25000-23-42-000-2018-01047-01 — Consejo de Estado

25000-23-42-000-2018-01047-01Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN ASentencia2021-11-18

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: Maria Amanda Beltrán Ruíz·Demandado: Administradora Colombiana De Pensiones

De qué trata

Síntesis: [L]a pensión de vejez reconocida a la señora María Amanda Beltrán Ruíz fue proferida con fundamento en los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la Ley 33 de 1985, y que, por su parte, el IBL correspondió al definido por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Asimismo, se evidenció que los factores salariales computados correspondieron a los expresamente regulados por el Decreto 1158 de 1994, es decir, la asignación básica mensual, la prima de antigüedad, la bonificación por servicios, y el recargo nocturno, festivo y de horas extra, factores que se verificaron como cotizados para efectos pensionales según el Formato No. 3 (B) Certificado de Salarios Mes a Mes «Para liquidar Pensiones del Régimen de Prima Media», diligenciado por la Secretaría Distrital de Integración Social, de Bogotá, expedido el 23 de septiembre de 2014, para el periodo marzo de 2003 a marzo de 2013.En ese sentido, el reconocimiento efectuado por la entidad demandada se encuentra acorde con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 y por la tesis acogida por esta Corporación en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, a través de la cual se modificó el alcance del régimen de transición al señalar que éste únicamente protegió la edad, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto o porcentaje de la norma pensional anterior a la Ley 100 de 1993, pues, en lo que respecta al IBL, éste debe observar plenamente las disposiciones de la ya mencionada Ley 100 y, en consecuencia, la Sala estima que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés.COMPETENCIA PARA PROFERIR SENTENCIA DE UNIFICACIÓN EN JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Sala Plena del Consejo de Estado / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - Efecto[L]a Sala debe precisar que al amparo de los artículos 111.3 y 271 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 150 ibídem, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para proferir la sentencia de unificación frente a la cual la recurrente manifiesta disentir y, en esa medida, no es ésta ni la oportunidad procesal ni la instancia definida normativamente, para validar el cambio de postura jurisprudencial que, se alude, fue asumido por la Corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.(…) Resulta claro entonces que la providencia que sustenta parte de los argumentos expuestos en el escrito de alzada, esto es, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se encuentra plena y legalmente proferida bajo los lineamientos normativos que regulan dicho procedimiento, pues no solo tiene esta Corporación la competencia para adelantarlo, sino que la controversia puesta a consideración requería definir el alcance interpretativo y línea de aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; así como su planteamiento específico frente al IBL y el régimen general de la Ley 33 de 1985, necesidad que avala el que se haya proferido la providencia cuestionada. (…) Es así como en la referenciada sentencia del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena precisó que la misma se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».Lo hasta aquí discurrido, salvaguarda las disposiciones garantistas del ordenamiento jurídico en la materia, por lo que no le es dable a la apelante limitar el ámbito de aplicación de los temas de unificación, pues como quedó expuesto, tales providencias se erigen como herramienta orientadora de la función jurisdiccional, al permitir que la jurisprudencia se ajuste a líneas interpretativas que abarquen un mejor proveer. NOTA DE RELATORIA: Referente a que los cambios de jurisprudencia no afectan a los casos fallados proferidos con anterioridad, ver: C. de E, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 16 de febrero de 2012.RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / FACULTAD ULTRA O EXTRA PETITA - Improcedencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA[L]as providencias que se expidan con ocasión de un trámite jurisdiccional deben, necesariamente, observar el principio de congruencia, esto es, la correspondencia que debe existir entre los elementos de hecho y de derecho contenidos en la demanda, los medios exceptivos propuestos en el escrito de contestación, y el análisis efectuado en el pronunciamiento judicial.(…) [C]uando la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de una situación jurídica que, además es subjetiva y concreta, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio que la misma efectúa recae únicamente sobre la presunta ilegalidad de los actos emitidos por la administración que afectan o no los derechos de los administrados; de manera que no le es dable al juez del acto administrativo, realizar estudios por fuera de los cargos aludidos en la demanda, en tanto, el análisis jurídico se circunscribe a los elementos normativos sobre los que se sustentó la decisión de la administración y que, a consideración del demandante, le resultan lesivos. En ese sentido, mal puede pretender la recurrente, que el juez de primera instancia o en sede de segunda, acceda a determinadas condiciones jurídicas que no fueron puestas de presente desde el momento mismo en que se radicó la demanda, o en la etapa procesal oportuna que no es otra que la de la reforma de la demanda, y en esa medida que la decisión que se emita no solo desborde las facultades del juzgador, sino que transgreda los derechos de defensa y contradicción del demandado.CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS POR CAMBIO DE JURISPRUDENCIA - Improcedencia[S]i bien de conformidad con la postura asumida por esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, la condena en costas y agencias en derecho se encuentra sustentada en un criterio objetivo valorativo, que debe verificarse para determinar su procedencia, la actuación de la demandante en sede judicial se encuentra amparada por la expectativa legítima de obtener el reconocimiento de ciertas prerrogativas al amparo de las posturas normativas y jurisprudenciales del momento de presentación de la demanda, por modo que, el cambio de dichas posturas en el curso de un proceso que ya ha iniciado, no puede trasladar una carga adicional que la demandante deba soportar.(…) [P]ese a la posición adoptada por esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la interesada tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, la cual varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018 arriba mencionada, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del mencionado cambio jurisprudencial. En tal orden de ideas, no se evidencian gastos o expensas que puedan ser acreditadas como sustanciales para la procedencia de la condena en costas, mas allá de las ya sufragadas por virtud del auto admisorio, y del legítimo ejercicio de la demandante de su derecho al acceso a la administración de justicia en procura de obtener determinadas prerrogativas que consideraba amparadas a la luz de la norma y la jurisprudencia vigentes para la época. NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la condena en constas en vigencia del CPACA, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez.

RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL -Determinación / FACTORES PENSIONALES / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – No desvirtuada [L]a pensión de vejez reconocida a la señora María Amanda Beltrán Ruíz fue proferida con fundamento en los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la Ley 33 de 1985, y que, por su parte, el IBL correspondió al definido por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Asimismo, se evidenció que los factores salariales computados correspondieron a los expresamente regulados por el Decreto 1158 de 1994, es decir, la asignación básica mensual, la prima de antigüedad, la bonificación por servicios, y el recargo nocturno, festivo y de horas extra, factores que se verificaron como cotizados para efectos pensionales según el Formato No. 3 (B) Certificado de Salarios Mes a Mes «Para liquidar Pensiones del Régimen de Prima Media», diligenciado por la Secretaría Distrital de Integración Social, de Bogotá, expedido el 23 de septiembre de 2014, para el periodo marzo de 2003 a marzo de 2013.En ese sentido, el reconocimiento efectuado por la entidad demandada se encuentra acorde con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 y por la tesis acogida por esta Corporación en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, a través de la cual se modificó el alcance del régimen de transición al señalar que éste únicamente protegió la edad, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto o porcentaje de la norma pensional anterior a la Ley 100 de 1993, pues, en lo que respecta al IBL, éste debe observar plenamente las disposiciones de la ya mencionada Ley 100 y, en consecuencia, la Sala estima que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 26 / DECRETO 1158 DE 1994 COMPETENCIA PARA PROFERIR SENTENCIA DE UNIFICACIÓN EN JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA – Sala Plena del Consejo de Estado / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Efecto [L]a Sala debe precisar que al amparo de los artículos 111.3 y 271 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 150 ibídem, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para proferir la sentencia de unificación frente a la cual la recurrente manifiesta disentir y, en esa medida, no es ésta ni la oportunidad procesal ni la instancia definida normativamente, para validar el cambio de postura jurisprudencial que, se alude, fue asumido por la Corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.(…) Resulta claro entonces que la providencia que sustenta parte de los argumentos expuestos en el escrito de alzada, esto es, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se encuentra plena y legalmente proferida bajo los lineamientos normativos que regulan dicho procedimiento, pues no solo tiene esta Corporación la competencia para adelantarlo, sino que la controversia puesta a consideración requería definir el alcance interpretativo y línea de aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; así como su planteamiento específico frente al IBL y el régimen general de la Ley 33 de 1985, necesidad que avala el que se haya proferido la providencia cuestionada.

(…) Es así como en la referenciada sentencia del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena precisó que la misma se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».Lo hasta aquí discurrido, salvaguarda las disposiciones garantistas del ordenamiento jurídico en la materia, por lo que no le es dable a la apelante limitar el ámbito de aplicación de los temas de unificación, pues como quedó expuesto, tales providencias se erigen como herramienta orientadora de la función jurisdiccional, al permitir que la jurisprudencia se ajuste a líneas interpretativas que abarquen un mejor proveer.

NOTA DE RELATORIA: Referente a que los cambios de jurisprudencia no afectan a los casos fallados proferidos con anterioridad, ver: C. de E, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 16 de febrero de 2012. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271 RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / FACULTAD ULTRA O EXTRA PETITA – Improcedencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA [L]as providencias que se expidan con ocasión de un trámite jurisdiccional deben, necesariamente, observar el principio de congruencia, esto es, la correspondencia que debe existir entre los elementos de hecho y de derecho contenidos en la demanda, los medios exceptivos propuestos en el escrito de contestación, y el análisis efectuado en el pronunciamiento judicial.(…) [C]uando la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de una situación jurídica que, además es subjetiva y concreta, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio que la misma efectúa recae únicamente sobre la presunta ilegalidad de los actos emitidos por la administración que afectan o no los derechos de los administrados; de manera que no le es dable al juez del acto administrativo, realizar estudios por fuera de los cargos aludidos en la demanda, en tanto, el análisis jurídico se circunscribe a los elementos normativos sobre los que se sustentó la decisión de la administración y que, a consideración del demandante, le resultan lesivos.

En ese sentido, mal puede pretender la recurrente, que el juez de primera instancia o en sede de segunda, acceda a determinadas condiciones jurídicas que no fueron puestas de presente desde el momento mismo en que se radicó la demanda, o en la etapa procesal oportuna que no es otra que la de la reforma de la demanda, y en esa medida que la decisión que se emita no solo desborde las facultades del juzgador, sino que transgreda los derechos de defensa y contradicción del demandado.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 280 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 281 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187 CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS POR CAMBIO DE JURISPRUDENCIA - Improcedencia [S]i bien de conformidad con la postura asumida por esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, la condena en costas y agencias en derecho se encuentra sustentada en un criterio objetivo valorativo, que debe verificarse para determinar su procedencia, la actuación de la demandante en sede judicial se encuentra amparada por la expectativa legítima de obtener el reconocimiento de ciertas prerrogativas al amparo de las posturas normativas y jurisprudenciales del momento de presentación de la demanda, por modo que, el cambio de dichas posturas en el curso de un proceso que ya ha iniciado, no puede trasladar una carga adicional que la demandante deba soportar.(…) [P]ese a la posición adoptada por esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la interesada tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, la cual varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018 arriba mencionada, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del mencionado cambio jurisprudencial.

