41001-23-33-000-2016-00264-01 — Consejo de Estado

TIEMPO DOBLE - Requisitos / DECRETO QUE ESTABLECE ESTADO DE SITIO - No aportado / TIEMPOS DOBLES - No le asiste derecho al no cumplir con los requisitos mínimos para su reconocimiento / COSTAS PROCESALES - Procedentes Los tiempos dobles constituyen un derecho previsto por el legislador de manera especialísima para determinados funcionarios y actividades cuando se hubiera declarado bajo la Constitución de 1886 el estado de guerra exterior o de conmoción interior en todo o parte del territorio nacional; constituye una ficción ya que se tiene como laborado un tiempo que materialmente no lo fue y además resulta imperativo demostrar que se han reunido los requisitos exigidos para su reconocimiento.

(…) Es indispensable que dentro del expediente: i) se acrediten los decretos que ha expedido el gobierno, los cuales constituyen el sustento legal de la petición, pues como se mencionó en la sentencia antes referida «no basta la declaratoria del estado de sitio para que automáticamente opere el aludido reconocimiento»; ii) igualmente se debe señalar las zonas en que opera este beneficio o en su defecto que se indique que aplica para todo el territorio nacional, y iii) demostrar que el interesado prestó efectivamente los servicios en cada zona durante el lapso alegado, por lo que, sin esta actuación expresa del Gobierno, los servicios prestados durante el estado de sitio no se verían duplicados.

(…) No es procedente el cómputo de los tiempos dobles deprecados para ser incorporados en la hoja de servicios y la posterior reliquidación de las prestaciones, dado que, entre el 1.° de mayo de 1984 y el 4 de julio de 1991, no se cumplen los requisitos previstos por el legislador para la fundamentación de dicho reconocimiento con fines prestacionales, toda vez que si bien en el Decreto 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público en todo el territorio nacional, para dicho período no se expidió el Decreto del Gobierno, previo concepto del Consejo de Ministros, en donde se indicara que la zona específica del territorio en la cual se aplicaba el estado de sitio correspondía al sitio geográfico donde el demandante ejercía sus funciones, ni tampoco, que en su condición de agente de la Policía Nacional para dicha fecha se autorizaba el cómputo del tiempo doble de servicios para efectos prestacionales.

(…) Sí resultaba procedente la condena en costas en primera instancia en contra del actor, en tanto resultó vencido en el presente proceso, y la entidad demandada debió acudir a la defensa técnica durante el curso del proceso, lo cual se ajusta al criterio objetivo valorativo requerido para su imposición, luego de verificar que tal circunstancia se encuentra prevista en el artículo 365, numeral 1.° del CGP.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1038 DE 1984 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00264-01(2359-20) Actor: ROSENDO RODRÍGUEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

TEMAS: RECONOCIMIENTO DE TIEMPOS DOBLES Y SU CORRESPONDIENTE INCLUSIÓN EN LA HOJA DE SERVICIOS. DECLARACIÓN ESTADO DE SITIO POR TURBACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011. O-255-2021 ASUNTO La Subsección decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia del 19 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Rosendo Rodríguez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folios 14 a 16) 1. Declarar la nulidad del Oficio S-2013-212411/ARGEN-GRAUS-22 del 24 de julio de 2013 mediante el cual la jefe del Archivo General de la Policía Nacional negó la corrección administrativa de la hoja de servicios del demandante con la inclusión del tiempo doble y la remisión de aquella al «Departamento de la Policía Nacional». 2.

Conminar a la entidad demandada a que el tiempo doble mencionado en precedencia sea computado para los efectos de sueldo, primas, bonificaciones y demás prestaciones sociales a que tiene derecho. 4. Incorporar los ajustes correspondientes para el incremento de su asignación y que el tiempo relacionado en el numeral anterior se compute con la totalidad de los años dejados de liquidar por concepto de la compensación laboral de los tiempos dobles, los cuales equivalen a 7 años, 2 meses y 3 días. 5.

Ordenar a la Policía Nacional el reconocimiento, reajuste y pago de todas las prestaciones sociales correspondientes como lo determina la ley, así como la respectiva indexación de las sumas que surjan del reajuste efectuado en la hoja de servicios, desde el 29 de junio de 1995 y hasta que se haga efectivo el pago. 6. Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.

