RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / IMPEDIMENTO / IMPEDIMENTO POR TENER EL JUEZ UN INTERÉS DIRECTO O INDIRECTO EN EL PROCESO – Se declara fundado el impedimento por haber tenido participación como ponente del fallo que se pretende infirmar [E]s preciso destacar que esta Corporación ha señalado que al ponente de una decisión le asiste interés para que esta se mantenga, y que, adicionalmente puede verse afectada su imparcialidad debido a que ya se ha formado una idea sobre el fondo del asunto, motivo por el que es acertado separarlo del conocimiento.(…) En ese orden de ideas, la Sala considera que la participación de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico como ponente del fallo cuestionado en sede revisión sí podría afectar su imparcialidad, razón por la cual se declarará fundado el impedimento y se le separará del conocimiento del asunto, como se indicará en la parte resolutiva.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 141 NUMERAL 1 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Generalidades y objeto del recurso extraordinario de revisión [E]s importante señalar que el mismo se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado, cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo), con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Juzgados Administrativos, Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 CPACA y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a tomar otra decisión. No se trata de una posibilidad para corregir los yerros cometidos por las partes en el litigio precedente, ni para mejorar el acervo probatorio, o para alegar hechos no expuestos ante el juez natural del proceso, sino para garantizar de manera plena el derecho al debido proceso.
En este orden de ideas, la revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 188 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 250 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA En el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció como causal de revisión: «5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Esta causal de revisión exige que concurran los siguientes presupuestos: (i) que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación; (ii) que la causal de nulidad se haya originado en la sentencia, y no antes, ya que la proposición de nulidades procesales está sometida a las reglas de procedibilidad establecidas en el artículo 134 del Código General del Proceso;
(iii) por otra parte debe corresponder a alguno de los vicios previstos en el artículo 133 ibidem o alguna de las siguientes situaciones: cuando se le haga más gravosa la situación al demandante sin que exista demanda de reconvención; en los eventos en que la providencia carezca de motivación; cuando se profiera un nuevo fallo en un proceso concluido con sentencia en firme; además, si se procede a dictar sentencia cuando previamente se ha aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención; por otra parte, si se profiere fallo como única actuación; cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso; cuando se dicta sentencia después de ocurrida alguna de las causales de interrupción o suspensión; cuando existe un mayor o menor número de magistrados o de votos a los previstos, u otras situaciones que comporten una violación del derecho fundamental al debido proceso.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 133 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 134 CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / FALTA DE MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA – No se acreditó la causal alegada [L]a irregularidad advertida no encaja en ninguno de los supuestos de nulidad de los que trata el artículo 133 del Código General del Proceso.
Ahora bien, tampoco es cierto que se haya vulnerado el principio de congruencia de la sentencia, (…) la congruencia se predica de la consonancia entre los hechos y las pretensiones, por lo que no es posible condenar por una cantidad superior o por un objeto distinto. (…) En el caso concreto se debe señalar que la segunda pretensión consistió en que se ordenara a FONADE a que reintegrara a la SCRD el valor de los rendimientos financieros generados por las sumas recibidas con ocasión de la celebración del contrato interadministrativo de gerencia de proyectos 202 de 2009.
Es decir, el fallo no fue ultra o extra petita y se fundamentó en los hechos alegados en la demanda, por lo que no se puede válidamente afirmar que se desconoció el principio de congruencia. (…) A partir de los argumentos del recurso interpuesto por el apoderado de ENTERRITORIO, fácilmente se puede inferir que más que una falta de motivación lo que pretende discutir son los argumentos con base en los cuales se adoptó la decisión, y, concretamente en el hecho en que el Consejo de Estado haya adoptado la decisión a partir del artículo 718 del Código Civil y del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, y, tal como se advirtió previamente, el recurso extraordinario de revisión no se consagró como una tercera instancia, y en esa medida es claro que no resulta fundado.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 133 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 281 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 187 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03980-00(REV) Actor: EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL (ENTERRITORIO) Sentencia objeto de revisión: Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección A / 28 de agosto de 2019 Radicado: 25000233600020150202401.
