CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Opera respecto de actos de contenido general expedidos en desarrollo de decretos legislativos expedidos en virtud de la declaratoria de estados de excepción En los términos del artículo 20 de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

(…) En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos. En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se atribuye temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

(…) Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020 no cumplen con el requisito consistente en desarrollar un decreto legislativo dictado al amparo de los estados de emergencia económica, social y ecológica declarados a través de los Decretos 417 y 637 de 2020, por lo siguiente: - Los autos de 30 de marzo, 6 de abril de 2020 y 12 de mayo de 2020, resolvieron prorrogar la suspensión de los términos procesales de las actuaciones que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General de la entidad, con fundamento en lo dispuesto en lo establecido en las resoluciones núm. 136 de 24 de marzo, 148 de 3 de abril y 204 de 8 de mayo 2020 (…), expedidas por la Procuraduría General de la Nación, resoluciones que no tienen el carácter de legislativo, en tanto el Procurador General de la República las expidió en ejercicio de sus facultades ordinarias conferidas en el artículo 7° del Decreto Ley 262 de 22 de febrero de 2000. - Igualmente, los autos de 30 de marzo, 6 de abril de 2020 y 12 de mayo de 2020, fueron expedidos con fundamento en lo dispuesto en los decretos núm. 457 de 22 de marzo y 636 de 8 de mayo de 2020 (…), Decreto que no tiene el carácter de legislativo, en tanto el Presidente de la República lo expidió en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 4 del artículo 189 Constitucional y con el fin de atender la emergencia sanitaria decretada en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, según la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NORMA DEMANDADA: AUTO DEL 30 DE MARZO DE 2020 MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO (Improcedente) / AUTO DEL 6 DE ABRIL DE 2020 MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO (Improcedente) / AUTO DEL 12 DE MAYO DE 2020 MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO (Improcedente) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01205-00(CA) (2020-01697-00 y 2020- 02196-00) Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Demandado: AUTO DEL 30 DE MARZO DE 2020, AUTO DEL 6 DE ABRIL DE 2020 Y AUTO DEL 12 DE MAYO DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Habiendo sido desestimada la ponencia presentada por el magistrado conductor del proceso y conforme con lo dispuesto en la providencia de 26 de agosto de 2020[1], se decide el control inmediato de legalidad de los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, “por medio del cual se ordena prorrogar la suspensión de los términos procesales”, expedidas por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO.

I.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[2], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[3] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[4] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[5], sin que haya sido prorrogado[6]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[7], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[8] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

El MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO remitió al Consejo de Estado, los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidieron con posterioridad a las declaratorias de estado de excepción, a través de los decretos declarativos 417 y 637 de 2020.

II. ACTOS OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “AUTO POR MEDIO DEL CUAL SE ORDENA PRORROGAR LA SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS PROCESALES   Bogotá, D.C., 30 mar. 2020     OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO   El Secretario General del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en uso de las facultades que le confiere el Artículo 152 de la Ley 734 de 2002 y el numeral 17 del Artículo 30 del Decreto 210 del 3 de febrero de 2003, procede a prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario, de conformidad con lo establecido en la Resolución Nº 0136 del 24 de marzo de 2020, proferida por la Procuraduría General de la Nación. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO   Mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio a todas las personas que habitan la República de Colombia, desde las cero horas (00.00 a.m.) del día veinticinco (25) de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día trece (13) de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria declarada mediante Decreto 417 del diecisiete (17) de marzo de 2020.

Y en atención a que la Procuraduría General de la Nación, es el órgano de control que de conformidad con el Artículo 277 de la Constitución Política de Colombia, ejerce preferiblemente el poder disciplinario.    ''Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: ( ) 6.

Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferiblemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. "    Este Despacho, mediante auto de fecha 17 de marzo de 2020, ordenó la suspensión de los términos disciplinarios, con fundamento en la Resolución Nº 0128 del 16 de marzo de 2020, proferida por la Procuraduría General de la Nación, desde el diecisiete (17) de marzo y hasta el 31 de marzo de 2020.

Que mediante Resolución Nº 0136 del 24 de marzo de 2020, la Procuraduría General de la Nación ordenó prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias hasta el tres (3) de abril de 2020. Que la adopción de la mencionada medida impide que las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias, acudan a las instalaciones del Grupo Control Interno Disciplinario - Secretaría General del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, sin que ello implique inactividad laboral, ya que los funcionarios de este Ministerio continuarán ejerciendo sus funciones a través del trabajo en casa.

Que el Artículo tercero de la Resolución Nº 0136 del 24 de marzo de 2020, establece que: "La autoridad disciplinaria adoptará las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento a lo ordenado en los Artículos anteriores y coordinará con los servidores el trabajo que se deba adelantar desde sus residencias" (cursiva propia del texto citado)    Este Despacho acoge lo ordenado por el máximo Director del Ministerio Público y en consecuencia dispone, prorrogar la suspensión de los términos procesales de los expedientes que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

En mérito de lo expuesto el Secretario General,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a lo establecido en la Resolución N° 0136, de fecha veinticuatro (24) de marzo de dos mil veinte (2020), proferida por el Señor Procurador General de la Nación y a las medida (sic) adoptadas por el Gobierno Nacional, mediante Decreto Nº 457, de fecha veintidós (22) de marzo de dos mil veinte (2020), a través del cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus (covid- 19) y el mantenimiento del orden público.

