RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / TAXATIVIDAD DE LAS CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Este pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley.
El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, previendo un uso indebido de este medio de impugnación que significara la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo y, con ello, la autorización para una tercera instancia. (…) El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el objeto del recurso extraordinario de revisión, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 1998-153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 250 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 252 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PRESUPUESTOS DE LA NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA [S]e tiene que son dos los presupuestos para que prospere la causal alegada: i) que exista nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, y ii) que contra dicha providencia no proceda recurso de apelación. (…) La nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, se presenta ante la carencia absoluta de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión, o cuando se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas.
No aplica, así, para controvertir las razones del fallo ni la apreciación que de los hechos y de las pruebas hizo el fallador. (…) En cualquier caso, la configuración de la causal de nulidad debe ser determinante en la decisión, al punto de que, de no haberse presentado aquella, esta hubiera sido distinta. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A., ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, rad. 2003-00133-00;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de septiembre de 2015, rad. 2002-02456-01(35824) y Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, Rad. 2008-35319-00 (Rev). FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ASIGNACIÓN DE RETIRO De la simple lectura de la providencia impugnada se advierte, sin mayor esfuerzo, que las afirmaciones realizadas en el recurso extraordinario no obedecen a la realidad, en tanto el juzgador a-quem, luego de analizar todas las normas aludidas por el recurrente, estudió el asunto materia de litigio y concluyó que no había lugar a mantener el fallo de primera instancia, mediante el cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
La decisión aparece, así, debidamente motivada, en la medida en la que se justificó en el estudio de los hechos planteados en la demanda, a la luz de la normativa aplicable al caso. (…) De acuerdo con lo expuesto, concluye la Sala que la sentencia cuestionada no se encuentra incursa en nulidad por violación del debido proceso, por cuanto consultó las normas que regulan la compatibilidad de percibir dos asignaciones provenientes del tesoro público en el caso del personal adscrito a la Policía Nacional; así mismo, se pronunció en relación con la legalidad de la Resolución 6259 de 13 de diciembre de 2006.
En lo que concierne al artículo 156 del Decreto 1212 de 1990, se observa que dicha norma sí fue analizada, al punto que el asunto se resolvió con base en esa disposición legal, luego de interpretar el juez del caso que la asignación de retiro del personal que desarrolla la actividad policial, únicamente es compatible cuando la vinculación obedece a la movilización o llamamiento colectivo al servicio.
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 1 Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03995-00(REV) Actor: JOSÉ ANTONIO LÓPEZ GONZÁLEZ Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL - CASUR Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - las causales de revisión son taxativas y restrictivas / CAUSAL QUINTA DE REVISION –CPACA- existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación / FALTA DE MOTIVACION DE LA SENTENCIA- se presenta cuando hay carencia absoluta de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión, o cuando los argumentos fundantes se basan en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o en actitudes dolosas.
La Sala Uno Especial de Decisión decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Antonio López González en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, mediante la cual se revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor José Antonio López González interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que dispuso la revocatoria del acto que reconoció en su favor asignación de retiro; así como de la resolución posterior que reconoció y ordenó el pago a su favor de una asignación de retiro, y del oficio que negó el pago de la asignación dejada de pagar desde el 1º de noviembre de 2006 hasta el 23 de marzo de 2013.
En ese proceso, en primera instancia, se accedió a las pretensiones de la demanda; sin embargo, en virtud del recurso de apelación promovido por la parte demandada, en segunda instancia, la Sección Segunda de esta Corporación revocó la decisión y negó las pretensiones de la demanda. El señor José Antonio López González pretende la revocatoria de la sentencia de segunda instancia, por considerar que se desconocieron las disposiciones contenidas en el artículo 70 del Decreto 1791 de 2000, los artículos 48, 53, 121, 122 y 123 de la Constitución Política y el artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo.
II.
ANTECEDENTES 1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. Demanda El 16 de septiembre de 2013, el señor José Antonio López González, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -Casur- con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 6259 de 13 de diciembre de 2006 y 311 de 29 de abril de 2013, esta última de manera parcial, y del oficio 4583 de 12 de agosto de 2013, expedidos por el Director de Casur, a través de las cuales, en su orden; - Se revocó el reconocimiento de su asignación de retiro por haber sido reincorporado al servicio en cumplimiento de una decisión del Ministerio de Defensa Nacional, ordenándole el descuento y reintegro de los valores pagados por dicho concepto durante el período comprendido entre el 1° y el 30 de noviembre de 2006. - Se reconoció y ordenó el pago de una asignación mensual de retiro en su favor, a partir del 24 de marzo de 2013. - Se negó el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales dejadas de cancelar entre el 1° de noviembre de 2006 y el 23 de marzo de 2013, así como la modificación del porcentaje por tiempo de servicio y el reajuste correspondiente por haber ascendido al grado de Coronel.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó volver a percibir la asignación mensual de retiro en la forma inicialmente reconocida, desde el 1º de noviembre de 2006 y hasta el 23 de marzo de 2013; corregir la Resolución 311 de 29 de abril de 2013, por la cual se reconoce y ordena el pago en su favor de una asignación de retiro al cumplir la obligación de prestar más de 5 años de servicio, adquiriendo el derecho a modificar el porcentaje de tiempo de servicio por haber ascendido al grado de Coronel; y que las sumas adeudadas se indexen a valor presente y devenguen los intereses moratorios conforme las reglas dispuestas para ello en el CPACA.
Como fundamentos fácticos, se narró, en síntesis, lo siguiente: Mediante la Resolución 7714 de 29 de diciembre de 2004, Casur dispuso el reconocimiento y pago de una asignación de retiro en favor del demandante a partir del 20 de diciembre de 2004, en cuantía del 74% del sueldo básico de actividad como consecuencia de su retiro por llamamiento a calificar servicios.
