad. 2.1.7.
La acción especial de revisión[9] 22. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales y de la Protección Social -UGPP- invocó como causales de revisión las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que se refiere a la posibilidad de interponer la solicitud de revisión contra acuerdos conciliatorios o providencias judiciales que reconozcan pensiones a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y especialmente: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 23.
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó, en síntesis, lo siguiente: i) Revocar la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar de 11 de febrero de 2014 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento instaurado por José Manuel Rodríguez Carrillo contra la Caja Nacional De Previsión Social - CAJANAL, en el proceso radicado 200013333006201200309. ii) Declarar que José Manuel Rodríguez Carrillo, no es acreedor de un derecho adquirido en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, «adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3° del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL o TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en la LEY 33 DE 1985; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes». 24.
Para fundamentar ambas causales de revisión la UGPP sostuvo que el señor José Manuel Rodríguez Carrillo no tenía derecho a obtener la reliquidación ordenada, toda vez que es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en esa medida su pensión debe liquidarse de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, con los factores de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994. 25.
Al respecto, precisó que la pensión se liquidó con desconocimiento de las sentencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, con lo que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso. 26. Adicionalmente, señaló que en virtud de la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Cesar se profirieron las Resoluciones RDP 046582 de 12 de diciembre de 2018 por la que se reliquidó la pensión de vejez en cuantía de $882.300 mensuales y la Resolución RDP 0008887 de 15 de enero de 2019 por la cual se adicionaron los artículos 11 y 12 de la resolución mencionada, incluyendo los descuentos por concepto de aportes, de las mesadas atrasadas para pensión; indicó que en virtud de ellas se realizarán pagos en exceso por concepto de la pensión de vejez del demandante, que cuantificó en la suma de $104´488.663[10]. 2.1.8.
Contestación 27. El señor José Manuel Rodríguez Carrillo, fue notificado personalmente de la admisión de la acción de revisión, a través de despacho comisorio, debidamente diligenciado, como se advierte en los índices 16 y 17 del sistema SAMAI y contestó la demanda a través de apoderada judicial[11], en la cual se opuso a las pretensiones de la demanda formulada por la UGPP. 28.
Para tal efecto sostuvo que, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expresamente se señaló que, en virtud de la posición allí establecida operaría el fenómeno de cosa juzgada que impide conocer de nuevo sobre la liquidación realizada en asuntos que ya fueron objeto de decisión judicial. 29.
Por ende estimó que no era viable dejar sin efectos las sentencias que decidieron el caso del señor Rodríguez Carrillo comoquiera que obedecieron a un precedente consolidado y reiterado por el Consejo de Estado, plasmado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, que se mantuvo vigente hasta antes de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, la cual no se había proferido cuando se dictó el fallo de segunda instancia. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de revisión del epígrafe, de conformidad con el artículo 249 del CPACA norma que estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
Igualmente, corresponde su conocimiento a la Sección Segunda, según el art. 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. 3.2. Oportunidad 31. La Sala precisa, en primer lugar, que de conformidad con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la solicitud de revisión de las sentencias allí mencionadas podía instaurarse «en cualquier tiempo», no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003[12], declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 32. En este caso, la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, comoquiera que la solicitud de revisión fue presentada en vigencia de esta[13], la cual en su artículo 251 dispone que, por regla general, debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, entre las excepciones a dicha regla, el inciso final ibidem precisó lo siguiente: «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 33.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016 estableció que, tratándose de fallos en contra de la UGPP, dicha entidad puede presentar las solicitudes de revisión, incluso, luego de vencido el plazo de los cinco años de caducidad, pues el mismo comienza a contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013, providencia en la cual la Sala Plena de esa Corporación unificó su jurisprudencia y adoptó la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 34.
En este caso, la solicitud de revisión se presentó en tiempo, toda vez que, la decisión judicial proferida el 27 de noviembre de 2014 por parte del Tribunal Administrativo del Cesar cobró ejecutoria el 9 de diciembre del mismo año[14] y el escrito de revisión se radicó en la Secretaría de la Corporación el 5 de diciembre de 2019[15]. 3.3.
Problema jurídico 35. En este caso deberá verificar la Sala si la sentencia de 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, confirmatoria de la providencia de 11 de febrero de 2014 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al condenar a la UGPP, a reliquidar la pensión de jubilación del señor José Manuel Rodríguez Carrillo, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 36.
Acorde con lo anterior, la Sala se referirá a las causales mencionadas, relacionadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para luego verificar si procede infirmar la decisión judicial cuestionada. 3.4. La acción especial de revisión y las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 37. La acción especial de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA[16] (antes artículo 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada[17], que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 38.