Condenar en costas y en agencias en derecho a la entidad demandada. Supuestos fácticos relevantes (Folios 16 a 18) 1. El señor Rosendo Rodríguez prestó sus servicios a la Policía Nacional por 14 años, 4 meses y 8 días, entre el 4 de mayo de 1981 hasta el 29 de junio de 1995, fecha última cuando fue retirado por la causal de destitución. 2.

Que el Decreto 1038 de 1984 es ajustado y reglado a la ley con la debida aprobación del Consejo de Ministros, declarado exequible en su oportunidad por la Corte Suprema de Justicia. 3. El libelista fue enviado a zonas de Colombia donde se encontraba turbado el orden público y en estado de sitio, y como agente de la Policía Nacional participó «operaciones militares de conservación o restablecimiento del orden público», en los Departamento de Huila y Tolima, soportadas siempre en órdenes emitidas por los superiores entre el 1.° de mayo de 1984 hasta el 4 de julio de 1991. 4.

El demandante elevó petición el 18 de julio de 2013 ante la Dirección de Recursos Humanos de la Policía Nacional, tendiente al reconocimiento del tiempo doble de servicio y la corrección de la hoja de servicio, así como la reliquidación de las prestaciones definitivas pagadas al momento de su retiro, en virtud del Decreto 1038 de 1984. 5.

La entidad demandada resolvió de forma negativa su solicitud por medio del Oficio S-2013-212411/ARGEN-GRAUS-22 del 24 de julio de 2013. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 19 de abril de 2017.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) «La entidad demandada no propuso excepciones previas. La parte actora guardó silencio. El magistrado de oficio no advierte la existencia de más excepciones previas.». (Folio 129 vuelto y CD obrante a folio 132 del plenario). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Corresponde determinar si es nulo el acto administrativo No. S-2013- 212411/ARGEN-GRAUS del 24 de julio de 2013, proferido por la Policía Nacional que negó el reconocimiento de los tiempos dobles. En particular se debe determinar si el señor Rosendo Rodríguez, prestó sus servicios en tiempo (sic) que debe tener como tiempo doble para efectos prestacionales, si es así, se anularía el acto administrativo y se restablecería el derecho que solicita.».

(Folio 129 vuelto y CD que reposa a folio 132 del expediente). Se notificó la decisión en estrados y las partes manifestaron estar de acuerdo. SENTENCIA APELADA (Folios 172 a 176 vuelto) El a quo profirió sentencia escrita el 19 de diciembre de 2019, por medio de la cual denegó las pretensiones del demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: Transcribió apartes de la sentencia del 20 de enero de 2005 proferida por el Consejo de Estado[3] en la cual se efectuó el análisis de los requisitos que se deben cumplir para que el tiempo prestado como miembro de la Fuerza Pública se tenga como doble, a saber: i) declaratoria del estado de sitio por parte del Gobierno Nacional y; ii) concepto previo del Consejo de Ministros.

Seguidamente, respecto del sub examine puntualizó que, si bien se encontraba demostrada la existencia del estado de sitio promulgado en el país mediante Decreto 1038 de 1984 y su correspondiente levantamiento efectuado a través del Decreto 1686 del 4 de julio de 1991, lapso durante el cual demandante prestó sus servicios a la Policía Nacional, no hubo concepto previo del Consejo de Ministros ni mucho menos disposición del Gobierno Nacional que determinara las zonas que se tendrían como tiempo doble.

Bajo esa óptica, indicó que el demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de los tiempos dobles que solicitaba, toda vez que no había logrado demostrar que había prestado sus servicios en las zonas donde el Gobierno Nacional decretó la turbación del orden público, aunado a la ausencia del mentado concepto previo requerido. Finalmente, condenó en costas al libelista.

RECURSO DE APELACIÓN (Folios 183 a 187 vuelto) La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada para acceder a sus pretensiones. Para tal fin manifestó que, el a quo desconoció los derechos previstos en los artículos 2.°, 13, 25, 29, 48 y 53, 58 Superiores, así como de forma total el acervo probatorio allegado al expediente pues se probó que el demandante fue sometido a trabajo forzado, con jornadas de disponibilidad permanente, inclusive los festivos y con un riesgo alto para su vida, servicio prestado para preservar la seguridad de los habitantes del territorio colombiano, lo cual es corroborado conforme a la expedición del Decreto 1038 de 1984.