A través del Decreto 3740 de 27 de octubre de 2006, el Ministro de Defensa lo reincorporó al servicio de la Policía Nacional, desde el 1° de noviembre de 2006. El acto fue expedido en virtud de lo previsto en el artículo 70 del Decreto 1791 de 2000[1], que consagra la obligación, para quien sea reincorporado, de prestar más de 5 años de servicio como requisito para modificar la asignación de retiro en su porcentaje por tiempo de servicio, y a obtener el reajuste correspondiente al nuevo grado, si fuere ascendido.
Casur, por medio de la Resolución 6259 de 13 de diciembre de 2006, extinguió la asignación de retiro que le fue reconocida al actor a pesar de que dicha entidad carecía de facultades para ello. El 26 de marzo de 2013, el señor José Antonio López González presentó petición ante la entidad demandada en la que solicitó obtener el reconocimiento y pago de la asignación de retiro dejada de cancelar desde el año 2006, cuando se surtió su reincorporación a la Policía Nacional.
Por medio de oficio 4583 de 12 de agosto de 2013, el director general resolvió negativamente la solicitud. Adujo que resultaba improcedente devengar asignación de retiro y salario, toda vez que, según lo previsto en los artículos 19 de la Ley 4ª de 1992 y 156 del Decreto 1212 de 1990, ello solo es posible cuando el servidor percibe simultáneamente prestación pensional y asignación derivada de un vínculo laboral que surja con posterioridad a su retiro del servicio, lo cual dista de la situación del actor.
En criterio del señor José Antonio López González, la regla según la cual no es posible percibir más de una asignación del tesoro público tiene excepciones. Una de ellas es la que resulta de interpretar el contenido de los artículos 19 de la Ley 4ª de 1992, 156 del Decreto 1212 de 1990 y 175 del Decreto 1211 de 1990, que facultan al servidor al que le ha sido reconocida asignación de retiro para percibir, simultáneamente, remuneración producto de un vínculo laboral posterior a su retiro de la Fuerza Pública.
Adujo que Casur no podía extinguir el pago de las mesadas por asignación de retiro, por cuanto se trata de un derecho irrenunciable, imprescriptible e intangible que goza de protección constitucional, conforme lo establecen los artículos 48 y 53 de la Carta Política. En su lugar, lo procedente era suspender y reajustar la asignación de retiro pues al haber laborado por 5 años al servicio de la Policía Nacional, luego de que fuera reincorporado a sus filas, cumplió con la obligación exigida por el parágrafo del artículo 70 del Decreto 1791 de 2000. 2.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia de 19 de septiembre de 2014, corregida a través de auto de 20 de febrero de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda. Para arribar a esa decisión, expuso en que virtud de lo previsto por el artículo 156 del Decreto 1212 de 1990, existe compatibilidad entre el sueldo devengado en servicio activo y la asignación de retiro.
Al señor José Antonio López González le fue reconocida asignación de retiro mediante la Resolución 7714 de 29 de diciembre de 2004, con efectos a partir del 20 de diciembre de dicha anualidad, cuando se desempeñaba como Teniente Coronel de la Policía Nacional y, posteriormente, fue reincorporado a dicha institución mediante Resolución 3740 de 27 de octubre de 2006, por lo que estaba habilitado para continuar percibiendo asignación de retiro como quiera que dicha circunstancia encuadra dentro de las excepciones legalmente previstas a la prohibición contenida en el artículo 128 de la Constitución Política, concerniente a que nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público.
Se declaró la nulidad de la Resolución 6259 de 13 de diciembre de 2006, que revocó unilateralmente el acto administrativo mediante el cual se reconoció en favor del actor asignación de retiro y se le ordenó reintegrar al presupuesto de la entidad la suma de $5´829.604, por concepto de la mesada pensional pagada en el mes de noviembre de 2006, por cuanto no se tuvo en cuenta la solicitud de suspensión del pago de asignación pensional con ocasión de su reincorporación al servicio de la Policía Nacional y tampoco se contó para ello con el consentimiento previo del señor José Antonio López González.
Se estimó que el pago recibido por concepto de asignación de retiro es compatible con los salarios y prestaciones producto de la reincorporación a la Policía Nacional. Adicionalmente, se aclaró que lo procedente era decretar la suspensión de la asignación de retiro hasta que se produjera el retiro definitivo del servicio, momento en el cual se debía proferir un nuevo acto para reactivar el pago teniendo en cuenta el tiempo adicional laborado y el ascenso del señor José Antonio López González al grado de Coronel. 3.
Sentencia de segunda instancia- providencia objeto del recurso extraordinario La Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, mediante sentencia de 10 de octubre de 2018, revocó el fallo de primera instancia. En su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Como sustento, se explicó: La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional es un establecimiento público del orden nacional y, entre las funciones a su cargo, está el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro al personal de la Policía Nacional que adquieran el derecho a tal prestación. Los recursos que administra tienen carácter público.
El artículo 128 de la Constitución Política consagra la imposibilidad de desempeñar más de un empleo público y percibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. El artículo 128 constitucional fue desarrollado por el artículo 19 de la Ley 4ª del 18 de mayo 1992, el cual señaló, puntualmente, los casos en los cuales se permite recibir de manera simultánea dos asignaciones provenientes del erario, incluyendo, “las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública”.
El artículo 156 del Decreto 1212 de 1990 dispone que “las asignaciones de retiro y pensiones policiales se pagarán por mensualidades vencidas durante la vida del agraciado y son compatibles con los sueldos provenientes del desempeño de empleos públicos, incluidos los correspondientes a la actividad policial por movilización o llamamiento colectivo al servicio”.
Las asignaciones de retiro son, entonces, compatibles con los sueldos provenientes de la actividad policial por movilización o llamamiento colectivo al servicio, es decir, ante decisiones de incorporación colectiva y no individual a la institución policial. No se incluyeron los sueldos percibidos o devengados por los policiales que son reincorporados o reingresan a sus filas por solicitud propia.