ARTÍCULO SEGUNDO: prorrogar la suspender (sic) los términos procesales de las actuaciones que en la actualidad se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, hasta el día viernes tres (3) de abril de 2020.

PARÁGRAFO: Esta medida no implica inactividad de la autoridad disciplinaria de la Secretaría General del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, quien podrá durante este periodo, proyectar las decisiones a que haya lugar, para su futuro proferimiento en legal forma.

ARTÍCULO TERCERO: Contra el presente auto no procede recurso alguno.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE 30 mar. 2020  JUAN CARLOS RONDÓN AVENDAÑO Secretario General […]” “AUTO POR MEDIO DEL CUAL SE ORDENA PRORROGAR LA SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS PROCESALES   Bogotá, D.C., 06 abr. 2020     OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO   El Secretario General del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en uso de las facultades que le confiere el Artículo 152 de la Ley 734 de 2002 y el numeral 17 del Artículo 30 del Decreto 210 del 3 de febrero de 2003, procede a prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario, de conformidad con lo establecido en la Resolución Nº 0148 del 3 de abril de 2020, proferida por la Procuraduría General de la Nación. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO   Mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio a todas las personas que habitan la República de Colombia, desde las cero horas (00.00 a.m.) del día veinticinco (25) de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día trece (13) de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria declarada mediante Decreto 417 del diecisiete (17) de marzo de 2020.

Y en atención a que la Procuraduría General de la Nación, es el órgano de control que de conformidad con el Artículo 277 de la Constitución Política de Colombia, ejerce preferiblemente el poder disciplinario.    ''Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: ( ) 6.

Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferiblemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley." (Cursiva propia del texto transcrito)    Este Despacho, mediante auto de fecha 17 de marzo de 2020, ordenó la suspensión de los términos disciplinarios, con fundamento en la Resolución Nº 0128 del 16 de marzo de 2020, proferida por la Procuraduría General de la Nación, desde el diecisiete (17) de marzo y hasta el 31 de marzo de 2020.

Que mediante auto de fecha 30 de marzo de 2020, esta Secretaría General ordenó prorrogar la suspensión de los términos disciplinarios hasta el tres (3) de abril de 2020, acogiéndose a lo dispuesto por la Procuraduría General de la Nación mediante la Resolución Nº 136 del 24 de marzo de 2020. Que mediante Resolución Nº 0148 del tres (3) de abril de 2020, La Procuraduría General de la Nación ordenó prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias hasta el diecisiete (17) de abril de 2020.

Que la adopción de la mencionada medida impide que las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias, acudan a las instalaciones del Grupo Control Interno Disciplinario - Secretaría General del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, sin que ello implique inactividad laboral, ya que los funcionarios de este Ministerio continuarán ejerciendo sus funciones a través del trabajo en casa.

Este Despacho acoge lo ordenado por el máximo Director del Ministerio Público y en consecuencia dispone, prorrogar la suspensión de los términos procesales de los expedientes que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En mérito de lo expuesto el Secretario General,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a lo establecido en la Resolución N° 0148, de fecha tres (3) de abril de dos mil veinte (2020), proferida por el Señor Procurador General de la Nación y a las medida (sic) adoptadas por el Gobierno Nacional, mediante Decreto Nº 457, de fecha veintidós (22) de marzo de dos mil veinte (2020), a través del cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus (covid- 19) y el mantenimiento del orden público.

ARTÍCULO SEGUNDO: prorrogar la suspender (sic) los términos procesales de las actuaciones que en la actualidad se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, hasta el día diecisiete (17) de abril de 2020.

PARÁGRAFO: Esta medida no implica inactividad de la autoridad disciplinaria de la Secretaría General del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, quien podrá durante este periodo, proyectar las decisiones a que haya lugar, para su futuro proferimiento en legal forma.

ARTÍCULO TERCERO: Contra el presente auto no procede recurso alguno.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE     JUAN CARLOS RONDÓN AVENDAÑO Secretario General […] AUTO POR MEDIO DEL CUAL SE ORDENA PRORROGAR LA SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS PROCESALES Bogotá, D.C., 12 mayo 2020 OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO El Secretario General del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en uso de las facultades que le confiere el Artículo 152 de la Ley 734 de 2002 y el numeral 17 del Artículo 30 del Decreto 210 del 3 de febrero de 2003, procede a prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario, de conformidad con lo establecido en la Resolución Nº 204 del 8 de mayo de 2020, proferida por la Procuraduría General de la Nación. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Mediante Decretos 457 del 22 de marzo de 2020 y 636 del 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio a todas las personas que habitan en la República de Colombia, este último hasta las cero horas (00.00 a.m.) del 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria declarada mediante Decretos 417 del diecisiete (17) de marzo de 2020 y 637 del ocho (8) de mayo de 2020.

