COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA PARA CONOCER DE APELACIONES EN VIGENCIA DE LA LEY 954 DE 2005 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.
En el caso concreto debido a que se trata de apelante único la Sala deberá resolver exclusivamente sobre los reproches formulados. Por medio de la Ley 954 de 2005 fueron modificadas las reglas de competencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] Como se puede apreciar, esta norma estableció que los Tribunales Administrativos conocerían en única instancia de procesos cuya cuantía no superara los 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes. […] Como se puede apreciar, el factor funcional nos permite determinar qué juez conoce de un determinado asunto en el trámite de la primera, segunda, o única instancia. Conforme a lo expuesto, esta Sala considera que el proceso de la referencia es de única instancia, por lo que en virtud del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo se impone declarar la excepción de falta de competencia por el factor funcional, aspecto que no es susceptible de ser subsanado en los términos de los artículos 144 del Código de Procedimiento Civil y 138 del Código General del Proceso.
Por lo anterior, y dado que se trata de única instancia, se pone de presente que si se considera que la sentencia de reemplazo no cumplió con lo decidido por la Corte Constitucional, la parte demandante deberá proponer el incidente de desacato. FUENTE FORMAL: CPC – ARTÍCULO 138 / CGP – ARTÍCULO 138 / CGP – ARTÍCULO 328 / LEY 954 DE 2005 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 25000-23-25-000-2003-01123-02(0712-16) Actor: LUIS ANTONIO ASCENCIO Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA C.A.R. Referencia: SUPRESIÓN DEL CARGO – EXCEPCIÓN DE FALTA DE COMPETENCIA FUNCIONAL I. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 23 de noviembre de 2015, en cumplimiento de la sentencia T – 137 de 13 de marzo 2014, por medio de la cual se acogieron parcialmente las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones[1] Luis Antonio Ascencio, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Acuerdo 016 de 29 de octubre de 2002, «por medio del cual se determinó la planta de personal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y se dictan otras disposiciones». - El Oficio sin número de 15 de noviembre de 2002, suscrito por el director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por medio del cual se le comunicó al señor Luis Antonio Ascencio su desvinculación de la entidad.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que fuera reintegrado a un cargo de igual o superior categoría y salario; o, de manera subsidiaria que se condenara a la demandada a pagar la indemnización de que trataba la Ley 443 de 1998. Además, pidió que se le pagaran los perjuicios causados consistentes en los salarios y demás emolumentos que tienen origen en la relación laboral debidamente indexados y con los intereses moratorios correspondientes; así mismo, que se señalara que no existió solución de continuidad; por otra parte, que se diera cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA; y, por último, que se condene en costas a la entidad demandada. 2.2.
Hechos[2] Luis Antonio Ascencio fue inscrito en carrera administrativa en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en el cargo de profesional universitario código 3020 grado 06 a través de la Resolución 4665 de 19 de agosto de 1988. Posteriormente ocupó el cargo de profesional especializado código 3010 grado 09 desde el 10 de noviembre de 1992 hasta el 31 de julio de 1995; a continuación, fue nombrado como profesional especializado código 3010, grado 16 desde el 1 de agosto de 1995 hasta el 21 de noviembre de 2002, fecha en la que fue desvinculado de la entidad a través de los actos demandados. 2.3.
Normas violadas y concepto de violación[3]. Como disposiciones violadas citó las siguientes: -Constitución Política: preámbulo y artículos 2, 13, 25, 29, 39, 53, 121, 122, 123, 124, 125 y 209. - Ley 443 de 1998: artículos 30, 31, 32, 33, 39 y 41. - Ley 617 de 2000: artículos 68 y 77. - Decreto 1572 de 1998: artículo 147. - Ley 27 de 1992: artículos 1, 7, 15 y 21. - Decreto 2400 de 1968: artículos 26, inciso 2, 40 46 y 61. - Decreto 1950 de 1973: artículos 108, 180, 215, 240 y 241. - Ley 13 de 1984: artículo 15, numerales 13 y 15. - Ley 200 de 1995. - Ley 15 de 1972. - Código Sustantivo del Trabajo: artículos 1, 9, 12, 13, 21 y 130. - Código Civil: artículos 1494, 1602, 1603, 1613, 1614, 1615. - Decreto 01 de 1984: artículos 36, 62, 76, 77, 83, 84, 85, 132, 135, 136, 149, 168, 176, 177, 178, 179, 206, 267.