En tal orden de ideas, no se evidencian gastos o expensas que puedan ser acreditadas como sustanciales para la procedencia de la condena en costas, mas allá de las ya sufragadas por virtud del auto admisorio, y del legítimo ejercicio de la demandante de su derecho al acceso a la administración de justicia en procura de obtener determinadas prerrogativas que consideraba amparadas a la luz de la norma y la jurisprudencia vigentes para la época.

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la condena en constas en vigencia del CPACA, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2018-01047-01(0958-20) Actor: MARIA AMANDA BELTRÁN RUÍZ Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación pensión de jubilación. Facultades Ultra y Extra Petita. Costas SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora María Amanda Beltrán Ruíz en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones[1] 1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución GNR 274092 del 7 de septiembre de 2015; ii) Resolución GNR 349210 del 5 de noviembre de 2015; y iii) Resolución VPB 6189 del 8 de febrero de 2016. 2.

A título de restablecimiento del derecho, condenar a Colpensiones a reliquidar la primera mesada a la que tiene derecho la señora María Amanda Beltrán Ruíz, por ser beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, del artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, al momento de adquirir el derecho pensional. 3.

Condenar a la demandada a pagar las diferencias entre los valores que han sido pagados a la demandante y los que efectivamente le corresponden por concepto de la pensión de jubilación; asimismo, pagar el retroactivo pensional sobre tales diferencias. 4. Condenar a la entidad demandada a pagar sobre el valor liquidado en el numeral anterior, la indexación respectiva y los intereses a que haya lugar, de conformidad con el artículo 187 del CPACA. 5.

En caso de mora, condenar a Colpensiones a pagar los intereses comerciales y moratorios hasta que dé cumplimiento a la sentencia, de acuerdo al artículo 192 ibídem. 6. Condenar en costas a la demandada. Supuestos fácticos relevantes[2] 1. La señora María Amanda Beltrán Ruíz estuvo vinculada laboralmente a la Secretaría Distrital de Integración Social, desde el 12 de abril de 1983 hasta el 31 de marzo de 2013, y su último cargo desempeñado fue el de Instructor Código 313, Grado 12. 2.

El 2 de febrero de 2010, la demandante solicitó al entonces Instituto de los Seguros Sociales[3], ISS, el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación por haber laborado más de 20 años al servicio del Estado. 3. Mediante Resolución 022351 del 29 de junio de 2011, el ISS concedió la pensión de jubilación peticionada, en los términos del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, en la suma de $1.461.524 mensual, y a partir del 1.º de julio de 2011. 4.

A través de la Resolución 316446 del 23 de noviembre de 2013, Colpensiones reconoció y ordenó nuevamente el pago de la pensión de jubilación de la demandante, bajo los parámetros de la Ley 797 de 2003, con una mesada pensional de $1.720.957. 5. Por medio de escrito radicado 2013-8918446, la señora Beltrán Ruíz interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión, recurso que fue reiterado en memorial 2014-9067023. 6.

Mediante Resolución GNR 372620 del 17 de octubre de 2014, Colpensiones reliquidó la prestación reconocida al considerar que la demandante era beneficiaria del régimen de transición y, en consecuencia, de la Ley 33 de 1985, y aplicó un IBL conformado por el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio. 7. El 27 de febrero de 2015, mediante documento radicado 2015_2790819, la señora Beltrán Ruíz, solicitó a Colpensiones la aplicación del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010. 8.

Ante el silencio de la administración frente a la anterior solicitud, la demandante acudió al Consejo de Estado, a efectos de obtener la extensión de la jurisprudencia, según radicado del 29 de mayo de 2015. 9. Colpensiones, a través de la Resolución GNR 274092 del 7 de septiembre de 2015, negó la reliquidación de la pensión de jubilación y resolvió la solicitud de extensión de jurisprudencia. 10.

Por medio de escrito radicado 2015_9131654 del 24 de septiembre de 2015, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el anterior acto administrativo. 11. Mediante la Resolución GNR 349210 del 5 de noviembre de 2015, la entidad demandada resolvió el recurso de reposición y confirmó en todas sus partes la Resolución GNR 274092 del 7 de septiembre de 2015. 12.

A través de la Resolución VPB 6189 del 8 de febrero de 2016, Colpensiones resolvió el recurso de apelación y reliquidó la pensión de jubilación de la demandante con el IBL de los últimos 10 años. 13. Por medio de Auto del 9 de marzo de 2018, el Consejo de Estado, rechazó de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la interesada.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[4], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones[5]: «(i) Prescripción es de fondo y se decidirá en la sentencia cuando se determine si prosperan o no las pretensiones de la demanda.

(ii) Cobro de lo no debido, buena fe e inexistencia del derecho reclamado. Se trata de argumentos de defensa, por lo tanto quedarán resueltos con la decisión de fondo. (iii) Genérica o innominada. El Despacho no encuentra probada de oficio ninguna excepción. […]». (Negrillas del texto original) Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos[6]: «Consiste en determinar si la parte demandante tiene derecho a que se le reliquide y pague su pensión de vejez incluyendo el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios, conforme a lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, o si se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994».

SENTENCIA APELADA[7] El tribunal de primera instancia dictó sentencia dentro de la audiencia inicial del 23 de octubre de 2019, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: En primer término, señaló lo concerniente al régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como a las leyes que se encontraban vigentes a la fecha en que entró a regir el sistema de seguridad social integral, específicamente el régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año. Frente a la interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y la liquidación de las pensiones de las personas beneficiarias del mismo, indicó el precedente constitucional de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, según las cuales el IBL no fue un aspecto sometido a la transición. Igualmente, hizo alusión a la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, en la que se precisó que el mencionado régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993, con efectos ultractivos a algunos de sus elementos constitutivos, esto es, a la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión; y referenció las reglas jurisprudenciales allí desarrolladas para la determinación del IBL, su periodo y factores salariales a tener en cuenta.