Interviniente: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DISTRITAL DE CULTURA, RECREACIÓN Y DEPORTE Tema: Causal 5 de nulidad del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 – congruencia de la sentencia – alcance de la sentencia – motivación de la sentencia LEY 1437 DE 2011- Acción especial de revisión artículo 20 de la Ley 797 de 2003 I. ASUNTO La Sala Novena Especial de Decisión del Consejo de Estado conoce la acción especial de revisión presentada por la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial -ENTERRITORIO-, contra la sentencia de 28 de agosto de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, dentro del proceso que cursó con el radicado 25000233600020150202401 (58175).
II.
ANTECEDENTES 2.1. El proceso de controversias contractuales adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de controversias contractuales contra el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial- ENTERRITORIO- con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: «PRIMERA.- Que se declare que el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE incumplió el contrato interadministrativo de gerencia de proyectos No. (sic) 202 de 2009, al no reintegrar, como consecuencia de la terminación y liquidación del contrato que se llevó a cabo el 27 de junio de 2014, los rendimientos financieros sobre la suma que la SECRETARÍA DISTRITAL DE CULTURA, RECREACIÓN Y DEPORTE (SCRD), le entregó en cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
PRIMERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A LA PRIMERA PRINCIPAL.- Que se ordene la liquidación del contrato en sede judicial respecto a las salvedades consignadas en el acta de liquidación del contrato interadministrativo de gerencia de proyecto No. 202 de 2009 de fecha 27 de junio de 2014 en lo que se refiere a los rendimientos que no fueron reintegrados por FONADE.
SEGUNDA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A LA PRIMERA PRINCIPAL.- Que en el evento que no prospere la pretensión. Primera principal o la primera subsidiaria, a la primera principal, se declare que los rendimientos financieros resultantes de las sumas entregadas en cumplimiento del Contrato No. (sic) 202 de 2009 pertenecen a la SCRD. SEGUNDA.- Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar a FONADE que reintegre a la SCRD el valor de los rendimientos financieros generados por las sumas recibidas con ocasión de la celebración del contrato interadministrativo de gerencia de proyectos No. (sic) 202 de 2009 que de conformidad con la comunicación proveniente de FONADE fechada 10 de septiembre de 2014 asciende a la suma de MIL NOVECIENTOS VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS ONCE CON 31/00 PESOS (1.924.389.811,31).
TERCERA.- Condenar a la entidad demandada al pago de los intereses moratorios causados sobre las sumas señaladas en la pretensión segunda a partir de la fecha de terminación y liquidación del contrato, esto es, 27 de junio de 2014 o a partir del momento en que el tribunal determine que dicha suma debió ser pagada y hasta que se realice el pago efectivo.
PRIMERA SUBSIDIARIA A LA TERCERA PRETENSIÓN PRINCIPAL.- Que se ordene a FONADE pagar la indexación de los rendimientos financieros que se calculen desde el 27 de junio de 2014, fecha de terminación y liquidación del Contrato Interadministrativo No. 202 de 2009 o a partir del momento en que el tribunal determine que dichas sumas debió ser pagada y hasta que se realice el pago efectivo.
CUARTO. - Que de acuerdo con el artículo 188 del CPACA, se condene a FONADE a pagar las costas y agencias en derecho del proceso. QUINTA.- Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA» Como fundamento de las pretensiones narró los hechos que a continuación se resumen: - Entre la SCRD y FONADE se suscribió el Contrato Interadministrativo de Gerencia de Proyectos 202 (200942) de 19 de junio de 2009, en el que esta última entidad se comprometió con la primera a «ejecutar la gerencia del proyecto denominado: Adquisición de predios, diseño, construcción y dotación de equipamientos culturales en la ciudad de Bogotá, según los lineamientos dados por el Plan Maestro de Equipamientos Culturales (PLAMEC), de conformidad con la propuesta presentada por FONADE la cual forma parte integral del presente contrato». - En la cláusula cuarta se pactó la forma de pago, y en esta se estableció que la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte desembolsaría a FONADE una suma para la ejecución del proyecto y, otra a título de remuneración por costos de gerencia y demás servicios de asesoría y asistencia técnica. - El término de ejecución se pactó en 26 meses contados desde la suscripción del acta de inicio, lo cual ocurrió el 17 de julio de 2009. - Debido a inconvenientes en la ejecución del contrato se disminuyó su valor y, posteriormente se suspendió. Finalmente las partes decidieron terminarlo anticipadamente. - En el acta de liquidación la SCRD dejó la salvedad consistente en que se reservaba el derecho de adelantar las acciones administrativas y judiciales para el reintegro de los rendimientos financieros generados del capital entregado por la SCRD, no ejecutados, y que a 21 de enero de 2014 ascendían a la suma de $1.737.691.320.31. 2.2.
Sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por medio de la sentencia de 17 de agosto de 2016 negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: La Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte entregó la suma de $7.561.717.350 como pago anticipado, de los cuales se ejecutó el 7.94%, es decir, la suma de $601.055.695.
Dado que en el parágrafo tercero de la cláusula sexta del contrato se planteó que en el evento en el que por cualquier causa los rendimientos financieros no pudieran ser aportados al contrato, estos retornarían a FONADE, y, como en el caso concreto existió una terminación anticipada, se determinó que estos son de propiedad de esta entidad[1]. 2.3.
Recurso de apelación La Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte, a través de su jefe de oficina jurídica apeló la anterior decisión[2] con base en los siguientes argumentos: En la sentencia objeto de alzada no se tuvo en cuenta que el objeto del contrato no se pudo ejecutar, motivo por el cual no se cumplió con el fin para el que fue suscrito, por lo que no se puede afirmar que el dinero entregado a FONADE tuviera la naturaleza de pago anticipado.
Con lo anterior se desconoció que la no devolución de los rendimientos financieros constituyó un detrimento patrimonial para la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte. La recurrente señaló que de conformidad con los artículos 717 y 718 del Código Civil los rendimientos financieros generados por el portafolio pertenecen al dueño del capital, y que FONADE no recibió recursos por la prestación de servicios o por la ejecución de una obra por lo que no se puede hablar de pago anticipado, así lo diga expresamente el texto del contrato, y, en consecuencia, se debe proceder a la restitución de las sumas giradas para la ejecución del proyecto junto con lo que estas produzcan, ya que lo accesorio sigue la suerte de lo principal.
Además, indicó que la cláusula sexta del contrato no podía ser aplicada con desconocimiento de las reglas presupuestales contenidas en los artículos 84 y 85 del Decreto 714 de 1996, según las cuales los rendimientos de inversiones financieras pertenecientes al Distrito Capital le pertenecen a este. Con base en las anteriores disposiciones, indicó que cuando la cláusula sexta estableció que «en el evento que por cualquier circunstancia no sea posible o no se requiera aportar al contrato los rendimientos financieros, retornarán a FONADE», se refiere a aquellos que tengan origen en la remuneración a esta entidad y no sobre la totalidad de los recursos que le correspondía administrar a esa entidad en ejecución del proyecto. 2.4.
Sentencia de segunda instancia cuya revisión se solicita. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante providencia de 30 de agosto de 2017[3], revocó la anterior providencia y declaró que FONADE incumplió su obligación de devolver al Distrito Capital - Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte el valor de los rendimientos financieros derivados de los recursos entregados para la ejecución del Contrato Interadministrativo 202 de 2009 y condenó a esta entidad a devolverlos debidamente actualizados con base en los siguientes argumentos: Para comenzar, indicó que la interpretación de la cláusula sexta no podía realizarse de manera aislada o apartándose de las normas y principios que rigen la contratación del Estado, en especial las reglas de conmutatividad y equidad consagradas en el artículo 28 de la Ley 80 de 1993.
Al respecto, indicó que los rendimientos financieros, tal como quedaron concebidos en el acuerdo, no se pactaron a título de emolumento llamado engrosar el porcentaje estipulado como contraprestación a favor de FONADE. A lo anterior agregó que la suerte del contrato en relación con su imposibilidad de ejecución determinó que el monto no ejecutado debiera retornar a su titular, de manera que con su mera entrega inicial no podía entenderse consumado el pago debido a que el objeto no se cumplió a cabalidad sino en un pequeño porcentaje, y el saldo restante se mantenía bajo la titularidad del Distrito Capital, con fundamento en el artículo 718 del Código Civil, conforme al cual «los frutos civiles pertenecen también al dueño de la cosa de que provienen, de la misma manera y con la misma limitación que los naturales», lo que se suma al principio del derecho que señala que lo accesorio sigue la suerte de lo principal.
