ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN SENTENCIA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / EXPLOSIÓN DE ARTEFACTO EXPLOSIVO / MUERTE DEL CIUDADANO / HECHO DEL TERCERO / CONFLICTO ARMADO / CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / INCUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / RESPONSABILIDAD RELATIVA DEL ESTADO / FALLA EN EL SERVICIO / FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / AUSENCIA DE PRUEBA / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA En el proceso no se probó que antes del 14 de agosto de 2008 se presentaran amenazas concretas contra las fiestas de la “Ituanguinidad” o que, de ser ello así, ese hecho se hubiera puesto en conocimiento de las autoridades.
No era posible para la fuerza pública advertir con anticipación que grupos ilegales actuarían en contra de la población civil en las fiestas del municipio y, mucho menos, que pudieran evitar la detonación, dado que se produjo de forma imprevista, mediante una acción aislada y sin que existiera sospecha alguna o actividad de inteligencia de la que pudiera anticiparse su ocurrencia. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.
Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de delitos sucedan. El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. [ ] Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como no se probó omisión por parte de las autoridades en el deber de protección de [ ], ni que esa acción armada pudiera preverse y evitarse, no se configuró una falla del servicio de las demandadas y la detonación del artefacto explosivo es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero. Tampoco se acreditó un daño especial. Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / APELANTE ÚNICO / LÍMITES DE LA COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 357 COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2013, rad. 25022, C. P. Enrique Gil Botero; y Corte Constitucional, sentencia de unificación SU-774 del 16 de octubre de 2014, M. P. Mauricio González Cuervo. DOCUMENTO PERIODÍSTICO / PUBLICACIÓN EN PRENSA / VALOR PROBATORIO DE LAS PUBLICACIONES PERIODÍSTICAS / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PERIODÍSTICO / VALOR PROBATORIO DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN En el expediente obran recortes de prensa [ ].
Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las informaciones de prensa, cita: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de mayo de 2012, rad. 11001-03-15-000-2011- 01378-00 (PI), C. P. Susana Buitrago Valencia. PRUEBA TRASLADADA / REQUISITOS DE LA PRUEBA TRASLADADA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA TRASLADADA / PRESUPUESTOS DE LA PRUEBA TRASLADADA / PROCEDENCIA DE LA PRUEBA TRASLADADA Al proceso se aportó, como prueba trasladada, los testimonios rendidos en el proceso contencioso administrativo n.° 2010-1656 [ ].
Conforme al artículo 185 CPC, las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro, siempre que en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. Las pruebas documentales trasladadas, podrán ser valoradas, aunque no se hubieran practicado con la intervención de la contraparte, si han obrado en el expediente y no han sido tachadas de falsedad.
Los testimonios trasladados podrán ser valorados, sin necesidad de ratificación, cuando son allegados a petición de una de las partes y la otra parte estructura su defensa con fundamento en ellos, o cuando las dos partes lo solicitan como prueba, una en la demanda y la otra en el escrito de contestación. Como una entidad del orden nacional recaudó los testimonios y la parte demandada es la Nación, serán valorados.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 185 FUNCIONES DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL / DEBERES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DEBERES DEL GOBERNADOR / DEBERES DEL ALCALDE / DEBERES DEL ESTADO / MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). Por su parte, el artículo 2 de la Ley 48 de 1993 -hoy artículo 2 de la Ley 1861 de 2017- dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional, en concordancia con los artículos 2 y 217 CN.
La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 217 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / ACTO TERRORISTA / FALLA EN EL SERVICIO DE PRESTAR SEGURIDAD A LAS PERSONAS / ELEMENTOS DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / OMISIÓN DEL DEBER El Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad frente actos terroristas de terceros dirigidos de forma indiscriminada contra la población, cuando: i) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo ante un acto de esta naturaleza y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficientes o tardía y ii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas, no obstante, el acto terrorista era previsible en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque teniendo la capacidad de hacerlo.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-01655-01(49682) Actor: ROSA EMILCEN ZULETA PALACIO Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL, POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. PRUEBA TRASLADADA- Valor probatorio. ORDEN PÚBLICO-El presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público. FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador.
DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas por eso la falla del servicio es relativa. ACTOS TERRORISTAS DIRIGIDOS DE FORMA INDISCRIMINADA CONTRA LA POBLACIÓN-Para responsabilizar al Estado se requiere de solicitud de protección o que las condiciones de orden público permitan advertir la ocurrencia del hecho y el Estado tenga la capacidad de detener el ataque.