Por otro lado, adujo que se desconoció el artículo 122 de la Constitución de 1886, y los artículos 212 a 214 de la Constitución Política de Colombia, los cuales concuerdan con los postulados de los artículos 1.° a 4.° de la Ley 137 de 1994 y 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y demás tratados ratificados por Colombia, en el sentido de que aquellos han determinado que en los estados de excepción, los derechos a la vida, a la familia, a elegir y ser elegido, a la libertad de conciencia, a no ser sometido a desaparición forzada o a torturas, ni a tratos inhumanos o degradantes, entre otros, son intangibles; pues se ha pasado por alto el hecho de que al expedirse los mentados decretos, el Gobierno Nacional declaró los estados de sitio con ocasión al conflicto que ha subsistido en el país debido a la lucha contra la guerrilla y el narcotráfico.

Sostuvo que se omitió dar aplicación a la Ley 2ª de 1945 y que se desconocieron los decretos que reglamentan la carrera de los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía, evidenciándose así una violación de la Ley 57 de 1887 en su artículo 5.° el cual preceptúa que cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, se prefiere la primera.

Aunado a ello, afirmó que el juez de primera instancia se apartó de la posición sostenida por la Corte Constitucional mediante las sentencias C-590 de 2005 y SU-047 de 1999, en las cuales se ha afirmado enfáticamente que el juez con el fin de salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica, debe resolver razonablemente los casos en los que presenten caracteres análogos.

Resaltó que se desconoció el contenido de los decretos que declararon los estados de excepción, conmoción interior o perturbación del orden público en todo el territorio nacional, esto es, que todo el Estado de Colombia se encontraba en conflicto como ha permanecido por más de 50 años, circunstancia que es omitida en la sentencia de primera instancia, con la que se vulneran los derechos fundamentales del demandante otorgados en la Constitución. Posteriormente, afirmó que las pruebas allegadas y que obran en el plenario no fueron desvirtuadas ni mucho menos tachadas de falsas, por lo que se confirmaron la totalidad de los hechos plasmados en el libelo introductor, y en este sentido, la presunción de legalidad que amparaba el acto acusado quedó totalmente desvirtuada.

Finalmente, solicitó que en el caso de que sea confirmada la sentencia recurrida la Subsección se abstenga de condenar en costas al demandante, teniendo en cuenta el pronunciamiento emitido por parte del Consejo de Estado el 19 de enero de 2017[4], toda vez que no se demostró temeridad o mala fe por parte del libelista, así como tampoco acciones dilatorias que hayan dificultado el curso normal del proceso.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal según constancia secretarial visible a folio 201 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En el presente caso solo presentó impugnación vertical la parte demandante. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.

¿Al señor Rosendo Rodríguez le asiste el derecho al reconocimiento del tiempo doble por sus servicios prestados y la correspondiente corrección de la hoja de servicios, entre el 1.° de mayo de 1984 y el 4 de julio de 1991, en su calidad de agente de la Policía Nacional de la Policía Nacional, dada la declaración del estado de sitio a través del Decreto 1038 de 1984[5]? 2.

¿Procedía la condena en costas de primera instancia impuesta al demandante? Primer problema jurídico ¿Al señor Rosendo Rodríguez le asiste el derecho al reconocimiento del tiempo doble por sus servicios prestados y la correspondiente corrección de la hoja de servicios, entre el 1.° de mayo de 1984 y el 4 de julio de 1991, en su calidad de agente de la Policía Nacional de la Policía Nacional, dada la declaración del estado de sitio a través del Decreto 1038 de 1984[6]? Al respecto, la Subsección adoptará la siguiente tesis: el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago los tiempos dobles de servicios y su consecuente corrección de la hoja de servicios, toda vez que no demostró el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos para su procedencia, conforme pasa a explicarse. ➢ Tiempo doble de servicios Los tiempos dobles constituyen un derecho previsto por el legislador de manera especialísima para determinados funcionarios y actividades cuando se hubiera declarado bajo la Constitución de 1886 el estado de guerra exterior o de conmoción interior en todo o parte del territorio nacional; constituye una ficción ya que se tiene como laborado un tiempo que materialmente no lo fue y además resulta imperativo demostrar que se han reunido los requisitos exigidos para su reconocimiento.

Este beneficio no se paga en dinero, sino que, se reconoce para efectos prestacionales. Al respecto, el artículo 121 de la referida Carta indicaba: «[…] Artículo 121.- En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.

Mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las facultades que le confieran las leyes, y, en su defecto, de las que le da el Derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que, dentro de dichos límites, dicte el Presidente, serán obligatorios siempre que lleven la firma de todos los Ministros.

El Gobierno declarará restablecido el orden público luego que haya cesado la perturbación o el peligro exterior; y pasará al Congreso una exposición motivada de sus providencias. Serán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias […]». Luego, el reconocimiento de tiempos dobles estuvo regulado por la Ley 2ª de 1945 «Por la cual se organiza la carrera de Oficiales del Ejército, se señalan prestaciones sociales para los empleados civiles del ramo de Guerra y se dictan otras disposiciones sobre prestaciones sociales a los individuos de tropa», que concretamente, en su artículo 47 preceptuó: «[…] Artículo 47.- El tiempo de servicio en guerra, desde la fecha en que se declare turbado el orden público, hasta la expedición del decreto por el cual se establezca la normalidad, se computa doble para todos los efectos, con excepción del de ascensos.

Parágrafo. Para el cómputo de que trata el presente artículo, es condición indispensable que la prestación del servicio se efectué dentro de la zona afectada […]». Por su parte, el Decreto 3187 de 1968, que reorganizó la carrera de agentes de la Policía Nacional estipuló la posibilidad de computar como tiempo doble, aquel que se hubiese prestado en guerra internacional o conmoción interior.

En efecto, en su artículo 92 consagró: «Artículo 92. El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el Estado de Sitio por turbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad se computarán como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales».

En este sentido, el parágrafo 1.° del artículo 58 del mencionado Decreto 3187 ibidem, previó la posibilidad de que dicho fuera computado para efectos prestacionales de la siguiente manera: «Artículo 58. Para efectos de asignación de retiro, pensión de jubilación y demás prestaciones sociales, la Dirección General de la Policía Nacional liquidará el tiempo de servicio, así: […] Parágrafo 1º El tiempo doble a que se refiere el artículo 92 del presente Decreto, se liquidará únicamente para la asignación de retiro y pensión y demás prestaciones sociales y con sujeción a las condiciones que el mismo artículo señala.

Parágrafo 2º Los Agentes de la Policía Nacional a quienes se les reconozca por la Caja de Sueldos de Retiro, servicios prestados en las extinguidas Policías departamentales o municipales, quedan en la obligación de pagar a esta Entidad, los porcentajes correspondientes al tiempo reconocido. Parágrafo 3º Las fracciones mayores de seis (6) meses se liquidarán como año completo para el aumento del cómputo del auxilio de cesantía, pero no para las demás prestaciones sociales.».

(Resaltado intencional). A su turno, el Decreto 2340 de 1971 en relación con la inclusión del tiempo doble, reprodujo la normativa anterior en su artículo 99, al señalar: «Artículo 99. Tiempo doble. El tiempo de servicio en Guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por perturbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablece la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efecto de prestaciones sociales.

Parágrafo. El reconocimiento del tiempo doble a refiere este artículo se hará a partir de la fecha en que se el estado de sitio o a la fecha de retiro del Agente en caso esta novedad se produzca con anterioridad.». De otro lado, el artículo 104[7] del Decreto 609 de 1977[8] que reorganizó la carrera de agentes de la Policía Nacional, suprimió el reconocimiento de tiempo doble para dicho personal de la Policía Nacional, al indicar que: «Artículo 104.

Tiempo doble. A partir de la vigencia de este Decreto no se reconocerá tiempo doble para ningún efecto. Los tiempos dobles en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones anteriores sobre la misma materia que se hayan reconocido o se reconozcan por servicios, prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Agentes favorecidos con tales reconocimientos. […]».

A su vez, los parágrafos 1.° de los artículos 110 del Decreto 2063 de 1984 y 111 del Decreto 97 de 1989, consagraron el reconocimiento de los tiempos dobles para efectos prestacionales, con el siguiente tenor literal: «[…] Parágrafo 1º Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 99[9] del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Agentes favorecidos con tales reconocimientos.

Dichos tiempos en ningún caso serán computables para el reconocimiento de prestaciones por servicios al Estado en calidad de empleado civil. […]». De igual forma, el parágrafo 1.° del artículo 111 del Decreto 1213 de 1991 «Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional», respecto de la liquidación de los tiempos dobles, preceptuó: «[…]

ARTICULO 111. Liquidación de tiempo de servicio. Para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, la Policía Nacional liquidará el tiempo de servicio, así: […]

PARAGRAFO 1 o. Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Agentes favorecidos con tales reconocimientos.

