11001-03-15-000-2021-07205-00 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [C]orresponderá a la Sala establecer si el Consejo de Estado, Sección Quinta, al proferir la sentencia del 29 de julio de 2021 en el medio de control de cumplimiento (…) incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente, alegado por la parte actora.

(…) Del análisis del caso concreto, encuentra la Sala que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, por dos motivos: De un lado, porque los accionantes utilizan la tutela como una instancia adicional, reiterando los argumentos presentados en el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y de otro, por no existir congruencia entre lo planteado en la demanda de tutela y la ratio decidendi de la sentencia de segunda instancia cuestionada.

(…) [E]ncuentra la Sala que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional conforme estos dos criterios orientadores que impiden que el juez de tutela pueda pronunciarse y lo que hace la parte accionante, es acudir a este mecanismo constitucional con el fin de exponer su inconformidad con la decisión judicial cuestionada que le resultó desfavorable; olvidando que el propósito de la acción tutela no es prolongar la discusión que se presentó y se definió por el juez natural, ni tampoco erigirse como una instancia adicional en la que se vuelvan a presentar argumentos que en su momento se pusieron en conocimiento del juez natural, menos aun exponiendo unos argumentos que nada tienen que ver con el fondo de lo decidido por el juez en segunda instancia, punto este último con respecto al que señala que no sería posible acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como lo sugiere la sentencia de la Sección Quinta, en la medida que estaba más que superada la caducidad, consecuencia con la que corre quien pretende demandar y no lo hace en forma oportuna.

(…) Las razones anteriormente expuestas son suficientes para concluir que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de relevancia constitucional, razón por la que la acción de tutela resulta improcedente. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-07205-00(AC) Actor: HENRY ARTURO ÁNGEL PARDO Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Defecto por desconocimiento del precedente. Convocatoria Cuerpo Técnico de Investigación CTI de la Fiscalía General de la Nación. Sistema específico de carrera. Requisitos de procedencia de la acción de tutela: la relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta, decidir en primera instancia la acción de tutela de la referencia, instaurada contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 333 de 2021.

SEGUNDO: Dejar sin efectos las sentencias del 10 de junio y 29 de julio, ambas de 2021, dictadas por el Tribunal Administrativo, Sección Primera, Subsección “A” y Consejo de Estado, Sección Quinta, respectivamente, proferidas dentro del trámite de Acción de cumplimiento con Radicado No. 250002341000-2021-00158-00, así como cualesquiera otras providencias que las adicionen o complementen, por tipificarse quebrantamiento a los derechos fundamentales ya precisados.

TERCERO: Ordenar a los despachos accionados que dicten una nueva providencia debidamente motivada a causa del desconocimiento del precedente constitucional como defecto autónomo o los defectos que resulten acreditados, disponiendo el cumplimiento de las normas con fuerza material de ley y actos administrativos que se consideran incumplidos, por cuanto las mismas contienen el deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo de la parte accionada de dar cierre formal al concurso de méritos aperturado según convocatoria del 29 de marzo de 2006, que pretendía el ingreso de los accionantes a los cargos de la Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación de INVESTIGADOR CRIMINALISTICO I y/o II, según fuere el caso, en consonancia con las órdenes expresas de implementación de la Carrera Especial y culminación de concursos de méritos dispuestas por la Corte Constitucional en sentencias C-517 de 2002, T-131 de 2005, C-279 de 2007 y C-878 de 2008, y el Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia del 4 de octubre de 2001, Expediente ACU 2500023250002001035701, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, ordenando, si fuere del caso, su inscripción inmediata en el Registro Único de Inscripción en Carrera (RUIC) del régimen de la Carrera Especial de la Fiscalía, acorde con las demás pretensiones que fueron formuladas en sede del medio de control de acción de cumplimiento promovido por los accionantes”. 2.