Que mediante Decreto 531 de fecha 8 de abril de 2020, el Gobierno Nacional amplía el aislamiento preventivo obligatorio hasta el día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria. Que mediante Decreto 593 de fecha 24 de abril de 2020, el Gobierno Nacional amplía nuevamente el aislamiento preventivo obligatorio, hasta el día 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria.

Y en atención a que la Procuraduría General de la Nación, es el órgano de control que de conformidad con el Artículo 277 de la Constitución Política de Colombia, ejerce preferiblemente el poder disciplinario. ''Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: ( ) 6.

Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferiblemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley." (Cursiva propia del texto transcrito) Este Despacho, mediante auto de fecha 17 de marzo de 2020, ordenó la suspensión de los términos disciplinarios, con fundamento en la Resolución Nº 0128 del 16 de marzo de 2020, proferida por la Procuraduría General de la Nación, desde el diecisiete (17) de marzo y hasta el 31 de marzo de 2020.

Que mediante auto de fecha 30 de marzo de 2020, esta Secretaría General ordenó prorrogar la suspensión de los términos disciplinarios hasta el 3 de abril de 2020, acogiéndose a lo dispuesto por la Procuraduría General de la Nación mediante la Resolución Nº 136 del 24 de marzo de 2020. Que así mismo, se ordenó prorrogar la suspensión de los términos disciplinarios, mediante auto de fecha 6 de abril de 2020, atendiendo a lo dispuesto por la Procuraduría General de la Nación, mediante Resolución Nº 0148 del 3 de abril de 2020, mediante la cual dispuso prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias hasta el 17 de abril de 2020.

Que mediante Resolución de fecha 16 de abril de 2020, la Procuraduría General de la Nación dispuso prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias, hasta el día veinticuatro (24) de abril de 2020, inclusive. Que la Procuraduría General de la Nación, mediante Resolución Nº 0184 de fecha 24 de abril de 2020, dispuso prorrogar la suspensión de los términos disciplinarios, hasta el día 11 de mayo de 2020.

Que el 8 de mayo de 2020, la Procuraduría General de la Nación mediante Resolución Nº 204, ordenó prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias que adelanta, hasta el lunes 25 de mayo de 2020, inclusive. Que la adopción de la mencionada medida tomada por el Gobierno Nacional, impide que las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias, acudan a las instalaciones del Grupo Control Interno Disciplinario - Secretaría General del Ministerio de Comercio Industria y Turismo.

Que con el fin de garantizar el debido ejercicio de la acción disciplinaria, el debido proceso y el derecho de defensa, por una parte, y el derecho fundamental a la salud, por otra. Este Despacho acoge lo ordenado por el máximo Director del Ministerio Público y en consecuencia dispone, prorrogar la suspensión de los términos procesales de los expedientes que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

En mérito de lo expuesto el Secretario General,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Acogerse a lo dispuesto en la Resolución Nº 204, de fecha ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020), proferida por el Señor Procurador General de la Nación y a las medida (sic) adoptadas por el Gobierno Nacional, mediante Decreto Nº 636, de fecha ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020), a través del cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus (covid-19) y el mantenimiento del orden público.

ARTÍCULO SEGUNDO: prorrogar la suspensión (sic) los términos procesales de las actuaciones, que en la actualidad se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, hasta el día lunes veinticinco (25) de mayo de 2020, inclusive.

ARTÍCULO TERCERO: Contra el presente auto no procede recurso alguno.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS RONDÓN AVENDAÑO Secretario General” III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 21 de abril de 2020 el Despacho sustanciador avocó conocimiento del auto de 30 de marzo de 2020 y ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[9]. Inconforme con lo anterior, la Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por el Despacho sustanciador, en proveído de 7 de mayo de 2020, en el sentido de confirmar lo resuelto en providencia de 21 de abril de 2020.

A través de autos de 18 de mayo y 24 de junio de 2020 el Despacho sustanciador decretó la acumulación de los procesos núm. 2020-01697-00 y 2020-02196-00 al de la referencia, en los que se solicitó el control inmediato de legalidad de los autos de 6 de abril y 12 de mayo de 2020, también expedidos por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO.

Adicionalmente, en ambas providencias, se avocó conocimiento, ordenando las notificaciones de rigor y se suspendió el trámite del proceso núm. 2020- 01205-00 hasta tanto los expedientes estuviesen en la misma etapa procesal del anterior, a efectos de proferir el fallo correspondiente. 3.1 Intervenciones Ministerio De Comercio, Industria y Turismo Indicó que el auto de 12 de mayo de 2020 contiene los datos que permiten su identificación, a través de un número, la fecha de su expedición, la referencia expresa de las facultades que se ejercen, la normativa en que se fundamenta y la firma del funcionario que lo expidió. Adicionalmente, indicó que el acto fue publicado en la intranet de la entidad.