Dichos tiempos en ningún caso serán computables para el reconocimiento de prestaciones por servicios al Estado en calidad de empleado civil, diferentes al Ramo de Defensa. […]». En el mismo sentido, el Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004, mediante el cual se fijó el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, en su artículo 8 contempló: «Artículo 8.- Cómputo de tiempo doble.

A quienes hubieren adquirido derecho al cómputo de tiempo doble por servicios prestados antes de 1974, se les continuará teniendo en cuenta para efecto del cómputo del tiempo para la asignación de retiro o pensiones, conforme lo hubieren señalado las normas correspondientes.» Las anteriores disposiciones hacen una referencia de los tiempos dobles y cuáles son los requisitos que se deben cumplir para que se configure el derecho a que sean incorporados en la hoja de servicios, y así aplicarlos al momento de la liquidación de la asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.

Dicha normativa es reiterativa en exigir para su reconocimiento que el Gobierno Nacional a juicio del Consejo de Ministros determine específicamente qué zonas del país merecen tal reconocimiento por los problemas de orden público que vivieron, o señale expresamente para tales efectos que se entiende comprendido todo el territorio Nacional[10].

Se trata entonces de un beneficio consagrado a favor del personal de la Fuerza Pública que prestó sus servicios en determinadas zonas que a juicio del Gobierno y de acuerdo con determinas condiciones ameritaban su reconocimiento atendiendo a factores de necesidad y conveniencia en el marco de la declaración del estado de sitio[11]. En consonancia con la normativa citada, esta Corporación[12] ha señalado los requisitos necesarios para el reconocimiento de tiempos dobles, así: «[…] 1.

Declaratoria de Estado de sitio por turbación del orden público, hasta el decreto que levante la medida. 2. Concepto previo del Consejo de Ministros. 3. Decreto del Gobierno reconociendo expresamente a determinados agentes, suboficiales, etc. Sin el cumplimiento de estos requisitos no hay lugar al reconocimiento de tiempo doble por servicios prestados por los Agentes y Suboficiales de la Policía Nacional. […]» En este sentido, es indispensable que dentro del expediente: i) se acrediten los decretos que ha expedido el gobierno, los cuales constituyen el sustento legal de la petición, pues como se mencionó en la sentencia antes referida «no basta la declaratoria del estado de sitio para que automáticamente opere el aludido reconocimiento»; ii) igualmente se debe señalar las zonas en que opera este beneficio o en su defecto que se indique que aplica para todo el territorio nacional, y iii) demostrar que el interesado prestó efectivamente los servicios en cada zona durante el lapso alegado, por lo que, sin esta actuación expresa del Gobierno, los servicios prestados durante el estado de sitio no se verían duplicados. ➢ El demandante no tiene derecho a la inclusión del tiempo doble de servicios y la correspondiente corrección de su hoja de servicios Conforme a la normativa y jurisprudencia analizada en precedencia, y de cara al sub lite, en el expediente obran las siguientes pruebas relevantes para dar solución a la controversia planteada: • Conforme con la Hoja de Servicios 12188894 del 7 de noviembre de 1995, el señor Rosendo Rodríguez prestó sus servicios a la Policía Nacional, de la siguiente manera: i) Auxiliar de Policía: desde el 4 de mayo de 1981 y el 30 de abril de 1982. ii) Agente: entre el 1.° de mayo de 1982 hasta el 29 de junio de 1995.

Para un tiempo total de 14 años, 4 meses y 8 días, con la inclusión de la diferencia de año laboral. Es de resaltar, que en la mencionada hoja de servicios, no se indica que el aquí demandante haya prestado tiempos dobles. (Folio 10). • Acorde con el Decreto 1038 del 13 de mayo de 1984 expedido por el Presidente de la República, se declaró turbado el orden público y el estado de sitio en todo el territorio nacional.

(Folio 16). Se resalta, que dicha disposición tuvo vigencia entre el 1.° de mayo de 1984 y el 4 de julio de 1991. • Según Resolución 010510 del 29 de junio de 1995, el director general de la Policía Nacional retiró del servicio al señor Rosendo Rodríguez por la causal de destitución. (Folios 2 a 3). • El demandante elevó petición el 18 de julio de 2013 ante la Dirección de Recursos Humanos de la Policía Nacional, tendiente al reconocimiento del tiempo doble de servicio y la corrección de la hoja de servicio, así como la reliquidación de las prestaciones definitivas pagadas al momento de su retiro, en virtud del Decreto 1038 de 1984.

