ACCIÓN DE LESIVIDAD / REINTEGRO DE DINEROS PAGADOS POR PRESTACIONES SOCIALES / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / FRAUDE GLOBAL / ACUERDO DE REEMBOLSO / PRESCRIPCIÓN DE DERECHOS LABORALES La Constitución Política en su artículo 83 estableció que «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.». […] [L]a solicitud de recuperación de dineros como consecuencia del pago de prestaciones sociales pagadas a particulares, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en el artículo 164, establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo y recalca que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». […] La jurisprudencia, en coherencia de los postulados constitucionales y legales antes descritos, ha protegido a los particulares a los que, por error de la administración, se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas, no obstante, esta protección no ocurre cuando se presentan actuaciones dudosas de tipo global que tienen como objetivo el reconocimiento de una pensión. […] Las circunstancias en que se concedió la mencionada pensión configuran el llamado “fraude global”, pues habiendo obtenido una respuesta negativa de la administración, y con pleno conocimiento de no cumplir los requisitos mínimos, utilizó la acción de tutela instaurándola en «un lugar apartado de: (i) el domicilio del actor, (ii) el último lugar de prestación de servicios, (iii) o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, situaciones que ponen en entredicho la buena fe de su actuar», configurándose el presupuesto jurisprudencial establecido en la sentencia T 218 de 2012.

Aunado a ello, la Sala advierte que mediante sentencia del 7 de octubre de 2015, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena condenó al ciudadano (…) quien fue condenado como autor responsable del delito de prevaricato por acción en concurso homogéneo sucesivo y heterogéneo sucesivo con prevaricato por omisión, por proferir como Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué los fallos de tutela del 6 de octubre y 11 de diciembre de 2006, con los cuales se ordenó a CAJANAL el reconocimiento y pago de pensiones gracia a favor de docentes del orden nacional, entre éstos la demandada, en contravía de la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia administrativa. […] De lo expuesto, es dable inferir que se presenta un fraude global cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia y luego de ello, el docente acuda a través de la acción de tutela para obtener tal pretensión en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios, o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales actuaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar. […] [L]e asiste razón a la entidad cuando afirma que la docente actuó de mala fe […] Para el efecto, la UGPP deberá suscribir con la demandada un acuerdo de reembolso, que preste mérito ejecutivo, en condiciones tales que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en situación de indignidad al obligado, para lo cual deberá tenerse en cuenta sus condiciones socio económicas actuales, por tratarse de una persona mayor que hoy cuenta con más de 67 años de edad. […] La prescripción es la acción o efecto de «adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley "o en otra acepción" como concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo».

Al respecto, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 dispone que «las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se ha hecho exigible». De acuerdo a lo anterior, la Subsección ha considerado que esta no hizo diferencia alguna entre que la acción sea interpuesta por un empleado o por una entidad pública en acción de lesividad, de modo que en esa clase de situaciones se ha decretado la prescripción del derecho a recobrar las mesadas pensionales pagadas desde la fecha a partir de la cual se efectuó el reconocimiento pensional, hasta los tres años anteriores al momento en que la UGPP presentó la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 83 / CPACA – ARTÍCULO 154 / DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 102 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C. veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 52001-23-33-000-2014-00202-02(4818–19) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.

Demandado: TERESA DE JESÚS VALLECILLA ORTIZ. Referencia: ACCIÓN DE LESIVIDAD. PENSIÓN GRACIA. REINTEGRO DE MESADAS. BUENA FE. FRAUDE GLOBAL. LEY 1437 DE 2011. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 20 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, con la que se accedió a las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES. [1] 1. Pretensiones de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado judicial, en la modalidad de lesividad, pretende la nulidad de la Resolución 026379 de 11 de julio de 2013, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a favor de Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene la devolución de los dineros recibidos e indexados por concepto de pensión gracia, con el respectivo retroactivo. 2. Hechos que fundamentan la demanda. Indicó que Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz nació el 13 de octubre de 1954; de igual forma, aseguró que prestó servicio público como docente en la Institución Educativa Nuestra Señora del Carmen de El Charco (Nariño), vinculada al Ministerio de Educación Nacional, desde el 1º de septiembre de 1975 al 20 de agosto de 2004.