Señaló que la decisión de suspender términos en los procesos disciplinarios que adelanta la Secretaría General de la entidad, fue adoptada en concordancia con lo previsto por la Procuraduría General de la Nación, en calidad de máximo órgano disciplinario. Expuso que también adoptó dicha decisión, por cuanto el Gobierno Nacional, mediante Decreto 457 de 2020, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, limitando la libre circulación de vehículos y personas en el territorio, desde el 25 de marzo hasta el 13 de abril de 2020, medida que fue prorrogada a través de los Decretos 531 y 593 de 2020.

Manifestó que la implementación de la medida de aislamiento preventivo obligatorio impidió que las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias acudieran a la entidad, por lo que en aras de garantizar los al debido proceso, de defensa y la salud pública, ordenó prorrogar la suspensión de los términos en las actuaciones disciplinarias a su cargo.

Finalmente, puso de presente que el auto de 12 de mayo de 2020, busca seguir el ejemplo o las directrices impartidas por parte del Procurador General de la Nación, por cuanto a éste le corresponde formular las políticas generales y los criterios de intervención en materia de control disciplinario, de conformidad con el artículo 7° del Decreto Ley 262 de 2000.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Segunda Delegada[10] ante esta Corporación, luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que los autos objeto de estudio adoptaron la medida de suspender los términos procesales de las actuaciones que adelanta el Grupo de Control Interno Disciplinario del MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO debía ser analizada teniendo en cuenta que el Decreto Declarativo 417 de 2020 expuso la necesidad de mitigar la propagación del coronavirus Covid-19 respecto de la ciudadanía y de los servidores públicos, mediante la flexibilización de los horarios laborales o la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Manifestó que la medida se encuentra en armonía con la orden de aislamiento preventivo obligatorio dictada por el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 457 de 2020, para salvaguardar la salud pública de los ciudadanos y de los funcionarios y contratistas que laboran al interior de la entidad. Indicó que la medida tiene sustento en otras normas dictadas anteriormente, como la Directiva Presidencial núm. 02 de 2020 y la Resolución 385 de 2020, que buscaban que las entidades estatales revisaran las condiciones de salud de los servidores públicos y las actividades que desarrollan, para adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde casa.

Expuso que la medida está justificada en razones objetivas de fuerza mayor, provenientes de la emergencia sanitaria declarada, mediante la Resolución 385 de 2020, el Decreto 457 de 2020 y el Decreto Declarativo 417 de 2020, por lo que cumple con los requisitos de necesidad y proporcionalidad. Aseveró que la suspensión de términos tiene como finalidad proteger los derechos de defensa y el debido proceso de las personas vinculadas a las actuaciones procesales suspendidas, teniendo en cuenta la imposibilidad de acudir presencialmente a la entidad, con ocasión de la orden de aislamiento preventivo obligatorio dictada por el Gobierno Nacional.

Afirmó que las medidas adoptadas son proporcionales debido a que guardan coherencia con el ordenamiento vigente, respetan los derechos fundamentales, en especial el debido proceso y sigue los principios constitucionales como el de la primacía del interés general. Sostuvo que las medidas son necesarias y útiles para limitar la propagación del Coronavirus Covid-19, protegiendo a los servidores públicos y a los ciudadanos, aplicando el distanciamiento social.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

Precisado lo anterior, se tiene que los autos objeto de control fueron expedidos por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO[11], autoridad del orden nacional, de conformidad con el inciso 2° del artículo 39[12] de la Ley 489 de 1998. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Veintiuno Especial de Decisión en la cual la consejera ponente actúa como sustanciadora de la decisión mayoritaria, comoquiera que la ponencia presentada por el Presidente de la Sala fue improbada en sesión de 26 de agosto de 2020. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, son actos de carácter general, expedidos en observancia de las competencias a que aludió el Secretario General del MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO como autoridad administrativa, y si desarrolló algún decreto legislativo.

Superado este análisis, la Sala se ocupará de examinar si los autos cumplen con los requisitos formales y materiales señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[13]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[14], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[15].

En los términos del artículo 20[16] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen este requisito se encuentra cumplido, por cuanto los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020 se dictaron con posterioridad a la expedición de los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 637 de 6 de mayo de 2020, que declararon la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario.

El primer decreto vigente hasta el 17 de abril[17] de 2020 y el segundo se extendió al 6 de junio[18] del presente año. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[19] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[20] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][21]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[22], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[23].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinados los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, se aprecia que: i) Son actos de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO en los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, constituyen reglas generales[24] que la entidad fijó en relación con las competencias que indicó tener a su cargo y que se concretan en prorrogar la suspensión de los términos de los procesos administrativos que adelanta el Grupo de Control Interno Disciplinario de la entidad.

Lo anterior, delimita esas medidas de carácter general para adoptar las medidas necesarias para hacer frente a las circunstancias que afectaron el normal desarrollo de las actividades que adelanta la entidad, con ocasión del estado de emergencia sanitaria declarada, la orden de aislamiento preventivo obligatorio que dispuso el Gobierno Nacional.

En ese sentido, está probado el presupuesto de generalidad que se exige al acto objeto de control. ii) Dictados en ejercicio de la función administrativa Los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, son manifestación del ejercicio de función administrativa[25], en tanto al MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO le corresponde entre otras: “preparar o revisar los proyectos de decreto y expedir resoluciones, circulares y demás actos administrativos de carácter general o particular necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, de conformidad con el numeral 30 del artículo 2° del Decreto 210 de 3 de febrero de 2003[26].