ACTOS TERRORISTAS DIRIGIDOS EN FORMA INDISCRIMINADA CONTRA LA POBLACIÓN- Falla relativa del servicio. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-El Estado no es un asegurador general contra daños. RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN EN ACTOS TERRORISTAS-Falla relativa del servicio. TESTIMONIO-Crítica testimonial. DAÑO ESPECIAL-Concepto. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC.
La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO Un grupo armado al margen de la ley detonó un artefacto explosivo en el municipio de Ituango, Antioquia y asesinó a Alberto de Jesús Calle Gallo.
Alegan omisión en el deber de seguridad y protección.
ANTECEDENTES El 18 de agosto de 2010, Rosa Emilcen Zuleta Palacio y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional, para que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios ocasionados por el asesinato de Alberto de Jesús Calle Gallo.
Solicitaron 600 SMLMV para la cónyuge y 400 SMLMV para cada hijo, por perjuicios morales, 100 SMLMV para cada uno, por daño a la vida de relación, $142.949.625 por lucro cesante y $2.597.000 por daño emergente. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que un grupo al margen de la ley detonó un explosivo en la zona urbana del municipio de Ituango y asesinó a Alberto de Jesús Calle Gallo.
Adujo que las autoridades conocían que ese municipio tenía un alto riesgo de violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario. El 26 de agosto de 2010 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, adujo que se configuró el hecho de un tercero y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de nexo de causalidad.
La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, expuso que no se configuró falla en el servicio y agregó que el daño fue producido por un tercero. El 21 de marzo de 2013 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional, y el demandante reiteraron lo expuesto.
El Ministerio Público guardó silencio. El 25 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones, porque la parte demandante no probó que Alberto de Jesús Calle Gallo murió como consecuencia de un ataque terrorista, que la víctima solicitó protección o que el ataque fue previsible para las autoridades.
Estimó que no se cumplieron los presupuestos del daño especial. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 7 de noviembre de 2013 y admitido el 6 de febrero de 2014. Esgrimió que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aplicado el daño especial en ataques terroristas contra la población civil. El 13 de marzo de 2014 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante y la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reiteraron lo expuesto.
El Ministerio Público conceptuó que las autoridades no tenían la posibilidad de evitar la ocurrencia de los hechos. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 1395 de 2010, que modificó el artículo 20.2 CPC, el valor de la suma de las pretensiones supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $257.500.000[1].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -18 de agosto de 2010- pues el 14 de agosto de 2008 murió Alberto de Jesús Calle Gallo [hecho probado 8.3], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber. En efecto, como el 28 de abril de 2010 se presentó solicitud de conciliación prejudicial (f. 58 c. 1), el término de caducidad se suspendió hasta el 28 de julio de 2010, fecha en que venció el término de tres meses para hacer la audiencia de conciliación, establecido en el artículo 20 de la Ley 640 de 2001.
Al día siguiente se reanudó el conteo por 91 días, que vencía el 27 de octubre de 2010. Legitimación en la causa 4. Rosa Emilcen Zuleta Palacio, Lina Marcela, Ángela María y Juan David Calle Zuleta son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que conforman el núcleo familiar de Alberto de Jesús Calle Gallo, quien murió por la explosión de un artefacto explosivo [hecho probado 8.4].
La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, y la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, están legitimadas en la causa por pasiva, porque son las entidades a las que corresponde asegurar la convivencia pacífica y la defensa del orden constitucional (artículos 217, 218, 303 y 315.2 CN, 1 de la Ley 62 de 1993 y 2 de la Ley 48 de 1993, hoy Ley 1861 de 2017).
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección ante la detonación de un artefacto explosivo dirigido de forma indiscriminada contra la población. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.
Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 6. En el expediente obran recortes de prensa (f. 79-98 c. 1). Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso[4]. 7.
Al proceso se aportó, como prueba trasladada, los testimonios rendidos en el proceso contencioso administrativo n.° 2010-1656 (f. 232-242 c.1). Conforme al artículo 185 CPC, las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro, siempre que en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella.
Las pruebas documentales trasladadas, podrán ser valoradas, aunque no se hubieran practicado con la intervención de la contraparte, si han obrado en el expediente y no han sido tachadas de falsedad. Los testimonios trasladados podrán ser valorados, sin necesidad de ratificación, cuando son allegados a petición de una de las partes y la otra parte estructura su defensa con fundamento en ellos, o cuando las dos partes lo solicitan como prueba, una en la demanda y la otra en el escrito de contestación[5].