(Folios 4 a 6). • La jefe del Área de Archivo General de la Policía Nacional dio respuesta negativa a la anterior solicitud mediante Oficio S-2013- 21241/ARGEN-GRAUS 22 del 24 de julio de 2013, en los siguientes términos: «[…] Verificada la hoja de servicios No. 12188884 de fecha 07 de noviembre de 1995 (anexo fotocopia), se pudo observar que en el acápite que relaciona los servicios prestados a la Institución, NO le fue reconocido ningún periodo de tiempo doble por no causarse ese derecho.

Lo anterior se ajusta a la Ley, teniendo en cuenta que el último periodo de Tiempo Doble reconocido por el Gobierno Nacional para el personal de la Policía Nacional en los grados de Oficiales, Suboficiales y Agentes, se efectuó a partir del 26 de febrero de 1971 hasta el 29 de diciembre de 1973, bajo el Decreto 1386/74 y que con posterioridad a este no se han efectuado otros reconocimientos de este tipo.

Visto lo anterior, se puede observar que los tiempos dobles que ha reconocido el Gobierno Nacional para el personal de la Policía Nacional, se ha realizado por Decreto Adicional al que declara el Estado de Sitio, a juicio del Consejo de Ministros, si las condiciones justifican la medida y se indica en cada caso quienes (sic) y en que (sic) grados son los beneficiarios a estos reconocimientos, hecho que como ya se menciono (sic) no se ha presentado luego de la expedición del Decreto 1386 del 12 de julio de 1974. […] En este sentido y examinado su caso, se evidencia que no causo (sic) derecho a reconocimientos por ese concepto, razón por la cual y atendiendo el principio de legalidad que debe regir nuestras actuaciones se hace improcedente reconocer los tiempos a los que hace referencia en su escrito, por ausencia de soporte legal que así nos los permita.

Por lo anteriormente expuesto, no es viable jurídicamente modificar su hoja de servicios por este concepto, teniendo en cuenta lo dispuesto en reiteradas ocasiones por el Honorable Consejo de Estado en el sentido de afirmar que la misma es simplemente un documento probatorio que expide la respectiva fuerza sobre los servicios prestados, la cual se cataloga como un acto de trámite, es decir, contra ella no procede recurso alguno en sede gubernativa, debiendo entenderse entonces que la presente respuesta se encamina a resolver la solicitud que usted elevara sobre el contenido de la hoja de servicios, en la cual se requiera una modificación con fundamento en el reconocimiento de tiempos dobles para con ello acceder a un pago de asignación de retiro y/o cesantías definitivas, pero que como ya se aclaró no es viable proceder favorablemente a sus intereses.» (Cursiva, y negrillas conforme con la transcripción).

(Folio 7 anverso y reverso). Las consideraciones expuestas en precedencia al igual que las pruebas que obran en el expediente permiten concluir que, debido a que el señor Rosendo Rodríguez estuvo vinculado como agente de la Policía Nacional por 14 años, 4 meses y 8 días, con la inclusión de la diferencia de año laboral, esto es, entre el 4 de mayo de 1981 y el 29 de junio de 1995, no es procedente el reconocimiento de los tiempos dobles aquí deprecados.

Lo anterior, debido a que, como se analizó en precedencia, la sola declaratoria del estado de sitio no es suficiente para que se reconozca la prestación deprecada, pues si bien es cierto, se expidió el Decreto 1038 de 1984 que declaró turbado el orden público y el estado de sitio en todo el territorio nacional, es necesario que el Gobierno Nacional mediante un acto administrativo ordene su reconocimiento; tal como fue consagrado en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971, el cual se analizó en acápites anteriores.

En este orden, se observa que en el sub lite no se acreditaron las autorizaciones por parte del Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, de las zonas que justifican la medida, lo cual resultaba necesario para el reconocimiento; pues como ya se dijo, la declaración del estado de sitio o turbación del orden público, por sí sola, no da lugar al reconocimiento de tiempo doble.