Hechos 2.1. El 29 de marzo de 2006 se publicó en la página web de la Fiscalía General de la Nación, una convocatoria para que quienes estuvieran interesados en ingresar al Cuerpo Técnico de Investigación CTI, cuyos requisitos estaban en la Resolución Nro. 0-0345 del 17 de febrero de 2006, que según manifiestan los actores, se anunció en la citada convocatoria. 2.2.

Según narraron los accionantes, el término de la convocatoria transcurrió del 3 al 7 de abril de 2006 y se publicó la lista de admitidos al proceso de selección, para un total de 300 aspirantes a los cargos ofertados. 2.3. Afirmaron que se llevó a cabo el proceso de selección y se aplicaron las pruebas psicotécnicas, de inteligencia, entrevista con psicología y estudio de seguridad a los aspirantes y que, mediante Comunicado Nro. 0047 del 12 de mayo de 2006 se adjuntó la selección definitiva de las hojas de vida con un total de 220 aspirantes que hasta ese momento habían superado las etapas adelantadas dentro del proceso de selección. 2.4.

Posteriormente se llevó a cabo un curso básico de policía judicial dirigido a los mencionados aspirantes y luego de adelantado y aprobado, se procedió por la Fiscalía General de la Nación a efectuar los respectivos nombramientos en periodo de prueba, que dicen los accionantes haber superado satisfactoriamente. Advirtieron los actores que, pese al desarrollo del proceso de selección, la elaboración de la lista de elegibles y la aprobación del periodo de prueba, no se procedió a la inscripción inmediata en el Registro Único de Inscripción del régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y que los nombramientos que fueron hechos desde el año 2006 en los empleos de Investigador Criminalístico I y II, fueron en provisionalidad. 2.5.

Por lo anterior, los hoy accionantes presentaron solicitud el 7 de noviembre de 2017 ante la Fiscalía General de la Nación y la Comisión de la Carrera Especial de la Fiscalía, en la que pidieron el cumplimiento de las normas y actos administrativos relacionados con el ingreso y permanencia en la carrera especial de la entidad. La Subdirectora Nacional de Apoyo a la Comisión de la Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación, dio respuesta negativa a lo solicitado mediante Oficio Nro. 20177010009101 del 20 de noviembre de 2017. 2.6.

Con posterioridad, dieron alcance a esa misma solicitud en el sentido de adicionar el número de accionantes que reclamaban el cumplimiento de las normas, petición que presentaron el 15 de enero de 2021, a lo que se dio igualmente respuesta negativa mediante Oficio Nro. 20217010000101 del 22 de enero de 2021. 2.7. Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, los hoy tutelantes promovieron acción de cumplimiento, con el fin de que acataran las normas y actos administrativos relacionados con la convocatoria del 29 de marzo de 2006, previa constitución en renuencia de la entidad. 2.8.

En primera instancia correspondió conocer al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el proceso de acción de cumplimiento con radicación Nro. 25000-23-41000-2021-00158-00 y en sentencia del 10 de junio de 2021, negó las pretensiones de la demanda. Señaló que las normas de la Ley 938 de 2004, cuyo cumplimiento demandaron los actores, fueron derogadas por el artículo 121 del Decreto Ley 20 de 2014, por el cual fueron clasificados los empleos y expedido el régimen de carrera especial de la Fiscalía General y que los artículos 64, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo también quedaron derogados por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual fue expedido el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que al no ser disposiciones vigentes no podía ordenarse su cumplimiento.

Sostuvo además que las normas contenidas en el Acuerdo 003 de 2005 que contiene el reglamento del proceso de selección, igualmente fueron derogadas por el artículo 30 del Acuerdo 0001 de 2006, nuevo reglamento del proceso de selección y del concurso de méritos en la entidad. Destacó que los artículos 3º numeral 2º, 31 y 34 de la Ley 909 de 2004, 12 del Decreto 1227 de 2005, 1º del Decreto 1567 de 1998 y 88, 89 y 97 de la Ley 1437 de 2011, no establecían un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, ni obligación directa para la Fiscalía y la Comisión Nacional de Administración de la Carrera y que si bien los artículos 31 y 34 de la Ley 909 de 2004 y 89 de la Ley 1437 de 2011 describían algunos deberes, lo cierto es que se trataba de temas generales que no describían el modo, tiempo y lugar de aplicación en las se debía ejercer la atribución respectiva.

