RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 literal a y b / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL A - Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO - No se configura / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL B - Cuando la cuantía reconocida excede lo debido de acuerdo a la ley / PENSIÓN GRACIA - Se acredito el cumplimiento de los requisitos mínimos para su reconocimiento / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado La parte demandante señaló que se configuró la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que la orden judicial impartida en la sentencia objeto de revisión se produjo con vulneración al debido proceso, en tanto existía falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de CAJANAL, pues no era la autoridad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda comoquiera que no le correspondía ser destinataria ni depositaria de los fondos que se recaudan en seguridad social «en salud».
(…) De conformidad con lo anterior, y debido a que la recurrente entró a reemplazar a CAJANAL se advierte que no tiene sustento el argumento de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social para atender el reconocimiento y pago de la prestación social de «pensión gracia».
(…) Como en el presente asunto se demostró que la señora Ibeth del Rosario Pastrana es beneficiaria de la pensión gracia que consagra la Ley 114 de 1913, dado que acreditó haber estado vinculada por más de 20 años al servicio docente territorial, y con un vínculo anterior al 31 de diciembre de 1980, no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERAL A / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERA B / LEY 114 DE 1913 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00590-00(2524-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: IBETH DEL ROSARIO PASTRANA Referencia: TEMA: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN CAUSALES A Y B DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003, INTERPRETACIÓN ARTÍCULO 36 LEY 100 DE 1993.
LEY 1437 DE 2011- ACCIÓN DE REVISIÓN ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003. I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado conoce la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., contra la sentencia de 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del proceso que cursó con el radicado 23001-33-31-005-2012-00304-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El 22 de agosto de 2011, la señora Ibeth del Rosario Pastrana, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de la Resolución PAP001149 de 23 de septiembre de 2009, a través de la cual la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal) le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. Como consecuencia de ello y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la demandada a reconocerle y pagarle la pensión gracia, a partir del momento en que adquirió su estatus, esto es, cuando cumplió 20 años de servicio, y, adicionalmente, que se aplicara lo ordenado en la sentencia, en los términos de los artículos 176, 177, 178 y 179 del CCA. 2.2.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Quinto (5) Administrativo de Montería, mediante sentencia de 18 de enero de 2013[1] acogió las pretensiones de la demanda y le ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL reconocer y pagar la pensión gracia a la demandante en cuantía del 75% de lo devengado a la fecha en que adquirió el estatus pensional, debido a que satisfizo los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913, pues se trató de una docente territorial con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, que sirvió por más de 20 años y superó la edad de 50 años. 2.3.
Recurso de apelación El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[2] interpuso recurso de apelación pues consideró que la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 no debió tenerse en cuenta comoquiera que se realizó a través de un contrato de prestación de servicios. 2.4.
Sentencia de segunda instancia cuya revisión se solicita. El Tribunal Administrativo de Córdoba mediante providencia de 27 de noviembre de 2014[3], confirmó la sentencia de primera instancia con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado de 6 de mayo de 2010[4], según la cual, la Ley 114 de 1913 no determinó una forma precisa de vinculación para acceder a la pensión gracia, a lo que agregó que la Corte Constitucional, al estudiar una demanda en contra del artículo 6 de la Ley 60 de 1993, señaló que no es posible desempeñar funciones docentes a través de contratos de prestación de servicios porque siempre existe una subordinación propia de una relación laboral, motivo por el cual concluyó que es necesario tener en cuenta aquellos lapsos que correspondieron a contratos de prestación de servicios para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 2.5.
Fundamentos del recurso extraordinario de revisión. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP[5], por intermedio de apoderado, solicitó infirmar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 27 de noviembre de 2014, con fundamento en la causal establecida en los literales a y b, del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y como consecuencia de lo anterior se ordene revocar el reconocimiento de la pensión gracia ordenada en el referido fallo; que se condene a la señora Pastrana a reintegrar los valores percibidos por concepto de la referida prestación social; y, por último, que se condene en costas a la mencionada señora.
La entidad demandante señaló que se configuró la causal a del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, con vulneración del derecho fundamental al debido proceso puesto que había falta de legitimación en la causa por pasiva de CAJANAL, pues no era la autoridad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda comoquiera que no le correspondía ser destinataria ni depositaria de los fondos que se recaudan en seguridad social.