Igualmente, le corresponde “adelantar las investigaciones disciplinarias de conformidad con las normas legales pertinentes”, conforme con el numeral 17 del artículo 30 del Decreto 210 de 2003. iii) No son desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se atribuye temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional[27]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes:  a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario.     b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.  c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.   d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.  e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” (Subrayas y resaltas fuera del texto original) Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40[28] de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020 no cumplen con el requisito consistente en desarrollar un decreto legislativo dictado al amparo de los estados de emergencia económica, social y ecológica declarados a través de los Decretos 417 y 637 de 2020, por lo siguiente:.- Los autos de 30 de marzo, 6 de abril de 2020 y 12 de mayo de 2020, resolvieron prorrogar la suspensión de los términos procesales de las actuaciones que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General de la entidad, con fundamento en lo dispuesto en lo establecido en las resoluciones núm. 136 de 24 de marzo, 148 de 3 de abril y 204 de 8 de mayo 2020, por medio de las cuales se ordenó prorrogar la suspensión de términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación hasta “el viernes tres (3) de abril de dos mil veinte (2020)”, “el viernes diecisiete (17) de abril de dos mil veinte (2020)” y “el lunes veinticinco de mayo de dos mil veinte (2020)”, expedidas por la Procuraduría General de la Nación, resoluciones que no tienen el carácter de legislativo, en tanto el Procurador General de la República las expidió en ejercicio de sus facultades ordinarias conferidas en el artículo 7° del Decreto Ley 262 de 22 de febrero de 2000[29]..- Igualmente, los autos de 30 de marzo, 6 de abril de 2020 y 12 de mayo de 2020, fueron expedidos con fundamento en lo dispuesto en los decretos núm. 457 de 22 de marzo y 636 de 8 de mayo de 2020, por los cuales “se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, que ordenaron el aislamiento obligatorio desde el miércoles 25 de marzo de 2020 hasta el lunes 13 de abril de 2020 y desde el 11 de mayo hasta el 25 de mayo de 2020, respectivamente, en tanto que con ocasión de éstos se “impide que las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias, acudan a las instalaciones del Grupo Control Interno Disciplinario – Secretaría General”, Decreto que no tiene el carácter de legislativo, en tanto el Presidente de la República lo expidió en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 4 del artículo 189 Constitucional y con el fin de atender la emergencia sanitaria decretada en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, según la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

Lo precedente pone de manifiesto que en el presente caso no se cumple con uno de los requisitos de procedibilidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, como lo es que los actos objeto de control desarrollen un decreto legislativo, razón por la que la Sala declarará la improcedencia del presente medio de control. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 21, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad frente a los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, expedidos por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, atendiendo lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico al Secretario General del MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO y a los demás intervinientes. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 21 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA | | |Con salvamento de voto | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | | |Con aclaración de voto | | | |(Firmado electrónicamente) | |RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS | |Con salvamento de voto | ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedencia: los actos bajo análisis son de mera ejecución La decisión adoptada se sustenta en que los autos objeto de estudio corresponden a actos de carácter general y que fueron proferidos bajo la función administrativa, pero, que fueron proferidos con fundamento en normas expedidas por el ejecutivo atendiendo a sus competencias ordinarias, y que, por tanto, no desarrollan competencias extraordinarias.

(…). Los autos estudiados, no solo escapan al control inmediato de legalidad en tanto se fundaron en normas no expedidas bajo facultades extraordinarias, sino especialmente, por cuanto corresponden a decisiones de mera ejecución, y por tanto, no son objeto de control jurisdiccional en el marco del mecanismo del control inmediato de legalidad, al carecer de la capacidad para producir, por sí mismos, efectos jurídicos distintos a los derivados de la norma a la cual dan cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01205-00(CA) (2020-01697-00 y 2020- 02196-00) Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Demandado: AUTO DEL 30 DE MARZO DE 2020, AUTO DEL 6 DE ABRIL DE 2020 Y AUTO DEL 12 DE MAYO DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Aclaración de voto Si bien coincido con la decisión adoptada en la sentencia del 23 de noviembre de 2021, en tanto declara como improcedente el control inmediato de legalidad de los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, expedidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, estimo que las razones para llegar a tal conclusión son distintas a las desarrolladas en la sentencia, circunstancia que me lleva a aclarar el voto en los siguientes términos: La decisión adoptada se sustenta en que los autos objeto de estudio corresponden a actos de carácter general y que fueron proferidos bajo la función administrativa, pero, que fueron proferidos con fundamento en normas expedidas por el ejecutivo atendiendo a sus competencias ordinarias, y, que por tanto, no desarrollan competencias extraordinarias.

Sin embargo, debo expresar que en mi opinión, los autos (que no actos) que se estudian en el presente asunto: i) Son decisiones de mera ejecución, en tanto se limitan a dar cumplimiento a mandatos previos ordenados por otra norma, tal como se indica en la sentencia cuando se explica que fueron proferidos “con fundamento en lo dispuesto en lo establecido en las resoluciones núm. 136 de 24 de marzo, 148 de 3 de abril y 204 de 8 de mayo 2020, por medio de las cuales se ordenó prorrogar la suspensión de términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación”.