Ahora bien, la solicitud de revisión formulada por la entidad recurrente está contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y está considerada precisamente como una acción especial[18], con algunas diferencias referidas a su finalidad y la legitimación en la causa por activa. De esta manera, se estableció para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia[19] y para ejercerla se requiere de un solicitante calificado[20], que a su vez es un tercero que no intervino dentro del proceso ordinario o la conciliación. 39.
En este sentido, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[21] facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 40.
Adicionalmente, a través del ordinal 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009[22], reproducido en el Decreto 575 de 2013, el Gobierno Nacional delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.
Análisis de la Sala 41. Las causales alegadas por la UGPP son las contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que establece: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.5.1.
En cuanto a la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». 42. Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación del debido proceso. En relación con esta causal, es claro que la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición. 43.
En este caso, la UGPP cuestiona las sentencias de 11 de febrero de 2014 y 27 de noviembre del mismo año, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, a través de las cuales se ordenó reliquidar la pensión a favor del señor José Manuel Rodríguez Carrillo, para lo cual se fundamentó en la violación al debido proceso, toda vez que en su parecer la pensión debió liquidarse con el promedio de los salarios percibidos en los últimos 10 años de servicios y únicamente con la inclusión de los factores expresamente señalados en el Decreto 1158 de 1994. 44.
Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial. 45.
Según la citada norma, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes garantías: i) El derecho al juez natural o funcionario competente. ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem. 46.
Como se advierte, ninguno de los argumentos empleados por la UGPP para fundamentar el cargo de violación del derecho fundamental al debido proceso, se refieren al desconocimiento de las garantías citadas por parte de la autoridad judicial al proferir la sentencia judicial que se revisa. 47. Al contrario, los argumentos de la entidad se dirigen, básicamente, a cuestionar el régimen aplicable al demandante, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración del citado derecho, supuestamente ocasionada con las sentencias dictadas el 11 de febrero y 27 de noviembre de 2014, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, razón por la cual, la causal esgrimida por la entidad se declarará infundada. 3.5.2.
En cuanto a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 48. Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente[23] como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa[24] y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones[25], en especial, el principio de solidaridad[26] y equilibrio financiero. 49.
Frente a esta causal, la apoderada de la UGPP estimó que fue errónea la interpretación efectuada en las providencias judiciales cuestionadas, frente al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y su aplicación al caso del señor José Manuel Rodríguez Carrillo, lo que originó que se le otorgara un derecho que no le asiste, comoquiera que si bien su pensión de jubilación debía reconocerse de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985, «[…] la consagración del régimen de transición, […] sólo conservó la edad, el tiempo de servicios o la semanas cotizadas y el monto pensional, pero entendido este último como la tasa de reemplazo definida en el régimen anterior, para diferenciarla de la tasa fijada por el Sistema General de Pensiones (que va desde el 65% al 85%)[…]» y por ende para el ingreso base de liquidación de la norma anterior debía aplicarse el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y atender a los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 3.5.2.1.
Caso concreto 50. En primer lugar, es de destacar que en este caso no se discute que al señor José Manuel Rodríguez Carrillo le sea aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tal como lo señaló la UGPP en la solicitud de revisión, toda vez que según lo indican las providencias judiciales cuestionadas y en ello coincide la UGPP, aquél nació el 23 de abril de 1948 y laboró en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi desde el 13 de abril de 1973 hasta el 30 de mayo de 1993, con lo que para el 1.° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la precitada norma, tenía más de 15 años de servicio (20) y más de 40 años de edad. 51.
Ahora bien, esta Sala encuentra que esta causal no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en las sentencias objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiario el señor José Manuel Rodríguez Carrillo, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial, esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de servicios en 1993, en los términos de la Ley 33 de 1985, que consisten en: el salario básico, el auxilio de alimentación, la bonificación por servicios prestados, las primas de vacaciones, de servicios, de navidad y la bonificación especial. 52.
En efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1.° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 53. La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 54.
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 55.
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.». 56.
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». 57. En ese orden de ideas, es necesario indicar que si bien es cierto que actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 27 de noviembre de 2014, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya realizado con abuso del derecho, pues se señaló que se habría de abandonar la liquidación con base en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985 de conformidad con la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. 58.
En ese orden de ideas, se recuerda que en la sentencia de 28 de agosto de 2018 se señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada, tal y como ocurrió en este caso. 59. Igualmente, en cuanto al presunto desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, se advierte que solamente las sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013 se habían proferido para cuando se dictó la sentencia que se revisa.
