PENSIÓN GRACIA - Requisitos / PENSIÓN GRACIA – No son beneficiarios los docentes del orden nacional / PENSIÓN GRACIA – Computo del tiempo de servicios de vinculación por contrato de prestación de servicio / PRESCRIPCIÓN DE LAS MESADAS PENSIONALES Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.(…) Aunque la demandante sostiene que la totalidad del tiempo de servicios prestados en el departamento de Caldas fue en calidad de profesora territorial, lo cierto es que respecto del período trabajado del 26 de septiembre de 2005 al 12 de diciembre de 2009 (de manera interrumpida) solo obran certificaciones y constancias originarias de la secretaría de educación y gobernación de ese ente territorial que advierten el carácter de docente nacional de la actora durante ese lapso; de igual modo, la autorización de servicios docente transitorio 609 de 4 de febrero de 2002 no especifica el interregno laborado por la accionante ni hay prueba que lo corrobore, por lo que no es dable tenerlos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. (…) Por otro lado, en lo referente a la vinculación de la actora como maestra por contratos de prestación de servicios con el departamento de Caldas entre el 11 de marzo de 1998 y el 30 de abril de 2003 (de manera interrumpida), se precisa que, según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente nacionalizado, departamental, municipal o distrital en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años).

Para esta subsección, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo. (…) A manera de corolario, contrario a lo considerado por la demandada y el a quo, a la fecha de la respectiva reclamación administrativa se acreditaron plenamente por parte de la accionante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora territorial por más de 20 años (los cuales satisfizo el 25 de noviembre de 2013, fecha en que alcanzó el estatus), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (4 de junio de 1980), contar con 50 años de edad, pues los cumplió el 15 de agosto de 2009, y observar una buena conducta en su desempeño en calidad de docente, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.

(…) Resulta necesario anotar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913- ARTÍCULO 1.º / LEY 114 DE 1913- ARTÍCULO 2 / LEY 116 DE 1928 – ARTÍCULO 6 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 / LEY 4.ª DE 1966 CONDENA EN COSTAS – Improcedente por no configurar mala fe Esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 366 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00281-01(5443-19) Actor: LUZ ESTELLA BEDOYA VALENCIA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 19 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 8). La señora Luz Estella Bedoya Valencia, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 24 de 2 de enero y RDP 7804 de 26 de febrero, ambas de 2015, por medio de las cuales se le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar dicha prestación desde la fecha de adquisición del estatus, indexar las sumas resultantes, sufragar intereses moratorios y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; por último, se le condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la accionante que laboró, en calidad de profesora de escuela en el municipio de Pensilvania desde el 4 de junio de 1980 hasta el 2 de febrero de 1992; trabajó bajo varias modalidades de vinculación en el municipio de Manizales del 11 de marzo de 1998 al 13 de diciembre de 2009; y con Decreto 1968 de 30 de abril de 2010 del gobernador de Caldas fue nombrada en período de prueba como docente (posesionada el 18 de mayo de 2010) y, luego, por medio de Resolución 739 de 28 de febrero de 2011, en propiedad (posesionada el 3 de marzo siguiente).

Además, el 15 de agosto de 2009 cumplió 50 años de edad y ha observado buena conducta durante su desempeño como educadora. Afirma que por cumplir los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913, el 1° de septiembre de 2014 reclamó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado a través de los actos administrativos acusados, por no cumplir 20 años al servicio de la docencia oficial nacionalizada o territorial. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados el artículo 15 (ordinal 2°, letra a) de la Ley 91 de 1989, las Leyes 114 de 1913 y 909 de 2004 y el Decreto 2400 de 1968. Dice que los actos administrativos acusados vulneran la normativa antes citada, toda vez que está acreditado que colma la totalidad de requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 106 a 111).

La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos no son ciertos, otros sí y los demás no le constan. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Asevera que no es dable tener en cuenta, para efectos de la pensión gracia, los tiempos laborados en condición de docente nacional.

Que «Los certificados de salarios y de historia laboral aportados por el demandante expedidos tanto por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como por la Alcaldía de Manizales dan fe de que el Régimen de Pensiones de la señora LUZ STELLA BEDOYA VALENCIA es NACIONAL» e «Igualmente de los documentos aportados por la accionante se puede establecer que laboró en la Normal Nacional de señoritas de Cali y la Escuela normal Juan Ladrilleros dependiente del Ministerio de Educación Nacional». 1.6 Providencia apelada (ff. 199 a 203 vuelto).