El señor José Antonio López González fue llamado a calificar servicios, por lo que Casur reconoció a su favor asignación de retiro, a partir del 20 de diciembre de 2004. Posteriormente, a través del Decreto 3740 de 27 de octubre de 2006, fue reincorporado al servicio activo de la Policía Nacional, en el cargo de Coronel. Mediante petición de 30 de octubre de 2006, el recurrente solicitó la suspensión y exclusión de la nómina de pagos de su asignación mensual de retiro en virtud de su reincorporación a las filas de la Policía Nacional.
Casur, a través de la Resolución 6259 de 13 de diciembre de 2006, revocó el reconocimiento de la asignación de retiro otorgada al demandante y le ordenó reintegrar la suma de $ 5´829.604, correspondiente a la mesada pensional del lapso comprendido entre el 1° y el 30 de noviembre de 2006, en consideración a la reincorporación al servicio activo de la Policía Nacional y a la prohibición de devengar dos asignaciones provenientes del tesoro público.
Mediante la Resolución 3111 de 29 de abril de 2013, se reconoció al demandante asignación de retiro en cuantía equivalente al 91% de las partidas computables para el grado de Coronel de la Policía Nacional, con efectividad a partir del 24 de marzo de 2013. El 26 de marzo de 2013, el señor José Antonio López González requirió a Casur el reconocimiento y pago de las mesadas de asignación de retiro dejadas de cancelar desde agosto de 2006, debido a su reincorporación a las filas de la Policía Nacional; sin embargo, dicha solicitud fue negada en consideración a lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Nacional, que contempla la prohibición de devengar doble asignación proveniente del erario; adicionalmente, se ordenó el reintegro de la suma que por concepto de mesada pensional se pagó por el período comprendido entre el 1° y el 30 de noviembre de 2006.
Como la reincorporación al servicio se dio por solicitud directa del señor José Antonio López González, no era aplicable la excepción que autoriza la ley para devengar dos asignaciones provenientes del tesoro público. Atendiendo a la naturaleza disímil de las relaciones que ostentó el demandante, la primera laboral con la Policía Nacional, y la segunda, de retirado con asignación de retiro a cargo de Casur, al recuperar la situación administrativa de servicio activo era imposible seguir percibiendo la asignación de retiro, porque ese periodo fue retribuido con los salarios y prestaciones al desempeñarse como Teniente Coronel y Coronel.
No existe en el ordenamiento jurídico colombiano norma general, ni especial que consagre la posibilidad de que una misma persona ostente, al mismo tiempo, la calidad de retirado y en servicio activo, de manera que pueda beneficiarse de dobles emolumentos a cargo del tesoro público. Ahora bien, no resultaba procedente la revocatoria del reconocimiento de la asignación de retiro ante la reincorporación al servicio, sino la suspensión del pago hasta que se produjera el retiro definitivo, para luego reliquidar la asignación con la inclusión del tiempo adicional laborado y el ascenso al grado de Coronel.
Pese a lo anterior, la asignación de retiro fue nuevamente reconocida en un monto superior, con el nuevo grado y considerando el tiempo adicional, por lo que resultaba inocuo declarar la nulidad del acto que revocó el reconocimiento de la primera asignación. 1. El recurso extraordinario de revisión 1. Demanda El 18 de diciembre de 2019, el señor José Antonio López González interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. El recurso extraordinario se fundó en la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, referida a la “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Como pretesiones se solicitó: i) revocar la sentencia objeto del recurso extraordinario, y ii) acceder a las pretensiones de la demanda elevadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho o, en su defecto, ordenar a la Sección Segunda del Consejo de Estado proferir una nueva decision en la que tenga en cuenta los artículos 187 del CPACA, 280 del CGP, 156 del Decreto 1212 de 1990, 48 y 53 de la Constitución Política, 14 del Código Sustantivo del Trabajo; así como la ratio decidendi de las sentencias C-197 de 1999, C-251 de 2004, C-432 de 2004, T-289 de 2009 y la proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 12 de febrero de 2009, en el proceso con radicado 25000-2325-000-2001-02366-01.
Como sustento fáctico de la demanda, se adujo que la sentencia es violatoria del derecho al debido proceso por cuanto carece de motivación y congruencia, concretamente, en consideración a lo siguiente: - Se confundieron la reincorporación al servicio activo con el reintegro al servicio activo. Al tenor del artículo 70 del Decreto 1791 de 2000, la reincorporación da lugar a un nuevo vínculo laboral, “sin autorizar que se revoque la asignación de retiro y, por el contrario, la misma norma considera el derecho de reajustar la asignación de retiro y los efectos prestacionales”. - En la sentencia se afirmó, de forma equívoca, que no existe en el ordenamiento jurídico norma especial que consagre la posibilidad de que una misma persona ostente al mismo tiempo la calidad de retirado y en servicio activo, cuando lo cierto es que el artículo 156 del Decreto 1212 de 1990 establece que las asignaciones de retiro son compatibles con los sueldos provenientes del desempeño de empleos públicos, incluidos los correspondientes a la actividad policial por movilización o llamamiento colectivo al servicio. - No se tuvo en cuenta el mandato constitucional establecido en el artículo 48, según el cual, por ningún motivo puede dejarse de pagar, suspenderse o disminuirse la pensión. Adicionalmente, aunque se reconoció que la resolución que dispuso la revocatoria del acto que había reconocido asignación de retiro en favor del accionante estaba viciada por cuanto se adoptó sin su consentimiento, no se declaró nula. - De acuerdo con el Decreto 1212 de 1990, las asignaciones de retiro son compatibles con los sueldos provenientes del desempeño de empleos públicos, sin establecer incompatibilidad con el sueldo por la reincorporación al servicio o que las mismas se deban limitar a la actividad policial por movilización o llamamiento colectivo al servicio.