Para tal efecto, la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 200013333006201200309- 01 sólo hizo referencia a la sentencia C- 168 de 1995. 60. Empero justificó su decisión acogiendo el precedente de esta Corporación al señalar que «el Honorable Consejo de Estado, en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, previos debates surtidos con apoyo de antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, concluye que la Ley 33 de 1985 no enumera en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos son simplemente enunciativos y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios[27].»[28] 61.
Finalmente es de indicar que, la sentencia de 27 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar, en la que se ordenó incluir: «[..] todos los factores que constituye el salario devengado en el último año de servicio, es decir a un salario básico [,] auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de Navidad y bonificación especial […]»[29]. 62.
En efecto, revisado el expediente administrativo, visible a folios 72 y siguientes del cuaderno primero, se tiene que, de conformidad con certificación de 28 de abril de 2003, expedida por el pagador seccional del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el señor José Manuel Rodríguez Carrillo devengó los citados factores salariales en el último año de servicios comprendido entre el 30 de mayo de 1992 al 30 de mayo de 1993[30]. 63.
Así las cosas, tampoco se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.6. Condena en costas 64. En este caso, considera la Sala que no hay lugar a la condena en costas, conforme con el artículo 188[31] del CPACA, por cuanto la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social promovió la acción especial de revisión en contra de la sentencia por la cual se ordenó la reliquidación de una pensión de jubilación, asunto en el que se ventila un interés público, como lo es la salvaguarda del patrimonio estatal. 65.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLÁRASE INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta contra las sentencias de 11 de febrero de 2014 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar y de 27 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 200013333006201200309-00/01.
SEGUNDO. - SIN CONDENA EN COSTAS, según las consideraciones señaladas. TERCERO.- EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del veinticinco (25) noviembre de dos mil veintiuno (2021). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia de 27 de marzo de 2014.
Radicación: 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. [2] El recurso se presentó el 5 de diciembre de 2019 (f. 10 vto Cdno. 1), de manera que está regulado por los artículos 248 y s.s. del CPACA, por remisión del inciso 3.º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. [3] En el escrito de revisión la UGPP fue específica en señalar que cuestionaba ambas decisiones judiciales proferidas en el proceso 200013333006201200309-00/01. [4] Según se indica en la sentencia de segunda instancia, obrante a folio 195 y siguientes del cuaderno principal. [5] Folios 145 vto. [6] Folios 152 y s.s. del cuaderno principal [7] Según se indica en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar de 27 de noviembre de 2014.
(Ff. 145 y s.s. Cdno. 1). [8] Aportada a folios 145 y s.s. Cdno. 1. [9] Folios 1 s.s. cuaderno primero. [10] Folio 9 cuaderno principal. [11] Folios 245 y s.s. del cuaderno principal. [12] En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: « […] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). [13] El 5 de diciembre de 2019, según da cuenta el sello de Secretaría de esta Corporación, que se aprecia a folio 10 vto. del cuaderno principal. [14] Según constancia expedida por la secretaria del Tribunal Administrativo del Cesar, visible a folio 142 vto. del cuaderno primero. [15] Fl. 10 vto.
Cuaderno primero [16] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. [17] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000- 23-25-000-2004-05294-01(2116-12), accionante: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. [18] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés « […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]»(subrayas de la Sala). [19] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Bogotá, D. C. diez (10) de agosto dos mil diecisiete (2017). Radicado: 250002325000200205275 01. Número Interno: 1273-2006. Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Carlos Rangel Moreno. Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 2 de enero de 1984, CCA. [20] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C. 1 de julio de 2016. Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-. Demandado: José Efraín Mora Sánchez-.
Admite acción de revisión. [21] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales [22] Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias. [23] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 1.º de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02022-00. [24] Artículo 209 de la Constitución Política, Artículo 3.º del CPACA y artículo 3.º de la Ley 489 de 1998. [25] Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional. [26] Ratio o razón de ser de la seguridad social. [27] Cita de cita.
Sentencia del CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo contencioso Administrativo. Sección Segunda, Magistrado Ponente. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C. (4) de agosto de dos mil diez (2010) Radicación número: 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). [28] Folio 150 Vto. [29] Folio 156. [30] Fue suprimido, entre otros el cargo del señor José Manuel Rodríguez Carrillo, como pagador, mediante la Resolución 1080 de 1 de junio de 1993.
F. 76 vto. [31] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».(Negrilla de la Sala)