SENTENCIA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / TRÁMITE DE LA APELACIÓN DE LA SENTENCIA / AUTO / APELACIÓN DEL AUTO / AUTO QUE DECIDE RECURSO DE APELACIÓN / PRESENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / OPORTUNIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / PROVIDENCIA JUDICIAL [S]e observa que la parte recurrente interpuso el recurso dentro del término que establece la ley para la apelación de sentencias –art. 247.1 del CPACA -, es decir, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la misma, pero por fuera del plazo de 3 días que prevé el artículo 244.2 del CPACA para la apelación de autos; sin embargo, dado que ello obedece a que el Tribunal calificó su providencia como una sentencia y así la notificó, la Sala estima que, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal -art. 228 de la CP- y del derecho de acceso a la administración de justicia -art.229 ibídem-, se debe considerar oportuna la impugnación, toda vez que el recurso se presentó dentro del término que correspondía a la oportunidad para recurrir en apelación la sentencia que fue la calificación que, aunque errada, el Tribunal le dio a la providencia del 3 de agosto de 2020 que se impugna.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A.- ARTÍCULO 247 NUMERAL1 / C.P.A.C.A.- ARTÍCULO 244 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 MEDIO DE CONTROL / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL / ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL / FUENTE DEL DAÑO / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Medio de control procedente según la fuente de la pretensión (…) De manera uniforme y reiterada, esta Corporación ha señalado que la procedencia de la acción -CCA- o medio de control -CPACA- se encuentra determinada por la génesis del daño en que se fundamenta la causa petendi y, en ese sentido, ha explicado que el criterio útil para la determinación de la vía procesal adecuada para reparar los daños generados por la Administración es el origen de los mismos, la que determina, a su vez, el plazo dispuesto por el legislador para impetrar la respectiva demanda.
(…) Así, entonces, en términos generales, se tiene que: (i) si el daño proviene de la ilegalidad de un acto administrativo particular –que no sea de naturaleza contractual-, el medio de control procedente será el de nulidad y restablecimiento del derecho -art.138 del CPACA-; (ii) si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, el idóneo será el de reparación directa -art. 140 ibídem- y, (iii) si se origina en un contrato, las partes contratantes, el Ministerio Público o un tercero con interés directo -dependiendo de la pretensión- podrán ejercer el medio de control de controversias contractuales -art. 141 ejusdem-, a través del cual se puede solicitar que se declare la existencia o la nulidad del negocio jurídico, que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, entre otras.
(…) Así las cosas, el medio de control a elegir por el demandante o, por el operador judicial, cuando deba darle el trámite que le corresponda a la demanda, en los términos del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, depende de la fuente u origen del daño que el actor reclame que le sea reparado. (…) En ese contexto, al detenerse en el análisis de las pretensiones elevadas por la parte actora de cara a la causa en las que se sustentaron –linderos a los que debe sujetarse la Sala en virtud de los principios de congruencia, preclusión y la regla de señalamiento –, en consonancia con los fundamentos jurídicos de dichas pretensiones, se observa que éstas son de naturaleza eminentemente contractual, pues, aunque de manera literal solicita la declaratoria de responsabilidad administrativa del departamento del Magdalena -pretensión primera-, lo que denota sin lugar a equívocos el petitum es una solicitud de declaratoria de incumplimiento del contrato (…), derivado del no pago de las facturas (…), ambas del 23 de abril de 2013 y UT 0009 del 30 de mayo de 2013 (…) de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, el acta de inicio se suscribió el 14 de octubre de 2011, el contrato finalizó el 31 de diciembre de ese año y las facturas que pretende la parte actora le sean pagadas, corresponden al valor de los servicios prestados durante la ejecución del referido contrato, pues se trata de las siguientes facturas de venta (…) Con base en lo anterior, la Sala observa que la causa petendi en el sub examine tiene como origen el incumplimiento del contrato de prestación de servicios (…) entre el departamento del Magdalena y la unión temporal Servicios Generales del Magdalena (…) o que se alega es la omisión en el cumplimiento de un deber contractual consistente en el pago de las prestaciones ejecutadas en virtud del contrato 561 de 2011;
(…) Al hilo de lo dicho, se encuentra también que la parte actora invoca una pretensión subsidiaria de enriquecimiento sin causa, en tanto considera que el departamento del Magdalena se ha enriquecido por los servicios administrativos y el servicio integral de aseo y vigilancia que aquélla prestó y que no le fueron cancelados, por lo que esta última se ha empobrecido patrimonialmente; sin embargo, se insiste en que en el presente asunto la causa petendi está asociada, estrictamente, a un incumplimiento contractual y, por ende, no es procedente el medio de control de reparación directa por actio in rem verso.
(…) resulta menester recordar que al operador judicial le está vedado ir más allá de lo pedido o, interpretativamente, adicionar pretensiones al libelo demandatorio, así como tampoco puede la parte actora variar la causa del proceso, pues esto contraviene la regla procesal de la no mutatio libellis, en virtud de la cual, una vez fijado el objeto del proceso, se prohíbe a las partes transformarlo o cambiarlo, planteando nuevas pretensiones.
(…) Asimismo, es importante tener presente que el principio dispositivo constituye un pilar fundamental del derecho procesal, en atención al cual se entiende que la tutela jurisdiccional de los derechos e intereses solo puede iniciarse a petición de parte. En esa medida, tanto la iniciación del proceso como el contenido del objeto del mismo corresponde configurarlo exclusivamente a las partes, ello sin perjuicio de la facultad del juzgador para hacer un ajuste razonable a los pedimentos de los litigantes, siempre que no altere el tema discutido.
(…) En ese orden de ideas, de la disposición que las partes ejercen en torno a la oportunidad en que han de presentar su conflicto ante el juzgador, y de la correspondiente imposibilidad de que éste de oficio intente componer el litigio, se sigue necesariamente que el objeto del proceso también es delimitado en exclusiva por las partes, sobre todo por el actor, puesto que dicho objeto lo determina o fija quien le manifiesta al juez una determinada pretensión y una determinada causa de pedir.
Esto último se traduce en el aforismo ne eat iudex ultra petita partium, que significa que el juez no puede dar a las partes más de lo que piden y que la determinación del objeto del proceso corresponde exclusivamente a ellas. (…) Teniendo en cuenta lo expuesto y una vez en claro que el daño -omisión pago de una obligación- alegado por la parte actora no tuvo origen en la omisión de un deber legal de una autoridad administrativa o en un enriquecimiento sin causa, sino en el incumplimiento de la obligación de pago derivada del contrato de prestación de servicios 561 de 2011, el medio de control idóneo para estudiar esta controversia corresponde al de controversias contractuales, contemplado en el artículo 141 del CPACA.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A.– ARTÍCULO 171/ C.P.A.C.A.– ARTÍCULO 138 / C.P.A.C.A.– ARTÍCULO 141 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, Ver, por ejemplo, auto del 30 de octubre de 2017 (expediente: 58.611) y sentencia del 20 de mayo de 2013 (expediente 27.278), Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de julio de 2013 (expediente 27.088) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, entre muchas otras.