En el concepto de violación, el apoderado de la parte demandante manifestó que la decisión contenida en el Oficio de 15 de noviembre de 2002, en el que se le comunicó la supresión del cargo de profesional especializado 3010 grado 16 dependiente de la división de calidad ambiental fue suprimido, motivo por el cual sería desvinculado al no quedar incorporado en la nueva planta de personal, debe ser declarado nulo por falsa motivación y desviación de poder, ya que se desconocieron los derechos de carrera del señor Ascencio.
Por otra parte, indicó que el Acuerdo 016 de 29 de octubre de 2002, «por medio del cual se determinó la planta de personal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR», fue expedido de forma irregular puesto que no se cumplió con lo dispuesto en el artículo 148 del Decreto 1572 de 5 de agosto de 1998, así como lo establecido en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.
Concretamente señaló que si la desvinculación fue producto de la restructuración administrativa se omitió indicarle el derecho de preferencia; la oportunidad y forma de ejercer la opción; las consecuencias de su silencio; las condiciones para la incorporación; además sostuvo que no se valoró el mérito como factor determinante para la permanencia de los profesionales especializados 3010-16, y no se cumplió lo previsto en los artículos 68 y 77 de la Ley 617 de 2000 sobre readaptación laboral delos empleos a suprimir 2.4.
Contestación de la demanda[4]. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca se opuso a las pretensiones debido a que con la expedición de los actos administrativos demandados no se lesionó ningún derecho. Al respecto, puso de presente que el señor Luis Antonio Ascencio no tenía derechos de carrera respecto del cargo de profesional especializado 3010- 16, pues la Resolución 4665 de 19 de agosto de 1988 se realizó respecto del cargo de profesional universitario 3020 grado 06, y no hay lugar a actualización o ascenso si no es por concurso público.
Por otra parte, propuso la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales e indebida acumulación de pretensiones. 2.5. Trámite. Es necesario poner de presente que proceso se adelantó inicialmente ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que en sentencia de 29 de julio de 2005[5] negó las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos: En primer lugar se pronunció respecto de las excepciones propuestas por la Corporación Autónoma Regional y sostuvo que la parte demandante relacionó las disposiciones que consideró vulneradas, y desarrolló el concepto de violación que sustentó en la expedición irregular, la falsa motivación, y la desviación de poder; así mismo, que no hubo indebida acumulación de pretensiones puesto que si bien es cierto que la indemnización de perjuicios, la indexación y los intereses moratorios son conceptos distintos, los mismos no son excluyentes unos de otros, en la medida en que provienen de una misma causa como lo es el restablecimiento del derecho.
A continuación, señaló que el demandante no ocupaba un cargo de carrera, porque el último que desempeñó, esto es, el de profesional especializado 3010-16 fue provisto en provisionalidad, sin que mediara un concurso. Adicionalmente, agregó que se dieron los supuestos previstos en el artículo 38 de la Ley 443 de 1998 y en el artículo 133 del Decreto 1572 de 1998, conforme a los cuales se perdían los derechos de carrera por posesionarse en un empleo no equivalente al anteriormente desempeñado, sin que este haya sido suprimido, es decir, por ocupar cargos de superior jerarquía para los que no había concursado.
Así las cosas, indicó que no se le debía dar al señor Luis Antonio Ascencio la opción de la indemnización pues el cargo que desempeñaba y que fue suprimido no era de carrera. Es de señalar que el apoderado de Luis Antonio Ascencio presentó recurso de apelación contra la anterior decisión el 9 de agosto de 2005[6]. Por medio del auto de 2 de septiembre de 2005[7], la Sección Segunda Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el recurso de apelación ya que para la época de presentación de la demanda se encontraba vigente la Ley 954 de 27 de abril de 2005, según la cual serían de única instancia los procesos cuya cuantía fuera inferior a 100 salarios mínimos mensuales vigentes.