Bajo esta línea, los decretos ejecutivos que dictó el Gobierno Nacional para fijar qué zonas del país merecieron tal reconocimiento por los problemas de orden público que vivieron, constituyeron un simple desarrollo de las normas referidas, toda vez que era precisamente el Gobierno Nacional quien determinaba las condiciones para el cómputo doble del servicio prestado.

Debe precisarse que una es la declaratoria del estado de sitio, y otra muy diferente, la determinación de los supuestos en los cuales habrían de incursionar quienes, por razón de tal declaratoria, debieron desempeñarse en los lugares y circunstancias señalados por el Gobierno Nacional. En efecto, era al Gobierno a quien le correspondía indicar en qué lugares existieron disturbios y en dónde no, por ello este debía definir a quiénes se les extendía el beneficio reclamado, en razón a que el hecho de que se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional no significaba que en todos los departamentos o municipios estuviese turbado el orden público dado que esta medida lo que buscaba era dotar al ejecutivo de facultades para contrarrestar los problemas de orden público y mitigar sus efectos[13].

En consecuencia, el período reclamado por el demandante no puede reconocerse como tiempos dobles de servicios para efectos prestacionales, pues como lo ha reiterado en varias oportunidades esta Corporación[14], para ser acreedor al reconocimiento ha debido acreditar, además de otras exigencias, la prestación del servicio en la zona afectada y el decreto que lo consagre a su favor, circunstancia que no aparece demostrada en el sub lite.

En todo caso, se hace necesario resaltar que el artículo 104 del Decreto 609 de 1977 eliminó el reconocimiento de tiempos dobles de servicio a favor de los agentes de la Policía Nacional, y conforme quedó demostrado, el demandante solo se vinculó en el año 1981, motivo por el cual tampoco es procedente acceder a las peticiones deprecadas en el sub iudice.

Por último, en relación con el argumento expuesto por la parte demandante en el recurso de alzada, en el sentido de que al negar el reconocimiento de los tiempos dobles de servicio, se vulnera la Constitución al preferirse la aplicación de la ley en vez de esta, la Subsección advierte que la ley instituyó los requisitos para que proceda el reconocimiento de los tiempos solicitados, normativa a la cual debe darse aplicación, pues la Carta Política en ningún momento determinó exigencias que debían tenerse en cuenta para efectuar dicho pago, por lo que se resuelve la situación planteada en atención a lo previsto por la ley, los fundamentos fácticos y lo probado en el proceso.

En conclusión: no es procedente el cómputo de los tiempos dobles deprecados para ser incorporados en la hoja de servicios y la posterior reliquidación de las prestaciones, dado que, entre el 1.° de mayo de 1984 y el 4 de julio de 1991, no se cumplen los requisitos previstos por el legislador para la fundamentación de dicho reconocimiento con fines prestacionales, toda vez que si bien en el Decreto 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público en todo el territorio nacional, para dicho período no se expidió el Decreto del Gobierno, previo concepto del Consejo de Ministros, en donde se indicara que la zona específica del territorio en la cual se aplicaba el estado de sitio correspondía al sitio geográfico donde el demandante ejercía sus funciones, ni tampoco, que en su condición de agente de la Policía Nacional para dicha fecha se autorizaba el cómputo del tiempo doble de servicios para efectos prestacionales.

Aunado a ello, el artículo 104 del Decreto 609 de 1977 eliminó el reconocimiento de tiempos dobles de servicio a favor de los agentes de la Policía Nacional, y conforme quedó demostrado, el demandante solo se vinculó en el año 1981, motivo por el cual tampoco es procedente contabilizar ese tiempo como doble. Segundo problema jurídico ¿Procedía la condena en costas de primera instancia impuesta al demandante? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que sí procedía la aludida condena en primera instancia en contra del libelista, tal como se sustenta a continuación: ➢ De la condena en costas Al respecto esta Subsección[15] sentó posición en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» -CCA- a uno «objetivo valorativo» -CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[16], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[17]. Así mismo, de la lectura del artículo 365 del Código General del Proceso, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio, sin que para tal efecto se indique que adicionalmente debe verificarse mala fe o temeridad.

En el caso de marras, el a quo condenó en costas al demandante, por considerar que fue vencido en el proceso a la luz de lo preceptuado en el CPACA y en el CGP, en virtud a que se denegaron las pretensiones y que la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, debió acudir a los servicios profesionales de un abogado para contestar la demanda y proponer excepciones (folio 176).