Al descender al caso concreto, el tribunal sostuvo que, de conformidad con lo probado en el expediente, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la demandante contaba con más de 40 años de edad, de manera que se encontraba cobijada por el régimen de transición del artículo 36. Así mismo, manifestó que el régimen pensional aplicable, de conformidad con la situación fáctica de la demandante, es el de la Ley 33 de 1985; y que, por cumplimiento de edad, adquirió el estatus pensional el 18 de septiembre de 2008.

En cuanto a los actos administrativos demandados puntualizó que, la entidad demandada liquidó la pensión de la señora Beltrán Ruíz con el 75% del promedio de lo cotizado en los últimos 10 años de servicios y con los factores del Decreto 1158 de 1994, que para el caso objeto de estudio serían la asignación básica, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios, factores que la demandante devengó durante el periodo comprendido entre 2003 y 2013, de acuerdo al Formato No. 3 expedido por la Secretaría Distrital de Integración Social.

En tal sentido, el tribunal consideró que la liquidación de la pensión de la interesada se efectuó conforme a derecho y en esa medida, no hay lugar a la reliquidación de la prestación en los términos solicitados en la demanda. Por último, frente a la aplicación de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, argumentó que era deber de los jueces y magistrados acatar el precedente de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, y que la decisión de esta Corporación coincide en gran parte con la posición de la Corte Constitucional en la materia.

Igualmente señaló que esta providencia dispuso que sus reglas serían aplicables para todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial. Como consecuencia de lo anterior, el tribunal de conocimiento resolvió acoger a los lineamientos expuestos por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

RECURSO DE APELACIÓN[8] La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia arriba referenciada, a través del cual solicitó que la misma sea revocada con fundamento en lo siguiente: El precedente jurisprudencial que sirvió de sustento al juez de instancia para denegar las pretensiones no puede ser tomado de manera preferente ni vinculante en el presente caso, toda vez que las sentencias de unificación que se citan en la providencia recurrida, fueron proferidas tiempo después de que la demandante adquiriera el estatus pensional, es decir que, en virtud del principio de favorabilidad, los pronunciamientos que se deben aplicar son aquellos vigentes a dicho momento, específicamente las sentencias del 4 de agosto de 2010, 25 de febrero de 2016, 24 de noviembre de 2016 y 9 de febrero de 2017.

Así, el precedente jurisprudencial aplicado, es regresivo y lesivo a los intereses de la señora Beltrán Ruíz, máxime cuando cumplió de manera suficiente con los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Sostuvo que la administración de justicia no puede decir que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 es obligatoria, en tanto no se puede perder de vista, que ello no implica que queden limitados para aplicar la constitución y la ley.

Resaltó que, con la decisión de primera instancia se produce una afectación al derecho a la igualdad de los ciudadanos amparados por el régimen de transición frente a aquellos que si se beneficiaron de la forma tradicional de liquidar las pensiones de los empleados públicos. Manifestó que se vulneran principios constitucionales como los previstos en los artículos 13, 53, 58 y 83, y que, específicamente, el artículo 53 de la Carta Política que comprende el principio de favorabilidad, tiene el respaldo de la doctrina y la jurisprudencia laboral, así como de la seguridad social.

Señaló que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que se vulneran los derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen especial que ampara a los beneficiarios del régimen de transición, pues el monto y la base de liquidación forman una unidad inescindible. Adujo que aplicar la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, corroe los cimientos del Estado Social de Derecho y desconoce abiertamente los compromisos internacionales adquiridos por el Estado Colombiano en materia de derechos humanos. Argumentó que el juez de conocimiento precisó que, en todo caso, resultaba más favorable dar aplicación a la ley general, Ley 797 de 2003, que al régimen de transición, pero que toda vez que dicho aspecto no fue peticionado en la demanda, no era posible pronunciarse, pues está a cargo de la parte demandante hacer la valoración correspondiente en el libelo introductorio.

Al respecto, consideró que para la fecha en que se radicó la demanda se encontraba vigente la sentencia del 4 de agosto de 2010, por lo que el escrito petitorio se fundamentó en solicitar la aplicación de dicho precedente por ser mas favorable que la Ley 100, en tal sentido, sostuvo que correspondía al juez de instancia garantizar el mínimo vital de la demandante y, por ende, aplicar sus facultades ultra y extra petita para salvaguardar sus derechos laborales.

Finalmente, en lo que atañe a la condena en costas precisó que, el a quo erró en esta determinación, pues bajo el criterio de que a la señora Beltrán Ruíz le asiste el derecho a la reliquidación de su pensión con los lineamientos de la sentencia del 4 de agosto de 2010 y que el cambió de jurisprudencia se produjo después de radicada la demanda, no habría lugar a la condena en costas.

Así, reiteró la solicitud de revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda en aplicación de la sentencia del 4 de agosto de 2010. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante[9] reiteró los argumentos expuestos el escrito de alzada. La parte demandada[10] hizo referencia a las posturas jurisprudenciales asumidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018, al cabo de lo cual, adujo que era improcedente acceder a la reliquidación de la pensión en los términos solicitados por la demandante.

El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronunciaron en esta instancia, según constancia secretarial a folio 173 del expediente. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problemas jurídicos En ese orden, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿Tiene derecho la señora María Amanda Beltrán Ruíz a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993? 2.