La parte demandante interpuso reposición y en subsidio queja por cuanto consideró que se debía inaplicar por inconstitucional el artículo 1 de la Ley 954 de 2005 en cuanto se desconoció el derecho a una doble instancia, lo que además vulneró el principio de confianza legítima dado que los ciudadanos tenían la expectativa de poder apelar las sentencias adversas.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por medio del auto del 26 de enero de 2006 declaró que estuvo bien denegado el recurso de apelación porque la regla de competencia prevista en el artículo 1 de la Ley 954 de 2005 es de aplicación inmediata, y por cuanto la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró se ajusta al criterio mayoritario de la Sección Segunda al respecto.
El demandante interpuso acción de tutela contra la sentencia de 29 de julio de 2005, la cual fue declarada improcedente por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, mediante fallo de 9 de noviembre de 2006, confirmada por parte de la Sección Cuarta de esta Corporación, a través de la providencia de 25 de enero de 2007. Posteriormente, el señor Luis Antonio Ascencio impetró nuevamente una acción de tutela por considerar que nunca recibió respuesta de fondo a su solicitud y por ello se le violó su derecho fundamental a la defensa y al acceso a la administración de justicia que fue resuelta por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca el 4 de septiembre de 2008, y que fue declarada improcedente ya que no es posible acudir a distinta jurisdicción mediante otra petición constitucional en busca de un pronunciamiento de fondo.
Esta decisión fue confirmada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 16 de octubre de 2008. 2.6. La orden de tutela impartida por la Corte Constitucional[8]. Posteriormente, la Corte Constitucional seleccionó para revisión los fallos de tutela, y, en la sentencia T-137 de 13 de marzo de 2014 decidió: «PRIMERO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del día cuatro (04) de septiembre de dos mil ocho (2008) proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que declaró la improcedencia de la acción de tutela incoada por el señor Luis Antonio Ascencio.
SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del día dieciséis (16) de octubre de dos mil ocho (2008) proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que confirmó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela instaurada por el señor Luis Antonio Ascencio. TERCERO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el día dos (02) de septiembre de dos mil cinco (2005) por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que confirmó en segunda instancia la negativa sobre las pretensiones del señor Luis Antonio Ascencio dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
CUARTO. - CONCEDER la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, invocados por el señor Luis Antonio Ascencio. QUINTO.- ORDENAR al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, proferir una nueva sentencia con base en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEXTO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991»[9].
Como fundamento de la decisión, señaló que (i) se presentó un defecto material causado por una incorrecta valoración judicial al equiparar los cargos de carrea en provisionalidad con los cargos de libre nombramiento y remoción; y (ii) se presentó un defecto fáctico, por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se pronunció sobre irregularidades que advirtió el Ministerio Público sobre el proceso de restructuración de la CAR Cundinamarca, lo cual significa que no se valoraron conceptos técnicos que tenían la virtualidad de cambiar el sentido de la decisión. Posteriormente, debido a que se advirtió un error al momento de identificar la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se ordenó hacer la corrección a través del auto 405 de 9 de septiembre de 2015, en los siguientes términos: «PRIMERO: CORREGIR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-137 de 2014, el cual quedará de la siguiente forma: “TERCERO. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el día veintinueve (29) de julio de dos mil cinco (2005) por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que negó en única instancia las pretensiones del señor Luis Antonio Ascencio dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”». 2.7.
La decisión objeto del recurso de apelación[10]. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C dio cumplimiento a la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia T – 137 de 2014, en los siguientes términos: En primer lugar, indicó que el alto tribunal señaló que habría de dejarse sin efectos la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que versó sobre el proceso de reestructuración que se llevó a cabo en la entidad demandada y no sobre un simple retiro del servicio, que la Corte Constitucional considera carece de motivación. En segundo lugar, atendiendo a la situación fáctica acreditada en el proceso, señaló que el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca expidió el Acuerdo 16 de 29 de octubre de 2002 el cual determinó en el artículo 1 que la nueva planta global contaría con 55 cargos de profesional especializado Código 3010, grado 16, al tiempo que en el artículo 3 dispuso la supresión de 38 empleos de la misma nomenclatura y grado, dentro de los que estaba el que ocupaba Luis Antonio Ascencio.