Así las cosas, consideró que si el titular de las sumas no ejecutadas era el Distrito, dicha condición igualmente se mantenía respecto de los rendimientos financieros que de aquellas se causaran. Ahora bien, a pesar de que la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte invocó como fundamento de su recurso el Decreto 714 de 1996, y este no fue aportado en los términos del artículo 167 del Código General del Proceso, las consecuencias que la entidad pretendía desencadenar de la disposición en comento están llamadas a derivarse igualmente de la normativa legal del orden nacional ya que en el artículo 17 de la Ley 819 de 2003 se determinó que los entes territoriales deberán invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Títulos de Deuda Pública Interna de la Nación o en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean depositados en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio.
En ese orden de ideas, señaló que estos tenían una destinación específica por lo que no podía convenirse su utilización con fines distintos, valga decir, como parte de la contraprestación pactada a favor de un tercero al que se le demandara la prestación de un servicio, la entrega de un bien o la ejecución de una obra adelantada con los recursos del ente territorial. 2.5.
Fundamentos del recurso extraordinario de revisión. La EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL – ENTERRITORIO[4], por intermedio de apoderado, solicitó infirmar el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección A, el 28 de agosto de 2019, con fundamento en la causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, por la existencia de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación derivada de las siguientes situaciones: i) Existió falta de congruencia del fallo de segunda instancia, pues este se basó en argumentos que no fueron debatidos ni alegados en el trámite del proceso.
Al respecto, afirmó que la parte demandante jamás propuso el desconocimiento de la Ley 819 de 2003 como fundamento de sus pretensiones, y este fue un aspecto central de la decisión adoptada el 28 de agosto de 2019, por lo que consideró que la Sección Tercera de esta Corporación «modificó sutilmente las pretensiones. ii) El fallo fue superficialmente motivado, ya que se fundamentó en el texto del artículo 718 del Código Civil y en los fines que persigue la contratación estatal, pero con esto se desconoció lo claramente pactado por las partes en el contrato 202 de 2009. 2.6.
Intervención de la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte. La Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Turismo, a través de apoderada judicial[5] se opuso a la prosperidad de las pretensiones del recurso extraordinario de revisión. En relación con la causal relacionada con la falta de congruencia de la sentencia, puso de presente que en el caso concreto no existió vulneración al debido proceso, y que se respetó este principio puesto que el juez se pronunció sobre lo solicitado como pretensión en la demanda, y el debate jurídico se centró en el reconocimiento de los rendimientos financieros por parte de FONADE a la SCRD, a lo que agregó que al juez le es permitido traer de presente normas aplicables al caso, lo que efectivamente realizó en esta sentencia. Respecto de la presunta nulidad por falta de motivación, señaló que según la jurisprudencia, la nulidad originada en la sentencia por este defecto, es aplicable solo cuando existen una falta absoluta de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión, o cuando se fundamenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas.
Es decir, que esta causal de nulidad no busca controvertir las razones del fallo, como tampoco la valoración de los hechos y de las pruebas que realizó el fallador ya que no apunta a controvertir el fondo de la sentencia, como lo pretende la EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL – ENTERRITORIO. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011.
Precisamente en el artículo 249[6] de dicho cuerpo normativo se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a lo que se debe agregar que en el artículo 29.1 del Acuerdo 080 de 2019 se estableció que las Salas Especiales de Decisión decidirán los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.
Así las cosas el presente asunto le correspondió a la Sala Especial de Decisión n.º 9. 2. Preliminar. Previo a analizar de fondo el recurso extraordinario de revisión, la Sala Especial de Decisión N.º 9 advierte que tal como consta en el índice 30 del aplicativo SAMAI, la consejera Marta Nubia Velásquez Rico, se declaró impedida para conocer del proceso de la referencia por estar incursa en la causal consagrada en el numeral 1º del artículo 141 del Código General del Proceso[7], en razón a que fue la ponente de la decisión que se impugna en el presente proceso, y, en esa condición, cuenta con un criterio formado en relación con el fondo del asunto.