¿Le está permitido al juez de conocimiento en la jurisdicción de lo contencioso administrativo emitir un fallo ultra o extra petita? 3. ¿Se encuentra probado en el presente proceso la causación objetiva y valorativa de las costas procesales de primera instancia? Primer problema jurídico ¿Tiene derecho la señora María Amanda Beltrán Ruíz a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la postura recientemente unificada por la Sala Plena del Consejo de Estado, la parte demandante no tiene derecho a la reliquidación deprecada porque al ser beneficiaria del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al IBL y a los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[11] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

(Negrita del texto original). Se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

En ese sentido, el reconocimiento efectuado por la entidad demandada se encuentra acorde con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 y por la tesis acogida por esta Corporación en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, a través de la cual se modificó el alcance del régimen de transición al señalar que éste únicamente protegió la edad, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto o porcentaje de la norma pensional anterior a la Ley 100 de 1993, pues, en lo que respecta al IBL, éste debe observar plenamente las disposiciones de la ya mencionada Ley 100 y, en consecuencia, la Sala estima que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados.

Ahora bien, la parte apelante señaló en su recurso que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, no puede ser aplicada pues la interpretación dada en esta al régimen de transición regulado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es más restrictiva debiendo el operador judicial acudir siempre a la interpretación más favorable de la norma.

En ese sentido, la Sala debe precisar que al amparo de los artículos 111.3 y 271 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 150 ibídem, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para proferir la sentencia de unificación frente a la cual la recurrente manifiesta disentir y, en esa medida, no es ésta ni la oportunidad procesal ni la instancia definida normativamente, para validar el cambio de postura jurisprudencial que, se alude, fue asumido por la Corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

El artículo 111 del CPACA previó, entre otras funciones de la Sala Plena del Consejo de Estado, la de «[…] 3. Dictar auto o sentencia de unificación en los asuntos indicados en el artículo 271 de este código. […]». Así, se tiene que el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, contempló los criterios que determinan los asuntos que son objeto de pronunciamiento unificado por parte de la Corporación: «ARTÍCULO 271.

DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria. […]» (Subraya y resalta la Sala) De lo que se sigue que varios son los supuestos que permiten adelantar el trámite de unificación por parte del Consejo de Estado y que, no solo revisten componentes jurídicos, económicos o sociales, sino que abarcan la necesidad de definir lineamientos interpretativos y de alcance de las normas o situaciones jurídicas, amparadas por el ordenamiento.

Bajo tales escenarios es que el conocimiento de los mismos puede darse «[…] de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. […]»[18] La sentencida de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena de lo Contencioso Adminitrativo, tuvo como origen la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, específicamente en lo que atañe al problema interpretativo que se deriva del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como su aplicación integral a los regímenes pensionales previos al señalado por la Ley 100 y, en particular, las reglas de la transición sobre las condiciones del IBL aplicables a todos los beneficiarios del régimen general de la Ley 33 de 1985: «[…] 36.

Mediante auto de 29 de agosto de 2017 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo avocó el conocimiento de este asunto para proferir sentencia de unificación sobre los siguientes aspectos: 37. A partir de los distintos criterios interpretativos sobre el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dentro del régimen de transición, la Sala definió como tema a unificar “si el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se aplica al régimen de transición”.

De este análisis se desprenden los siguientes subtemas a definir: “(i) Período de liquidación del IBL: si se toma el último año de servicios, conforme al inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o durante los últimos diez años de servicios o lo que le faltare para pensionarse, si fueren menos de 10 años, conforme el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

(ii) Factores para establecer el IBL: si se deben incluir todos los factores que constituyen salario o solo los descritos en el Decreto 1158 de 1994; también si se deben incluir solo aquellos sobre los cuales se cotizó o realizó aportes al Sistema o sobre los devengados. En este subtema, se establecerá si los aportes [sobre los cuales el afiliado no realizó las cotizaciones, pero se tienen en cuenta en la base de liquidación, y para efectos de la respectiva compensación] deben ser indexados o con cálculo actuarial”. 38.

La necesidad de definir estos temas surge a partir de algunas decisiones que, en sede ordinaria y de tutela, han desconocido el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Segunda de esta Corporación, no solo en jurisprudencia reiterada y constante de los últimos años, sino en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda, a propósito de los pronunciamientos de la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 sobre el problema interpretativo en materia de aplicación integral de los regímenes pensionales, a partir de las reglas de la transición sobre las condiciones del IBL aplicables a todos los beneficiarios del régimen general de la Ley 33 de 1985. […]».

Resulta claro entonces que la providencia que sustenta parte de los argumentos expuestos en el escrito de alzada, esto es, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se encuentra plena y legalmente proferida bajo los lineamientos normativos que regulan dicho procedimiento, pues no solo tiene esta Corporación la competencia para adelantarlo, sino que la controversia puesta a consideración requería definir el alcance interpretativo y línea de aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; así como su planteamiento específico frente al IBL y el régimen general de la Ley 33 de 1985, necesidad que avala el que se haya proferido la providencia cuestionada.

Por último, sobre los efectos retrospectivos del multicitado pronunciamiento se tiene que, si bien la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 implicó un cambio en el precedente de la línea interpretativa que se había dado al régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, específicamente en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la Sala considera importante hacer alusión al Concepto del 16 de febrero de 2012 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, quien al analizar los alcances de ésta última, precisó la naturaleza que entrañan los desarrollos y variaciones jurisprudenciales y que, para el efecto, se atribuye también a los cambios interpretativos asumidos en el marco de unificación: «[…] Finalmente, es importante reiterar que si bien los cambios de precedente orientan las decisiones futuras de los operadores jurídicos, no afectan los casos fallados con anterioridad por las autoridades judiciales, pues éstos se sujetan a lo resuelto en el respectivo proceso judicial, dado el carácter vinculante de la sentencia y sus efectos de cosa juzgada.