A continuación, puso de presente que la modificación que se introdujo en la estructura de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca a través del Acuerdo 016 de 2002 estuvo precedida de los estudios técnicos exigidos por la ley de carrera administrativa y sus decretos reglamentarios y obedeció a razones de modernización y mejoramiento de la prestación del servicio.
Respecto de las pruebas que presuntamente fueron desatendidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, indicó que el «Informe de auditoría gubernamental abreviada con enfoque integral Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 2002» fue solicitado de manera extemporánea por lo que no podía ser tenido en cuenta. Adicionalmente, invocó la sentencia de 27 de mayo de 2011, en la que se puso de presente que los informes de auditoría son conceptos del órgano de control con base en los cuales se puede adoptar la decisión de iniciar un proceso de responsabilidad fiscal o disciplinaria pero que no tienen la calidad de prueba idónea para destruir la presunción de legalidad de un acto administrativo.
Más adelante, señaló que el Acuerdo 016 de 29 de octubre de 2002, por medio del cual se suprimió el cargo que ocupaba el demandante, se adoptó con sujeción al marco legal vigente y aplicable. Ahora bien, respecto del Oficio de 15 de noviembre de 2002, señaló que en este le fue informado al señor Luis Antonio Ascencio la supresión de su cargo y la no incorporación en la nueva planta de personal, lo que encaja dentro de una causal legal de retiro del servicio.
Sin embargo, atendiendo a lo decidido por la Corte Constitucional, y debido a la experiencia de 15 años de Luis Antonio Ascencio en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, señaló que tenía derecho a que la administración le explicara de manera detallada, clara y precisa las razones por las cuales su hoja de vida no fue tenida en cuenta para la incorporación en la nueva planta de personal de la entidad, motivo por el cual declaró la nulidad de este acto administrativo.
Con fundamento en lo anterior, indicó que se debe proceder al restablecimiento del derecho del demandante, el cual no puede concretarse en el reintegro pretendido sino en una indemnización compensatoria, pues en ningún momento probó tener mejor derecho que alguno de los 55 servidores que ocupaban el cargo de profesional especializado 3010-16 que fueron incorporados en la nueva planta de personal, a lo que agregó que no demandó las resoluciones de incorporación proferidas por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, lo que le impide hacer un estudio de legalidad de estas.
Por otra parte, señaló que en el artículo 39 de la Ley 443 de 1993 se dispuso la posibilidad de ser incorporado a la nueva planta de personal o de recibir una indemnización, y precisó que debido a que tan solo ocupaba el cargo en provisionalidad no gozaba de tal prerrogativa, a lo que agregó que el Consejo de Estado ha señalado la imposibilidad de reintegro a un cargo de carrera suprimido, por lo que condenó a la demandada al pago de una indemnización semejante a la prevista en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, y bajo los parámetros consignados en los artículos 137 a 142 del Decreto 1572 de 1998, debidamente indexados.
Así mismo, señaló que solo habrá lugar al pago de intereses en los términos del artículo 177 del CCA, y no al pago de intereses moratorios porque el derecho surge con la sentencia. Por último, se abstuvo de condenar en costas a alguna de las partes. En ese orden de ideas decidió: «PRIMERO.- DAR CUMPLIMIENTO a la sentencia T-137 del trece (13) de marzo de dos mil catorce (2014) proferida dentro del expediente 178.154 por la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte constitucional y corregida a través del auto 405 del nueve (09) de septiembre de dos mil quince (2015), cuyo numeral quinto ordenó emitir una nueva decisión con base en las consideraciones expuestas en la parte motiva de dicha providencia. SEGUNDO.- DECLARAR no probadas las excepciones formuladas por la entidad demandada.
TERCERO. - DECLARAR la NULIDAD del Oficio de fecha 15 de noviembre de 2002, por medio del cual el Director (sic) de la CAR le comunicó al demandante su desvinculación. con fundamento en lo expuesto. CUARTO.- Como consecuencia de la anterior declaración, y a titulo de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca — CAR a reconocer y pagar al señor Luis Antonio Ascencio, una indemnización compensatoria similar a la que establece el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, en los precisos términos que consagran los artículos 137 a 142 del Decreto 1572 de 1998, según lo explicado.