Por tanto, al tratarse de decisiones que se limitan a ejecutar otras normas y que se ubican en el contexto de las operaciones administrativas, éstas no se identifican con una manifestación propia de la función pública, en tanto no crean, modifican o extinguen una situación jurídica. ii) No son generales sino individuales, pues la generalidad no se predica de un universo de cosas, sino de la unidad y efecto concreto de la decisión que se observa en el caso específico, esto es, la de disponer, mediante autos (no actos) la suspensión de los procesos que hacen curso en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General del Ministerio, como decisión única e individual del Ministerio, Radicación: 11001-03-15-000-2020- 01205-00; 11001-03-15- 000-2020-01697-00; 11001-03-15-000-2020- 02196-00.

Acto: Autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020 (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo) Referencia: Control inmediato de legalidad – aclaración de voto proferida en cumplimiento de lo ordenado por la Procuraduría General de la Nación, en las resoluciones 136 de 24 de marzo, 148 de 3 de abril y 204 de 8 de mayo 2020.

En consecuencia, estimo que en el presente caso los autos estudiados, no solo escapan al control inmediato de legalidad en tanto se fundaron en normas no expedidas bajo facultades extraordinarias, sino especialmente, por cuanto corresponden a decisiones de mera ejecución, y por tanto, no son objeto de control jurisdiccional en el marco del mecanismo del control inmediato de legalidad, al carecer de la capacidad para producir, por sí mismos, efectos jurídicos distintos a los derivados de la norma a la cual dan cumplimiento.

En los anteriores términos dejo consignada mi aclaración de voto. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador SALVAMENTO DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Interpretación de la locución decreto legislativo. [E]n lo que tiene que ver con el requisito de procedibilidad del medio de control respecto de los actos expedidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, comparto los argumentos planteados en la ponencia derrotada en la medida en que “los autos del 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020 se fundamentaron tanto en los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 8 de mayo de 2020, mediante los cuales se han declarado los estados de emergencia, (…), su finalidad fue desarrollarlos y tomar las medidas tendientes adaptar las funciones propias de la institución al nuevo escenario fáctico y normativo derivado de la pandemia secundaria al COVID- 19.

(…) En efecto, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución “decreto legislativo” se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos presidenciales subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.(…) Desde el punto de vista constitucional, la categoría “decreto legislativo”, se predica de ambos decretos, en la medida que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, esto es, tienen fuerza de ley. [E]n concordancia con el artículo 136 del CPACA, evidencia que el objeto del control inmediato de legalidad recae sobre los actos administrativos de carácter general expedidos en ejercicio de la función administrativa, y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Ahora bien, con lo anterior, no se está afirmando que las autoridades administrativas, distintas al Gobierno Nacional, también están habilitadas para “desarrollar” directamente el decreto de Emergencia Económica Social y Ecológica, lo cual desquiciaría el sistema jurídico jerárquico que emana de la propia carta, sino que la razón de ser del control inmediato de legalidad es justamente impedir que la autoridad administrativa,(…) caigan en desafueros y desborden sus competencias con grave lesión al estado de derecho, que tienen en este medio de control, un muro de contención, rápido y expedito.

Así las cosas, los actos administrativos objeto de control cumplen con la totalidad de los requisitos de procedibilidad y, por lo tanto, era del caso verificar si la decisión se ajustaba a las normas que la soportaban y guardaba relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01205-00(CA) (2020-01697-00 y 2020- 02196-00) Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Demandado: AUTO DEL 30 DE MARZO DE 2020, AUTO DEL 6 DE ABRIL DE 2020 Y AUTO DEL 12 DE MAYO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad frente a los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, expedidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Respetuosamente me aparto de la decisión mayoritaria proferida el 23 de noviembre de 2021, mediante la cual la Sala Especial de Decisión Número 21, declaró improcedente el control inmediato de legalidad en el asunto de la referencia. Las razones son las siguientes: Manifiesto que, acompañé la ponencia presentada por el magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas, Presidente de la Sala, la cual fue improbada en sesión de 26 de agosto de 2020, dado que no obtuvo la mayoría necesaria para su aprobación. En este sentido me aparto de la decisión adoptada por la Sala mayoritaria en cuanto dispuso “DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad frente a los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020, expedidos por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, atendiendo lo expuesto en la parte motiva de este proveído”.