Al respecto, resulta claro que contrario a lo aludido por el libelista las costas sí se causaron, dado que en primera instancia se negaron las pretensiones encaminadas al reconocimiento de tiempo dobles y la correspondiente corrección de la hoja de servicios, aunado a ello, la entidad demandada debió acudir a una defensa a través de apoderado, para contestar la demanda, asistir a las audiencias del proceso y presentar alegatos, aspectos que, bajo el criterio objetivo valorativo enunciado, hacen necesaria la condena en costas en su contra, por cuanto dicho supuesto se enmarca en el previsto por el artículo 365, numeral 1.° del CGP[18], esto es, incurrió en gastos en la defensa técnica asignada para este asunto.

Conforme a lo anterior, y contrario a lo reseñado por el demandante no es necesario para su causación que se demuestre la mala fe o conducta temeraria, toda vez que se debe advertir que existió una parte vencida y que la contraparte incurrió en gastos procesales para la respectiva condena, como ocurrió en el sub lite, tal y como lo consideró el a quo.

En conclusión: sí resultaba procedente la condena en costas en primera instancia en contra del señor Rosendo Rodríguez, en tanto resultó vencido en el presente proceso, y la entidad demandada debió acudir a la defensa técnica durante el curso del proceso, lo cual se ajusta al criterio objetivo valorativo requerido para su imposición, luego de verificar que tal circunstancia se encuentra prevista en el artículo 365, numeral 1.° del CGP.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación formulado por el libelista. De la condena en costas en segunda instancia De conformidad con lo señalado en acápite anterior, bajo el hilo argumentativo, no se condenará en costas al demandante, toda vez que si bien resultó vencido, pues no prosperaron los argumentos del recurso de alzada, la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional no presentó alegatos de conclusión en esta instancia, conforme constancia secretarial visible a folio 201 del expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 19 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Rosendo Rodríguez contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.

Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] Ver: Hernández Gómez William.

Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [3] Radicado:11001-03-25-000-2003-00222-01 (1259-03). [4] Radicado interno: 1706-15. [5] «Por el cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República». [6] «Ibidem». [7] Esta disposición fue objeto de estudio de constitucionalidad y en sentencia C-1406 de 2000, la Corte Constitucional se declaró inhibida para analizar el fondo del asunto, al considerar que: «En consecuencia habida cuenta de que no procede excluir del ordenamiento jurídico, tampoco declarar conforme a la Constitución Política aquellas disposiciones que por no estar en vigor no podrían vulnerarla, y en razón de que la competencia conferida a esta Corporación por el artículo 241 ibídem se restringe a la guarda de su integridad, la Corte debe inhibirse para fallar de fondo respecto de la constitucionalidad de la expresión “A partir de la vigencia de este decreto no se reconocerá tiempo doble para ningún efecto”, que hace parte del artículo 104 del Decreto ley 104 de 1977, por carencia actual de objeto».

(Cursiva del texto original). [8] Dicha normativa se publicó Diario Oficial del 13 de abril de 1977. [9] «El cual señalaba: Artículo 99. Tiempo doble. El tiempo de servicio en Guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por perturbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablece la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efecto de prestaciones sociales.

Parágrafo. El reconocimiento del tiempo doble a refiere este artículo se hará a partir de la fecha en que se el estado de sitio o a la fecha de retiro del Agente en caso esta novedad se produzca con anterioridad.». [10] En el mismo sentido, ver la Sentencia del 25 de septiembre de 2008, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.

Proceso Número: 110010325000200500222 01. Número interno 9549-2005. [11] En el mismo sentido, ver Sentencia del 8 de febrero de 2018. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Radicación número: 25000-23-42- 000-2015-04371-01(1705-17). [12] Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 24 de enero de 2002. Radicación: 63001-23-31-000-1999-00708-01 (2709-00). [13] En el mismo sentido se pronunció la Sala en Sentencia del 19 de febrero de 2009.

Radicación número: 11001-03-25-000-2004-00216-00(4510-04). [14] Al respecto se pueden consultar entre otras, las sentencias proferidas por esta Sección del Consejo de Estado dentro de los procesos 440012333000201300140 01 (3354-2015) de fecha 31 de enero de 2018, del 6 de julio de 2011 Radicación número: 05001-23-31-000-2003-02445-01(1548-10), del 29 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-01600-01(2114-18) y del 22 de abril de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2015-02857-01(1704- 17). [15] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [16] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]» [17] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» [18] «ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […]».