QUINTO. - A las sumas que resulten a favor del demandante se les debe aplicar la fórmula de indexación señalada en la parte motiva de esta sentencia (Art. 178 del C.C.A). SEXTO.- La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia )entro de los términos establecidos por los artículos 176 y 177 del CCA. SÉPTIMO.- Negar las demás pretensiones OCTAVO.- Sin condena en costas». 2.8.
El recurso de apelación[11]. La parte demandante interpuso recurso de apelación, ya que a su juicio el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no cumplió a cabalidad con la decisión de la Corte Constitucional por lo siguiente: En primer lugar, porque señaló que la modificación de la estructura de la CAR que se introdujo a través del Acuerdo 016 de 2002 estuvo precedida por los estudios técnicos exigidos en las normas vigentes, lo cual contrasta con lo señalado por la Corte Constitucional que evidenció la existencia de un defecto fáctico.
En segundo lugar, indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca erró al señalar que uno de los 38 cargos de profesional especializado 3010 grado 16 era el del demandante, lo cual no es cierto porque el Acuerdo 016 de 2002 es un acto administrativo general de carácter abstracto por lo que no era posible individualizar al señor Luis Antonio Ascencio a partir de este.
Por otra parte, señaló que era procedente ordenar el restablecimiento en los términos planteados en la demanda, pues el señor Luis Antonio Ascencio tenía derecho al reintegro y pago de los salarios y demás haberes solicitados en los numerales 1.2, 1.2.2. y 1.2.3, pues en un caso similar así lo ordenó el Consejo de Estado[12]. 2.8. Alegatos de conclusión La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca solicitó[13] que se niegue la pretensión de restablecimiento a la que hizo referencia el apoderado de la parte demandante, pues pretende asimilar la condición de servidor en provisionalidad a uno de carrera.
La parte demandante guardó silencio. El agente del ministerio público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[14], el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones de sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 2.
Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso[15], la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.
En el caso concreto debido a que se trata de apelante único la Sala deberá resolver exclusivamente sobre los reproches formulados por el apoderado de Luis Antonio Ascencio que serán precisados en el siguiente acápite. Previo a resolver los argumentos de la apelación esta Corporación analizará en detenimiento la competencia para conocer de la apelación propuesta en el caso concreto. 3.3.
Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos de la apelación, el problema jurídico a resolver, se centra en determinar cuál es el alcance del restablecimiento del derecho como consecuencia de la nulidad del Oficio de 15 de noviembre de 2002, por medio del cual el señor Luis Antonio Ascencio fue desvinculado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
Pese a ello se reitera que se analizará la competencia del Consejo de Estado para resolver la apelación propuesta. 3.4. Preliminar. El alcance de la sentencia T – 137 de 2014. Tal como se indicó en los antecedentes, la Corte Constitucional consideró que en el caso concreto se presentó un defecto sustantivo, puesto que a su juicio el Tribunal Administrativo de Cundinamarca equiparó el cargo en que en provisionalidad ocupaba el señor Luis Antonio Ascencio con un empleo de libre nombramiento y remoción lo cual resulta contrario a la jurisprudencia unificada de dicha corporación, y al respecto, precisó que era necesario motivar el acto por medio del cual fue desvinculado.
Por otra parte, se ordenó tutelar los derechos del demandante consistió en un presunto defecto fáctico porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de instancia no se pronunció respecto de anomalías que en teoría fueron constantemente advertidas por la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación durante el proceso de reforma de la planta de personal. 3.5.
La competencia para conocer de apelaciones en vigencia de la Ley 954 de 2005. Por medio de la Ley 954 de 2005 fueron modificadas las reglas de competencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Concretamente en el artículo 1 de dicha normativa se dispuso: «Artículo 1º. Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998.
El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así: "Parágrafo. *Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los Juzgados Administrativos, así: Los Tribunales Administrativos conocerán* en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de *100, *300, 500 *y 1.500* salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos.
Asimismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9 del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia (…)».