Adicionalmente, manifestó que considera que el fallo objeto de revisión se ajustó a lo probado en el proceso ordinario que antecedió a este juicio extraordinario, circunstancia que puede incidir en la imparcialidad como juzgadora. En relación con la manifestación de impedimento, es preciso destacar que esta Corporación ha señalado que al ponente de una decisión le asiste interés para que esta se mantenga, y que, adicionalmente puede verse afectada su imparcialidad debido a que ya se ha formado una idea sobre el fondo del asunto, motivo por el que es acertado separarlo del conocimiento[8].
En ese orden de ideas, la Sala considera que la participación de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico como ponente del fallo cuestionado en sede revisión sí podría afectar su imparcialidad, razón por la cual se declarará fundado el impedimento y se le separará del conocimiento del asunto, como se indicará en la parte resolutiva. 3.3.
Problema jurídico Se contrae a determinar si la sentencia proferida el 28 de agosto de 2019 por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del expediente 58175 se debe infirmar, de acuerdo con la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, por haber desconocido el principio de congruencia, o por falta de motivación. 3.4.
Análisis de la controversia. 1. Sobre el Recurso Extraordinario de Revisión. Es pertinente recordar algunos aspectos básicos del recurso extraordinario de revisión. Al respecto, es importante señalar que el mismo se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado, cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo), con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Juzgados Administrativos, Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 CPACA y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a tomar otra decisión. No se trata de una posibilidad para corregir los yerros cometidos por las partes en el litigio precedente, ni para mejorar el acervo probatorio, o para alegar hechos no expuestos ante el juez natural del proceso, sino para garantizar de manera plena el derecho al debido proceso.
En este orden de ideas, la revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia. Es pertinente aclarar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro.
Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.
En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el Consejo de Estado, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. 2. Análisis de la causal de revisión invocada por la parte demandante.
En el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció como causal de revisión: «5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Esta causal de revisión exige que concurran los siguientes presupuestos: (i) que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación;
(ii) que la causal de nulidad se haya originado en la sentencia, y no antes, ya que la proposición de nulidades procesales está sometida a las reglas de procedibilidad establecidas en el artículo 134 del Código General del Proceso; (iii) por otra parte debe corresponder a alguno de los vicios previstos en el artículo 133 ibidem o alguna de las siguientes situaciones: cuando se le haga más gravosa la situación al demandante sin que exista demanda de reconvención; en los eventos en que la providencia carezca de motivación; cuando se profiera un nuevo fallo en un proceso concluido con sentencia en firme; además, si se procede a dictar sentencia cuando previamente se ha aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención; por otra parte, si se profiere fallo como única actuación; cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso; cuando se dicta sentencia después de ocurrida alguna de las causales de interrupción o suspensión; cuando existe un mayor o menor número de magistrados o de votos a los previstos, u otras situaciones que comporten una violación del derecho fundamental al debido proceso[9].
Como quedó visto de los antecedentes descritos, el señor apoderado de ENTERRITORIO estimó que en el presente asunto se configuró la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues en su entender, existió una nulidad en la sentencia de 28 de agosto de 2019 contra la que no procede ningún recurso, pues se desconoció el principio de congruencia, toda vez que el fallo se basó en una norma que no fue invocada por ninguna de las partes, a lo que agregó que se expidió con falta de motivación. 3.
El caso concreto. Al analizar la procedencia del recurso, esta Sala encuentra que cumple con los dos primeros requisitos por la jurisprudencia citada, esto es, se interpuso contra una decisión respecto de la cual no procede el recurso de apelación puesto que este ya se agotó; y, adicionalmente, conforme a los argumentos invocados por ENTERRITORIO, en principio, la causal de nulidad se habría originado en la sentencia de segunda instancia. Ahora bien, a continuación se procederá a estudiar cada uno de los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión. A. Análisis del primer argumento de revisión relacionado con la presunta falta de congruencia de la sentencia. Respecto de los demás requisitos de procedencia, esta Sala advierte que no se cumplen, tal como se pasa a explicar: En primer lugar, la irregularidad advertida no encaja en ninguno de los supuestos de nulidad de los que trata el artículo 133 del Código General del Proceso.