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 19 de julio de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que, pese a los requerimientos efectuados con el fin de obtener toda la información necesaria para determinar la naturaleza de algunas plazas que ocupó la accionante, solo hay certeza respecto del carácter territorial de su labor docente durante 3 años, 8 meses y 10 días.

No obstante, de tener en cuenta los interregnos frente a los cuales no hay prueba acerca de la categoría en que prestó sus servicios en condición de maestra, solo acredita 17 años, 9 meses y 22 días (con exclusión de los que sí fueron como educadora del orden nacional desde el 5 de marzo de 2004). 1.7 Recurso de apelación (ff. 206 a 208).

Inconforme con la anterior decisión, la accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que siempre fue docente territorial, porque fue nombrada con Decreto 340 de 16 de mayo de 1980 del gobernador de Caldas y, posteriormente, todos los actos administrativos de vinculación y contratos de prestación de servicios fueron suscritos por autoridades territoriales, a pesar de que en el certificado de historia laboral 2608 de 22 de julio de 2014 de la secretaría de educación de Caldas se indica que su condición fue de profesora nacional, por ende, colma los parámetros trazados por esta sección, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 15 de agosto de 2019 (f. 210) y admitido por esta Corporación a través de auto de 22 de enero de 2020 (f. 255), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de febrero de 2021 (f. 261), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la accionada[1]. 2.1.1 Entidad demandada.

La accionada, por intermedio de apoderada, reitera lo expresado en su memorial de contestación de la demanda y agrega que «[…] sobre las certificaciones laborales se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 19 de enero de 2006, radicado 6024-05, resaltando la importancia de que los certificados allegados para acreditar los requisitos de pensión gracia reflejen de manera precisa y clara la realidad del docente, que en ellos se indique específicamente si el nivel de vinculación es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, distrital, municipal».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó los 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, como lo aduce el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».

Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.

Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]

PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.

Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966[10] preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.

De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.

La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33[11] y 62[12] de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012[13], discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios[14].

Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.

Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.

Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].