Como se puede apreciar, esta norma estableció que los Tribunales Administrativos conocerían en única instancia de procesos cuya cuantía no superara los 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Esta disposición fue analizada por la Corte Constitucional, que en la sentencia C-046 de 2006[16] la encontró exequible conforme a los siguientes argumentos: En primer lugar, puso de presente que la Constitución Política solo establece en efecto el derecho a impugnar la sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela.
En segundo lugar, señaló que los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, y que hacen parte del bloque de constitucionalidad prevén el derecho a impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa posibilidad en los otros campos del derecho, para los cuáles exigen únicamente que la persona sea oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley.
Por último, sostuvo que el legislador pretendió -ante el hecho de la no puesta en marcha de los juzgados administrativos- adecuar a esa situación el reparto de competencias dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo establecido en la ley 446 de 1998 y concretamente asignar en única instancia a los Tribunales administrativos una serie de asuntos que de haberse puesto en funcionamiento los juzgados administrativos deberían conocer en segunda instancia, sin que con ello pueda considerarse como un límite irrazonable o desproporcionado del derecho fundamental Ahora bien, es de señalar que esta Corporación precisó[17] que la vigencia de esta norma depende de la fecha en que el proceso entró al despacho para fallo en los siguientes términos: «La readecuación temporal de competencias prevista en la Ley 954 estuvo vigente entre el 28 de abril de 2005 y el 31 de julio de 2006, toda vez que el día 1º de agosto siguiente comenzaron a operar los juzgados administrativos; y una vez esto ocurrió, las disposiciones contenidas en la Ley 446 de 1998 “adquirieron plena aplicación”.
Ahora bien, el artículo 164 de la Ley 446 de 1998 prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 164. En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación. Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los Tribunales en única instancia, serán enviados a éstos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto” (Resaltado propio).
Así las cosas, en cada caso concreto será necesario verificar la fecha de presentación del recurso, o la fecha en que el proceso ingresó al despacho para proferir sentencia, como quiera que esta situación definirá si el tribunal administrativo contaba o no con competencia para proferir el respectivo fallo. En síntesis, sólo quedaron de única instancia, todos aquellos procesos cuyas cuantías oscilan entre 0 y 500 SMLMV y que i) ingresaron para fallo en los Tribunales Administrativos, en el período comprendido entre el 28 de abril de 2005 y el 1º de agosto de 2006; o ii) aquellos asuntos que si bien entraron al despacho antes del 28 de abril de 2005 para ese mismo fin, el recurso de apelación contra la respectiva sentencia se hubiere interpuesto bajo el imperio de la Ley 954 de 2005 y, por lo tanto, en vigencia de las normas de competencia que este ordenamiento jurídico estableció de manera transitoria; de lo contrario, si el proceso ingresó para dictar sentencia con posterioridad al 1º de agosto de 2006, habrá lugar a determinar, según los parámetros de la Ley 446 de 1998, si debe ser fallado por los Jueces Administrativos (artículo 134B CCA.) o por el Tribunal Administrativo (artículo 132 CCA.), en primera instancia»[18].
En el caso concreto el expediente entró al despacho para fallo inicialmente el 8 de junio de 2005[19], fecha que se debe tener como referente, ya que el fallo de 23 de noviembre de 2015 fue proferido en cumplimiento de una orden de tutela impartida directamente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que no altera la entrada inicial.
Al respecto se precisa que, de considerarse que este es un proceso de dos instancias por cuanto a la fecha de cumplimiento de la sentencia T-137 de 2014 ya habían entrado en funcionamiento los juzgados administrativos del circuito, la orden impartida por la Corte Constitucional habría sido ordenar la nulidad de todo lo actuado y remitir el expediente a estos.