De igual forma, señaló que el 27 de diciembre de 2004 la docente solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE el reconocimiento de la pensión gracia establecida en la Ley 114 de 1913; en respuesta, a través de la Resolución 19253 de 19 de abril de 2006, la entidad negó la petición por no cumplir con los requisitos establecidos para acceder a la pensión. Inconforme con la respuesta, la señora Vallecilla Ortiz interpuso recurso de reposición, sin embargo este fue negado por extemporáneo mediante auto 00567 de 15 de septiembre de 2006.

A fin de lograr el reconocimiento prestacional, la docente demandada radicó acción de tutela junto con un grupo de personas ante los Juzgados Civiles del Circuito de Magangué (Bolívar), que en fallo de 6 de octubre de 2006 le otorgó el reconocimiento suplicado, el cual se configuró con la Resolución 026379 de 11 de junio de 2013, por medio de la cual, en cumplimiento al fallo judicial, se reconoce una pensión gracia a favor de Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz. 3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Argumentó que la demandada no cumplió con el requisito mínimo de 20 años de servicio docente en el orden territorial, y por tanto el reconocimiento de la pensión gracia vulneró las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 4. Contestación de la demanda.[2] Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz, actuando a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda.

Indicó que si bien se reconoció la pensión gracia en cumplimiento de una orden judicial, esta no fue objeto de recursos o impugnaciones, lo que denota la conformidad de la entidad demandante. De igual manera señaló que no es posible solicitar la devolución de los dineros cancelados por orden de la Resolución 026379 de 11 de junio de 2013, pues no hay prueba de que se hayan pagado por cumplimiento de esta y por ser contrario a lo establecido en el literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA.

De igual manera, argumentó que para el momento de ingreso a la labor docente estaba establecido que para tener derecho a la pensión gracia únicamente se exigía como requisito el prestar el servicio en el magisterio por un tiempo no menor a veinte años, lo cual cumple la demandada. Propuso como excepciones la buena fe, cobro de lo no debido, desconocimiento del precedente judicial, la cosa juzgada y la imposibilidad de control judicial del acto administrativo demandado, entre otras. 5.

Audiencia inicial y sentencia de primera instancia.[3] En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo de Nariño desarrolló el 12 de mayo de 2016 la audiencia inicial, en la que negó las excepciones de cosa juzgada, falta de jurisdicción y competencia y la imposibilidad de control judicial del acto demandado, y fijó el litigio así: «Se concreta a determinar si conforme al tipo de vinculación (nacional, nacionalizado o territorial) y tiempo de servicios de la docente Teresa de Jesús Vallecilla, y en consecuencia si se encuentran acreditadas las condiciones para el reconocimiento de la pensión gracia. Definido lo anterior, se determinará si hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución No. RDP 026379 del 11 de junio de 2013 por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a la demandada en cumplimiento de un fallo de tutela. así mismo es pertinente determinar si se consolidó o existe fundamento para establecer si se creó derecho a favor de la demandada con la sentencia de tutela.» 6.

Sentencia de primera instancia.[4] El Tribunal Administrativo de Nariño, en decisión de 20 de marzo de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada. Del material probatorio obrante en el expediente, el a quo comprobó que, si bien prestó labor docente por más de 20 años, su vinculación fue de carácter nacional, y por tanto no le era procedente el reconocimiento de una pensión gracia, razón por la cual accedió a la nulidad del acto demando.

De igual manera, al evaluar el procedimiento que existió para que se le reconociera la pensión, encontró que acudió a un circuito judicial diferente a de su domicilio para instaurar la acción de tutela, que además fue dictada por un juez civil que fue condenado penalmente por irregularidades en dictar dicha sentencia y otras similares. En consideración de lo anterior, el tribunal señaló que el actuar de la demandada no se rigió por el principio de la buena fe, razón por la cual ordenó el reintegro de los dineros percibidos, para lo cual ordenó a las partes suscribir un acuerdo de pago que respete las condiciones socio económicas de la demandada. 7.

Recurso de apelación. Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz[5], a través de apoderado, propuso recurso de apelación, en el que solicitó revocar el numeral segundo y tercero del fallo de primera instancia. Al efecto, consideró contradictorio que la resolución demandada conservara la presunción de legalidad para permitir su control de legalidad y perdiera ésta para desvirtuar la buena fe de la docente, que además tuvo como sustento un pronunciamiento jurisprudencial aislado con la sentencia de 1º de septiembre de 2014 con radicado 3130- 2013.