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / CONCEPTO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Caducidad del medio de control de controversias contractuales (…) En la estructura de los procesos contencioso-administrativos, la caducidad se revela como aquella figura por cuya virtud se sancionan los eventos en que los medios de control judicial no son promovidos en los plazos específicos fijados por la ley; de manera que, una vez transcurrido el límite temporal dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, la caducidad opera como medio extintivo del mismo.
(…) El fundamento que inspira el contenido de este instituto, se halla en la necesidad de trazar límites temporales para el sometimiento de un conflicto a la decisión del juez, de forma que, por un lado, la caducidad impide mantener en estado de latencia o indefinición situaciones conflictivas entre los asociados y, de otra parte, dota de seguridad jurídica el tráfico económico, jurídico, negocial y, aún, social, lo que contribuye, en doble perspectiva, a abonar escenarios que favorezcan la convivencia política y social en el marco de un Estado de derecho.
(…) Conforme a esta pauta, el legislador ha fijado plazos razonables frente a los diferentes medios de control para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de desatar sus conflictos; luego, vencido ese término, se entenderá que su voluntad es la de abandonar el interés comprometido en las pretensiones, o simplemente no hacer uso de tal derecho.
(…) En lo que atañe a sus rasgos principales, esta institución jurídico procesal se caracteriza por ser indisponible, irrenunciable y de orden público, lo que justifica e impone al juez declararla aun de oficio, sin considerar la voluntad, aquiescencia o pedido de las partes. Además, por su naturaleza objetiva (dado que opera por el solo transcurso del tiempo) su término es perentorio y preclusivo, pues corre sin prórrogas y sin interrupciones, y únicamente se suspende con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, según lo previsto por las Leyes 446 de 1998, 640 de 2001 y 1285 de 2009 y los Decretos 1716 de 2009 y 1069 de 2015.
(…) Descendiendo al caso concreto, conviene señalar que la Ley 1437 de 2011, para efectos de determinar a partir de cuándo debe computarse el término de caducidad, establece unas reglas especiales cuando la demanda tiene origen en un contrato. En lo que a este caso interesa, resulta oportuno traer a colación la regla prevista en el artículo 164 ibídem, numeral 2, literal j), apartado v), (…) En lo atinente a la liquidación del contrato de prestación de servicios 561 de 2011, resulta aplicable el artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2012, que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, a su vez modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2017, el cual estableció la exigencia de efectuar la liquidación en contratos de tracto sucesivo (…) Así mismo, con apoyo en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 se advierte que la entidad pública puede definir, en el pliego de condiciones o en el contrato, el plazo que considere adecuado para efectuar la liquidación bilateral del mismo; no obstante, si no existe disposición en el pliego de condiciones o acuerdo contractual sobre el plazo para liquidar el contrato, el término para la liquidación bilateral será el que fija la ley, es decir, cuatro meses a partir de la terminación del contrato.
(…) En cuanto a la liquidación unilateral, el mismo artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 acogió el plazo del artículo 61 de la Ley 80 de 1993, es decir, 2 meses. El plazo para la liquidación unilateral no puede ser objeto de un pacto para establecer un término diferente del que fija la ley, dado que ésta solo permite la disposición sobre el plazo para el evento de la liquidación bilateral; en este sentido, el plazo para realizar la liquidación unilateral se constituye en una potestad especial y reglada que no puede ser ampliada o reducida por la decisión de la entidad pública, ni por acuerdo entre las partes.
(…) Pues bien, revisado el contrato (…), se observa que, en la cláusula décima quinta, se estipuló que sería objeto de liquidación (…) Según lo pactado en las cláusulas transcritas, el contrato sería objeto de liquidación de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, de modo que la liquidación tuvo que hacerse dentro de los 4 meses siguientes a la terminación del contrato y, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, el contrato finalizó el 31 de diciembre de 2011, por vencimiento del plazo acordado en el la cláusula segunda -parágrafo- del acta modificatoria No. 001 del 5 de octubre de 2011.
(…) En ese orden de ideas, como el contrato de prestación de servicios (…) no fue objeto de liquidación por mutuo acuerdo ni unilateralmente por parte de la administración, el término de caducidad de 2 años que tenía la parte actora para presentar la demanda, de conformidad con lo establecido en el literal j), numeral v, del artículo 164 del CPACA [ver numeral 37] debe contabilizarse una vez transcurridos los cuatro (4) meses que tenían las partes para la realización de la liquidación de mutuo acuerdo, contados a partir del día siguiente a la finalización del contrato -desde el 1 de enero de 2012-, así como los dos (2) meses que tenía el departamento del Magdalena para hacer la liquidación unilateralmente.
Los cuatro (4) primeros meses vencieron el 1° de mayo de 2012 y los otros dos (2) el 1° de julio del mismo año; en consecuencia, el término para demandar corrió desde el 2 de este último mes y año hasta el 2 de julio de 2014. (…) se confirmará el auto del 3 de agosto de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia, se terminó el proceso FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 LEY 640 DE 2001 / LEY 1285 DE 2009 / DECRETO 1716 DE 2009 / DECRETO 1069 DE 2015 / LEY 1437 DE 2011 CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / MONTO DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / TARIFA DE LA CONDENA EN COSTAS / AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / ACUERDOS DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 365 del CGP, la Sala condenará en costas a la parte demandante, recurrente en el presente asunto, toda vez que en esta providencia se confirma en su totalidad la decisión del a quo.
(…) En el presente asunto, se encuentra acreditada la gestión del apoderado del departamento del Magdalena, dada su participación en el curso del proceso y el acto de apoderamiento. En tal virtud, dicha actuación procesal se estima suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho. (…) Adicionalmente, debe señalarse que, bajo las reglas del Código en cita, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte recurrente, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”.
(…) Dado que dentro de las costas están contenidas las agencias en derecho, se procederá a fijar las que se causaron con ocasión del recurso de apelación, sin que con ello se desconozca lo dispuesto en el primer inciso del artículo 366 del CGP, en el sentido de que tanto las costas como las agencias en derecho serán liquidadas, de manera concentrada, por el juez de la primera instancia, pues, para efectuar tal labor, este último deberá contar con la información completa que le permita realizar una liquidación total de las costas, lo cual sucederá si esta Corporación determina cuál es el monto de las agencias en derecho que deben asumir los demandantes por haber impugnado el auto del 3 de agosto de 2020, mediante un recurso de apelación que no prosperó. (…) Así las cosas, se fijan las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a cargo de la parte actora (recurrente), suma que se reconocerá en favor de la parte demandada.
Esta determinación se efectúa de conformidad con lo previsto en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 NUMERAL 3 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C, veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 47001-23-33-000-2019-00443-01(66773) Actor: SERVICIOS INTEGRALES DEL CARIBE SV LIMITADA Y OTRO Demandado: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) De conformidad con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[1], en concordancia con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 806 de 2020[2], decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia del 3 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia, se terminó el proceso.