Sin embargo, la orden fue la de proferir una nueva sentencia. Cabe agregar, además, que el Consejo de Estado, por medio del auto del 26 de enero de 2006, determinó que el caso es de única instancia por cuanto la cuantía asciende a $5.817.690. En ese orden de ideas, corresponde recordar en qué consiste factor funcional como determinante de la competencia. En ese sentido, Hernán Fabio López señaló: «Como ya lo anoté, entre las reglas técnicas informadoras de nuestro derecho procesal se encuentra la de las dos instancias, que persigue primordialmente que funcionarios de diversa categoría y jerárquicamente superiores puedan revisar decisiones tomadas por el inferior, con el objeto de asegurar la máxima rectutud y acierto en la decisión. Para tal fin los procesos, usualmente, se adelantan en primera instancia ante lo que se denomina juez del conocimiento; determinado por lo antes explicado el funcionario que debe adelantar la actuación en primera instancia, por la organización jerárquica y la división territorial del país se conoce de inmediato ante quien se surtirá la segunda instancia de llegar a darse, de manera que este factor indica quien debe conocer en cada una de esas oportunidades, advirtiéndose que existen algunos casos especiales para quienes no aceptan la noción de tercera instancia, se presenta una tramitación especial que igualmente encuentra su fuente en este factor para efectos de radicar competencia. No significa lo anterior que los funcionarios puedan ser exclusivamente de primera o de segunda instancia puesto que se presenta con frecuencia que algunos tengan la doble función, es decir, ser jueces de primera instancia para algunos procesos y de segunda para otros, tal como sucede con los jueces civiles del circuito y los de familia.
Se tiene así que la determinación de la competencia, en lo que al concepto de instancias se refiere, se realiza mediante el factor funcional, que adscribe a funcionarios diferentes el conocimiento de los asuntos, partiendo de la base esencial de que existen diversos grados jerárquicos dentro de quienes administran justicia. En suma, cuando la ley dispone que un funcionario judicial debe conocer de un proceso en determinada oportunidad, en primera instancia, ora en segunda, bien en única instancia, ya que el trámite propio de la casación (que algunos señalan es una tercera instancia), está asignando la competencia en virtud del factor funcional y es por eso que todo artículo que señala competencia, acude al mismo…».[20] Como se puede apreciar, el factor funcional nos permite determinar qué juez conoce de un determinado asunto en el trámite de la primera, segunda, o única instancia. Conforme a lo expuesto, esta Sala considera que el proceso de la referencia es de única instancia, por lo que en virtud del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo se impone declarar la excepción de falta de competencia por el factor funcional, aspecto que no es susceptible de ser subsanado en los términos de los artículos 144 del Código de Procedimiento Civil y 138 del Código General del Proceso.
Por lo anterior, y dado que se trata de única instancia, se pone de presente que si se considera que la sentencia de reemplazo no cumplió con lo decidido por la Corte Constitucional, la parte demandante deberá proponer el incidente de desacato. 3.6. Costas. Debido a que no se advierte mala fe por parte de ninguno de los intervinientes en el presente proceso, esta Sala se abstendrá de proferir condena en costas.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR de oficio la excepción de falta de competencia funcional, y como consecuencia de lo anterior declarar ejecutoriada la sentencia de 29 de julio de 2005.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Folios 1 y 2 del cuaderno 1 del expediente. [2] Folios 20 a 22 del cuaderno principal del expediente. [3] Folios 22 a 27 del cuaderno principal del expediente. [4] Folios 49 a 55 del cuaderno principal del expediente. [5] Folios 131 a 147 del cuaderno principal del expediente. [6] Folios 148 a 152 del cuaderno principal del expediente. [7] Folios 155 a 157 del cuaderno principal del expediente. [8] Folios 187 a 219 del cuaderno principal del expediente. [9] Folio 218 del cuaderno principal del expediente. [10] Folios 266 a 297 del cuaderno principal del expediente. [11] Folios 301 a 311 del cuaderno principal del expediente. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de noviembre de 2010, expediente 0476-2009, magistrado ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. [13] Folios 343 a 346 del cuaderno principal del expediente. [14] Artículo 129.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. [15] «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». [16] Corte Constitucional, sentencia C – 046 de 1 de febrero de 2006, magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 22 de agosto de 2007, expediente 31450, magistrado ponente: Enrique Gil Botero. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 21 de julio de 2021, expediente 47148, magistrado ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. [19] De conformidad con el índice 46 del aplicativo SAMAI del radicado 25000232500020030112301. [20] Hernán Fabio López Blanco.
Procedimiento Civil. General. 10ª Ed. Bogotá, Dupré Editores. 2009. pp. 226 y 227.