De igual forma, argumentó que el haber presentado una acción de tutela en un lugar diferente al del domicilio de la pensionada, corresponde a una estrategia jurídico procesal con el fin de salir triunfante en el encargo profesional, circunstancia que avala la línea jurisprudencial. Así mismo, señaló que para la fecha en que se recibieron los dineros por concepto de pensión gracia, tanto el fallo de tutela como la resolución expedida dando su cumplimiento gozaban de presunciones de legalidad y acierto, razón por la cual, no es posible determinar que no fueron recibidos de buena fe.

Finalmente, previo a realizar un análisis jurisprudencial, indicó que si bien se ha probado el fraude global en el caso concreto, esta no pasa de ser más que una frase de cajón con la que se pretende justificar una decisión errada en contra de la docente, pues en la segunda instancia de la tutela que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia se indicó que ésta se encuentra revestida de autoridad de cosa juzgada constitucional.

En cuanto a la condena en costas, puso de presente la sentencia con radicado 1439-2016, en la que se determinó que al decidirse asuntos relevantes a intereses públicos, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte vencida en el litigio, aún cuando resulte afectado con la decisión. 8. Alegatos en segunda instancia. La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado[6] allegó concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, pues considera que, de acuerdo a la línea jurisprudencial vigente en la Sección Segunda de la corporación, se presentó fraude global en la obtención de la pensión gracia de la señora Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz y, además, la parte vencida actuó temerariamente en el proceso de primera instancia al insistir en la legalidad de la pensión, así como de los dineros pagados por concepto de esta, a sabiendas de que no se cumplían los requisitos para su reconocimiento, razón por la cual la condena en costas de primera instancia se ajusta al presupuesto legal.

La señora Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[7], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso[8], la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante, situación que se cumple en el proceso de la referencia, razón por la cual, la competencia de la Sala se encuentra limitada a los argumentos expuestos por el apelante único. 2.

Problema jurídico. Teniendo en cuenta el escrito de apelación presentado, en el que no se discutió la declaratoria de nulidad del acto acusado y únicamente se solicitó revocar los numerales 2 y 3 del fallo de 20 de marzo de 2019, es decir las ordenes de restablecimiento del derecho y de condena de costas, le corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿En el caso de la pensión gracia reconocida en cumplimiento de un fallo de tutela a favor de Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz, se encuentra probada la mala fe que habilite la devolución de las sumas percibidas como concepto de la mencionada prestación? ¿La condena en costas de primera instancia se encuentra ajustada a los presupuestos legales y jurisprudenciales? Para resolver el problema jurídico planteado, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) el principio de la buena fe;

(ii) el fraude global en la jurisprudencia y (iii) análisis del caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial. 1. El principio de la buena fe. La Constitución Política en su artículo 83 estableció que «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.».

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C–840 de 2001, se ha pronunciado de la siguiente manera: «La buena fe se refiere exclusivamente a las relaciones de la vida social con trascendencia jurídica, sirviendo al efecto para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho, al propio tiempo que funge como criterio de reciprocidad en tanto se toma como una regla de conducta que deben observar los sujetos en sus relaciones jurídicas, esto es, tanto en el ámbito de los derechos como en la esfera de los deberes y obligaciones.

Por ello mismo, todo comportamiento deshonesto, desleal o que acuse falta de colaboración, de parte de uno de los extremos de la relación jurídica, constituye infracción al principio de la fides, toda vez que defrauda la confianza puesta por el interlocutor afectado, o lo que es igual, transgrede el fundamento del tráfico jurídico. Configurándose así la presencia de la mala fe.» De igual forma, esta Corporación ya se ha pronunciado de la aplicación del principio de la Buena Fe en el derecho administrativo así: «El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en aquel; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas.»[9] Para casos como el que hoy nos ocupa, la solicitud de recuperación de dineros como consecuencia del pago de prestaciones sociales pagadas a particulares, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en el artículo 164, establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo y recalca que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 2.

El fraude global. La jurisprudencia, en coherencia de los postulados constitucionales y legales antes descritos, ha protegido a los particulares a los que, por error de la administración, se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas, no obstante, esta protección no ocurre cuando se presentan actuaciones dudosas de tipo global que tienen como objetivo el reconocimiento de una pensión. Así, esta Sección en la sentencia de 1º de septiembre de 2014 estudió la legalidad de un reconocimiento pensional en cumplimiento de una orden de tutela, aplicando como precedente la Sentencia T-218 de 2012 en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre el fraude procesal en la obtención del reconocimiento y pago de una pensión gracia, al respecto, la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, indicó lo siguiente: «[…], en un caso similar en sentencia T- 218 de 20 de marzo de 2012, pues en su entender se configuran para el sub lite elementos de identidad frente a las condiciones de formulación de la acción de tutela, que llevan a colegir un fraude como es: instaurarla en un lugar apartado de: (i) el domicilio del actor, (ii) el último lugar de prestación de servicios, (iii) o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, situaciones que ponen en entredicho la buena fe de su actuar.»[10] Al resolver el problema jurídico planteado en el mencionado proceso contencioso, la Sala de decisión tuvo en cuenta las circunstancias que llevaron a CAJANAL a reconocer una pensión gracia a favor de una docente que no cumplía con los 20 años de servicio al servicio docente en el orden territorial, esto es, haber recibido una negativa de la administración para el reconocimiento y, posterior a ello, acudir junto con un grupo de personas, ante un juez diferente a de su circunscripción territorial quien en orden de tutela le concedió la prestación. El anterior análisis ha sido desarrollado de manera reiterada para poder establecer si en los diferentes casos se presentan hechos o situaciones que ponen entre dicho la buena fe al momento de definir el estatus pensional.

En sentencia de 26 de noviembre de 2020 esta Sala indicó: «De acuerdo a lo expuesto, es dable predicar que se presenta un fraude global en los siguientes eventos: i) cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto cuando luego de la negativa prestacional por parte de la entidad de previsión social, el docente acuda a través del ejercicio de la acción de tutela en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios, o ii) del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales situaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.»[11] 4.

Caso concreto. De acuerdo con lo observado en el expediente, la Sala encuentra probado que Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz nació el 13 de octubre de 1954[12] en el Charco (Nariño) y que prestó servicio como docente nacionalizada en la institución educativa “Nuestra Señora del Carmen” en el municipio de Tumaco (Nariño) entre el 1º de septiembre de 1975 hasta el 31 de enero de 2009, es decir 33 años 4 meses y 30 días[13].

El 17 de enero de 2005 la mencionada docente radicó petición ante la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL con el fin de lograr el reconocimiento y pago de una pensión gracia, sin embargo, con la Resolución 19235 de 19 de abril de 2006, la entidad le negó la solicitud por no cumplir con el requisito de 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital.[14] Contra la anterior decisión la señora Vallecilla Ortiz interpuso recurso de reposición, el cual fue rechazado el 15 de septiembre de 2006 por haber sido presentado de manera extemporánea.[15] El 6 de octubre de 2006 el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) profirió fallo de tutela en el que amparo los derechos constitucionales de 89 personas, entre ellas la señora Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz, y ordenó a CAJANAL a reconocerles y pagarles a cada uno de los tutelantes una pensión gracia[16], sentencia que fue confirmada el 31 de julio de 2012 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.[17] El 28 de mayo de 2013, el apoderado de los 89 accionantes de la tutela previamente mencionada, solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el cumplimiento del fallo de tutela de 26 de octubre de 2006[18].

Consecuencia de ello, la UGPP expidió la Resolución RDP026379 de 11 de junio de 2013 en la que, en cumplimiento del fallo mencionado, reconoció una pensión gracia a favor de Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz efectiva a parir del 13 de octubre de 2004.[19] El 27 de junio de 2013, la señora Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz radicó ante la Subgerencia de nómina de la UGPP solicitud para la inclusión en nómina de pensionados y el pago retroactivo de la prestación social.[20] El 7 de octubre de 2015, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, condenó al señor Arnedys José Payares Pérez, en su condición de Juez Segundo Civil de Magangué, como autor responsable del delito de prevaricato por acción en concurso homogéneo sucesivo y heterogéneo sucesivo con prevaricato por omisión, por haber proferido las sentencias de 11 de diciembre y 6 de octubre de 2006, está última es el fallo de tutela que ordenó el reconocimiento pensional a favor de 89 personas, entre ellas Teresa de Jesús Vellecilla Ortiz.[21] De acuerdo con lo descrito, y recordando que el recurso de apelación únicamente tiene como fin revocar los numerales 2 y 3 del fallo de 20 de marzo de 2019, por medio de los cuales se ordenó la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del pago de la pensión gracia y se condenó en costas a la demandada, la Sala considera lo siguiente: Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz, en el objetivo de conseguir el reconocimiento de una pensión gracia a su favor, acudió directamente ante CAJANAL que en resolución de 19 de abril de 2006 le recordó, a través de un recuento normativo y jurisprudencial, y le indicó que no cumplía los requisitos para acceder a ella, pues su servicio fue del orden nacional y no territorial.