El artículo 70 del Decreto 1791 de 2000, por su parte, señala que el personal retirado puede ser reincorporado en cualquier tiempo a solicitud propia; en el mismo sentido, el artículo 128 del Decreto 1212 de 1990 establece que los oficiales y suboficiales retirados en forma temporal que soliciten su reincorporación y sean aceptados, ingresarán con la obligación de prestar por lo menos 5 años de servicio para que sus asignaciones de retiro sean reajustadas al nuevo grado, sin que ninguna de las disposiciones mencione que, en esos casos, se debe suspender o revocar la asignación de retiro reconocida conforme a la ley.
El artículo 128 de la Constitución Política dispone que no se pueden percibir más de dos asignaciones del tesoro público, salvo los casos expresamente determinados en la ley, entre estos, los contemplados en el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, que incluye la asignación de retiro de la Fuerza Pública, “sin que en ningún momento se desconozca que el desempeño del servicio activo en la Policía es un empleo público”. - En la providencia cuestionada no se resolvieron todas las pretensiones de la demanda, ni se efectuó pronunciamiento frente a “la arbitrariedad de la Caja de Sueldos de Retiro que revocó la asignación de retiro reconocida al señor José Antonio López González conforme a derecho, profiriéndose una decisión totalmente incongruente con el objeto de la demanda”.
Dicha omisión viola los artículos 29, 48, 53, 121 y 128 de la Constitución Política, 2 y 3 del CPACA y 70 del Decreto 1791 de 2000. - No se tuvo en cuenta la ratio decidendi de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, el 12 de febrero de 2009, en el proceso con radicado 25000-2325-000-2001-02366-01, que examinó un caso similar al propuesto en el proceso ordinario.
Finalmente, se mencionó que en virtud de lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso -CGP-, el juez de segunda instancia tenía competencia para examinar la cuestión decidida, únicamente, en relación con los reparos concretos formulados por el apelante que tengan relación con la cuestión decidida. 2. Trámite del recurso extraordinario 2.2.1.
La demanda fue radicada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; sin embargo, mediante auto de 31 de enero de 2020 esa Corporación declaró su falta de competencia y ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado. Este Despacho, en proveído de 7 de mayo de 2021 admitió el recurso extraordinario de revisión. Las notificaciones se surtieron en debida forma.
Por error, en auto de 17 de junio de 2021 se dispuso inadmitir el recurso extraordinario de revisión y, una vez advertido el yerro, en proveído de 3 de agosto de 2021 se dejó sin efecto el auto de 17 de junio de la misma anualidad. 2.2.2. El Ministerio Público solicitó declarar infundado el recurso extraordinario, al considerar que la sentencia censurada se encuentra debidamente motivada y conforme con la regla procesal de la congruencia, de modo que no vulneró el debido proceso.
Indicó que la interpretación del juzgador no se corresponde con la expuesta por la parte activa en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual escapa al objeto del recurso extraordinario, que no constituye una tercera instancia procesal para cuestionar la interpretación del marco jurídico bajo el cual se resolvió el recurso de apelación. Agregó que la sentencia cuestionada analizó la naturaleza de la asignación de retiro y la prohibición de percibir doble asignación del tesoro público a la luz de las excepciones consagradas en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, y en atención a lo normado por los artículos 70 del Decreto 1791 de 2000 y 156 del Decreto 1212 de 1990.
Adicionalmente, se analizó la revocatoria de la asignación de retiro dispuesta en la Resolución 6259 de 2006. Por otra parte, la definición de la expresión reincorporar hace alusión a volverse a incorporar al servicio, sin que se entienda el surgimiento de una nueva relación laboral, distinta a la que dio lugar a la asignación de retiro. En esa medida, no puede entenderse que se está en servicio activo y, a la vez, retirado.
Por último, la interpretación que el operador jurídico le imprimió al marco legal que se tuvo en cuenta para resolver el litigio no es susceptible de revisión a través del recurso extraordinario de revisión. 2.2.3. Casur no se pronunció en esta oportunidad procesal. III. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable y caducidad En el presente asunto, la sentencia cuestionada fue proferida el 10 de octubre de 2018 y quedó ejecutoriada el 6 de marzo de 2019, en vigencia del CPACA -Ley 1437 de 2011.
De acuerdo con el primer inciso del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la providencia cuestionada. En ese sentido, el término de caducidad inició a correr el 7 de marzo de 2019 y vencía el 7 de marzo de 2020[2]; sin embargo, se extendió hasta el siguiente día hábil (9 de marzo de 2020).
Como la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2019, se concluye que fue oportuna. 2. Competencia La Sala Especial es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. Ello, en atención a la competencia que le asignan los artículos 107[3] y 249[4] del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 29[5] del Acuerdo No. 80 de 2019. 3.
Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Este pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley.
El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, previendo un uso indebido de este medio de impugnación que significara la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo y, con ello, la autorización para una tercera instancia. Las causales de revisión, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentran enumeradas en el artículo 250, según se transcribe a continuación: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. También procede el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables[6].
Por su parte, el artículo 252 del CPACA contempla que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: i) la indicación de las partes y sus representantes, ii) el nombre y domicilio del recurrente, iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento, y iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018[7], señaló que “se ha definido en cada caso una serie de causales que exigen que la demanda cumpla con determinadas formalidades, entre las que se destaca el deber de indicar de forma precisa y razonada la causal en que se funda el recurso, acompañado de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer[8]”.
De lo anterior se desprende que uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado. 1.
Causal quinta de revisión: nulidad originada en la sentencia La parte actora invocó la causal quinta de revisión, contenida en el artículo 250 del CPACA, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. De la norma en comento se tiene que son dos los presupuestos para que prospere la causal alegada: i) que exista nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, y ii) que contra dicha providencia no proceda recurso de apelación. En relación con el primer elemento –nulidad originada en la sentencia- esta Corporación ha precisado que, en los aspectos no regulados por el CPACA, resultan aplicables al proceso contencioso administrativo las normas del CPC o del CGP, según la vigencia de dichas disposiciones respecto del proceso que se tramita.