De lo contrario, la jurisprudencia, que por naturaleza debe evolucionar de acuerdo con los cambios jurídicos y sociales, correría el riesgo de petrificarse por el temor de los efectos del cambio de precedente. De esta manera, la seguridad jurídica y el valor de cosa juzgada de las sentencias, la cual es vinculante para las partes que han intervenido en el proceso, constituye un valor constitucional protegible que no resulta afectado con cambios posteriores en la jurisprudencia […]» Es así como en la referenciada sentencia del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena precisó que la misma se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

Lo hasta aquí discurrido, salvaguarda las disposiciones garantistas del ordenamiento jurídico en la materia, por lo que no le es dable a la apelante limitar el ámbito de aplicación de los temas de unificación, pues como quedó expuesto, tales providencias se erigen como herramienta orientadora de la función jurisdiccional, al permitir que la jurisprudencia se ajuste a líneas interpretativas que abarquen un mejor proveer.

Así mismo, conforme los preceptos normativos ya mencionados, no es esta instancia el escenario idóneo para cuestionar la postura asumida por la Corporación, así como el trámite otorgado a este cambio jurisprudencial, máxime si se tiene en cuenta que la misma ha hecho transito a cosa juzgada y que de conformidad con los efectos retrospectivos en ella otorgados, las reglas allí definidas con aplicables y vinculantes a todos los casos pendientes de decisión. Segundo problema jurídico ¿Le está permitido al juez de conocimiento en la jurisdicción de lo contencioso administrativo emitir un fallo ultra o extra petita? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: dictar un fallo por fuera de las pretensiones contenidas en el escrito de demanda, esto es, ultra o extra petita, vulnera el derecho de defensa y contradicción, y desconoce la naturaleza del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no es posible afirmar que el juez de la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede, en uso de dichas prerrogativas, resolver sobre condiciones que no fueron sometidas al debate judicial.

Como argumentos adicionales del escrito de alzada, encuentra la Subsección que la apelante refiere que, luego de analizar el estudio del asunto sometido a discusión, el juez de conocimiento señaló que a la demandante le habría resultado más favorable la aplicación del régimen general previsto en la Ley 100 de 1993, reformada por la Ley 797 de 2003 que del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la mencionada Ley 100, pero que en tanto dicho aspecto no había sido solicitado en el escrito petitorio, no le estaba dado realizar pronunciamiento alguno. Al respecto, la demandante consideró que, dado que sus requerimientos se encuentran sustentados en los lineamientos jurisprudenciales de la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, vigente para la fecha en la que se radicó el libelo introductorio, correspondía al juez de instancia garantizar el mínimo vital y, por ende, aplicar sus facultades ultra y extra petita para salvaguardar los derechos laborales.

A efectos de ilustrar el anterior planteamiento, se tiene que, las providencias que se expidan con ocasión de un trámite jurisdiccional deben, necesariamente, observar el principio de congruencia, esto es, la correspondencia que debe existir entre los elementos de hecho y de derecho contenidos en la demanda, los medios exceptivos propuestos en el escrito de contestación, y el análisis efectuado en el pronunciamiento judicial.

Sobre este punto, los artículos 280 y siguientes del Código General del Proceso, disponen: «ARTÍCULO 280. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La motivación de la sentencia deberá limitarse al examen crítico de las pruebas con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, con indicación de las disposiciones aplicadas.

El juez siempre deberá calificar la conducta procesal de las partes y, de ser el caso, deducir indicios de ella. La parte resolutiva se proferirá bajo la fórmula “administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley”; deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código.

Cuando la sentencia sea escrita, deberá hacerse una síntesis de la demanda y su contestación.» «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]».

(Subrayas fuera del texto original) Las anteriores disposiciones encuentran eco en la previsión contenida en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 que, frente a la decisión proferida en el marco de un proceso adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, prescribió: «ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada.

En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen. En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.

Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. […]». (Subraya la Sala) Tales consideraciones normativas también han sido desarrolladas por esta Corporación en sentencia del 16 de octubre de 2017, en la que se precisó la imposibilidad de emitir un fallo por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita) y, respecto de lo cual se concluyó[19]: «[…] Ahora, en materia jurisprudencial tanto la Corte Constitucional como esta Alta Corporación se han pronunciado acerca de los fundamentos y el alcance del principio de congruencia de las providencias proferidas por los Jueces de la República en relación con los hechos, pretensiones y fundamentos normativos de las demandas incoadas en procura de la obtención del derecho.

Así, por ejemplo, en la sentencia T-455 de 2016, se dijo sobre este aspecto de la controversia: “24.1. El principio de congruencia de la sentencia, además se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronunciará respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.

Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. La jurisprudencia de esta Corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, “en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”.

Además ha establecido que siempre que exista falta de congruencia en un fallo se configurara un defecto y, por tanto, será procedente la tutela contra providencia judicial con el fin de tutelar el derecho constitucional fundamental al debido proceso. […] Por su parte, en reciente sentencia de 25 de enero de 201710, esta Corporación de lo Contencioso Administrativo conceptuó sobre el principio en cita, lo siguiente: “En repetidas oportunidades esta Corporación se ha referido al principio de congruencia, de conformidad con los dictados de los artículos 304 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, como uno de los orientadores de las decisiones judiciales, lo cual tiene plena vigencia a la luz de lo dispuesto por el Código General del Proceso.