De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía (CD en f. 3 c. pruebas 2), la demandante nació el 15 de agosto de 1959, por lo que cumplió 50 años de edad el 15 de agosto de 2009. b) A través de los actos administrativos que a continuación se relacionan se concretaron varias situaciones administrativas respecto de la actora (como docente): |Acto |Novedad |Autoridades que |Folios | |administrativo | |lo suscriben | | |Decreto 340 de |Nombramiento en |Gobernador de |165 -167 | |16 de mayo de |interinidad |Caldas | | |1980 | | | | |Autorización |Autorización de |Secretario de |28 c. pruebas 3 | |personal docente|servicios |educación de | | |118 de 11 de |docente |Caldas | | |marzo de 1998 |transitorio de | | | | |tiempo completo,| | | | |con cargo al | | | | |situado fiscal, | | | | |vigencia 1998, | | | | |en Colegio San | | | | |Juan Bautista de| | | | |La Salle | | | |Autorización |Autorización de |Secretario de |29 c. pruebas 3 | |personal docente|servicios |educación y | | |740 de 10 de |docente |subsecretario de| | |mayo de 2000 |transitorio de |presupuesto de | | | |tiempo completo,|la secretaría de| | | |en plaza |hacienda de | | | |nacionalizada, |Caldas | | | |con cargo al | | | | |situado fiscal, | | | | |vigencia 2000, | | | | |en Liceo Isabel | | | | |La Católica | | | |Autorización |Autorización de |Secretario de |24 c. pruebas 3 | |personal docente|servicios |educación y | | |524 de 1° de |docente |subsecretario de| | |febrero de 2001 |transitorio de |presupuesto de | | | |tiempo completo,|la secretaría de| | | |en plaza |hacienda de | | | |nacionalizada, |Caldas | | | |vigencia 2001, | | | | |en Liceo Isabel | | | | |La Católica | | | |Autorización |Autorización de |Secretario de |26 c. pruebas 3 | |personal docente|servicios |educación y jefe| | |609 de 4 de |docente |de unidad de | | |febrero de 2002 |transitorio de |presupuesto de | | | |tiempo completo,|la secretaría de| | | |con cargo al |hacienda de | | | |situado fiscal, |Caldas | | | |vigencia 2002, | | | | |en Escuela Rural| | | | |El Guamo | | | |Autorización |Autorización de |Secretario de |27 c. pruebas 3 | |personal docente|servicios |educación de | | |1089 de 27 de |docente |Caldas | | |enero de 2003 |transitorio de | | | | |tiempo completo,| | | | |con cargo al | | | | |sistema general | | | | |de | | | | |participaciones,| | | | |vigencia hasta | | | | |el 28 de febrero| | | | |de 2003, en | | | | |Centro Educativo| | | | |El Guamo | | | |Autorización |Autorización de |Secretario de |25 c. pruebas 3 | |personal docente|servicios |educación de | | |M-D-19 de 19 de |docente |Caldas | | |marzo de 2003 |transitorio de | | | | |tiempo completo,| | | | |con cargo al | | | | |sistema general | | | | |de | | | | |participaciones,| | | | |vigencia hasta | | | | |el 30 abril de | | | | |2003, en Colegio| | | | |Giovanni Montini| | | |Acta de posesión|Nombramiento por|Secretario de |CD en f. 3 c. | |231 de 28 de |Resolución 304 |educación de |pruebas 2 | |mayo de 2003 |de 28 de mayo de|Manizales | | | |2003 | | | |Oficio SE.L.249 |Terminación de |Secretario de |CD en f. 3 c. | |de 25 de |provisionalidad |educación de |pruebas 2 | |noviembre de |con Resolución |Manizales | | |2003 |813 de 25 de | | | | |noviembre de | | | | |2003, desde el | | | | |20 de diciembre | | | | |siguiente | | | |Resolución 7631 |Traslado de |Secretario de |168-169 | |de 30 de |plaza |educación de | | |diciembre de |departamental |Caldas | | |2011 | | | | c) «Formatos» únicos para la expedición de certificado de historia laboral de 22 de julio de 2014 y 21 de junio de 2016 de la secretaría de educación de Caldas y de 24 siguiente y 31 de agosto de 2016 de la secretaría de educación de Manizales (ff. 18 a 19, 24 a 25 y 160 a 164 c. ppal. y 20 a 23 c. pruebas 3), así como constancias emitidas por esta última el 30 de agosto de 2016 (f. 19 c. pruebas 3) y por la secretaría general de la gobernación de Caldas de 23 de septiembre de 2009, 12 de diciembre de 2011 y 17 de julio de 2018 (ff. 184 c. ppal. y 30 y 32 c. pruebas 3), en los que se informa que la actora prestó sus servicios, en condición de maestra departamental y nacional, como se condensa en el siguiente cuadro: |Acto de vinculación |Novedad |Lapso | |Decreto departamental 340|Nombramiento como |04-06-80 a 31-12-82| |de 16 de mayo de 1980 |maestra en plaza |(menos 88 días de | | |departamental |licencia | | | |voluntaria) | |-------------------------|Nombramiento como |01-01-83 a 02-02-92| |-------------- |profesora de |11-05-92 a 22-05-92| | |secundaria en plaza | | | |departamental | | |Acto administrativo 143 |Nombramiento en |05-03-04 a 19-07-04| |de 27 de febrero de 2004 |provisionalidad en | | | |plaza departamental | | |Resolución 443 de 23 de |Traslado |20-07-04 a 17-07-05| |abril de 2004 | | | |Acto administrativo 1822 |Retiro |A partir del | |de 15 de julio de 2005 | |18-07-05 | |Resolución 853 de 22 de |Nombramiento en |26-09-05 a 09-12-05| |septiembre de 2005 |provisionalidad | | |Resolución 322 de 9 de |Nombramiento en |16-03-06 a 30-11-06| |marzo de 2006 |provisionalidad | | |Resolución 135 de 31 de |Nombramiento en |01-02-07 a 07-12-07| |enero de 2007 |provisionalidad | | |Resolución 171 de 23 de |Nombramiento en |24-01-08 a 31-12-08| |enero de 2008 |provisionalidad como | | | |docente nacional | | |Resolución 257 de 10 de |Nombramiento en |13-02-2009 a | |febrero de 2009 |provisionalidad como |12-12-2009 | | |docente nacional |(menos 2 días no | | | |laborados) | |Resolución 1940 de 11 de |Terminación de la |13-12-2009 | |diciembre de 2009 |provisionalidad | | |Decreto 1968 de 30 de |Nombramiento en |18-05-10 a 02-03-11| |abril de 2010 |período de prueba | | |Decreto 739 de 28 de |Nombramiento en |03-03-11 a 17-01-12| |febrero de 2011 |propiedad | | |Resolución 7631 de 30 de |Traslado a plaza |18-01-12 a | |diciembre de 2011 |pagada por municipio |31-08-16[15] | | |de Manizales |(Menos 2 meses y 29| | | |días de licencias | | | |no remunerada, | | | |20-08-13 a 19-09-13| | | |y 15-02-16 a | | | |13-04-16) | d) Oficio de 25 de agosto de 2016 de la secretaría educación de Caldas, en atención a requerimiento realizado por el Tribunal de primera instancia, indica que del 4 de junio de 1980 al 31 de diciembre de 1982 la demandante ocupó una plaza departamental, cuyos salarios fueron sufragados por ese departamento; el 3 de marzo de 2011 fue posesionada en propiedad como docente departamental y a partir del 17 de enero de 2012 «pasó a ser certificada y pagada por el Municipio de Manizales».