En el presente asunto, el recurso extraordinario de revisión se interpuso en vigencia del CPACA y del CGP, de manera que procede remitirse al artículo 133 de este último ordenamiento, el cual enlista las causales de nulidad del proceso. Adicionalmente, en concordancia con lo expuesto por la Corte Constitucional[9], se ha sostenido jurisprudencialmente que la nulidad no se restringe a las causales que contempla el ordenamiento procesal civil, sino que se deriva, también, de la violación del debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política.
La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de mayo de 2018[10], indicó que “los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en la sentencia, no son taxativos”, así mismo, al estudiar el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva o recurso judicial efectivo, consideró que el recurso extraordinario de revisión constituye “un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”.
En el caso que se analizó en esa ocasión, se sostuvo que la providencia revisada había vulnerado los derechos del actor al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, al haberse adoptado una decisión inhibitoria sin soporte jurídico para ello, razón que permitía acceder a las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del recurso extraordinario de revisión. Como conclusión, se refirió lo siguiente: Lo expuesto permite concluir, que los derechos al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva generan la configuración de la causal de revisión por violación del artículo 29 constitucional por haberse visto comprometidos ante la existencia de una decisión inhibitoria fundada en motivos contraevidentes.
(…) Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en la sentencia, no son taxativos. Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
La subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso. Un criterio a tener en cuenta para efectos de lo anterior es el cumplimiento o no, de los fines funcionales del derecho, por parte de la providencia revisada. Sobre los vicios que pueden dar lugar a la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia contencioso administrativa ha identificado ciertos supuestos[11], que fueron sintetizados en la sentencia de 31 de mayo de 2011[12], como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia[13], ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta[14], vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión[15] o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación[16]”.
La Corte Suprema de Justicia, por su parte, ha aclarado que “no es la nominación de la causal de nulidad lo que habilita su estudio, sino la sustentación fáctica que de ella se haga”[17]. La nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, se presenta ante la carencia absoluta de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión[18], o cuando se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas[19].
No aplica, así, para controvertir las razones del fallo ni la apreciación que de los hechos y de las pruebas hizo el fallador[20]. El cargo de nulidad, además, debe tener origen en la sentencia o en hechos que sobrevengan con posterioridad a ella. Según la interpretación efectuada por esta Corporación, también es posible alegar la nulidad que ocurre antes de la emisión del fallo y que no pudo ser advertida por el recurrente en el curso del proceso.
Así se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 20 de abril de 2004[21]: Así las cosas y como quiera que el proceso se adelantó con omisión del cumplimiento de la exigencia prevista en el numeral 3° del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, y aunque el vicio es anterior a la sentencia, según el artículo 140 numeral 9° del Código de Procedimiento Civil, como tal situación genera la nulidad de todo el proceso, forzoso es concluir que se afecta la totalidad de las actuaciones surtidas, incluida la sentencia de segunda instancia, con lo cual se configura la causal de revisión prevista en el numeral 6° del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que se invocó como sustento del recurso extraordinario.
En efecto, el vicio aducido por el recurrente y probado en el caso concreto es de naturaleza sustantiva porque afecta directamente el debido proceso y los derechos de acceso a la justicia y de defensa del titular del derecho y se decretará con fundamento en la causal procesal de nulidad definida en la citada norma del Código de Procedimiento Civil, ya que como se indicó, es insubsanable y afecta todo el proceso y por tanto éste debe renovarse en su integridad.
En cualquier caso, la configuración de la causal de nulidad debe ser determinante en la decisión, al punto de que, de no haberse presentado aquella, esta hubiera sido distinta[22]. En efecto, “no se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y/o de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada, sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse viciarían su validez”[23]. 4.
Caso concreto La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, en consideración al siguiente razonamiento. En la demanda se afirmó que la sentencia de 10 de octubre de 2018 carece de motivación y se muestra incongruente con la causa petendi, por lo que debe ser infirmada. Dicha pretensión se justificó en el supuesto desconocimiento de los artículos 156 del Decreto 1212 de 1990, 70 del Decreto 1791 de 2000, 128 de la Constitución Política y 19 de la Ley 4ª de 1992, lo cual llevó a concluir que la asignación de retiro reconocida a favor del señor José Antonio López González era incompatible con los sueldos devengados como contraprestación del servicio que posteriormente prestó en la Policía Nacional, con motivo de su reincorporación, luego de que elevara solicitud para integrarse nuevamente a las filas de esa institución. En acápite precedente se dejó expuesto que el recurso extraordinario de revisión no comprende un medio para cuestionar la labor intelectual de juzgamiento, por lo que está vedado, en dicha sede judicial, analizar la interpretación normativa efectuada por el juez de instancia o realizar una nueva valoración de las pruebas que fueron aportadas al plenario del proceso primigenio.
La causal de nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación se configura en los eventos de carencia absoluta de pronunciamiento sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión, o cuando se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas. Sobre la causal de nulidad por falta de motivación, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 20 de octubre de 2014[24], expuso lo siguiente: La Corte Suprema de justicia en algunas decisiones y tal como se expuso en líneas anteriores referentes a la jurisprudencia de esta Corporación, ha considerado que la falta de motivación de la sentencia constituye una causal de nulidad de la misma, pero dicha falta de motivación requiere: “(…) que aquella sea total o radical.
Por mejor decirlo, es posible que en un caso dado a los razonamientos del juzgador les quepa el calificativo de escasos o incompletos, sin que por tal razón sea dable concluir que la sentencia adolece de carencia de motivación (…)”[25]. Pese a lo anterior, en posterior decisión de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil[26] (recurso extraordinario de revisión), consideró que la motivación debe ser precisa, completa, adecuada y debe tener conexidad con la decisión adoptada y, de otro lado, de aceptarse que cualquier consideración incorporada en la sentencia tenga el alcance de colmar la exigencia de motivación, así sea ésta escueta o parca, pero al fin y al cabo motivación, sería bastante difícil encontrar una sentencia huérfana de argumentos cuya validez pudiese ser enjuiciada[27].