Ahora bien, tampoco es cierto que se haya vulnerado el principio de congruencia de la sentencia, para lo cual es necesario recordar que en el artículo 281 del Código General del Proceso, se dispuso que «la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley», a lo que agregó que «no podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta».
Como se advierte a partir del texto de la norma, la congruencia se predica de la consonancia entre los hechos y las pretensiones, por lo que no es posible condenar por una cantidad superior o por un objeto distinto. En concordancia con lo anterior, el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señaló que «la sentencia tiene que ser motivada.
En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen». En el caso concreto se debe señalar que la segunda pretensión consistió en que se ordenara a FONADE a que reintegrara a la SCRD el valor de los rendimientos financieros generados por las sumas recibidas con ocasión de la celebración del contrato interadministrativo de gerencia de proyectos 202 de 2009.
Es decir, el fallo no fue ultra o extra petita y se fundamentó en los hechos alegados en la demanda, por lo que no se puede válidamente afirmar que se desconoció el principio de congruencia. Adicionalmente, y sin perjuicio de que en la sentencia se haya hecho referencia al artículo 17 de la Ley 819 de 2003, el argumento principal consistió en que la suerte del contrato en relación con su imposibilidad de ejecución determinó que el monto no ejecutado debiera retornar a su titular.
Al respecto, se debe poner de presente que el juez como director del proceso está facultado para determinar cuál es la normativa aplicable al caso concreto, sin perjuicio de que deba respetar lo pedido por la parte demandante, con base en los hechos demostrados en el proceso. Con fundamento en lo anterior, esta Sala se permite indicar que no se configuró la causal de nulidad alegada.
B. Análisis del segundo argumento de revisión relacionado con la presunta falta de motivación de la sentencia. En relación con este argumento de revisión, es necesario indicar que en el artículo 187 antes referido se determinó que «la sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones (…)».
En relación con la falta de motivación que da lugar a la configuración de la causal de nulidad invocada, esta corporación ha afirmado lo siguiente: «(…) la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, se presenta solamente ante la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión. En efecto, esta causal no procede para controvertir las razones del fallo ni para corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que, a juicio del recurrente, hubiera incurrido el fallador.
Un entendimiento distinto equivaldría a convertir el recurso en un juicio en que se discutirían nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada (…)»[10]. A partir de los argumentos del recurso interpuesto por el apoderado de ENTERRITORIO, fácilmente se puede inferir que más que una falta de motivación lo que pretende discutir son los argumentos con base en los cuales se adoptó la decisión, y, concretamente en el hecho en que el Consejo de Estado haya adoptado la decisión a partir del artículo 718 del Código Civil y del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, y, tal como se advirtió previamente, el recurso extraordinario de revisión no se consagró como una tercera instancia, y en esa medida es claro que no resulta fundado.
Es decir, en el caso concreto es evidente que la sentencia de 28 de agosto de 2019, estuvo suficientemente motivada porque se pronunció sobre los hechos, las pruebas y los fundamentos jurídicos con lo cual se cumplió con la carga que le corresponde al Consejo de Estado en los términos del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En ese orden de ideas, se concluye que tampoco se configuró la causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, por una presunta falta de motivación de la sentencia. 3.5. Costas Considera la Sala que no hay lugar a la condena en costas, conforme con el artículo 188[11] del CPACA, por cuanto en este caso se promovió la acción especial de revisión en la cual se ventila un interés público, como lo es la salvaguarda del patrimonio estatal.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena Especial de Decisión del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. ACEPTAR el impedimento manifestado por la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico en el proceso de la referencia y, como consecuencia se le separará del conocimiento del mismo.
SEGUNDO. DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial - ENTERRITORIO, contra la sentencia de 28 de agosto de 2019, proferida por el la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, dentro del proceso que cursó con el radicado 25000233600020150202401 (58175).