I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El 21 de junio de 2019[3], las sociedades Servicios Integrales del Caribe SV Limitada y Serviconi Limitada[4], en ejercicio del medio de control de reparación directa, instauraron demanda contra el departamento del Magdalena, escrito en el cual formularon las siguientes pretensiones: - Principales: (i) se declare administrativamente responsable al departamento del Magdalena por los daños causados a la parte actora con ocasión de la “omisión de sus deberes legales” de pagar la prestación de servicio integral de aseo y vigilancia en cada una de las instituciones educativas de los municipios no certificados de ese departamento; como consecuencia, se le condene a pagar: (ii) la suma de setecientos un millones trescientos sesenta y ocho mil seiscientos ochenta y tres pesos ($701’368.683), más (iii) los intereses moratorios causados desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, hasta que se verifique el pago total de la misma, así como las costas del proceso. - Subsidiarias: (i) Se declare que el departamento del Magdalena se ha enriquecido sin justa causa por la prestación de los servicios administrativos y el servicio integral de aseo y vigilancia por parte de la demandante en cada una de las instituciones educativas de los municipios no certificados de esa entidad territorial y que, correlativamente, esta última se ha empobrecido patrimonialmente; consecuencialmente, se condene a la entidad demandada a pagar: (ii) setecientos un millones trescientos sesenta y ocho mil seiscientos ochenta y tres pesos ($701’368.683), suma que deberá indexarse, más las costas del proceso[5]. 2.
Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte actora sostuvo que en septiembre de 2011 suscribió con el departamento del Magdalena el contrato 561 de 2011, el cual tuvo por objeto “el suministro de servicios administrativos, servicio integral de aseo y vigilancia no armada en cada una de las instituciones educativas de los municipios no certificados del departamento del Magdalena”, por un valor que se estipuló en la suma de tres mil novecientos millones con trece centavos ($3’900.000.000,13). 3.
Dijo que radicó ante la administración departamental las facturas 007, 008 y 009 por los servicios prestados en los períodos entre el 14 y 31 de octubre, 1° al 30 de noviembre y 1° al 31 de diciembre del 2011, respectivamente. En virtud de ello, el departamento del Magdalena expidió la Resolución 1015 del 21 de julio de 2014, a través de la cual ordenó reconocer y pagar a la unión temporal Servicios Generales del Magdalena la suma de $701’368.683, “por concepto pago de saldo pendiente de las facturas presentadas por el contratista”, por la prestación de los servicios derivados del contrato 561 de 2011[6]. 4.
El 27 de abril de 2016, la unión temporal presentó ante el departamento del Magdalena una petición solicitando el cumplimiento de la referida resolución, es decir, el pago de $701’368.683; sin embargo, el 5 de septiembre de 2016[7], el departamento respondió que no era posible pagar esa suma de dinero, dado que: (i) las obligaciones contractuales no se pueden reconocer y pagar mediante la expedición de ese tipo de actos administrativos, ya que el legislador ha previsto la etapa de liquidación contractual, en la cual, unilateral o bilateralmente, se señalan los saldos que a favor o en contra del contratista debería pagar o descontar el contratante, acto que, sin embargo, en el caso del contrato 561 de 2011 no se llevó a cabo;
(ii) operó la caducidad para reclamar pretensiones contractuales; y, (iii) el contratista debió abstenerse de prestar los servicios “hasta tanto no se cumplieran y agotaran los procedimientos legales”. 5. Indicó que, a raíz de lo anterior, tuvo que iniciar un proceso ejecutivo -11 de julio de 2017- con el propósito de cobrar la obligación contenida en la Resolución 1015 de 2014; no obstante, como no contaba con la copia auténtica con constancia de ejecutoria de dicha resolución, de manera paralela, radicó ante el departamento del Magdalena una petición para que se expidiera el documento respectivo, pero al no obtener respuesta dentro del término legal, instauró acción de tutela. 6.
Señaló que encontrándose pendiente la decisión de tutela, el 23 de octubre de 2017, la entidad territorial demandada dio respuesta a la petición, aduciendo que entregaba copia auténtica de la Resolución 1015 de 2014 –expedida por el departamento–, pero que no era posible emitir primera copia, puesto que no tenían registro de cobro de la obligación. Inconforme con esa decisión, la parte actora interpuso los recursos procedentes. 7.
Posteriormente, el 19 de enero de 2018, el juzgado administrativo que conocía el proceso ejecutivo decidió abstenerse de librar mandamiento de pago, toda vez que los documentos que se pretendían hacer valer como título ejecutivo se aportaron en copia simple. Por otro lado, a través de fallo de tutela del 14 de febrero de 2018, el Juzgado Octavo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santa Marta concedió la protección del derecho fundamental de petición y, en virtud de esta decisión, la administración departamental contestó que, si bien expidió copia original de la referida resolución con constancia de notificación, en los archivos no estaba la citación de notificación personal y, por tanto, no podía expedir la constancia de ejecutoria solicitada por los integrantes de la unión temporal. 8.
Por último, manifestó que las respuestas ofrecidas por la demandada han sido dilatorias e incluso contradictorias, con el único fin de desconocer la obligación de pago a su cargo y, por ende, el daño que se causa es la imposibilidad de cobro ejecutivo de una obligación, por la no entrega de la copia auténtica con constancia de ejecutoria de la tan mencionada resolución. Contestación de la demanda y excepción propuesta 9.
Admitida la demanda[8] y notificada en debida forma a la entidad territorial demandada y al Ministerio público, fue contestada por aquélla, escrito en el cual formuló la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. Señaló que el término de 2 años previsto en el literal i, numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en este caso, debe computarse desde que finalizó el contrato de prestación de servicios 561 de 2011, es decir, desde el 31 de diciembre del mismo año; pero, como la demanda se instauró en el 2019, es evidente que fue extemporánea[9]. 10.
Dentro del término del traslado de las excepciones, la parte actora adujo que, cuando el contrato 561 de 2011 finalizó, ni si quiera se había configurado el daño que se invoca, en tanto el reconocimiento y orden de pago de la suma de $701’368.683 que omitió pagar el departamento del Magdalena, se plasmó en la Resolución 1015 del 21 de julio del año 2014. 11.
Sostuvo que tan solo hasta el 29 de agosto de 2017 la administración departamental dio una respuesta contundente a su solicitud, indicando que hacía entrega de la copia original de la Resolución 561 de 2014, pero que no podía emitir una constancia de ejecutoria, toda vez que no reposaba en sus archivos la notificación de la misma; por ello, afirmó que fue en esa fecha -29/08/2017- que se causó el daño alegado y, por ende, el término de caducidad feneció el 29 de agosto de 2019.
Como la demanda se presentó el 21 de junio de ese año, dable es concluir que se incoó dentro del término legal[10]. Decisión objeto de impugnación 12. De acuerdo con lo establecido en el artículo 12 del Decreto 806 de 2020, el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante providencia del 3 de agosto de 2020[11], declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia, terminó el proceso.
Como sustento de esta decisión, señaló que la parte actora tuvo conocimiento del daño alegado, consistente en la omisión de pagar la obligación contenida en la Resolución 561 de 2014, entre el 7 de “febrero”[12] de 2015 y el 5 de septiembre de 2016, fechas en que el departamento del Magdalena manifestó que no pagaría dicha obligación -oficios y respuestas a las peticiones elevadas por la parte actora-. 13.