Asimismo, precisa que ha habido confusión sobre la naturaleza de los docentes designados en vigor de la Ley 812 de 2003 (f. 169) e) Certificación de la jefatura de gestión y talento humano de la secretaría general de gobierno de Caldas de 17 de julio de 2018 (f. 184), conforme a la cual la actora prestó sus servicios al departamento como profesora de secundaria desde el 1° de enero 1983 y el 2 de febrero de 1992, con la aclaración de que por el período del 1° de enero de 1983 al 30 de junio de 1990 responde la entonces Cajana Nacional de Previsión Social y del 1° de julio de 1990 al 2 de febrero de 1992, el departamento de Caldas. f) Documentos con rótulo «acumulados años anteriores» extraídos del sistema de nómina del fondo educativo regional ante la gobernación de Caldas de los «honorarios reconocimientos docentes» cancelados a la accionante de 1998 a 2002 (ff. 170 a 175). g) Certificado del rector del Colegio San Juan Bautista de La Salle, en el que señala que la actora laboró como docente de tiempo completo desde el 11 de marzo hasta el 15 de diciembre de 1998 y del 25 de enero al 15 de diciembre de 1999 (f. 31 c. pruebas 3). h) Constancia del rector del Liceo Isabel La Católica, de conformidad con la que la demandante prestó sus servicios por autorizaciones 740 de 10 de mayo de 2000 y 524 de 1° de febrero de 2001 de la secretaría de educación de Caldas, desde el 11 de mayo hasta el 25 de junio y del 1° de julio al 22 de diciembre de 2000; y del 2 de febrero al 8 de abril, desde el 16 de abril hasta el 17 de junio y del 16 de julio al 9 de diciembre de 2001 (CD en f. 3 c. pruebas 2). i) De conformidad con «formato» único para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Caldas) de 22 de julio de 2014 (ff. 28 a 29), la accionante devengó entre el 18 de mayo de 2010 y el 30 de diciembre de 2011, asignación básica, subsidio de alimentación y primas de navidad y vacaciones. j) Certificado de antecedentes disciplinarios emitido por la Procuraduría General de la Nación el 5 de junio de 2015, en el que figura que la demandante no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (f. 30)[16]. k) El 1° de septiembre de 2014 la accionante pidió el reconocimiento de la pensión gracia (CD en f. 3 c. pruebas 2), lo que le fue negado por la UGPP con Resoluciones RDP 24 de 2 de enero y RDP 7804 de 26 de febrero, ambas de 2015 (ff. 9 a 13 y 15 a 16), para lo cual, en la primera, se adujo que no hay certeza acerca del tipo de vinculación con el departamento de Caldas entre el 1° de enero de 1983 y el 2 de febrero de 1992, por lo que no alcanza los 20 años de servicios a la docencia oficial territorial o nacionalizada.

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la accionante nació el 15 de agosto de 1959 y laboró en el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, como docente, en forma interrumpida, desde el 4 de junio de 1980, por lo que el 1° de septiembre de 2014 pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante Resoluciones RDP 24 de 2 de enero y RDP 7804 de 26 de febrero, ambas de 2015, porque no hay certeza acerca del tipo de vinculación con el departamento de Caldas en algunos interregnos, por lo que no demuestra los 20 años de servicios a la docencia oficial territorial o nacionalizada.