En cuanto a los artículos 13 y 32 del Decreto 1227 de 2005, dijo que se trataba de obligaciones a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil relacionadas con la elaboración y suscripción de las convocatorias a concurso y el envío de la copia de la lista de elegibles al jefe de la entidad para la cual fue llevado a cabo el proceso de selección, pero resaltó que no eran aplicables porque según la información reportada por la Subdirectora Nacional de Apoyo a la Comisión de la Carrera Especial de la Fiscalía, actualmente la norma vigente en el régimen de carrera era el Decreto Ley 20 de 2014.

De otro lado, explicó que aunque la Ley 909 de 2004 estableció en el numeral 2º del artículo 3º que era aplicable a los servidores públicos de la carrera especial de la Fiscalía General, esto sería de manera supletoria en caso de presentarse vacíos en la regulación correspondiente, lo que no ocurría en este evento, precisamente en virtud del Decreto Ley 20 de 2014. 2.9.

Los accionantes presentaron recurso de apelación contra la anterior decisión y correspondió conocer en segunda instancia a la Sección Quinta del Consejo de Estado que, en sentencia del 29 de julio de 2021 revocó la decisión del tribunal y en su lugar, declaró improcedente la acción ante la existencia de otro medio de defensa. Anotó que independientemente del desacuerdo entre las partes en torno a la naturaleza jurídica de la actuación adelantada por el organismo, estaba probado que los actores fueron nombrados provisionalmente en los cargos de Investigador Criminalístico mediante las Resoluciones Nros. 01975, 01980, 02064, 02066 y 02931 de 2006, actos administrativos que generaban efectos jurídicos particulares y concretos para cada uno de los demandantes, como era precisamente la vinculación de carácter provisional a la Fiscalía General, sin la adquisición de los derechos propios de carrera ni la inscripción en el Registro Único del régimen especial.

Dadas las anteriores circunstancias, consideró que lo que se perseguía con la acción era el cumplimiento de las normas y actos a efectos de que se ordenara a la entidad, esto es, la Fiscalía General de la Nación, el cierre del concurso, la inclusión inmediata en el registro de carrera y el nombramiento en propiedad y la consecuente posesión en los empleos del Cuerpo Técnico de Investigación CTI, pretensiones que involucraban actos de nombramiento dictados por la Fiscalía General de la Nación, para lo cual existía otro medio ordinario de defensa judicial, concretamente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos de carácter particular y concreto.

Precisó además que en ejercicio de dicho mecanismo, los demandantes tenían la posibilidad de cuestionar la naturaleza jurídica de la actuación llevada a cabo por la Fiscalía General, el nombramiento en provisionalidad y el derecho que alegan tener a la vinculación en propiedad y la inscripción en el régimen de carrera especial en sus cargos, incluso, con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones de nombramiento en caso de estimar que, prima facie, desconocían las disposiciones legales y actos invocados.

Concluyó que la discusión sobre la legalidad de los actos de designación de los actores, a partir de la convocatoria pública hecha por el organismo en 2006, era un asunto que escapaba al objeto de ese mecanismo constitucional y que lo hacía improcedente a la luz del artículo 9º de la Ley 393 de 1997. 2.10. Manifiestan los tutelantes que recientemente la Fiscalía General de la Nación convocó a concurso de méritos para la provisión de 500 vacantes definitivas de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación pertenecientes al sistema especial de carrera, mediante el Acuerdo Nro. 001 del 16 de julio de 2021.

Advirtieron que, de acuerdo con la oferta pública de empleos de carrera especial los cargos que salieron a concurso son equivalentes en funciones, jerarquía y denominación a los que ellos ocupan actualmente en provisionalidad, por lo que resultarían afectados con el actual concurso. 3. Fundamentos de la acción Los accionantes consideran que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Quinta, en las providencias del 10 de junio y 29 de julio de 2021, respectivamente, emitidas en primera y segunda instancia dentro del medio de control de cumplimiento Nro. 25000-23-41000-2021-00158-00 /01, incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente.