Teniendo en cuenta lo anterior, sostuvo que el término de 2 años para ejercer el medio de control de reparación directa empezó a correr el 6 de septiembre de 2016[13] y venció el 6 de septiembre de 2018. Como la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 19 de diciembre de ese año y la demanda el 21 de junio de 2019, concluyó que ambas se presentaron cuando ya había operado la caducidad.
Finalmente, aclaró que las sociedades demandantes no instauraron demanda de controversias contractuales, pero que, de ser así, igualmente, el medio de control estaría caducado, dado que el contrato 561 de 2011 finalizó el 31 de diciembre siguiente. Recurso de apelación 14. Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación[14].
Como fundamento de su impugnación sostuvo que el término de caducidad no debe contabilizarse desde que el departamento del Magdalena decidió no pagar la obligación contenida en la Resolución 561 de 2014, por cuanto el daño, realmente, se configuró en el momento en que la administración departamental se rehusó a expedir la primera copia con constancia de ejecutoria de la referida resolución, es decir, el 29 de agosto de 2017, por lo cual quedó imposibilitada para exigir judicialmente dicha obligación. Por tanto, el plazo para demandar venció el 29 de agosto de 2019 y como la demanda se radicó el 21 de junio de ese mismo año, se debe revocar la providencia de primera instancia, para, en su lugar, declarar no probada la excepción de caducidad. 15.
La parte demandada no se pronunció frente al recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de proveído del 22 de febrero del año en curso, concedió dicho recurso. El 21 de julio del presente año ingresó el expediente al despacho para proveer[15]. II. CONSIDERACIONES Régimen procesal aplicable 16. Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -21 de junio de 2019-, correspondientes al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y al Código General del Proceso, en virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 306 del CPACA.
Adicionalmente, se rige por el Decreto 806 de 2020[16], toda vez que el recurso de apelación se interpuso con posterioridad a su entrada en vigencia (4/06/2020), esto es, el 8 de octubre de 2020. Cuestión previa y oportunidad del recurso 17. Al revisar el expediente, se observa que el Tribunal a quo le dio la connotación de sentencia a la providencia apelada -3 de agosto de 2020- [17]; sin embargo, conforme a la normativa procesal aplicable al sub júdice -Ley 1437 de 2011 y Decreto 806 de 2020-, en realidad se trata de un auto, pues no se configuró ninguno de los supuestos previstos en el artículo 13 de este último decreto para proferir sentencia anticipada: (i) que el asunto sea de puro derecho o no sea necesario decretar pruebas, (ii) que las partes o sus apoderados lo soliciten de común acuerdo, (iii) en la segunda etapa del proceso prevista en el artículo 179 de la Ley 1437 de 2011 –después de finalizada la audiencia inicial– se encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, conciliación, caducidad, prescripción extintiva o la falta de legitimación en la causa.
En cambio, se encuentra que la decisión se enmarca en lo dispuesto en el artículo 12 ibídem, que señala que antes de celebrarse la audiencia inicial se deben resolver las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. 18. Ahora, se observa que la parte recurrente interpuso el recurso dentro del término que establece la ley para la apelación de sentencias –art. 247.1 del CPACA[18]-, es decir, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la misma[19], pero por fuera del plazo de 3 días que prevé el artículo 244.2 del CPACA[20] para la apelación de autos; sin embargo, dado que ello obedece a que el Tribunal calificó su providencia como una sentencia y así la notificó, la Sala estima que, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal -art. 228 de la CP- y del derecho de acceso a la administración de justicia -art.229 ibídem-, se debe considerar oportuna la impugnación, toda vez que el recurso se presentó dentro del término que correspondía a la oportunidad para recurrir en apelación la sentencia que fue la calificación que, aunque errada, el Tribunal le dio a la providencia del 3 de agosto de 2020 que se impugna.
Problema jurídico De cara a los antecedentes ya reseñados, el problema jurídico se contrae a determinar si en el proceso de la referencia operó el fenómeno jurídico de la caducidad, previo a lo cual, la Sala debe establecer el medio de control por medio del cual se deben encauzar las pretensiones de la demanda[21]. Medio de control procedente según la fuente de la pretensión 19.
De manera uniforme y reiterada, esta Corporación ha señalado que la procedencia de la acción -CCA- o medio de control -CPACA- se encuentra determinada por la génesis del daño en que se fundamenta la causa petendi[22] y, en ese sentido, ha explicado que el criterio útil para la determinación de la vía procesal adecuada para reparar los daños generados por la Administración es el origen de los mismos, la que determina, a su vez, el plazo dispuesto por el legislador para impetrar la respectiva demanda. 20.
Así, entonces, en términos generales, se tiene que: (i) si el daño proviene de la ilegalidad de un acto administrativo particular –que no sea de naturaleza contractual-, el medio de control procedente será el de nulidad y restablecimiento del derecho -art.138 del CPACA-; (ii) si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, el idóneo será el de reparación directa -art. 140 ibídem- y, (iii) si se origina en un contrato, las partes contratantes, el Ministerio Público o un tercero con interés directo -dependiendo de la pretensión- podrán ejercer el medio de control de controversias contractuales -art. 141 ejusdem-, a través del cual se puede solicitar que se declare la existencia o la nulidad del negocio jurídico, que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, entre otras. 21.
Así las cosas, el medio de control a elegir por el demandante o, por el operador judicial, cuando deba darle el trámite que le corresponda a la demanda, en los términos del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, depende de la fuente u origen del daño que el actor reclame que le sea reparado. 22. Revisado el expediente, se observa que la parte actora formuló las siguientes pretensiones principales (se trascribe conforme obra): “2.1.1.
Que por medio de sentencia que haga transito a cosa juzgada, se declare responsable administrativamente al DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA por los daños ocasionados a los miembros de la UNIÓN TEMPORAL DEL MAGDALENA, SERVICIOS INTEGRALES DEL CARIBE SV LTDA y SERVICONI LIMITADA, por la omisión de sus deberes legales de no pagar la prestación de servicio integral de aseo y vigilancia no armada en cada una de las instituciones educativas de los municipios no certificados del departamento del Magdalena.
“2.1.2. Que como consecuencia de lo anterior se condene al DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA a pagar a mi representados la suma de SETECIENTOS UN MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS M/L ($701’368. 683). “2.1.3. Que se condene al DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA a pagar los intereses moratorios causados desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, hasta que se verifique el pago total de la misma, lo cual deberá ser liquidado a la tasa de interés más alta legalmente permitida” “2.1.4.
Que se condene al DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA a pagar costas y agencias en derecho”[23] 23. Seguidamente, en el acápite de los fundamentos de derecho, en el capítulo que se denominó “falla en el servicio”, las demandantes indicaron que, en el caso de marras, es evidente la obligación a cargo de la entidad territorial demandada, adquirida “no solo a través del convenio interadministrativo (sic) suscrito y por el cual fueron contratados los servicios de mis poderdantes”, sino también mediante Resolución 1015 de 2014, a través de la cual se reconoce y ordena el pago de la suma de $701’368.683 a favor de la unión temporal de Servicios Generales del Magdalena, obligación que “ha sido incumplida por mera omisión de la entidad demandada” (subrayado propio).