Adicionalmente, dicha sentencia sostuvo que la falta de motivación de la sentencia constituía un defecto generador de nulidad de la providencia. (…) Y es que motivar la sentencia implica que se justifique la decisión conforme a la ley existente para el momento de los hechos objeto de debate, por cuanto no es de recibo que el juez, argumente o sustente su fallo empleando normas inexistentes, o incluso normas que estando en plena vigencia no sean aplicables al caso, sobre todo cuando se encuentran de por medio aspectos sustanciales y no procesales.
En el caso que se analiza, se afirmó que el juez de instancia omitió invocar las normas aplicables al asunto, además, lo decidido se muestra incongruente con el fundamento de hecho del proceso inicial. Las manifestaciones del recurrente, de encontrarse acreditadas, darían lugar a la configuración de una vía de hecho por falta de motivación y por defecto sustantivo[28], siendo esa la razón que habilita el estudio de fondo de los cuestionamientos referidos, por parte de esta Sala.
De la simple lectura de la providencia impugnada se advierte, sin mayor esfuerzo, que las afirmaciones realizadas en el recurso extraordinario no obedecen a la realidad, en tanto el juzgador a-quem, luego de analizar todas las normas aludidas por el recurrente, estudió el asunto materia de litigio y concluyó que no había lugar a mantener el fallo de primera instancia, mediante el cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
La decisión aparece, así, debidamente motivada, en la medida en la que se justificó en el estudio de los hechos planteados en la demanda, a la luz de la normativa aplicable al caso. Pese a lo anterior, el recurrente insiste en los mismos argumentos que expuso en la demanda del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de que se estudie, nuevamente, su caso y se acceda a las pretensiones que elevó en dicho proceso ordinario.
En efecto, desde el libelo introductorio del proceso ordinario se alegó que: i) una de las excepciones a la regla que prohíbe percibir más de una asignación del tesoro público se encuentra contenida en el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, en consonancia con los artículos 156 del Decreto 1212 de 1990 y 175 del Decreto 1211 de 1990, de acuerdo con lo cual el servidor al que le ha sido reconocida asignación de retiro puede percibir, simultáneamente, remuneración producto de un vínculo laboral posterior a su retiro de la Fuerza Pública, y ii) Casur no podía extinguir el pago de las mesadas por concepto de asignación de retiro; en su lugar, lo procedente era suspender y reajustar la asignación de retiro al haber cumplido la condición de permanecer por 5 años al servicio de la Policía Nacional, luego de la reincorporación, como exige el parágrafo del artículo 70 del Decreto 1791 de 2000.
En la sentencia de 10 de octubre de 2018 se estudió el planteamiento presentado por el accionante, a la luz de las normas señaladas en la demanda, y se concluyó que existía incompatibilidad para percibir, simultáneamente, la asignación de retiro que le fue reconocida al señor José Antonio López González, mediante la Resolución 7714 de 29 de diciembre de 2004, y el salario proveniente de su reincorporación a la institución, en los grados de Teniente Coronel y Coronel.
Lo anterior, por cuanto la excepción a la prohibición de percibir dos asignaciones del erario, para el personal de la Policía Nacional, por disposición del artículo 156[29] del Decreto 1212 de 1990, únicamente aplica entre las asignaciones de retiro y los sueldos provenientes de la actividad policial por movilización o llamamiento colectivo al servicio, y no por la reincorporación que se produce por petición directa del uniformado.
Adicionalmente, se sostuvo que aun cuando Casur, en efecto, no podía revocar unilateralmente el acto mediante el cual se reconoció al accionante asignación de servicio, lo cierto es que en cuanto el actor se retiró del servicio, de forma definitiva, se expidió una nueva resolución en la que se dispuso reconocer a su favor asignación de retiro, teniendo en cuenta el tiempo laborado y el grado ocupado con posterioridad a la reincorporación, por tanto, “sería inocuo que el acto de reconocimiento inicial recobrara vida al anularse el que dispuso su revocatoria, como quiera que ello conllevaría a que el accionante quedara con dos actos de reconocimiento prestacional”.
Pese a los argumentos expuestos en la sentencia, el recurrente no comparte la interpretación que se le otorgó al artículo 156 del Decreto 1212 de 1990, siendo esa la razón que condujo a la interposición del presente medio judicial. El recurso extraordinario de revisión, sin embargo, no puede ser empleado como una oportunidad para reabrir el debate jurídico, probatorio y fáctico propio de la instancia procesal culminada, y tampoco es procedente para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en sede ordinaria, toda vez que no comprende una tercera instancia. De acuerdo con lo expuesto, concluye la Sala que la sentencia cuestionada no se encuentra incursa en nulidad por violación del debido proceso, por cuanto consultó las normas que regulan la compatibilidad de percibir dos asignaciones provenientes del tesoro público en el caso del personal adscrito a la Policía Nacional; así mismo, se pronunció en relación con la legalidad de la Resolución 6259 de 13 de diciembre de 2006.
En lo que concierne al artículo 156 del Decreto 1212 de 1990, se observa que dicha norma sí fue analizada, al punto que el asunto se resolvió con base en esa disposición legal, luego de interpretar el juez del caso que la asignación de retiro del personal que desarrolla la actividad policial, únicamente es compatible cuando la vinculación obedece a la movilización o llamamiento colectivo al servicio.
La providencia que se revisa aparece, así, motivada y se fundamentó en el relato fáctico de la demanda, en las pruebas arrimadas al proceso y en la normativa que aplicaba al caso, sin que se advierta ninguna situación errónea, incompleta o alguna circunstancia que hubiera incidido en una resolución amañada del litigio. Finalmente, el supuesto desconocimiento de la ratio decidendi de la sentencia de el 12 de febrero de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, en la que se analizó un asunto similar al del señor José Antonio López González, no comporta una violación del debido proceso, si se tiene en cuenta que los jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley y, en todo caso, la interpretación normativa acogida en la sentencia de 10 de octubre de 2018 se encuentra acorde con otros pronunciamientos proferidos por esta Corporación[30], de manera que no se desatendió algún precedente sentado por este órgano de cierre, en esa materia.