En concreto, citaron las siguientes sentencias como precedentes que consideraron desconocidos: • Sentencia del 4 de octubre de 2001 del Consejo de Estado, Sección tercera, expediente de acción de cumplimiento Nro. 2500023250002001035701, con ponencia del doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez. • Sentencias de la Corte Constitucional C-517 de 2002, T-131 de 2005, C- 279 de 2007 y C-878 de 2008.

Sustentaron que existía el deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo de la Fiscalía General de la Nación, Comisión Nacional de Administración de la Carrera, dar cierre formal al concurso de méritos que se había surtido, enfatizando en la Sentencia C-878 de 2008, referente a los procesos de carrera adelantados por la Fiscalía. Consideraron que los pronunciamientos accionados se apartan del precedente jurisprudencial que resulta aplicable al caso, sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación jurídica que justifique tal cambio de jurisprudencia y que lo que se viene discutiendo es el ingreso a la Carrera como verdadero hecho relevante, “de lo que se colige una limitación sustancial al alcance de los derechos fundamentales y principios que ya la propia Corte Constitucional y el mismo Consejo de Estado habían establecido para los ciudadanos y servidores públicos beneficiarios de la Carrera Especial, convirtiendo dicho sea de paso este último pronunciamiento en letra muerta y más bien ratifica la conducta constitutiva de absoluta renuencia al mínimo de cumplimiento que esta Jurisdicción Contenciosa ya le había ordenado al señor Fiscal General de la Nación”.

Además, que la sentencia de segundo grado sugiere la existencia de otro medio como el de nulidad y restablecimiento del derecho para resolver la controversia, cuando es más que claro que los actos administrativos se encuentran caducados. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 29 de octubre de 2021, el despacho ponente negó la medida provisional solicitada, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes accionante y accionadas y dispuso la vinculación como tercero con interés a la Nación, Fiscalía General de la Nación, Comisión Nacional de Administración de la Carrera, quien actuó como demandado en el proceso ordinario; y a los señores: José Horacio Gutiérrez Gutiérrez, Juan Alejandro Narváez Niño, Edgar Fernando Prada Rodríguez, Juan Gabriel García Murcia, Fernando Alfonso Yánez Peñaranda, Martha Yaneth Oviedo Santos, Lázaro Segundo Álvarez Hernández, Wilder Alonso Gómez Muñoz, Mileidy Marcela Ruiz Fontalvo, Gustavo Javier Parra Chacón, y Fanny Cecilia Merchán Merchán, quienes actuaron como demandantes en la acción de cumplimiento. 4.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, rindió informe en el que manifestó que de acuerdo con lo manifestado por el juez de segunda instancia, esto es, la Sección Quinta del Consejo de Estado, la acción era improcedente por existir el medio de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir los actos administrativos respectivos, razón por la que en esa línea, consideró que la acción de tutela era improcedente precisamente al contar los actores con esta vía de acción a través del mencionado medio de control.

Además de lo anterior, indicó que los mismos antecedentes jurisprudenciales fueron citados en la demanda de cumplimiento y que se atendieron a cabalidad los argumentos en la sentencia de primera instancia a la que se refirió en algunos apartes. De este modo, para el tribunal las sentencias de la Corte Constitucional mencionadas destacaban tiempos de aplicación y vigencia de las normas aplicables para la época en que se adelantó el concurso fallido del que se ocupó el estudio en esa oportunidad y que no se estaba ante supuestos que guardaran una identidad fáctica con el caso de los actores. 4.3.

El Consejo de Estado, Sección Quinta, se pronunció dentro del presente trámite. En criterio de la Corporación, el desacuerdo que los actores puedan tener respecto de la decisión no implica la vulneración de sus derechos, en razón a que las normas que regulan el trámite de la acción fueron expresas al señalar que era improcedente ante la existencia de otro medio ordinario de defensa judicial para controvertir sus nombramientos.