Por otra parte, indicó que hay lugar a infirmar la sentencia de 27 de noviembre de 2014 debido a que no se cumplieron todos los requisitos para acceder a la pensión gracia debido a que la señora Ibeth del Rosario Pastrana estuvo vinculada entre el 30 de junio y el 30 de noviembre de 1980 a través de contratos de prestación de servicios, y que, en consecuencia, no era posible tener en cuenta ese lapso para efectos del reconocimiento de la prestación social. 2.6.
Intervención de la señora Ibeth del Rosario Pastrana. La señora Ibeth del Rosario Pastrana, a través de apoderado judicial[6] se pronunció en relación con el recurso extraordinario de revisión y solicitó que se nieguen las pretensiones contenidas en el mismo, puesto que la jurisprudencia ha señalado que las funciones docentes no se pueden desempeñar por medio de contratos de prestación de servicios, por lo que el lapso comprendido entre el 30 de junio de 1980 y el 30 de noviembre de 1980 deben ser tenidos en cuenta para efectos de la asignación de la pensión gracia. Por último, solicitó se condene en costas a la demandante.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011. Precisamente en el artículo 249 de dicho cuerpo normativo se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. De conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública le corresponderá al Consejo de Estado, y, por tratarse de un asunto de carácter laboral, es la Sección Segunda, la competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019. 3.2.
Oportunidad en la presentación de la acción La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el presente caso, la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba de 27 de noviembre de 2014 quedó ejecutoriada el 11 de diciembre de 2014[7], y la acción extraordinaria de revisión se interpuso el 15 de junio de 2016[8], por lo que se entiende que fue presentada dentro del término de 5 años establecido en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011. 3.3.
Problema jurídico Se contrae a determinar si la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2014 se debe infirmar, de acuerdo con las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar el reconocimiento y pago de una pensión gracia para una docente que acreditó parte del tiempo de servicios mediante contratos de prestación de servicios. 3.3.
Análisis de la controversia. Las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que la acción de revisión, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y adicionalmente «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Es importante poner de presente que en la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 797 de 2003 se indicó que su expedición obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[9]. Es claro entonces que el propósito de la norma consistió en la reducción del déficit fiscal y la sostenibilidad del sistema pensional.
En el caso concreto, la solicitud de revisión se fundamenta en el hecho que existió una falta de legitimación en la causa por pasiva de la UGPP en el proceso que culminó con la sentencia que se pretende sea infirmada, y, adicionalmente, porque para el reconocimiento de la prestación social se tuvo en cuenta el lapso en el que la señora Pastrana fungió como docente pero a través de contratos de prestación de servicios. 3.3.1.
Análisis de las causales invocadas. Análisis de la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: La parte demandante señaló que se configuró la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que la orden judicial impartida en la sentencia objeto de revisión se produjo con vulneración al debido proceso, en tanto existía falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de CAJANAL, pues no era la autoridad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda comoquiera que no le correspondía ser destinataria ni depositaria de los fondos que se recaudan en seguridad social «en salud».
Al respecto, es preciso indicar que la pensión gracia, fue concebida como un incentivo en favor de los docentes territoriales que tenían una diferencia salarial frente a los maestros de carácter nacional. Es una prestación de carácter especial y autónoma y fue instituida en virtud de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, para los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan los demás requisitos exigidos en las referidas normas.
Como lo dispuso la normativa que gobierna esta prestación, la pensión gracia no depende de los aportes y es compatible: (i) con la pensión de jubilación (Leyes 115 de 1994, artículo 11519, 91 de 198920, 60 de 1993 artículo. 621, y (ii) con el salario (artículo 5 del Decreto 224 de 1972, artículo 70 del Decreto Ley 2277 de 1979, y artículo 19 de la Ley 334 de 1996).
Ahora bien, acorde con lo previsto en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia es reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976. No obstante, tal entidad se suprimió y sus afiliados fueron trasladados a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales y de la Protección Social-UGPP, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
De conformidad con lo anterior, y debido a que la recurrente entró a reemplazar a CAJANAL se advierte que no tiene sustento el argumento de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social para atender el reconocimiento y pago de la prestación social de «pensión gracia».
Además de lo anterior, es evidente que la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL fue la entidad que profirió la Resolución PAP001149 de 23 de septiembre de 2009[10], y por lo tanto la autoridad administrativa llamada a fungir como demandada en el aludido proceso es quien la sustituyó en la función de reconocimiento, esto es, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.