TERCERO. SIN CONDENA en costas.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia archivar el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Con aclaración de voto GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Con impedimento aceptado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Firmado electrónicamente CONDENA EN COSTAS – Hay lugar a la condena en costas en la medida en que se acredite que se causaron A]unque comparto que en este caso no procede la condena en costas, considero que el sustento jurídico de esa decisión se encuentra en la regla contenida en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA, conforme con la cual, «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», presupuesto que no está acreditado en este asunto, puesto que, si bien la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte contestó la demanda a través de apoderada judicial, en el expediente no se encuentran pruebas que demuestren o justifiquen las expensas o gastos en los que esa entidad haya podido incurrir en el curso del proceso.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 – C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03980-00(REV) Actor: EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL (ENTERRITORIO) ACLARACIÓN DE VOTO [pic] Con el respeto debido por la decisión mayoritaria, me permito aclarar el voto en la sentencia expedida en el proceso de la referencia, que resolvió: (i) aceptar el impedimento manifestado por la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico y, en consecuencia, separarla del conocimiento del mismo, (ii) declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial –ENTERRITORIO- [12] contra el fallo proferido el 28 de agosto de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y (iii) no condenar en costas a dicha empresa por ventilarse un interés público (art. 188 CPACA)[13].
Lo anterior, porque aunque comparto que en este caso no procede la condena en costas, considero que el sustento jurídico de esa decisión se encuentra en la regla contenida en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA[14], conforme con la cual, «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», presupuesto que no está acreditado en este asunto, puesto que, si bien la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte contestó la demanda a través de apoderada judicial, en el expediente no se encuentran pruebas que demuestren o justifiquen las expensas o gastos en los que esa entidad haya podido incurrir en el curso del proceso.
Respecto de la condena en costas a la luz del Código General del Proceso, ordenamiento al que remite el artículo 188 del CPACA, la Corte Constitucional expuso que «[l]a condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra»[15] [Se destaca].
Como en este caso no obra prueba que acredite que las costas (gastos o expensas del proceso y agencias en derecho)[16] se causaron, estoy de acuerdo con que no había lugar a su imposición. Con todo comedimiento, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO ----------------------- [1] Cuaderno principal 2 del expediente 58171, folios 166 a 175 vto., índice 27 del aplicativo SAMAI. [2] Cuaderno principal 2 del expediente 58171 Folios 181 a 198, índice 27 del aplicativo SAMAI. [3] Folios 206 a 237 del cuaderno principal del expediente 2010-00032. [4] Escrito presentado de manera oportuna ante esta Corporación el 8 de septiembre de 2020, índice 1 del aplicativo SAMAI. [5] Escrito presentado el 27 de noviembre de 2020, visible en el índice 13 del aplicativo SAMAI. [6] Modificado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 2021. [7] «1.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso». [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, auto del 8 de abril de 2021, radicado No. 11001-03-15-000-2020-00904-00[A] [REV], magistrado ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01, magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de agosto de 2018, expediente 53.125, magistrado ponente: Guillermo Sánchez Luque. [11] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».(Negrilla de la Sala) [12] La demanda del recurso extraordinario de revisión la presentó ENTERRITORIO (Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Departamento Nacional de Planeación) el 8 de septiembre de 2020. [13] El texto del artículo 188 del CPACA, antes de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, es el siguiente: «CONDENA EN COSTAS.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [hoy Código General del Proceso]». En la providencia se expuso que «en este caso se promovió la acción especial de revisión en la cual se ventila un interés público, como lo es la salvaguarda del patrimonio estatal». [14] El artículo 188 del CPACA señala la regla general, conforme con la cual, en la sentencia de los procesos de conocimiento de esta jurisdicción se dispondrá sobre la condena en costas.
Dicha regla «no se aplica para los procesos en los que se ventile un interés público, es decir, que no hay lugar a condena en costas en las acciones públicas», que no es el caso. En ese sentido, cfr. la sentencia proferida por la Sección Cuarta el 5 de abril de 2018, Exp. 21873, que reiteró la sentencia del 6 de julio de 2016, Exp. 20486, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [15] Cfr. la sentencia C-157/13, M.P. Mauricio González Cuervo, en la que se declaró exequible el parágrafo único del artículo 206 de la Ley 1564 de 2012, por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones, bajo el entendido de que tal sanción -por falta de demostración de los perjuicios-, no procede cuando la causa de la misma sea imputable a hechos o motivos ajenos a la voluntad de la parte, ocurridos a pesar de que su obrar haya sido diligente y esmerado. [16] El artículo 361 el CGP dispone que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.