Adicionalmente, aducen que “la falla en el servicio” no solo se concreta en la omisión del pago de la suma adeudada por parte del departamento, sino en la negligencia por parte de éste al “impedir el cobro de una obligación”, excusándose en errores internos para no expedir la ejecutoria del acto administrativo. 24. A su turno, al desarrollar el capítulo de los fundamentos de derecho que denominó “Existencia de un daño antijurídico”, la parte demandante señaló que dicho daño se evidencia en el patrimonio de las sociedades demandantes, el cual sufrió un detrimento por la omisión de los pagos adeudados; pero que ese daño únicamente se concretó a partir de la decisión adoptada el 6 de febrero de 2018 por la entidad demandada, por medio de la cual se negó a expedir la ejecutoria de la Resolución 1015 de 2014. 25.
A su vez, en el mismo acápite, en el capítulo que se designó como “enriquecimiento sin causa”, la parte demandante expresó que, a pesar de que la unión temporal Servicios Generales del Magdalena prestó los servicios de aseo general y vigilancia en las instituciones educativas del departamento del Magdalena, obligaciones que se cumplieron a cabalidad “bajo el contrato suscrito” con la referida entidad territorial, no recibió la retribución pactada por tales servicios, obligaciones que, además, se reconocieron en la tantas veces mencionada Resolución 1015 de 2014. 26.
En ese contexto, al detenerse en el análisis de las pretensiones elevadas por la parte actora de cara a la causa en las que se sustentaron –linderos a los que debe sujetarse la Sala en virtud de los principios de congruencia, preclusión y la regla de señalamiento[24]–, en consonancia con los fundamentos jurídicos de dichas pretensiones, se observa que éstas son de naturaleza eminentemente contractual, pues, aunque de manera literal solicita la declaratoria de responsabilidad administrativa del departamento del Magdalena -pretensión primera-, lo que denota sin lugar a equívocos el petitum es una solicitud de declaratoria de incumplimiento del contrato 561 de 2011, derivado del no pago de las facturas UT 0007, UT 0008, ambas del 23 de abril de 2013 y UT 0009 del 30 de mayo de 2013[25]. 27.
Al respecto, es pertinente mencionar que el contrato 561 de 2011 se suscribió entre el departamento del Magdalena y la unión temporal Servicios Generales del Magdalena el 30 de septiembre del mismo año[26] y su objeto consistió en “el suministro de servicios administrativos, servicio integral de aseo y vigilancia no armada en cada una de las instituciones educativas de los municipios no certificados del departamento del Magdalena”.
Inicialmente, el plazo para ejecutar dicho contrato era de 4 meses “y/o hasta agotar los recursos”, contados a partir de la suscripción del acta de inicio por parte del supervisor del contrato y el contratista[27]; no obstante, mediante acta modificatoria 001 del 5 de octubre siguiente, se adicionó un parágrafo a la cláusula tercera del referido contrato -plazo de ejecución- en el que se señaló que: “[E]n todo caso, el contrato no podrá exceder del 31 de diciembre de 2011”[28].
Así, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, el acta de inicio se suscribió el 14 de octubre de 2011, el contrato finalizó el 31 de diciembre de ese año y las facturas que pretende la parte actora le sean pagadas, corresponden al valor de los servicios prestados durante la ejecución del referido contrato, pues se trata de las siguientes facturas de venta: a) UT 0007 del 23 de abril de 2013, mediante la cual la unión temporal Servicios Generales del Magdalena -contratista- cobra la suma de $117’350.153 al departamento del Magdalena -contratante-, por el suministro de servicios administrativos integrales de aseo y vigilancia no armada en cada una de las instituciones educativas de los municipios no certificados del departamento del Magdalena, servicios prestados entre el 14 y el 31 de octubre de 2011, en virtud del contrato 561-2011. b) UT 0008 del 23 de abril de 2013, mediante la cual la unión temporal Servicios Generales del Magdalena cobra la suma de $664.231.773, por el suministro de servicios administrativos integrales de aseo y vigilancia no armada en cada una de las instituciones educativas de los municipios no certificados del departamento del Magdalena, servicios prestados entre el 1° y el 30 de noviembre de 2011, en virtud del contrato 561-2011. c) UT 0009 del 30 de mayo de 2013, mediante la cual la unión temporal Servicios Generales del Magdalena cobra la suma de $1’089.786.757, por el suministro de servicios administrativos integrales de aseo y vigilancia no armada en cada una de las instituciones educativas de los municipios no certificados del departamento del Magdalena, servicios prestados entre el 1° y el 31 de diciembre de 2011, en virtud del contrato 561-2011.
En efecto, obra en el expediente la Resolución 1015 del 21 de julio de 2014, en la que se plasmó (se transcribe conforme obra, con posibles errores incluidos): “Que el contrato No. 561 se firmó el 30 de septiembre de 2011, y la fecha de inicio según acta firmada por parte de EL CONTRATANTE… y por parte de EL CONTRATISTA… el día 14 de octubre de 2011”.
“(…) “Revisado el expediente que reposa en la Secretaría de Educación, se encontraron las siguientes facturas relacionadas a continuación. |Factura |Valor Total de |IVA |Valor Total | | |la Factura | | | |UT 0007 |$115.152.119.00 |1.848.034.00 M/L|117.350.153.00 | | | | |M/L | “(…) |Factura |Valor Total de |IVA |Valor Total | | |la Factura | | | |UT 0008 |$653.771.430.00 |10.460.343.00 |664.231.773.00 | | | |M/L |M/L | “(…) |Factura |Valor Total de |IVA |Valor Total | | |la Factura | | | |UT 0009 |$1.072.624.761.0|17.161.996.00 |1.089.786.757.00| | |0 |M/L |M/L | “(…) “De acuerdo con los anteriores numerales EL CONTRATANTE de acuerdo con la ejecución del servicio EL CONTRATISTA facturó las siguientes sumas: “Factura Valor facturación # 0007 117.350.153,00 # 0008 664.231.773,00 # 0009 1.089.786.757,00 TOTAL: 1.871.368.683,00 “Sin embargo, debe descontarse de este valor total la amortización del anticipo entregado (1.170.000.000, oo), lo cual una vez conciliadas las facturas con el valor dado en anticipo, arroja que existe un saldo pendiente por cancelar al contratista únicamente de $701.368.6832 “(…) “Que en ese orden de ideas, luego de efectuada la revisión al expediente contractual en cuanto a la prestación del servicio, así como verificada la constancia actual de la obligación sin que hasta la fecha hayan sido cancelada por parte del departamento, se hace necesario generar el pago adeudado por la suma de $701.368.6832 a la Unión Temporal Servicios Generales del Magdalena- Serviconis, recursos que han sido reservados desde la vigencia del 2011, a la fecha por parte del Departamento del Magdalena, e incorporados a la vigencia 2014, según Decreto N° 043 del 17 de febrero de 2014, en el rubro presupuestal n°0601-2-1522-25, contingencias, para cubrir el pago correspondiente al contrato No. 561 de 2011.
“En mérito de lo expuesto RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Reconózcase y pagase a la Empresa UNIÓN TEMPORAL SERVICIOS GENERALES DEL MAGDALENA… la suma de SETECIENTOS UN MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS M/L ($701’368. 683), con cargo al CDP 392 de 2014, por concepto pago de saldo pendiente de las facturas presentadas por el contratista, por la prestación de servicios del contrato, derivada del cumplimiento del contrato… 561 de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente acto” (negrilla propia). 28.