En la sentencia de la cual me aparto, la Sala mayoritaria consideró que los actos objeto de control no son desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción, bajo los siguientes argumentos: “Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que los autos de 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020 no cumplen con el requisito consistente en desarrollar un decreto legislativo dictado al amparo de los estados de emergencia económica, social y ecológica declarados a través de los Decretos 417 y 637 de 2020, por lo siguiente:.- Los autos de 30 de marzo, 6 de abril de 2020 y 12 de mayo de 2020, resolvieron prorrogar la suspensión de los términos procesales de las actuaciones que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General de la entidad, con fundamento en lo dispuesto en lo establecido en las resoluciones núm. 136 de 24 de marzo, 148 de 3 de abril y 204 de 8 de mayo 2020, por medio de las cuales se ordenó prorrogar la suspensión de términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación hasta “el viernes tres (3) de abril de dos mil veinte (2020)”, “el viernes diecisiete (17) de abril de dos mil veinte (2020)” y “el lunes veinticinco de mayo de dos mil veinte (2020)”, expedidas por la Procuraduría General de la Nación, resoluciones que no tienen el carácter de legislativo, en tanto el Procurador General de la República las expidió en ejercicio de sus facultades ordinarias conferidas en el artículo 7° del Decreto Ley 262 de 22 de febrero de 20001..- Igualmente, los autos de 30 de marzo, 6 de abril de 2020 y 12 de mayo de 2020, fueron expedidos con fundamento en lo dispuesto en los decretos núm. 457 de 22 de marzo y 636 de 8 de mayo de 2020, por los cuales “se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, que ordenaron el aislamiento obligatorio desde el miércoles 25 de marzo de 2020 hasta el lunes 13 de abril de 2020 y desde el 11 de mayo hasta el 25 de mayo de 2020, respectivamente, en tanto que con ocasión de éstos se “impide que las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias, acudan a las instalaciones del Grupo Control Interno Disciplinario – Secretaría General”, Decreto que no tiene el carácter de legislativo, en tanto el Presidente de la República lo expidió en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 4 del artículo 189 Constitucional y con el fin de atender la emergencia sanitaria decretada en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, según la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social”.

Al respecto debo señalar que en lo que tiene que ver con el requisito de procedibilidad del medio de control respecto de los actos expedidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, comparto los argumentos planteados en la ponencia derrotada en la medida en que “los autos del 30 de marzo, 6 de abril y 12 de mayo de 2020 se fundamentaron tanto en los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 8 de mayo de 2020, mediante los cuales se han declarado los estados de emergencia, como en los Decretos 457, 531, 593 y 636 de 2020, por los cuales se dispuso el aislamiento preventivo obligatorio, y su finalidad fue desarrollarlos y tomar las medidas tendientes adaptar las funciones propias de la institución al nuevo escenario fáctico y normativo derivado de la pandemia secundaria al COVID- 19, en cuanto tal medida de confinamiento impide que los diferentes actores de las actuaciones disciplinarias acudan al ente ministerial a atender los asuntos relacionados con ellas”.

En efecto, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución “decreto legislativo” se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos presidenciales subsiguientes con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Considero, que el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución “decretos legislativos”, envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis, por lo siguiente: 1 “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.”. 1.

Desde el punto de vista constitucional, la categoría “decreto legislativo”, se predica de ambos decretos, en la medida que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, esto es, tienen fuerza de ley, que es la connotación a la que se refiere esta locución. Ello deviene del parágrafo del artículo 215 de la Carta, que señala que “El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo”, y las “facultades” no son otras que, de un lado, declarar un estado de anormalidad, si se presentan las circunstancias sobrevinientes y de extrema gravedad, y la de emitir los decretos encaminados a solucionar la crisis que devienen de los hechos que sirven de causa a dicha declaratoria.

Refuerza la anterior tesis el criterio expuesto por la Corte Constitucional en los inicios de vigencia de esta institución, al decir en la Sentencia C-004 de 19922, que de acuerdo con el numeral 7 del artículo 241 superior, el control jurisdiccional de los “decretos legislativos” comprende, tanto el de los decretos que declaran el estado de excepción, como el de los que se dictan en desarrollo del mismo3. 2.

La hermenéutica gramatical del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con el artículo 136 del CPACA, evidencia que el objeto del control inmediato de legalidad recae sobre los actos administrativos de carácter general expedidos en ejercicio de la función administrativa, y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Acudiendo a su etimología, se tiene que el verbo “desarrollar”, según el diccionario de la Real Academia Española, proviene del vocablo De –des- y arrollar, que significa: i) aumentar o reforzar algo de orden físico, intelectual o moral; ii) exponer con orden y amplitud una cuestión o un tema: iii) realizar o llevar a cabo algo; iv) suceder ocurrir o tener lugar4.

En este orden, cuando una medida administrativa, proferida por una autoridad, invoca razones o hechos contenidos en la declaratoria de emergencia económica, desde el punto gramatical, también implica que está desarrollando dicho decreto, en cuanto “aumenta o refuerza” o “expone con orden o amplitud” o “realiza o lleva a cabo algo” que, en este caso, se refiere a lo que allí se está disponiendo. 3.

Ahora bien, con lo anterior, no se está afirmando que las autoridades administrativas, distintas al Gobierno Nacional, también están habilitadas para “desarrollar” 2 Mediante la cual, la Corte revisó el Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social", en todo el territorio nacional, debido a la perturbación del clima laboral en el sector oficial “por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país”.

M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 3 En ambos casos, están sometidos al control constitucional a cargo de la Corte, el cual, como se indicó en la sentencia C-179 de 1994, recae “no sólo sobre los decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos transitorios”.