Como una entidad del orden nacional recaudó los testimonios y la parte demandada es la Nación, serán valorados. 8. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 8.1 El 16 de junio de 2006, la Defensoría Delegada para la Evaluación de Riesgos de la Población, en el informe de riesgo n°. 027-06, concluyó que el municipio de Ituango tenía un alto riesgo de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, según da cuenta copia simple del informe (f. 61-71 c. 1). 8.2 El 13 de julio de 2007, la Defensoría Delegada para la Evaluación de Riesgos de la Población, en nota de seguimiento n°. 1 al informe n°. 027- 06, recomendó tomar medidas para la protección de los derechos humanos en la zona rural del municipio de Ituango, según da cuenta copia simple de la nota (f. 73 a 78 c. 1) 8.3 El 14 de agosto de 2008, Alberto de Jesús Calle Gallo murió por la detonación de un artefacto explosivo en una calle peatonal del municipio de Ituango, según da cuenta copia simple del registro civil de defunción (f. 23 c. 1), del protocolo de necropsia (f. 30 a 34 c. 1) y de la copia simple del acta de inspección técnica a cadáver (f.35-39 c. 1). 8.4 Alberto de Jesús Calle Gallo era el padre de Lina Marcela, Ángela María y Juan David Calle Zuleta y cónyuge de Rosa Emilcen Zuleta Palacio, según dan cuenta copia auténtica de los registros civiles de nacimiento y de matrimonio (f. 23 a 29 c. 1).
Responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros dirigidos en forma indiscriminada contra la población 9. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[6]. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 48 de 1993 -hoy artículo 2 de la Ley 1861 de 2017- dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional, en concordancia con los artículos 2 y 217 CN..
La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[7] -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[8] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[9] y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
Se trata, pues, de una falla relativa del servicio [10]. El Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad frente actos terroristas de terceros dirigidos de forma indiscriminada contra la población, cuando: i) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo ante un acto de esta naturaleza y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficientes o tardía y ii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas, no obstante, el acto terrorista era previsible en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque teniendo la capacidad de hacerlo[11]. 10.
Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional, incurrieron en falla del servicio por omisión al deber de protección por el asesinato de Alberto de Jesús Calle Gallo, en un atentado terrorista. Está acreditado que la Defensoría del Pueblo concluyó que el municipio de Ituango tenía un alto riesgo de violaciones a los derechos humanos en los años 2006 y 2007 [hechos probados 8.1 y 8.2] y que Alberto de Jesús Calle Gallo murió en una calle peatonal de ese municipio por la detonación de un artefacto explosivo [hecho probado 8.3].
César Augusto Correa Restrepo -comerciante del municipio- declaró que estaba a 15 metros del lugar de la explosión, pero “no se dio cuenta” de la cantidad de fuerza pública que había en el lugar porque estaba muy ocupado; y “creía” que cinco o seis uniformados hacían rondas en la zona (f. 233 a 234 c. 1). José Luis Correa Restrepo -comerciante de la zona- declaró que estaba en su negocio cuando escuchó la explosión, pero -como estaba en el trabajo- “no se dio cuenta” si las autoridades hicieron rondas.
Afirmó que el atentado “se hubiera podido evitar” con más patrullaje y fuerza pública (f. 237 a 238 c. 1). El objeto de la prueba son los hechos. Las valoraciones que se hagan después de ocurrido, no son materia del testimonio. La persona debe limitarse al relato de los hechos que haya tenido conocimiento directo o indirecto. Su narración debe corresponder a lo que ocurrió, no a valoraciones después de lo sucedido.
El hecho narrado debe corresponder necesariamente a lo que sucedió antes del relato. No puede confundirse la narración de lo sucedido con las apreciaciones de tipo conjetural, sin respaldo probatorio, sobre por qué se dio un hecho. El dicho de los testigos corresponde a juicios de valor a partir de información que no se tenía en el pasado, y conjeturas sobre lo que se debió hacer y no se hizo.