Con base en lo anterior, la Sala observa que la causa petendi en el sub examine tiene como origen el incumplimiento del contrato de prestación de servicios No. 561 de 2011 suscrito el 30 de septiembre de 2011 entre el departamento del Magdalena y la unión temporal Servicios Generales del Magdalena, tanto es así que la suma que la parte actora pide a título de condena -pretensión segunda- por la “omisión” de pago de los servicios de administración e integrales de aseo y vigilancia -objeto del citado contrato-, prestados durante el plazo contractual -14 de octubre a 31 de diciembre de 2011-, es exactamente igual a la reconocida en la resolución previamente trascrita, “por concepto pago de saldo pendiente de las facturas presentadas por el contratista”.
Lo que reafirma que la causa de la controversia es de carácter contractual. 29. Ahora bien, en los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y en el recurso de apelación, el apoderado de las sociedades demandantes aduce que el daño antijurídico también se concreta en “la imposibilidad de cobro ejecutivo de una obligación”, dado que la entidad demandada no facilitó la entrega de la copia auténtica con constancia de ejecutoria de la resolución que ordenaba el pago de la suma de $701’368.683; no obstante, se evidencia que dicha causa no tiene pretensión, pues ninguno de los pedimentos de la demanda persigue la declaratoria de responsabilidad por falta del cumplimiento del deber legal de la entidad demandada de entregar la constancia de ejecutoria de la Resolución 1015 del 21 de julio de 2014 que le hubiere impedido acceder a la administración de justicia para ejecutar por la vía judicial el cumplimiento de esa obligación, sino que lo que se alega es la omisión en el cumplimiento de un deber contractual consistente en el pago de las prestaciones ejecutadas en virtud del contrato 561 de 2011; por ello, si lo que perseguía la parte actora era la declaratoria de responsabilidad del departamento del Magdalena y la consecuencial indemnización por la imposibilidad de haber avanzado con el cobro ejecutivo de la obligación contenida en la mencionada resolución, así debió explicitarlo en las pretensiones de la demanda, petitum que de haberse invocado, sí guardaría relación con el medio de control ejercido -reparación directa-. 30.
Al hilo de lo dicho, se encuentra también que la parte actora invoca una pretensión subsidiaria de enriquecimiento sin causa, en tanto considera que el departamento del Magdalena se ha enriquecido por los servicios administrativos y el servicio integral de aseo y vigilancia que aquélla prestó y que no le fueron cancelados, por lo que esta última se ha empobrecido patrimonialmente; sin embargo, se insiste en que en el presente asunto la causa petendi está asociada, estrictamente, a un incumplimiento contractual y, por ende, no es procedente el medio de control de reparación directa por actio in rem verso. 31.
En este punto, resulta menester recordar que al operador judicial le está vedado ir más allá de lo pedido o, interpretativamente, adicionar pretensiones al libelo demandatorio, así como tampoco puede la parte actora variar la causa del proceso, pues esto contraviene la regla procesal de la no mutatio libellis, en virtud de la cual, una vez fijado el objeto del proceso, se prohíbe a las partes transformarlo o cambiarlo, planteando nuevas pretensiones[29]. 32.
Asimismo, es importante tener presente que el principio dispositivo constituye un pilar fundamental del derecho procesal, en atención al cual se entiende que la tutela jurisdiccional de los derechos e intereses solo puede iniciarse a petición de parte. En esa medida, tanto la iniciación del proceso como el contenido del objeto del mismo corresponde configurarlo exclusivamente a las partes, ello sin perjuicio de la facultad del juzgador para hacer un ajuste razonable a los pedimentos de los litigantes, siempre que no altere el tema discutido. 33.
En ese orden de ideas, de la disposición que las partes ejercen en torno a la oportunidad en que han de presentar su conflicto ante el juzgador, y de la correspondiente imposibilidad de que éste de oficio intente componer el litigio, se sigue necesariamente que el objeto del proceso también es delimitado en exclusiva por las partes, sobre todo por el actor, puesto que dicho objeto lo determina o fija quien le manifiesta al juez una determinada pretensión y una determinada causa de pedir.
Esto último se traduce en el aforismo ne eat iudex ultra petita partium, que significa que el juez no puede dar a las partes más de lo que piden y que la determinación del objeto del proceso corresponde exclusivamente a ellas[30]. 34. Teniendo en cuenta lo expuesto y una vez en claro que el daño -omisión pago de una obligación- alegado por la parte actora no tuvo origen en la omisión de un deber legal de una autoridad administrativa o en un enriquecimiento sin causa, sino en el incumplimiento de la obligación de pago derivada del contrato de prestación de servicios 561 de 2011, el medio de control idóneo para estudiar esta controversia corresponde al de controversias contractuales, contemplado en el artículo 141 del CPACA.
Bajo este escenario, una vez adecuada la demanda al medio de control procedente, se continuará con el estudio de la excepción de caducidad, la cual fue declarada probada por el Tribunal a quo. Caducidad del medio de control de controversias contractuales 35. En la estructura de los procesos contencioso-administrativos, la caducidad se revela como aquella figura por cuya virtud se sancionan los eventos en que los medios de control judicial no son promovidos en los plazos específicos fijados por la ley; de manera que, una vez transcurrido el límite temporal dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, la caducidad opera como medio extintivo del mismo. 36.
El fundamento que inspira el contenido de este instituto, se halla en la necesidad de trazar límites temporales para el sometimiento de un conflicto a la decisión del juez, de forma que, por un lado, la caducidad impide mantener en estado de latencia o indefinición situaciones conflictivas entre los asociados y, de otra parte, dota de seguridad jurídica el tráfico económico, jurídico, negocial y, aún, social, lo que contribuye, en doble perspectiva, a abonar escenarios que favorezcan la convivencia política y social en el marco de un Estado de derecho. 37.
Conforme a esta pauta, el legislador ha fijado plazos razonables frente a los diferentes medios de control para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de desatar sus conflictos; luego, vencido ese término, se entenderá que su voluntad es la de abandonar el interés comprometido en las pretensiones, o simplemente no hacer uso de tal derecho. 38.
En lo que atañe a sus rasgos principales, esta institución jurídico procesal se caracteriza por ser indisponible, irrenunciable y de orden público, lo que justifica e impone al juez declararla aun de oficio, sin considerar la voluntad, aquiescencia o pedido de las partes[31]. Además, por su naturaleza objetiva (dado que opera por el solo transcurso del tiempo) su término es perentorio y preclusivo, pues corre sin prórrogas y sin interrupciones, y únicamente se suspende con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, según lo previsto por las Leyes 446 de 1998, 640 de 2001 y 1285 de 2009 y los Decretos 1716 de 2009 y 1069 de 2015. 39.
Descendiendo al caso concreto, conviene señalar que la Ley 1437 de 2011, para efectos de determinar a partir de cuándo debe computarse el término de caducidad, establece unas reglas especiales cuando la demanda tiene origen en un contrato. En lo que a este caso interesa, resulta oportuno traer a colación la regla prevista en el artículo 164 ibídem, numeral 2, literal j), apartado v), que dispone: “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (…).