Línea jurisprudencial seguida, entre otras, en las sentencias C-447 de 1992, C- 366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999 y C-216 de 1999. 4 Disponible en https://dle.rae.es/desarrollar?m=form. directamente el decreto de Emergencia Económica Social y Ecológica, lo cual desquiciaría el sistema jurídico jerárquico que emana de la propia carta, sino que la razón de ser del control inmediato de legalidad es justamente impedir que la autoridad administrativa, bajo el amparo del decreto de declaratoria del estado de anormalidad, como de los que lo desarrollan, caigan en desafueros y desborden sus competencias con grave lesión al estado de derecho, que tienen en este medio de control, un muro de contención, rápido y expedito. 4.

No hay que olvidar que en los estados de crisis, aumenta el riesgo de que, so pretexto de conjurar los hechos constitutivos de la declaratoria del estado de excepción, las autoridades administrativas pueden incurrir en abusos o extralimitaciones, violaciones de derechos y libertades ciudadanas, ante lo cual es necesario un control judicial inmediato, eficaz y de amplio espectro frente a los actos administrativos dictados al amparo de aquel, justamente para verificar que no deriven en restricciones arbitrarias de las normas superiores en contra de la integridad del ordenamiento jurídico y la dignidad de las personas. 5.

Lo anterior, se aviene al alcance y extensión del control inmediato de legalidad, que en reiterada jurisprudencia se ha dicho, en cuanto que este control, además de ser oficioso, autónomo y automático, se caracteriza por ser integral, que en términos jurídicos significa: “Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción”5.

Así, si un parámetro de análisis es “la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, es porque se parte de la base que puede ocurrir que la autoridad, al adoptar las medidas correspondientes, invoque solo el decreto que declara la emergencia económica, social o ecológica para tomar alguna medida, que puede resultar ajena al mismo o lesiva del ordenamiento jurídico.

En este orden, el control inmediato de legalidad consistirá en verificar si la autoridad tiene la competencia para emitir la regulación respectiva y de ser así, proceder a evaluar la conexidad, proporcionalidad y necesidad de la medida “mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”6. 6.

Lo anterior, permite fijar el verdadero alcance del mecanismo de control judicial denominado “control inmediato de legalidad”, que no es otro que habilitar la revisión inmediata de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades administrativas 5 Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. 6 Ibídem. de los órdenes nacional, distrital, departamental y municipal, con fundamento en la declaratoria del estado de crisis correspondiente, como de los decretos consecuenciales dictados bajo su amparo, incluyendo aquellos actos administrativos expedidos en ejercicio de las competencias ordinarias pero dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos en estados de anormalidad.

Así las cosas, los actos administrativos objeto de control cumplen con la totalidad de los requisitos de procedibilidad y, por lo tanto, era del caso verificar si la decisión se ajustaba a las normas que la soportaban y guardaba relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción. Con estos argumentos sustento mi salvamento de voto.

Fecha ut supra. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081. ----------------------- [1] Por medio del cual el Consejero de Estado, doctor Rafael Francisco Suárez Vargas, remitió el expediente de la referencia a la Consejera Ponente por ser la que seguía en turno de quienes tienen la posición mayoritaria. [2] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [3] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Con posterioridad se expidieron las Resoluciones 2230 de 2020 y las 222, 738 y 1315 de 2021, esta última que prorrogó la emergencia sanitaria hasta el próximo 30 de noviembre de 2021. [4] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [5] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [6] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [7] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [8] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [9] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [10] Presentó concepto el 19 de junio de 2020 para pronunciarse sobre la legalidad de los autos de 30 de marzo y 6 de abril de 2020 y el 30 de julio de 2020 respecto del auto de 12 de mayo de 2020. [11] Mediante el artículo 4° de la Ley 790 de 27 de diciembre de 2002, se fusionaron los ministerios de Desarrollo Económico y de Comercio Exterior y se conformó el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

La norma establece: “[…] ARTÍCULO 4o. FUSIÓN DEL MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR Y EL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO. Fusiónese el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico y confórmese el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Los objetivos y funciones del Ministerio de Desarrollo y Comercio serán las establecidas para los ministerios fusionados […]”. [12] “ARTICULO

39. INTEGRACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración” (Destacado del Despacho). [13] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1.

Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.  2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6].  2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [14] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [15] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [16] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [17] “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [18] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”. [19] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [20] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad. 2009 – 00549, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [22] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [23] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[24] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[25]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [26] Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación, señaló: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” Sentencia del 18 de junio de 2015.

Expediente núm. 2011-00271- 00. Acción: Nulidad. C.P. María Elizabeth García González. [27] La Jurisprudencia de la Corte Constitucional la define como “[…] el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.

(Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997). Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado y servir al bien común” (La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T- 142 de 2006, T-699A de 2011 y C-300 de 2012, entre otras) […].

Sentencia T- 648-2013 M.P. Mauricio González Cuervo. [28] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y se dictan otras disposiciones”. [29] Corte Constitucional. Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [30] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]”5 [31] “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.” ----------------------- 34