Sobre este principio expresó la Sala de Sección: “En efecto, el campo de la controversia jurídica y de la decisión del juez, encuentra su límite en las pretensiones y hechos aducidos en la demanda y en los exceptivos alegados por el demandado; por tanto no le es dable ni al juez ni a las partes modificar la causa petendi a través del señalamiento extemporáneo de nuevos hechos, o a través de una sutil modificación de las pretensiones en una oportunidad diferente a la legalmente prevista para la modificación, adición o corrección de la demanda, respectivamente, so pena de incurrir en la violación al principio de congruencia. El actor sólo cuenta con dos oportunidades para precisar la extensión, contenido y alcance de la controversia que propone, es decir para presentar el relato histórico de los hechos que originan la reclamación y para formular las pretensiones correspondientes: la demanda y la corrección o adición de la misma, de acuerdo con dispuesto en los artículos 137, 143, 170 y 208 del Código Contencioso Administrativo.

Sobre los anteriores lineamientos se asienta el principio procesal de ‘la congruencia de las sentencias’, reglado por el Código de Procedimiento, el cual atañe con la consonancia que debe existir entre la sentencia y los hechos y pretensiones aducidos en la demanda (art. 305), que garantiza el derecho constitucional de defensa del demandado, quien debe conocer el terreno claro de las imputaciones que se le formulan en contra.

El juez, salvo los casos de habilitación ex lege, en virtud de los cuales se le faculta para adoptar determinadas decisiones de manera oficiosa, no puede modificar o alterar los hechos ni las pretensiones oportunamente formulados, so pena de generar una decisión incongruente”. […].» (Subrayas y cursiva del texto) De otro lado, no se puede perder de vista que cuando la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de una situación jurídica que, además es subjetiva y concreta, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio que la misma efectúa recae únicamente sobre la presunta ilegalidad de los actos emitidos por la administración que afectan o no los derechos de los administrados; de manera que no le es dable al juez del acto administrativo, realizar estudios por fuera de los cargos aludidos en la demanda, en tanto, el análisis jurídico se circunscribe a los elementos normativos sobre los que se sustentó la decisión de la administración y que, a consideración del demandante, le resultan lesivos.

Tercer problema jurídico ¿Se encuentra probado en el presente proceso la causación objetiva y valorativa de las costas procesales de primera instancia? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: si bien de conformidad con la postura asumida por esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, la condena en costas y agencias en derecho se encuentra sustentada en un criterio objetivo valorativo, que debe verificarse para determinar su procedencia, la actuación de la demandante en sede judicial se encuentra amparada por la expectativa legítima de obtener el reconocimiento de ciertas prerrogativas al amparo de las posturas normativas y jurisprudenciales del momento de presentación de la demanda, por modo que, el cambio de dichas posturas en el curso de un proceso que ya ha iniciado, no puede trasladar una carga adicional que la demandante deba soportar.

De conformidad con los planteamientos desarrollados en providencia dictada por esta Corporación el 07 de abril de 2016[20], «el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.» (Subrayas propias) Así mismo, comprende las denominadas agencias de derecho, las cuales «[…]corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3° y 4º del artículo 366 del CGP, y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 numeral 8.º de la ley 1123 de 2007.» (Subraya la Sala) A efectos de sustentar la posición que a partir de la sentencia en mención fue asumida por esta Subsección en materia de costas y agencias en derecho, es preciso señalar la interpretación y el criterio a la luz de los cuales se daba aplicación a tales conceptos: «[…] a raíz de la expedición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en anteriores oportunidades y en materia de condena en costas, la Subsección A sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no implicaba la condena de manera “automática” u “objetiva”, frente a aquel que resultara vencido en el litigio.

Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla, o no. Sin embargo, en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).

Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365. Las razones son las siguientes: a- El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula que tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.

Asimismo, que la liquidación y ejecución se rigen por lo dispuesto en el Código de procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, artículo 365. b- De la lectura del artículo 365 en comento, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio, sin que para tal efecto se indique que adicionalmente debe verificarse mala fe o temeridad como lo refiere la postura anteriormente adoptada y que aquí se substituye. c- En efecto, la evolución normativa de este concepto en nuestra legislación, específicamente en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, permite resaltar tres etapas bien definidas y diferenciadas: Una primera etapa de prohibición, la segunda de regulación con criterio subjetivo, y la última de regulación con criterio objetivo. […].» Así, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el pilar de aplicación de la condena en costas se restringió a la observancia objetiva de los preceptos legales, en armonía con las disposiciones del nuevo Código general del Proceso: « […] a. La condena en costas con criterio objetivo.

El CPACA adoptó la misma línea del CPC y CGP en el sentido de acoger el criterio objetivo para la condena en costas. Veamos las normas que lo consagran: i. El artículo 178 que se refiere a condena en costas en los casos del desistimiento tácito. ii. El artículo 188 que regula la condena en costas cuando se trate de sentencias, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público. iii.

El artículo 267, regula que en caso de que fuere desestimado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se condenará en costas al recurrente. iv. El artículo 268, regula la condena en costas en caso de que alguno de los recurrentes desista del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, salvo que se interponga ante el Tribunal antes de haberse enviado al Consejo de Estado.

Las reglas previstas en los literales 1, 3 y 4 de la anterior relación, permiten interpretar el enunciado deóntico “dispondrá” que consagra el artículo 188 ibídem, el cual puede asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil. […] d- Por su parte, el artículo 365 del CGP que fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, ratificó el criterio objetivo valorativo de la norma, al señalar lo siguiente: “[…] La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto en el artículo 365.

Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. […]” (negrillas fuera de texto) a- En virtud de lo anterior y conforme la evolución normativa del tema, puede concluirse que el legislador cambió su posición al respecto, para regular la condena en costas a ambas partes en la jurisdicción de lo contencioso administrativo con un criterio netamente objetivo, excepto en cuanto corresponda a los procesos en los que se ventile un interés público, en los cuales está legalmente prohibida la condena en costas. […].» (Negrillas del texto original, subraya la Subsección) Bajo el análisis relacionado, se tiene que frente a la causación y condena de las costas y las agencias en derecho procede revisar las siguientes conclusiones: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Tales son los lineamientos que correspondería, en principio, verificar a efectos de determinar si en el presente asunto hay lugar a la condena en costas de primera instancia. Sin embargo, observa la Sala que dadas las circunstancias que dieron origen al proceso, se amerita realizar las siguientes consideraciones: El libelo petitorio[21] se encontraba dirigido a que por intermedio de la jurisdicción contencioso administrativa se ordenara la reliquidación de la pensión de vejez de la señora María Amanda Beltrán Ruíz, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Tales pretensiones se estructuraron sobre la base, entre otros aspectos normativos y jurisprudenciales, de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[22]. De conformidad con el auto admisorio[23] proferido por el tribunal de conocimiento el 31 de julio de 2018, la demandante debió sufragar el valor ordenado a título de expensas procesales, carga que fue debidamente acatada como se desprende del memorial anexo de folios 96 a 98 de la actuación. De la sentencia recurrida se dilucida que la decisión de negar las pretensiones de la demanda se encuentra sustentada en la postura asumida por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en la cual se fijaron los criterios interpretativos del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, específicamente en lo que atañe al ingreso base de liquidación. Así, con fundamento en la misma, el a quo concluyó que la demandante no tenía derecho a las pretensiones reclamadas.

Bajo el anterior panorama reflexiona la Sala que, pese a la posición adoptada por esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016[24], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la interesada tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, la cual varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018 arriba mencionada, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del mencionado cambio jurisprudencial.

En consecuencia, la pretensión planteada por la señora Beltrán Ruíz frente a la condena en costas, efectuada por el juez de primera instancia, tiene vocación de prosperidad. Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone revocar el numeral segundo de la sentencia proferida el 23 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y, confirmar en todo lo demás la providencia recurrida.

De la condena en costas Al respecto, esta Sala hace extensivas las consideraciones expuestas en precedencia y se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, pues si bien sus argumentos de apelación no resultaron en su totalidad prósperos, lo concerniente a las costas y a la decisión de no condenar a las mismas, se itera, se encuentra sustentada en el cambio de línea jurisprudencial en la materia objeto de discusión en primera instancia, esto es, la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante a la luz de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar el numeral segundo de la sentencia del 23 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que negó las súplicas de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió la señora María Amanda Beltrán Ruíz contra la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

Y en su lugar, Segundo: No condenar en costas de primera instancia por lo aquí discurrido. Tercero: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada. Cuarto: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Quinto: Reconocer personería adjetiva al abogad Julián Enrique Aldana Otálora, identificado con cédula de ciudadanía 80.032.677 y tarjeta profesional 236.927 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente los intereses de la entidad demandada en este proceso, en los términos del memorial allegado por medio electrónico el 4 de diciembre de 2020, registrado en el aplicativo SAMAI, visible a índice 11.

Sexto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Folios 66 y 67, C1. [2] Folios 63 a 66, C1. [3] En adelante ISS. [4] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.

EJRLB. (2015). [5] Folios 146 Vto., C1. [6] Folio 146 Vto., C1. [7] Folios 140 a 145, C1. [8] Folios 158 a 162, C1. [9] Memorial visible a índice 15, según constancia secretaría visible a folio 173, C1. [10] Memorial visible a índice 11, según constancia secretaría visible a folio 173, C1. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [12] De conformidad con copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio 61 del expediente. [13] Tal y como se desprende del Formato No. 1 Certificado de Información Laboral, diligenciado por la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, de fecha 23 de septiembre de 2014, y del certificado expedido por el Programa Pre Pensionados – Área Talento Humano de la Secretaría Distrital de Integración Social, en la misma fecha.

Es de anotar que, dado que la precisión en el tiempo laborado y efectivamente cotizado no se encuentra en discusión por las partes, ni es objeto de controversia en el proceso, se consideran hechos probados y, en esa medida, se tendrán como tales los relacionados en los documentos que aquí se mencionan. (Folios 51 y 58, C1.) [14] El parágrafo 4.º transitorio del Acto Legislativo 01 del 22 de julio de 2005, dispuso sobre la vigencia del régimen de transición, lo siguiente: “El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que además de estar en dicho régimen, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014".

Circunstancia acreditada por el demandante, pues tenía el tiempo de servicio requerido para ser beneficiaria de la extensión del régimen de transición, contenido en la Ley 100 de 1993, conforme a los términos planteados en el parágrafo transcrito. [15] Tal como consta en el Formato No. 3 (B) Certificado de Salarios Mes a Mes «Para liquidar Pensiones del Régimen de Prima Media», diligenciado por la Secretaría Distrital de Integración Social, de Bogotá, expedido el 23 de septiembre de 2014; así como en el Certificado de Factores Salariales Último Año de Tiempos Públicos, emitido por la misma autoridad y en la misma fecha.

(Folios 52 a 59, C1.) [16] De conformidad con el Formato No. 3 (B) Certificado de Salarios Mes a Mes «Para liquidar Pensiones del Régimen de Prima Media», diligenciado por la Secretaría Distrital de Integración Social, de Bogotá, expedido el 23 de septiembre de 2014, para el periodo marzo de 2003 a marzo de 2013, allegado al expediente de folios 52 a 57. [17] Folios 39 a 43 Vto., C1. [18] Artículo 271 del CPACA. [19]CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B”, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintiséis (26) de octubre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15). [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., siete (7) de abril de 2016. Radicación número: 13001-23-33-000-2013- 00022-01(1291-14). Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [21] Folios 63 Vto. a 78, C1. [22] Folio 64, 70 y 74, C1. [23] Folios 81 y Vto., C1. [24] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.