“En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así (…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga (…)” (se destaca). 40.
En lo atinente a la liquidación del contrato de prestación de servicios 561 de 2011, resulta aplicable el artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2012, que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, a su vez modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2017, el cual estableció la exigencia de efectuar la liquidación en contratos de tracto sucesivo[32]. 41.
Así mismo, con apoyo en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 se advierte que la entidad pública puede definir, en el pliego de condiciones o en el contrato, el plazo que considere adecuado para efectuar la liquidación bilateral del mismo[33]; no obstante, si no existe disposición en el pliego de condiciones o acuerdo contractual sobre el plazo para liquidar el contrato, el término para la liquidación bilateral será el que fija la ley, es decir, cuatro meses a partir de la terminación del contrato. 42.
En cuanto a la liquidación unilateral, el mismo artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 acogió el plazo del artículo 61 de la Ley 80 de 1993, es decir, 2 meses. El plazo para la liquidación unilateral no puede ser objeto de un pacto para establecer un término diferente del que fija la ley, dado que ésta solo permite la disposición sobre el plazo para el evento de la liquidación bilateral; en este sentido, el plazo para realizar la liquidación unilateral se constituye en una potestad especial y reglada que no puede ser ampliada o reducida por la decisión de la entidad pública, ni por acuerdo entre las partes. 43.
Pues bien, revisado el contrato 561 de 2011, se observa que, en la cláusula décima quinta, se estipuló que sería objeto de liquidación, en los siguientes términos: “LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO: El presente contrato se liquidará de común acuerdo entre las partes, representadas por EL CONTRATISTA y el supervisor del contrato, al cumplimiento de su objeto, o a más tardar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a l (sic) terminación. También en esta etapa las partes acordaran los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá a EL CONTRATISTA la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extensión del mismo”. 44.
Además, en la cláusula décima sexta, se señaló que el contrato sería objeto de liquidación unilateral, así: “Si EL CONTRATISTA no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por El departamento y se adoptará por acto administrativo motivado, susceptible del recurso de reposición”. 45.
Según lo pactado en las cláusulas transcritas, el contrato sería objeto de liquidación de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, de modo que la liquidación tuvo que hacerse dentro de los 4 meses siguientes a la terminación del contrato y, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, el contrato finalizó el 31 de diciembre de 2011, por vencimiento del plazo acordado en el la cláusula segunda -parágrafo- del acta modificatoria No. 001 del 5 de octubre de 2011[34]. 46.
En ese orden de ideas, como el contrato de prestación de servicios 561 de 2011 no fue objeto de liquidación por mutuo acuerdo ni unilateralmente por parte de la administración[35], el término de caducidad de 2 años que tenía la parte actora para presentar la demanda, de conformidad con lo establecido en el literal j), numeral v, del artículo 164 del CPACA [ver numeral 37] debe contabilizarse una vez transcurridos los cuatro (4) meses que tenían las partes para la realización de la liquidación de mutuo acuerdo, contados a partir del día siguiente a la finalización del contrato -desde el 1 de enero de 2012-, así como los dos (2) meses que tenía el departamento del Magdalena para hacer la liquidación unilateralmente.
Los cuatro (4) primeros meses vencieron el 1° de mayo de 2012 y los otros dos (2) el 1° de julio del mismo año; en consecuencia, el término para demandar corrió desde el 2 de este último mes y año hasta el 2 de julio de 2014. 47. A pesar de lo anterior, la solicitud de conciliación prejudicial fue radicada por la parte demandante el 19 de diciembre de 2018[36] y la demanda el 21 de junio de 2019[37], motivo por el cual se concluye que ambas se presentaron cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 48.
Así las cosas, se confirmará el auto del 3 de agosto de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia, se terminó el proceso. Pronunciamiento sobre costas 49. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 365 del CGP[38], la Sala condenará en costas a la parte demandante, recurrente en el presente asunto, toda vez que en esta providencia se confirma en su totalidad la decisión del a quo[39]. 50.
En el presente asunto, se encuentra acreditada la gestión del apoderado del departamento del Magdalena[40], dada su participación en el curso del proceso y el acto de apoderamiento. En tal virtud, dicha actuación procesal se estima suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho. 51. Adicionalmente, debe señalarse que, bajo las reglas del Código en cita, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte recurrente, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”[41]. 52.
Dado que dentro de las costas están contenidas las agencias en derecho, se procederá a fijar las que se causaron con ocasión del recurso de apelación, sin que con ello se desconozca lo dispuesto en el primer inciso del artículo 366 del CGP, en el sentido de que tanto las costas como las agencias en derecho serán liquidadas, de manera concentrada, por el juez de la primera instancia, pues, para efectuar tal labor, este último deberá contar con la información completa que le permita realizar una liquidación total[42] de las costas, lo cual sucederá si esta Corporación determina cuál es el monto de las agencias en derecho que deben asumir los demandantes por haber impugnado el auto del 3 de agosto de 2020, mediante un recurso de apelación que no prosperó[43]. 53.
Así las cosas, se fijan las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a cargo de la parte actora (recurrente), suma que se reconocerá en favor de la parte demandada. Esta determinación se efectúa de conformidad con lo previsto en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura[44]. 54.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 3 de agosto de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, a la parte demandante en favor del departamento del Magdalena. Para el efecto, las agencias se fijan en la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.
TERCERO: En firme esta providencia, incorporarla al expediente digital y REMITIRLO al tribunal de origen, para lo de su cargo.
CUARTO: Para efectos de notificaciones, téngase en cuenta la siguiente información: apoderado parte demandante: Erwin Rafael Arteta Román, correo electrónico: juridacae.artetaabogados@gmail.com, dircomercial@serviconi.com; apoderado parte demandada: Víctor Antonio Cardona Henríquez, correo electrónico: notificacionjudicial@magdalena.gov.co y vicarez@hotmail.com.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF |Nota: se deja constancia de que esta providencia fue |[pic] | |aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que | | |se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo | | |SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el| | |sistema permite validar la integridad y autenticidad del | | |presente documento en el | | |link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas| | |/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al | | |aplicativo de validación escaneando con su teléfono | | |celular el código QR que aparece a la derecha. | | ----------------------- [1] “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)” (se destaca). [2] “Artículo 12.
Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. “(…) “Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente [de acuerdo con lo previsto en los artículos 100 y 101 del CGP].
“La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable” (negrilla fuera del texto). [3]SAMAI: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/Downloader.a spx?guid=A9FB9491F580BABB%2053A49A0CA54E586B%20A2C99B2D729B4718%2097D953B718 BC338B%20470012333000201900443011100103, expediente digital – “4ED_EXPEDIENTEDIGITAL201900443 UNIONTEMPORALSERVICIOSGENERALE SDELMAGDALENA(pdf) NroActua 2”, página 12. [4] Quienes conformaron la unión temporal de Servicios Generales del Magdalena para presentarse a la licitación Pública 005-DM-2011, que tenía por objeto contratar el suministro de servicios administrativos y de aseo y vigilancia no armada en las instituciones educativas de los municipios no certificados del Departamento del Magdalena. [5] Ibídem, páginas 2 y 3. [6] Aclaró que, en la parte considerativa de la mencionada resolución se estableció que, si bien el valor facturado ascendía a $1’871.368.683, se debía descontar de ese valor total “la amortización del anticipo entregado (1’170.000.000) lo cual (sic) una vez conciliadas las facturas con el valor dado de anticipo”, se concluyó que existía un saldo pendiente por cancelar al contratista de tan solo $701’368. 683. [7] Con anterioridad a esta respuesta, el 13 de mayo del 2011, el jefe de la Oficina de Tesorería de la entidad territorial certificó que a la unión temporal contratista “solamente” se le canceló la suma de $1’170.000.000, por concepto de anticipos. [8] Mediante auto del 29 de agosto de 2019.