En efecto, los declarantes no dieron cuenta de hechos que hubieren presenciado, sino que -después del atentado- opinaron sobre la suficiente de las medidas de protección adoptadas por la fuerza pública. Luz Elena Taborda Tamayo -empleada del establecimiento de comercio “La Mejor Esquina”- declaró que estaba en su trabajo cuando explotó la bomba a unos cuatro metros, se “tapó los ojos” después de escuchar la explosión y cuando “los destapó” no veía nada porque “solo había oscuridad”.
En cuanto a la presencia de autoridades en el municipio, su dicho no es claro. Sostuvo que había “muy mala seguridad, muy poca Policía”, y luego afirmó que miembros de la fuerza pública “pudieron haber pasado” mientras trabajaba. Calificó como “muy mala” la seguridad del evento, pero no dio cuenta de las razones por las cuales hizo esa afirmación y -a la vez- afirmó que el municipio de Ituango ha contado con fuerza pública (f. 239 a 240 c. 1).
Esta versión de los hechos se sustenta en conjeturas y no en hechos que la testigo haya presenciado. Julio César Álvarez Patiño -bombero voluntario de Ituango- declaró que el día de los hechos acudió al lugar de la explosión para ayudar a evacuar los heridos y que “deducía” que había policías cerca al lugar de la explosión, pues dos o tres resultaron heridos.
Presenció tomas guerrilleras, atentados y hostigamientos en el municipio, pero “no se rumoraba nada” sobre un posible atentado en las fiestas de la “Ituanguinidad”. Agregó que las autoridades patrullaron y efectuaron requisas durante la semana de festividades; el atentado iba dirigido contra la policía; y en el municipio había una brigada móvil del Ejército, una estación de Policía -con más de 25 efectivos- y fuerza aérea (f. 234 a 236 c. 1).
Jairo Alfredo Calle Rivera -bombero profesional de Ituango- declaró que cuando estalló la bomba acudió al lugar para ayudar a los heridos, dos policías sufrieron lesiones, y la policía estaba ubicada a 160 metros del lugar de la explosión y el ejército a 200 metros. Afirmó que “no sabía” qué medidas de seguridad que se implementaron para el evento porque el día anterior no estaba en el municipio, “no tenía idea” contra quién se dirigía el atentado, y “no se dio cuenta” que se rumorara un posible atentado en las fiestas de la “Ituanguinidad” (f. 241 a 242 c. 1).
Se trata de testigos presenciales de los hechos, pues eran los bomberos encargados de la atención de emergencias. Su dicho es claro y coincidente y da cuenta de las circunstancias objetivas de modo, tiempo y lugar de los hechos que presenciaron. Según estas pruebas, en el municipio de Ituango había presencia de miembros de la fuerza pública, no existieron amenazas concretas contra las fiestas de la “Ituanguinidad” y las autoridades adelantaron labores de socorro ante el atentado.
En el proceso no se probó que antes del 14 de agosto de 2008 se presentaran amenazas concretas contra las fiestas de la “Ituanguinidad” o que, de ser ello así, ese hecho se hubiera puesto en conocimiento de las autoridades. No era posible para la fuerza pública advertir con anticipación que grupos ilegales actuarían en contra de la población civil en las fiestas del municipio y, mucho menos, que pudieran evitar la detonación, dado que se produjo de forma imprevista, mediante una acción aislada y sin que existiera sospecha alguna o actividad de inteligencia de la que pudiera anticiparse su ocurrencia. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.
Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de delitos sucedan. El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. 11.
La jurisprudencia ha determinado que si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial. De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social[12].
La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas, y ajenos al juez de la administración. En el recurso de apelación, la parte demandante alegó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aplicado el daño especial en ataques terroristas contra la población civil.
Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y protección del Estado, les corresponde soportar las cargas que se derivan de su existencia. Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como no se probó omisión por parte de las autoridades en el deber de protección de Alberto de Jesús Calle Gallo, ni que esa acción armada pudiera preverse y evitarse, no se configuró una falla del servicio de las demandadas y la detonación del artefacto explosivo es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero. Tampoco se acreditó un daño especial.
Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. 12. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 25 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2010, $515.000, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 1 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 377-378, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 11 de septiembre de 2013, Rad. 20.601 [fundamentos jurídicos 12.2.16 y 12.2.17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817- 2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 369-370, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [7] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541 [fundamento jurídico párr. 62], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de junio de 2017, Rad. 18.860 [fundamento jurídico 14], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 pp. 493-494, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de julio de 1947 [fundamento jurídico 8] S.V. Jorge Lamus Girón y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 1973 [fundamento jurídico 9].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 91 y 93, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK.