ACCIÓN DE LESIVIDAD / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / REINTEGRO DE DINEROS PAGADOS POR PRESTACIONES SOCIALES La Constitución Política en su artículo 83 estableció que «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.». […] [L]a Sala no encuentra material probatorio que lleve a desvirtuar la buena fe de la señora (…) respecto de la pensión gracia por ella percibida; de lo recopilado se observa que solicitó el reconocimiento pensional y que la administración se lo concedió de manera errónea, pues no cumplía con el requisito de 20 años de servicio en entidad territorial o nacionalizado, ello es claro desde las certificaciones expedidas con destino al folio prestacional de la docente. […] [L]a entidad demandante, es decir la UGPP, no aportó evidencia que lleve a desvirtuar la buena fe de la demandada, únicamente fundamentó su pretensión en que la docente no podía alegar la ignorancia de las normas y que el desconocimiento de las leyes no la eximen de su cumplimiento y en consecuencia sacar provecho de ello.

FUENTE FORMAL: CP ARTÍCULO 53 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C. veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 50001-23-33-000-2013-00060-01(3336–18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.

Demandado: NIDIA MARINA ROMERO BOBADILLA. Referencia: ACCIÓN DE LESIVIDAD. PENSIÓN GRACIA. LEY 1437 DE 2011. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 14 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, con la que se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES. [1] 1. Pretensiones de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado judicial, en la modalidad de lesividad, pretende la nulidad de las Resoluciones 17833 de 25 de septiembre de 199, 5780 de 17 de marzo de 2003 y 3275 de 22 de febrero de 2007, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor de Nidia Marina Romero Bobadilla, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene la restitución de los valores cancelados por concepto de pensión gracia de jubilación a partir de 27 de noviembre de 1995 y hasta el momento en que se produzca “el pago completo”; así mismo, pidió que se paguen los intereses por mora y la respectiva indexación o actualización de las sumas que sean reconocidas. 2.

Hechos que fundamentan la demanda. Indicó que la señora Nidia Marina Romero Bobadilla nació el 27 de noviembre de 1945; de igual forma, aseguró que prestó servicio público en el municipio de Restrepo (Meta) entre el 15 de enero de 1968 hasta el 30 de junio de 1975, posterior a ello en la Escuela Normal Nacional Superior de Villavicencio (Meta) entre el 30 de junio de 1975 hasta el 29 de diciembre de 1995.

El 25 de septiembre de 1997, a través de la Resolución 17833, la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE le reconoció a la docente una pensión gracia efectiva a partir del 27 de noviembre de 1995, la cual fue reliquidada en dos ocasiones por la misma entidad con las Resoluciones 5780 de 17 de marzo de 2003 y 3275 de 22 de febrero de 2007, esta última en cumplimiento de un fallo de tutela. 3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Argumentó que la demandada no cumplía con los requisitos mínimos para el reconocimiento de una pensión gracia, pues no acreditó haber prestado sus servicios como docente al servicio de una entidad territorial por un mínimo de 20 años tal, vulnerando las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 4.

Contestación de la demanda.[2] Nidia Marina Romero Bobadilla, actuando a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que es madre cabeza de familia y que sí cumplió con los requisitos, pues laboró por más de veinte años como docente de primaria y no obra en su hoja de vida una causal de mala conducta o sanción disciplinaria.

Propuso como excepciones la improcedencia de la acción por no haber agotado el requisito de procedibilidad de conciliación, la caducidad de la acción y la prescripción de reclamar el derecho. 5. Audiencia inicial y sentencia de primera instancia.[3] En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo del Meta desarrolló el 14 de noviembre de 2017 la audiencia inicial, en la que se fijó el litigio así: «Se contrae en determinar si los actos administrativos demandados, se encuentran incursos en la causal de nulidad de los actos administrativos de violación de las normas en que debieron fundarse (Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933 y la Ley 91 de 1981).

En caso afirmativo, deberá establecerse si hay lugar al restablecimiento del derecho, en el sentido que se ordene la restitución de los dineros percibidos por la demandada por concepto de pensión gracia desde el 27 de noviembre de 1995, hasta cuando se verifique la efectiva devolución de los dineros a la demandante.» El Tribunal Administrativo del Meta, en el trámite de la audiencia inicial dictó sentencia de primera instancia, en la que accedió a la pretensión de nulidad de los actos administrativos demandados y negó el reintegro de los valores pagados a la docente demandada.

Como sustento de lo anterior, indicó que revisados los documentos aportados se comprobó que Nidia Marina Romero Bobadilla acreditó haber prestado únicamente 13 años, 11 meses y 1 día de servicio a favor de una entidad territorial, incumpliendo así con el requisito de 20 años para acceder a la pensión gracia. De igual forma, señaló que no se encontró prueba que lleve a indicar que la demandada hubiera obrado de mala fe y por tanto no hay lugar a la devolución de lo percibido por concepto de pensión. 6.

Recurso de apelación. Nidia Marina Romero Bobadilla, a través de apoderado, propuso recurso de apelación en el trámite de la audiencia inicial, indicando que sería sustentado por escrito en los términos de ley, sin embargo, en escrito allegado el 27 de noviembre de 2017 desistió del mismo.[4] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP[5] presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenar la devolución de los valores pagados por concepto de pensión gracia. Como fundamento indicó que la ignorancia de la ley no sirve de excusa para que la demandada sea eximida; como sustento de ello, puso en consideración la sentencia de la Corte Constitucional C-651 de 1997, de la cual se sustrae que “la obediencia al derecho no puede dejarse a merced de la voluntad de cada uno, pues si así ocurriera, al mínimo de orden que es presupuesto de la convivencia comunitaria, se sustituiría la anarquía que la imposibilita.” 7.

Alegatos en segunda instancia. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP[6] presentó escrito en el cual solicitó confirmar la declaratoria de nulidad decidida en la sentencia de primera instancia; así mismo, insistió en declarar la devolución de los dineros pagados como concepto de la pensión gracia. Como sustento de ello indicó que si bien el ordenamiento jurídico por regla general presume la buena fe de los particulares en sus relaciones, y en las actuaciones que se adelanten ante las autoridades, este es un principio que no es absoluto, y por tanto excepcionalmente admite prueba en contrario para demostrar la existencia de mala fe.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[7], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso[8], la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante, situación que se cumple en el proceso de la referencia, razón por la cual, la competencia de la Sala se encuentra limitada a los argumentos expuestos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social como apelante único. 2.

Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, le corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿En el caso de la pensión gracia reconocida a favor de Nidia Marina Romero Bobadilla, se encuentra probada la mala fe que habilite la devolución de las sumas percibidas como concepto de la mencionada prestación? Para resolver el problema jurídico planteado, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) el principio de la buena fe;

(ii) el fraude global en la jurisprudencia y (iii) análisis del caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial. 1. El principio de la buena fe. La Constitución Política en su artículo 83 estableció que «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.».

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C–840 de 2001, se ha pronunciado de la siguiente manera: «La buena fe se refiere exclusivamente a las relaciones de la vida social con trascendencia jurídica, sirviendo al efecto para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho, al propio tiempo que funge como criterio de reciprocidad en tanto se toma como una regla de conducta que deben observar los sujetos en sus relaciones jurídicas, esto es, tanto en el ámbito de los derechos como en la esfera de los deberes y obligaciones.

Por ello mismo, todo comportamiento deshonesto, desleal o que acuse falta de colaboración, de parte de uno de los extremos de la relación jurídica, constituye infracción al principio de la fides, toda vez que defrauda la confianza puesta por el interlocutor afectado, o lo que es igual, transgrede el fundamento del tráfico jurídico. Configurándose así la presencia de la mala fe.» De igual forma, esta Corporación ya se ha pronunciado de la aplicación del principio de la Buena Fe en el derecho administrativo así: «El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en aquel; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas.»[9] Para casos como el que hoy nos ocupa, la solicitud de recuperación de dineros como consecuencia del pago de prestaciones sociales pagadas a particulares, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en el artículo 164, establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo y recalca que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 2.

El fraude global. La jurisprudencia, en coherencia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, ha protegido a los particulares a los que, por error de la administración, se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas, no obstante, esta protección no ocurre cuando se presentan actuaciones dudosas de tipo global que tienen como objetivo el reconocimiento de una pensión. Así, esta Sección en la sentencia de 1º de septiembre de 2014 estudió la legalidad de un reconocimiento pensional en cumplimiento de una orden de tutela, aplicando como precedente la Sentencia T-218 de 2012 en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre el fraude procesal en la obtención del reconocimiento y pago de una pensión gracia, al respecto, la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, indicó lo siguiente: «[…], en un caso similar en sentencia T- 218 de 20 de marzo de 2012, pues en su entender se configuran para el sub lite elementos de identidad frente a las condiciones de formulación de la acción de tutela, que llevan a colegir un fraude como es: instaurarla en un lugar apartado de: (i) el domicilio del actor, (ii) el último lugar de prestación de servicios, (iii) o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, situaciones que ponen en entredicho la buena fe de su actuar.»[10] Al resolver el problema jurídico planteado en el mencionado proceso contencioso, la Sala de decisión tuvo en cuenta las circunstancias que llevaron a CAJANAL a reconocer una pensión gracia a favor de una docente que no cumplía con los 20 años de servicio al servicio docente en el orden territorial, esto es, haber recibido una negativa de la administración para el reconocimiento y, posterior a ello, acudir junto con un grupo de personas, ante un juez diferente a de su circunscripción territorial quien en orden de tutela le concedió la prestación. El anterior análisis ha sido desarrollado de manera reiterada para poder establecer si en los diferentes casos se presentan hechos o situaciones que ponen entre dicho la buena fe al momento de definir el estatus pensional.

En sentencia de 26 de noviembre de 2011 esta Sala indicó: «De acuerdo a lo expuesto, es dable predicar que se presenta un fraude global en los siguientes eventos: i) cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto cuando luego de la negativa prestacional por parte de la entidad de previsión social, el docente acuda a través del ejercicio de la acción de tutela en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios, o ii) del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales situaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.»[11] 4.

Caso concreto. De acuerdo con lo observado en el expediente, la Sala encuentra probado que Nidia Marina Romero Bobadilla prestó servicio como docente nacionalizada en la institución educativa “Concentración Policarpa Salavarrieta” del municipio de Restrepo (Meta) entre el 15 de enero de 1968 y el 30 de junio de 1975, es decir 7 años, 5 meses y 15 días; posterior a ello, se posesionó como docente nacional, dependiente del Ministerio de Educación Nacional, en la Escuela Normal Superior de Villavicencio (Meta) desde el 30 de junio de 1975 hasta el 29 de diciembre de 1995, que corresponde a 20 años 5 meses y 28 días.

Lo anterior, quiere decir que laboró 27 años 11 meses y 14 días como docente, la gran mayoría como docente del orden nacional.[12] La Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL profirió la Resolución 017833 de 25 de septiembre de 1997, en la cual se reconoció y ordenó pagar una pensión de jubilación a favor de la docente Romero Bobadilla con efectos a partir del 27 de noviembre de 1995.[13] El 17 de marzo de 2003, a través de la Resolución 05780, CAJANAL accede a la solicitud de reliquidación solicitada por la señora Romero Bobadilla y le concede pensión gracia efectiva a partir de 18 de junio de 2002.[14] En sentencia de tutela de 28 de junio de 2006, la Juez 19 Penal del Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones de un grupo significativo de personas, entre ellas Nidia Marina Romero Bobadilla, con las que se solicitó ordenar a CAJANAL a reajustar las pensiones gracia de cada uno de los accionantes.[15] Nuevamente, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, resolviendo una petición, expidió la Resolución 03275 de 22 de febrero de 2007, por medio de la cual reliquidó nuevamente la pensión gracia de la docente.[16] Finalmente, a través de la Resolución 05780 de 17 de marzo de 2003, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL reliquidó nuevamente la pensión gracia de la docente Romero Bobadilla.[17] De lo descrito previamente, la Sala no encuentra material probatorio que lleve a desvirtuar la buena fe de la señora Nidia Marina Romero Bobadilla respecto de la pensión gracia por ella percibida; de lo recopilado se observa que solicitó el reconocimiento pensional y que la administración se lo concedió de manera errónea, pues no cumplía con el requisito de 20 años de servicio en entidad territorial o nacionalizado, ello es claro desde las certificaciones expedidas con destino al folio prestacional de la docente.

La administración, en este caso la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, en su momento erró al acceder a la solicitud, e incluso siguió fallando en al ordenar las reliquidaciones prestacionales, pues para expedir cada uno de esos los actos administrativos debió revisar que se daban las condiciones para ello. Al respecto, vale la pena resaltar que en cada uno de los actos se observa que la administración contaba con la información de tiempos de servicio, así como de las instituciones educativas donde laboró la señora Romero Bobadilla.

Si bien la reliquidación realizada con la Resolución 03275 de 22 de febrero de 2007 se produjo con posterioridad a un fallo de tutela, esto no es suficiente para demostrar que existía una maniobra ilegal que llevara a modificar las condiciones de la pensionada, pues, como se mencionó previamente, el error en el reconocimiento y liquidación de la pensión gracia prevalecía desde 10 años antes con el reconocimiento pensional.

Así mismo, la entidad demandante, es decir la UGPP, no aportó evidencia que lleve a desvirtuar la buena fe de la demandada, únicamente fundamentó su pretensión en que la docente no podía alegar la ignorancia de las normas y que el desconocimiento de las leyes no la eximen de su cumplimiento y en consecuencia sacar provecho de ello. De acuerdo con todo lo anterior, no es procedente la solicitud de reintegro de los valores cancelados a favor de la señora Nidia Marina Romero Bobadilla como restablecimiento del derecho por la declaratoria de nulidad de los actos demandados, por tal razón, en concordancia con el literal c) del numeral 1 del artículo 164 el CPACA, se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 5.

Costas. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, transporte de expediente al superior en caso de apelación, entre otros.

Ahora bien, tratándose de la acción de lesividad, la Subsección estableció la siguiente regla: «En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.

Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño.»[18] Por lo anterior, no hay lugar a condenar en costas en este proceso, pues al ventilarse un interés público, como lo es el patrimonio estatal, no es posible establecer que alguna de las partes haya resultado vencida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 14 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra de Nidia Marina Romero Bobadilla.

SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia, de acuerdo con lo expresado en esta sentencia.

TERCERO. Se reconoce personería al abogado Jonathan Fernando Cañas Zapata Mosquera como apoderado de la UGPP, de acuerdo con la sustitución de poder obrante en el Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”.

CUARTO. Efectúense las anotaciones correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y, ejecutoriada la providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ----------------------- [1] Folios 1 a 11 del expediente. [2] Folios 92 al 124 del expediente. [3] Folios 209 a 222 y CD anexado a folio 208 del expediente. [4] Folio 228 del expediente. [5] Folios 229 al 231 del expediente. [6] Folios 262 al 267 del expediente. [7] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». [8] «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» [9] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 20 de mayo de 2010. Radicado: 25000-23-25-000-2002-13188-01 (0807 –2008). [10] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia de 1º de septiembre de 2014. Radicado: 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). [11] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 26 de noviembre de 2020. Radicado: 68001-23-33-000-2013-00231-03 (1024-2016). [12] Folios 4 y 5 del expediente administrativo obrante en el cuaderno 2 del expediente judicial. [13] Folios 29 a 31 del expediente administrativo obrante en el cuaderno 2 del expediente judicial. [14] Folios 45 a 48 del expediente administrativo obrante en el cuaderno 2 del expediente judicial. [15] Folios 62 a 78 del expediente administrativo obrante en el cuaderno 2 del expediente judicial. [16] Folios 57 a 60 del expediente administrativo obrante en el cuaderno 2 del expediente judicial. [17] Folios 229 a 231 del expediente administrativo obrante en el cuaderno 2 del expediente judicial. [18] Consejo de Estado – Sección Segunda.

Radicado 52001-23-33-000-2012- 00050-01 (3400-2013). Sentencia de 21 de abril de 2016.