SAMAI: Expediente digital, página 133 a 135. [9] Ibídem página 153. [10] Ibídem páginas 173 a 175. [11] Ibídem páginas 457 a [12] Conforme se indicó previamente en la providencia, es entre el 7 de enero de 2015, pues el oficio al que hace alusión el Tribunal para constatar el conocimiento del daño es de enero y no febrero. [13] El a quo, expresamente, dijo: “la Sala toma esta última fecha en que la administración nuevamente informó a la accionante que no pagaría la obligación contenida en la Resolución 1015 del 21 de julio de 2014, como respuesta a su petición de fecha del 27 de abril de 2016…”. [14] SAMAI, índice 7, “9_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_RECURSODEAPELACION (pdf) NroActua 7”. [15] Mediante auto del 26 de mayo de 2021, se ordenó oficiar al Tribunal Administrativo del Magdalena, para que remitiera, de manera completa, el escrito contentivo del recurso de apelación. [16] “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [17] En la parte resolutiva de la mencionada providencia, se dispuso: “FALLA: Primero: Declarar probada, (sic) la excepción de caducidad, por las consideraciones de esta sentencia (…)” (se destaca).
Así mismo, en el paso al despacho del 16 de octubre de 2020, se informó que el expediente “se encuentra pendiente para admitir recurso de apelación contra sentencia de fecha 03 de agosto de 2020”. (negrilla propia). Finalmente, en proveído del 22 de febrero del año en curso, el Tribunal hizo referencia al artículo 247 del CPACA, que regula el trámite para la apelación de sentencias y, con base en dicho artículo resolvió conceder el recurso de apelación interpuesto “de manera oportuna” por la parte actora. [18] “ARTÍCULO 247.
El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: “1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación (…)”. [19] La providencia se notificó personalmente, el 24 de septiembre de 2020 y el recurso de apelación se presentó el 8 de octubre del mismo año. [20] “ARTÍCULO 244.
La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: “(…) “2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.
Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado” (se resalta). [21] De conformidad con el artículo 171 del CPACA, es deber del juez adecuar la demanda al medio de control procedente y, debe continuar con el trámite del asunto, siempre y cuando no identifique algún supuesto que impida seguir conociendo del proceso, como lo sería la caducidad del medio de control. [22] Ver, por ejemplo, auto del 30 de octubre de 2017 (expediente: 58.611) y sentencia del 20 de mayo de 2013 (expediente 27.278), Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de julio de 2013 (expediente 27.088) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, entre muchas otras. [23] SAMAI: Expediente digital, página 2 y 3 [24] Que imponen a las partes la carga de expresar de manera clara y precisa lo que se pide para garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción y defensa y es, por tanto, a esos aspectos a los que debe ceñirse el juzgador. [25] En la cláusula quinta del contrato 561 de 2011, se estipularon las obligaciones de los suscribientes y, en el literal b, numeral 1 se pactó como obligación a cargo del contratante: “Efectuar los pagos de los valores establecidos en el presente contrato en los términos y condiciones pactados y con sujeción a la disponibilidad presupuestal”. [26] SAMAI: Expediente digital, página 104. [27] Cláusula tercera: “PLAZO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO”, SAMAI: Expediente digital, página 101. [28] SAMAI: Expediente digital, página 106. [29] Castillejo Manzanares Raquel, 2006.
Hechos nuevos o de nueva noticia en el proceso civil de la LEC. Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 53 y 54. [30] https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/derpri/article/view/5032/6858#c ontent/cross_reference_1 [31] Sobre su declaratoria “resulta claro que es apenas una facultad de la parte demandada la de proponer desde un primer momento, o sea, dentro del término de traslado de la demanda, esas excepciones; pero si no lo hace, no significa que precluyen ya que las de caducidad, transacción y cosa juzgada podrá reconocerlas el juez, aun de oficio, en el momento de dictar sentencia”.
LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio: “Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano”, Dupré Editores, Tomo I, Décima Edición, Bogotá, 2009, pág. 566. [32] “ARTÍCULO 217. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES. El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 quedará así: "Artículo 60.
De la ocurrencia y contenido de la liquidación. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. “(…) “La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión" (negrilla fuera del texto). [33] Aspecto igualmente mencionado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 que fue derogado y recogido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
“ARTÍCULO
11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
“En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A. “Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C.C.A. “Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo” (negrilla fuera del texto). [34] “SEGUNDA: MODIFÍCASE LA CLÁSULA TERCERA DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS NO.561 DE SEPTIEMBRE 30 DE 2011, la cual quedará así: “CLÁUSULA TERCERA- PLAZO DE EJECUÓN DEL CONTRATO: El plazo del presente contrato es de Cuatro (4) meses y/o hasta agotar los recursos, contados a partir de la suscripción del acta de inicio por parte del supervisor del contrato y EL CONTRATISTA -se firmó el 14 de octubre de 2011-.
PARÁGRAFO. En todo caso, el contrato no podrá exceder del 31 de diciembre de 2011”. [35] No hay prueba de ello, y las partes coinciden en que no fue objeto de liquidación. [36] SAMAI: Expediente digital, páginas 27 y 28. Se aclara que dicha solicitud no suspendió el término de caducidad, pues en la fecha que se presentó ya la acción se encontraba caducada. [37]SAMAI: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/Downloader.a spx?guid=A9FB9491F580BABB%2053A49A0CA54E586B%20A2C99B2D729B4718%2097D953B718 BC338B%20470012333000201900443011100103, expediente digital – “4ED_EXPEDIENTEDIGITAL201900443 UNIONTEMPORALSERVICIOSGENERALE SDELMAGDALENA(pdf) NroActua 2”, página 12. [38] “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”. [39] Código General del Proceso.
Artículo 365. “2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella”. [40] Como se indicó en el numeral 15, la parte demandada no se pronunció frente al recurso de apelación; sin embargo, conforme a la posición que ha adoptado la Sala en anteriores decisiones, el simple acto de apoderamiento y la participación del apoderado en el proceso da lugar a reconocer agencias en derecho. [41] De acuerdo con la Corte Constitucional “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.
Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo. [42] Por esa razón es que el numeral segundo del propio artículo 366 del C.G.P. dispone que, “[a]l momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto…” (se destaca). [43] En el mismo sentido, el numeral 3 ejusdem, prevé que “[l]a liquidación incluirá las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez…” (se destaca). [44] “ARTÍCULO 2º.
Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites”.
“(…) “ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: “(…) “7. RECURSOS CONTRA AUTOS. “Entre 1/2 y 4 S.M.M.L.V.”