Los demás reparos del recurso se centran en reforzar la opinión del recurrente frente a los motivos que, en su entender, permitían acceder a las pretensiones de la demanda en el proceso ordinario, aspectos que escapan a la órbita del recurso extraordinario de revisión, como quiera que ”no se pueden discutir en él los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni fiscalizarse las razones fácticas y jurídicas debatidas en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna[31]”;
“no resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal”[32].
Así las cosas, dado que la sentencia en cuestión estuvo motivada y sus argumentos aparecen congruentes con la realidad procesal y ajustados a la ley, se declarará infundado el presente recurso extraordinario de revisión, por cuanto no se configuró la causal de nulidad invocada por la parte actora y tampoco se advierte algún vicio que pueda afectar su validez. 5.
Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Al sub lite le resultan aplicables las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021[33], en consideración a las reglas de vigencia establecidas en el artículo 86 ibídem[34], toda vez que no se advierte alguna situación que imponga la sujeción del trámite a las disposiciones que existían antes de su publicación, en la medida en la que existen recursos por resolver, práctica de pruebas decretadas antes de su publicación, audiencias convocadas antes de su entrada en vigor, diligencias, incidentes, notificaciones o términos en curso para la fecha citada.
El artículo 361 del CGP prevé las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Para su liquidación, se observa lo señalado en el artículo 366[35] ibídem, según el cual corresponde al magistrado sustanciador fijar las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado, y a la Secretaría de la Sección liquidar los demás gastos procesales.
En el presente asunto, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -Casur- no compareció al proceso, por lo que no hay lugar a fijar, en su favor, agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Uno Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 10 de octubre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora. No se fijan agencias en derecho por no aparecer causadas. Por Secretaría General de la Corporación, liquídense los gastos procesales. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ PEDRO PABLO VANEGAS GIL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ACLARACIÓN DE VOTO / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO Considero que uno de los sustentos alegados para explicar la causal de “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, invocada por la parte recurrente, no encuadraba en ésta para su análisis, pues a pesar de que aquella no está circunscrita a eventos taxativos para su configuración, tampoco implica que cualquier reproche que se realice bajo la presunta “violación al debido proceso” habilite al juez para el examen de fondo a través del recurso extraordinario.
(…) Finalmente, estimo que este reproche es propio de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, esto es, el desconocimiento del precedente que, según la sentencia C-590 de 2005, constituye una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela, lo que tornaba en infundado el recurso extraordinario como se declaró, pero sin necesidad de emitir valoración al respecto.
(…) Así las cosas, la alegación en torno a si la sentencia recurrida desconoció el precedente judicial es un asunto viable de ventilarse a través de la acción de tutela, pues es este el medio de defensa excepcional previsto con tal fin, una vez se acrediten como superados los requisitos de procedibilidad de la acción. Conviene destacar, finalmente, que el amparo de tutela es improcedente cuando el recurso extraordinario de revisión es medio judicial idóneo para cuestionar la providencia judicial objeto de amparo, postura jurisprudencial que se reiteró en la sentencia SU-026 de 2021 de la Corte Constitucional, lo cual de ninguna manera significa que todo reproche frente a la presunta violación al debido proceso, cuando se cuestione una providencia judicial se enmarca en la causal 5° de revisión del artículo 250 del CPACA.
Al contrario, dicha sentencia reafirmó que la tutela es procedente y desplaza el recurso extraordinario de revisión cuando “i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante”.
ACLARACIÓN DE VOTO Consejera: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Con el debido respeto por la opinión mayoritaria de la Sala, manifiesto que aunque compartí la decisión adoptada en la sentencia de 25 de octubre de 2021, mediante la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión presentado contra la sentencia de 10 de octubre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, aclaro mi voto por el siguiente motivo: Considero que uno de los sustentos alegados para explicar la causal de “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, invocada por la parte recurrente, no encuadraba en ésta para su análisis, pues a pesar de que aquella no está circunscrita a eventos taxativos para su configuración, tampoco implica que cualquier reproche que se realice bajo la presunta “violación al debido proceso” habilite al juez para el examen de fondo a través del recurso extraordinario.
Lo anterior, en razón a la extrema rigurosidad del recurso que le impone al recurrente que pruebe la transgresión grave al derecho al debido proceso por el fallo que cuestiona y, además, acredite que para remediarla no existe un medio judicial que garantice el derecho fundamental invocado. Este análisis necesariamente implica que en la decisión el fallador no participe como un juez de instancia validando o reprochando la tesis de la providencia que se cuestiona, lo cual lo restringe para emitir valoraciones como la que se hizo a folio 20[36] del fallo, la que, a mi juicio, no se ajusta a la competencia del juez extraordinario, pues ello constituye un argumento de instancia y además de examen de validez de la decisión adoptada.
Finalmente, estimo que este reproche es propio de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, esto es, el desconocimiento del precedente que, según la sentencia C-590 de 2005, constituye una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela, lo que tornaba en infundado el recurso extraordinario como se declaró, pero sin necesidad de emitir valoración al respecto.
Sobre el particular esta Corporación refirió: “[…] El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto. Debe advertirse que cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 256 a 268 del CPACA.
De no proceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tendría cabida la acción de tutela contra providencia judicial para garantizar la aplicación de una sentencia de unificación o de un precedente judicial, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con el fin de proteger el derecho fundamental de igualdad […]”[37].
Así las cosas, la alegación en torno a si la sentencia recurrida desconoció el precedente judicial es un asunto viable de ventilarse a través de la acción de tutela, pues es este el medio de defensa excepcional previsto con tal fin, una vez se acrediten como superados los requisitos de procedibilidad de la acción. Conviene destacar, finalmente, que el amparo de tutela es improcedente cuando el recurso extraordinario de revisión es medio judicial idóneo para cuestionar la providencia judicial objeto de amparo, postura jurisprudencial que se reiteró[38] en la sentencia SU-026 de 2021[39] de la Corte Constitucional, lo cual de ninguna manera significa que todo reproche frente a la presunta violación al debido proceso, cuando se cuestione una providencia judicial se enmarca en la causal 5° de revisión del artículo 250 del CPACA.