Ahora bien, se advierte que, aunque algunos de los «Formatos» únicos para la expedición de certificado de historia laboral de las secretarías de educación de Caldas y Manizales, así como las constancias emitidas por esta última el 30 de agosto de 2016 y por la secretaría general de la gobernación de Caldas el 23 de septiembre de 2009, 12 de diciembre de 2011 y 17 de julio de 2018, no son coherentes acerca de la información relacionada con el tipo de vinculación de la accionante (nacional o territorial), al corroborar los actos administrativos aportados al expediente y otros documentos provenientes de la mencionada gobernación, se tiene que la actora prestó sus servicios como maestra, así: |Entidad |Vinculación |Período |Tiempo | |territor| | |laborado | |ial | | | | | | | |a |m |D | |Caldas |Departamental |04-06-80 a 31-12-82 |2 |3 |29 | | |(en interinidad) |(menos 88 días de licencia | | | | | | |voluntaria) | | | | |Caldas |Departamental |01-01-83 a 02-02-92 |9 |1 |1 | | |(profesora de |11-05-92 a 22-05-92 | | |11 | | |secundaria) | | | | | |Caldas |Departamental |11-03-98 a 15-12-98 | |9 |4 | | |(autorización de |25-01-99 a 15-12-99[17] | |10|20 | | |servicios) | | | | | |Caldas |Nacionalizada |11-05-00 a 25-06-00 | |1 |14 | | |(autorización de |01-07-00 a 22-12-00 | |5 |21 | | |servicios) |02-02-01 a 08-04-01 | |2 |6 | | | |16-04-01 a 17-06-01 | |2 |1 | | | |16-07-01 a 09-12-01 | |4 |23 | |Caldas |Departamental |27-01-03 a 28-02-03 | |1 |1 | | |(autorización de |19-03-03 a 30-04-03 | |1 |11 | | |servicios) | | | | | |Caldas |Nacional |26-09-05 a 09-12-05 | | | | | |(en |16-03-06 a 30-11-06 | | | | | |provisionalidad) |01-02-07 a 07-12-07 | | | | | | |24-01-08 a 31-12-08 | | | | | | |13-02-09 a 12-12-09 | | | | | | |(menos 2 días no laborados) | | | | |Caldas |Departamental |03-03-11 a 17-01-12 | |10|14 | | |(en propiedad) | | | | | |Manizale|Municipal |18-01-12 a 01-09-14[18] |2 |6 |13 | |s |(en propiedad) |(Menos 1 mes de licencia no | | | | | | |remunerada, | | | | | | |20-08-13 a 19-09-13) | | | | |Total tiempo comprobado como docente territorial y |20 |9 |18 | |nacionalizada | | | | Aunque la demandante sostiene que la totalidad del tiempo de servicios prestados en el departamento de Caldas fue en calidad de profesora territorial, lo cierto es que respecto del período trabajado del 26 de septiembre de 2005 al 12 de diciembre de 2009 (de manera interrumpida) solo obran certificaciones y constancias originarias de la secretaría de educación y gobernación de ese ente territorial que advierten el carácter de docente nacional de la actora durante ese lapso; de igual modo, la autorización de servicios docente transitorio 609 de 4 de febrero de 2002 no especifica el interregno laborado por la accionante ni hay prueba que lo corrobore, por lo que no es dable tenerlos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Por su parte, en lo que dice relación con las demás pruebas documentales se observa que las plazas que ocupó la accionante estaban a cargo del departamento de Caldas y del municipio de Manizales (desde el 18 de enero de 2012), y sus designaciones como educadora fueron efectuadas por las autoridades del correspondiente ente territorial, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional.

En ese orden de ideas, si la accionada no estaba de acuerdo con las pruebas documentales expedidas por diferentes funcionarios, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad, debió tacharlas de falsas; contrario a ello, guardó silencio, de lo que se desprende su validez. Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[19], toda vez que el primero prevé que los educadores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[20], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Por consiguiente, frente al argumento expuesto por la accionada y el a quo, consistente en que la actora no demostró que su vínculo laboral haya sido territorial o nacionalizado, no se ajusta al material probatorio traído al plenario, del cual deduce esta Sala que la demandante prestó sus servicios por más de 20 años en calidad de educadora territorial y nacionalizada.

Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio que se aporte al expediente, el cual omitió el a quo, pese a todo el recaudo probatorio que se realizó en el trámite de primera instancia[21].

Por otro lado, en lo referente a la vinculación de la actora como maestra por contratos de prestación de servicios con el departamento de Caldas[22] entre el 11 de marzo de 1998 y el 30 de abril de 2003 (de manera interrumpida), se precisa que, según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente nacionalizado, departamental, municipal o distrital en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años).