No obstante lo anterior, de manera intencional, junto con otros 88 docentes, radicó una acción de tutela en los Juzgados Civiles del Circuito de Magangué (Bolívar), es decir en un distrito judicial diferente al de su domicilio y último lugar de trabajo (Tumaco, Nariño). Al respecto, vale la pena resaltar que el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, quien otorgó el reconocimiento pensional, fue condenado penalmente por otorgar prestaciones similares sin el lleno de los requisitos legales, circunstancia que ocurrió con la tutela de la señora Vallecilla Ortiz.

Las circunstancias en que se concedió la mencionada pensión configuran el llamado “fraude global”, pues habiendo obtenido una respuesta negativa de la administración, y con pleno conocimiento de no cumplir los requisitos mínimos, utilizó la acción de tutela instaurándola en «un lugar apartado de: (i) el domicilio del actor, (ii) el último lugar de prestación de servicios, (iii) o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, situaciones que ponen en entredicho la buena fe de su actuar», configurándose el presupuesto jurisprudencial establecido en la sentencia T 218 de 2012.

Aunado a ello, la Sala advierte que mediante sentencia del 7 de octubre de 2015, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena condenó al ciudadano Arnedys José Payares Pérez, quien fue condenado como autor responsable del delito de prevaricato por acción en concurso homogéneo sucesivo y heterogéneo sucesivo con prevaricato por omisión, por proferir como Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué los fallos de tutela del 6 de octubre[22] y 11 de diciembre de 2006, con los cuales se ordenó a CAJANAL el reconocimiento y pago de pensiones gracia a favor de docentes del orden nacional, entre éstos la demandada, en contravía de la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia administrativa.

A través de la sentencia del 25 de enero de 2017, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 7 de octubre de 2015, expedido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, confirmando la sentencia condenatoria en contra de Arnedys José Payares Pérez, Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué. Las anteriores decisiones tuvieron lugar al analizar un fraude global, pues Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz junto con otros docentes más, presentaron una acción de tutela que fue conocida por el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar, dentro de la acción radicada con el No. 2006-194, quien tuteló los derechos al debido proceso y a la igualdad de los allí accionantes y como consecuencia de ello ordenó reconocer de manera definitiva la pensión gracia, para cuyo caso se acreditaron los años de servicios docentes con vinculación nacional, situación que difiere de manera ostensible de la línea jurisprudencial de esta Corporación y de la Corte Constitucional[23] sobre el tema.

De lo expuesto, es dable inferir que se presenta un fraude global cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia y luego de ello, el docente acuda a través de la acción de tutela para obtener tal pretensión en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios, o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales actuaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.

En ese sentido, se advierte que Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz, prestó sus servicios en el departamento de Nariño, específicamente en los municipios de El Charco y Tumaco, y presentó la acción de tutela junto con los otros accionantes en el municipio de Magangué, departamento del Bolívar, es decir, por fuera del lugar de su domicilio y de donde prestó por última vez sus servicios.

Dicha situación desconoce lo previsto en el Decreto 2591 de 1991, según el cual «…son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud». Así mismo, pasa por alto el Decreto 1382 de 2009, que fija ciertas reglas de reparto en esta materia, así: «…para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos».

Ambas normas fueron, desconocidas por la mencionada autoridad judicial[24]. Además, la demandada no dio una justificación razonable para que la acción de tutela se hubiese presentado en lugar diferente al de su domicilio y donde se ocasionó la supuesta vulneración del derecho. En ese sentido, y como lo ha expuesto esta Subsección[25] en casos similares, le asiste razón a la entidad cuando afirma que la docente actuó de mala fe, siendo improcedente la aplicación de la disposición prevista en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Conforme a lo expuesto, se encuentra que se desconoció la línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia; las reglas de competencia consagradas en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2009 y se puso en entredicho la buena fe de Teresa De Jesús Vallecillo Ortiz que faculta a la devolución de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional.

Para el efecto, la UGPP deberá suscribir con la demandada un acuerdo de reembolso, que preste mérito ejecutivo, en condiciones tales que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en situación de indignidad al obligado, para lo cual deberá tenerse en cuenta sus condiciones socio económicas actuales, por tratarse de una persona mayor que hoy cuenta con más de 67 años de edad.[26] 5.

Prescripción. La prescripción es la acción o efecto de «adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley "o en otra acepción" como concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo».[27] Al respecto, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 dispone que «las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se ha hecho exigible».

De acuerdo a lo anterior, la Subsección[28] ha considerado que esta no hizo diferencia alguna entre que la acción sea interpuesta por un empleado o por una entidad pública en acción de lesividad, de modo que en esa clase de situaciones se ha decretado la prescripción del derecho a recobrar las mesadas pensionales pagadas desde la fecha a partir de la cual se efectuó el reconocimiento pensional, hasta los tres años anteriores al momento en que la UGPP presentó la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En este caso en particular, y de acuerdo con la certificación expedida por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP visible al folio 167, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, no hay lugar a la prescripción por cuanto se tiene demostrado que la entidad demandante le pagó a Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz las mesadas pensionales causadas desde agosto de 2013 a diciembre de 2014, con ingreso en nómina del 01 de agosto de 2013, razón por la cual no resulta aplicable la prescripción, teniendo en cuenta que no transcurrieron los tres años exigidos para que se configure este instituto, pues la UGPP presentó la demanda el 2 de mayo de 2014.[29] En ese orden de ideas, y de acuerdo a lo expuesto, la señora Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz deberá reintegrar las sumas recibidas en virtud del acto de reconocimiento de la pensión gracia a la entidad demandante.

En consecuencia, se confirmará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, en el cual se ordenó a la demandada a devolver a la UGPP las sumas de dinero recibidas por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida a través de la Resolución RDP 026379 de 11 de junio de 20133 conforme quedó demostrado dentro del proceso. 6.

Costas. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia, transporte de expediente al superior en caso de apelación, entre otros.

Ahora bien, tratándose de la acción de lesividad, la Subsección estableció la siguiente regla: «En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.

Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño.» [30] Por lo anterior, no hay lugar a condenar en costas en este proceso, pues al ventilarse un interés público, como lo es el patrimonio estatal, no es posible establecer que el titular de la prestación ha resultado vencido, incluso cuando sea el afectado con la decisión. Razón por la cual no se establecerá condenas en costas en la segunda instancia y se revocará el numeral tercero de la sentencia apelada, en el que se había condenado a Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 20 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra de Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz, de acuerdo a lo señalado en esta providencia.

SEGUNDO. Revóquese el numeral tercero de la sentencia de 20 de marzo, y en su lugar se resuelve no condenar en costas en ambas instancias, de acuerdo con lo expresado en esta sentencia.

TERCERO. Efectúense las anotaciones correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y, ejecutoriada la providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ----------------------- [1] Folios 2 a 13 del expediente. [2] Folios 111 al 132 del expediente. [3] Folios 152 a 157 y CD anexado a folio 173 del expediente. [4] Folios 304 a 314 del expediente. [5] Folios 318 al 325 del expediente. [6] Folios 262 al 267 del expediente. [7] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». [8] «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» [9] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 20 de mayo de 2010. Radicado: 25000-23-25-000-2002-13188-01 (0807 –2008). [10] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia de 1º de septiembre de 2014. Radicado: 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). [11] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 26 de noviembre de 2020. Radicado: 68001-23-33-000-2013-00231-03 (1024-2016). [12] Folio 109 del expediente. [13] Folio 203 del expediente. [14] Folios 40 a 42 del expediente. [15] Folio 43 del expediente. [16] Folios 44 a 62 del expediente. [17] Folios 133 a 141 del expediente. [18] Folios 73 a 78 del expediente. [19] Folios 70 a 72 del expediente. [20] Folio 81 del expediente. [21] Folios 218 a 299 del expediente. [22] A través de este fallo, se ordenó el reconocimiento pensional a la demandada. [23] Ver sentencia C-479 de 1998. [24] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 18001-23-33-000-2015- 00011-01 (1886-2019). Sentencia de 4 de febrero de 2021. [25] Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 66001-23-33-000-2015- 00356-02 (3747-2017). Sentencia de 30 de septiembre de 2021. [26] Según da cuenta la cédula de ciudadanía que obra a folio 109 del expediente. [27] Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 08001-23-31-000-2012- 00339-01 (3404-3013) Sentencia de 20 de noviembre de 2014. [28] Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 52001-23-31-000-2012- 0017-02 (2470-2017). Sentencia del 8 de febrero de 2018. / Radicado: 52001- 23-31-000-2012-00187-01 (1031-2016) Sentencia del 21 de junio de 2018. [29] Según el acta individual de reparto que obra a folio 84 del expediente. [30] Consejo de Estado – Sección Segunda.

Radicado 52001-23-33-000-2012- 00050-01 (3400-2013). Sentencia de 21 de abril de 2016.