Al contrario, dicha sentencia reafirmó que la tutela es procedente y desplaza el recurso extraordinario de revisión cuando “i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante”.
En estos términos dejo rendido mi aclaración de voto. fecha ut supra, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] “Por el cual se reforman las normas de Carrera del personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional”. [2] En el año 2020, el 7 de marzo fue sábado. [3] Artículo 107.
Integración y composición. “El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados. (…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. [4] Artículo 249. Competencia. “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. [5] Artículo 29.
“Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)”. [6] Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 5 de marzo de 2019, rad. 2018-00394-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. [7] Exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. [8] “Corte Constitucional.
Sentencia T-649 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva”. [9] Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad.1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. [11] Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; 18 de octubre de 2005, rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008-00294-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [13] “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.
REV-080”. [14] “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093”. [15] “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998-00170”. [16] “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad.
REV-062”. [17] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 7 de diciembre de 1999, expediente No. C-5037. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, rad. 2003-00133-00. [19] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de septiembre de 2015, rad. 2002-02456-01(35824), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. [20] Ver, entre otras, sentencia de 16 de agosto de 2018, Sección Tercera, Subsección C, exp. 2007-00107-01(47300), M.P. Guillermo Sánchez Luque y sentencia de 11 de octubre de 2005, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 2003-0794-01 (Rev). [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad.
REV-1996-132-01, M.P. María Inés Ortiz Barbosa. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Rad. 2003-00133 y Sección Tercera Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, Rad. 2008-35319-00 (Rev.), entre otras. [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 2 de septiembre de 2013, exp. 2006-00568-01(33059), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [24] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, rad. 2003-00944- 01(34612), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; posición reiterada por la Subsección A de la misma Sección, en sentencia de 1° de agosto de 2016, rad. 2003-00942-02(34664), M.P. Hernán Andrade Rincón. [25] “Corte Suprema de Justicia de 29 de abril de 1988.
Inversiones inmobiliarios Movifoto Ltda., contra Banco de Comercio”. [26] “Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 29 de agosto de 2008, expediente: 1100-0203-000-2004-00729-01. Recurso de revisión. M.P Edgardo Villamil Portilla”. [27] “SANABRIA SANTOS, Henry. Nulidades en el proceso civil. Universidad Externado de Colombia.
Segunda edición. Abril de 2011. Página 145 y 146”. [28] La Corte Constitucional ha entendido que “una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional: i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normatividad; ii) utiliza un precepto manifiestamente inaplicable al caso; iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente o claramente irrazonable o desproporcionada; iv) se aparta del precedente judicial -horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso”.
(Sentencia T-021 de 5 de febrero de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas). [29] Artículo 156. Forma de pago de asignaciones de retiro y pensiones. Las asignaciones de retiro y pensiones policiales se pagarán por mensualidades vencidas durante la vida del agraciado y son compatibles con los sueldos provenientes del desempeño de empleos públicos, incluidos los correspondientes a la actividad policial por movilización o llamamiento colectivo al servicio.
Las asignaciones de retiro y las pensiones policiales son incompatibles entre sí y no son reajustables por servicios prestados a entidades de derecho público; igualmente son incompatibles con las pensiones de invalidez o de retiro por vejez, pero el interesado puede optar por las más favorables. Las asignaciones de retiro y las pensiones policiales son compatibles con las pensiones de jubilación e invalidez provenientes de entidades de derecho público. [30] El mismo criterio se adoptó, por ejemplo, en las sentencias proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 8 de octubre de 2020, exp. 2016-00172-01(0909-18), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas y el 10 de octubre de 2018 de octubre de 2019, exp. 2011-00325- 01(1638-15), M.P. William Hernández Gómez. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, exp.
REV–173, M.P. María Elena Giraldo Gómez. [32] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de mayo de 2010, exp. 35.221, M.P. Mauricio Fajardo Gómez; posición reiterada en sentencia de 15 de febrero de 2018, exp. 39906, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [33] Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021, razón por la cual, cumplida su promulgación, entró a regir al día siguiente. [34] En virtud del cual la nueva normativa en materia de competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado entrará a regir un año después de la publicación y en lo relativo al dictamen pericial, siempre que no se hubiesen decretado pruebas.
En todo caso, las reformas procesales introducidas por dicha ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde su publicación y respecto de procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, salvo los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas -incluido la de carácter pericial-, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. [35] Artículo 366.
Liquidación. ”Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas.
La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso”. [36] “[…] Finalmente, el supuesto desconocimiento de la ratio decidendi de la sentencia de el 12 de febrero de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, en la que se analizó un asunto similar al del señor José Antonio López González, no comporta una violación del debido proceso, si se tiene en cuenta que los jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley y, en todo caso, la interpretación normativa acogida en la sentencia de 10 de octubre de 2018 se encuentra acorde con otros pronunciamientos proferidos por esta Corporación[37], de manera que no se desatendió algún precedente sentado por este órgano de cierre, en esa materia […]” [38] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Trece Especial de Decisión. Sentencia de 7 de abril de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02724-00(REV). Actor: sociedad Audifarma S.A. C.P. Jorge Octavio Ramirez Ramirez. [39] En efecto, en la sentencia Su-026 de 2021, se precisó: “[…] 5.3. En la sentencia C-450 de 2015, esta Corporación reiteró que el recurso de revisión es una herramienta para restituir los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del afectado a través de una nueva sentencia. Sin embargo, debido a su naturaleza excepcional, el legislador limitó su ejercicio al cumplimiento de unas causales taxativas de procedencia […]” [40] “Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.
Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho2 […]”