Para esta subsección, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[23].

De igual forma, en lo que atañe a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de educadores, la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]»[24], y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]»[25].

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia[26].

Asimismo, resulta oportuno precisar que los docentes territoriales o nacionalizados, cuya fuente para el pago de sus salarios provenga del sistema general de participaciones (régimen jurídico que reemplazó el antiguo situado fiscal)[27], tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, previo cumplimiento de los demás requisitos establecidos por el ordenamiento, por cuanto esa recompensa no proviene de «recursos nacionales», sino que dichos recursos son considerados como propios de los entes territoriales, porque son los titulares directos por mandato de la Constitución. En ese sentido se pronunció la sección segunda de esta Corporación en la precitada sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[28], al concluir que «[…] los recursos del situado fiscal que otrora cedía la Nación a las entidades territoriales, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como sus titulares directos, por mandato de la propia Carta[29], sin importar las limitaciones de destinación específica a que estaban sujetos».

A manera de corolario, contrario a lo considerado por la demandada y el a quo, a la fecha de la respectiva reclamación administrativa se acreditaron plenamente por parte de la accionante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora territorial por más de 20 años (los cuales satisfizo el 25 de noviembre de 2013, fecha en que alcanzó el estatus), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (4 de junio de 1980), contar con 50 años de edad, pues los cumplió el 15 de agosto de 2009, y observar una buena conducta en su desempeño en calidad de docente, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.

Resulta necesario anotar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968[30].

Sin embargo, comoquiera que la obligación se hizo exigible el 25 de noviembre de 2013, la accionante formuló la petición de reconocimiento pensional el 1° de septiembre de 2014 y la demanda se presentó el 8 de abril de 2015 (f. 1), no trascurrieron más de tres años entre cada fecha, por lo que tampoco operó la prescripción de mesadas. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la UGPP reconocer la pensión gracia deprecada, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, a partir del 25 de noviembre de 2013.

La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[31], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

Comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder general en nombre de la UGPP, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de este (ff. 214 a 251). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.

Revócase la sentencia proferida el 19 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Luz Estella Bedoya Valencia contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 24 de 2 de enero y RDP 7804 de 26 de febrero, ambas de 2015, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia del actor, de acuerdo con lo dicho en la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la accionante a partir del 25 de noviembre de 2013, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.

Sin condena en costas. 3. Reconócese personería la abogada Judy Mahecha Páez, con cédula de ciudadanía 39.770.632 y tarjeta profesional 101.770 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder obrante en los folios 214 a 251 del expediente. 4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Obrante en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [11] «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». [12] «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». [13] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). [14] Artículo 1º y 3º. [15] A la fecha de la última certificación se encontraba activa. [16] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [17] Cabe aclarar que a pesar de que obra en el expediente certificado del rector del Colegio San Juan Bautista de La Salle, según el cual la actora laboró como docente de tiempo completo del 25 de enero al 15 de diciembre de 1999, sin hacer claridad acerca de la naturaleza de su vínculo, del documento con rótulo «acumulados años anteriores» extraído del sistema de nómina del fondo educativo regional ante la gobernación de Caldas se le sufragaron «honorarios reconocimientos docentes» de 1998 a 2002. [18] Fecha de la petición de reconocimiento pensional [19] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [20] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [21] En particular, en lo relacionado con el interregno laborado desde el 18 de mayo de 2010, que lo tuvo como nacional, a pesar de que, con oficio de 25 de agosto de 2016, aportado con destino exclusivo a este proceso, la secretaría educación de Caldas aclaró que la vinculación de la actora fue en una plaza departamental y luego, trasladada a una municipal. [22] O autorizaciones de servicios de personal docente, como fueron denominadas por ese ente territorial y por los cuales recibió honorarios la accionante. [23] Corte Constitucional, sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [24] Corte Constitucional, sentencia C-555 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [25] Ibidem. [26] Ver, de esta subsección, fallo de 28 de enero de 2021, expediente 52001-23-33-000-2016-00261-01 (2304-2019), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [27] Como ocurrió con el pago de las labores prestadas por la demandante en virtud de las denominadas autorizaciones de servicios de personal docente. [28] Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [29] Léase el texto original del artículo 356 de la Constitución Política de 1991. [30] «Artículo 41.

Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». [31] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1