Adicionalmente, es preciso poner de presente que el hecho de que la UGPP no haya sido la autoridad destinataria de los fondos recaudados en seguridad social en salud, no fue un argumento discutido en sede ordinaria ni está relacionado con el reconocimiento objeto de litigio. Análisis de la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: En relación con esta causal se pone de presente que la UGPP pretende que se infirme la sentencia del 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, a través de la cual se accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el sentido de reconocer y ordenar el pago de una pensión gracia a la señora Ibeth del Rosario Pastrana, al considerar acreditados por esta los requisitos que exige la Ley 114 de 1913; es decir, haber prestado servicios docentes en entidades territoriales por 20 años y tener cumplidos 50 años de edad; además de otros de índole valorativa que también halló satisfechos.
Lo anterior, por cuanto a juicio de la recurrente, la señora Pastrana no tendría derecho al reconocimiento pensional ya que la vinculación que se presentó entre el 30 de junio de 1980 y el 30 de noviembre de 1980 se dio a través de contratos de prestación de servicios. Al respecto, se advierte que el carácter de la vinculación fue un aspecto abordado en sede ordinaria.
En efecto, tal como indicó el Tribunal de Córdoba en la sentencia recurrida, la Sala ha constatado que la señora Ibeth del Rosario Pastrana prestó sus servicios como docente en entidad territorial (folios 72 a 74 del cuaderno 3) en el período comprendido entre el 30 de junio de 1980 y el 30 de noviembre de 1980; y que tuvo la condición de docente territorial por el lapso de 24 años, 1 mes y 20 días.
Ahora, si bien la UGPP cuestiona que los tiempos en que la señora Rubio prestó sus servicios como docente a través de un contrato de prestación de servicios no se pueden computar para efectos de conceder la prestación social, es importante poner de presente que tanto en la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Montería[11], como en aquella expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba[12] se indicó que el Consejo de Estado ha afirmado de manera pacífica que los contratos de prestación de servicios deben ser tenidos en cuenta para efectos del cómputo del término para acceder a la pensión gracia, tal y como se precisó en la sentencia de 6 de mayo de 2010[13], y se ha retomado, entre otras, en la siguiente sentencia del 19 de enero de 2017: «En cuanto a la referida inconformidad, hay que decir que le asiste razón en la medida en que resulta irrelevante que algunos de los períodos relacionados en la certificación del 23 de julio de 2010 (f. 26), el accionante los haya laborado a través de órdenes de prestación de servicios y no en propiedad, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años).
Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, ya que las funciones que cumplen unos y otros son «[ ] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales [ ], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».
De igual forma, en lo que respecta a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[ ] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional [ ]», y si el intérprete judicial, «[ ] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP [ ]».
En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que, sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia»[14]. [Negrilla fuera del texto] Así las cosas, como en el presente asunto se demostró que la señora Ibeth del Rosario Pastrana es beneficiaria de la pensión gracia que consagra la Ley 114 de 1913, dado que acreditó haber estado vinculada por más de 20 años al servicio docente territorial, y con un vínculo anterior al 31 de diciembre de 1980, no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.6.
Costas En el caso concreto no hay lugar a la condena en costas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues se trata de una controversia en la cual se ventiló un interés público, ya que se trata de una acción especial de revisión en busca de protección del patrimonio del estado. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia de 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del proceso que cursó con el radicado 23001-33-31-005-2012-00304-01.
SEGUNDO. SIN CONDENA en costas.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia archivar el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 196 a 205 del cuaderno 3 del expediente. [2] Folios 207 a 209 del cuaderno 3 del expediente. [3] Folios 42 a 48 del cuaderno 4 del expediente. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 6 de mayo de 2010, expediente 1883-2008, magistrado ponente: Gerardo Arenas Monsalve. [5] Escrito presentado ante esta Corporación el 10 de junio de 2016, folios 155 a 174 del cuaderno principal; y subsanación que se encuentra en los folios 218 a 227 del cuaderno principal. [6] Folios 253 a 258 del cuaderno principal del expediente. [7] Folio 15 vto. del cuaderno 5 del expediente. [8] Folio 199 vto. del cuaderno principal del expediente. [9] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [10] Folio 12 del cuaderno 3. [11] Folios 196 a 205 del cuaderno 3. [12] Folios 42 a 48 del cuaderno 4. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 6 de mayo de 2010, expediente 1883-08, magistrado ponente: Gerardo Arenas Monsalve. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia del 19 de enero de 2017; radicado 2012-00180-01 (1706-2015);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.