Del derecho al trabajo de los demandantes, estimó que no dependía de la acción de cumplimiento y que si realmente estimaban que su designación debió ser hecha en propiedad, con derechos de carrera, a su alcance estuvo la alternativa de acudir en su oportunidad al proceso ordinario ante la jurisdicción, que contempla las medidas cautelares correspondientes.

En cuanto a la caducidad que hubiera operado sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los nombramientos en provisionalidad, precisó que era un aspecto que no podía suplirse con la acción de cumplimiento para pretensiones como la inscripción en el régimen especial de carrera y la designación en propiedad en los cargos.

Que lo que en últimas pretenden los actores es cuestionar la legalidad del Acuerdo 001 de 2021 mediante el cual la Fiscalía convocó a concurso de méritos para la provisión de 500 vacantes definitivas, incluyendo cargos equivalentes a los desempeñados por los actores en provisionalidad desde 2006, incluso porque la parte actora solicitó como medida provisional la suspensión provisional de cualquier actuación que el organismo esté adelantando con base en dicho acto administrativo a fin de evitar la producción de “otros daños” por los hechos expuestos en la tutela, de manera que frente al acto de carácter general que convocó al proceso de selección en la Fiscalía y ante los posibles daños que eventualmente surgieran de su ejecución, los actores tienen a su alcance otros medios ordinarios de defensa judicial, según las respectivas pretensiones.

Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción de tutela. 4.4. La Fiscalía General de la Nación y los ciudadanos José Horacio Gutiérrez Gutiérrez, Juan Alejandro Narváez Niño, Edgar Fernando Prada Rodríguez, Juan Gabriel García Murcia, Fernando Alfonso Yánez Peñaranda, Martha Yaneth Oviedo Santos, Lázaro Segundo Álvarez Hernández, Wilder Alonso Gómez Muñoz, Mileidy Marcela Ruiz Fontalvo, Gustavo Javier Parra Chacón y Fanny Cecilia Merchán Merchán, pese haber sido notificados de la presente acción, no se pronunciaron.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[2], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones 2.1. La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[3] y especiales[4] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[5] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Es por lo anterior, que la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 2.2.

Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así que, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.

Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.

Planteamiento del problema jurídico y delimitación del análisis 3.1. De manera previa debe advertir la Sala que el análisis del caso se hará únicamente en relación con la sentencia de segunda instancia proferida dentro del medio de control de cumplimiento por la Sección Quinta del Consejo de Estado, pues las inconformidades que pudo tener la parte actora contra la decisión de primera instancia, las debió plantear en el recurso de apelación. 3.2.

Establecido lo anterior, teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala, de manera preliminar, establecer si se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad, específicamente el de relevancia constitucional. De superar dicho estudio, corresponderá a la Sala establecer si el Consejo de Estado, Sección Quinta, al proferir la sentencia del 29 de julio de 2021 en el medio de control de cumplimiento con radicación Nro. 25000-23-41000-2021-00158-00 /01, incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente, alegado por la parte actora. 4.

El requisito de relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»[6]. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural[7].

De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.

En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”[8]. 4.2.

Del análisis del caso concreto, encuentra la Sala que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, por dos motivos: De un lado, porque los accionantes utilizan la tutela como una instancia adicional, reiterando los argumentos presentados en el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y de otro, por no existir congruencia entre lo planteado en la demanda de tutela y la ratio decidendi de la sentencia de segunda instancia cuestionada.

Entonces, encuentra la Sala que dejaron de atender dos cosas: (i) que la decisión de segunda instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la decisión del tribunal para en su lugar determinar que la acción de cumplimiento adelantada era improcedente al contar con otro medio, en concreto, el medio de control de nulidad de restablecimiento del derecho y (ii) porque en esa línea, los argumentos que pudo presentar contra la decisión de cierre de la Sección Quinta de esta Corporación, debían estar dirigidos era a los argumentos que presentó el fallo de segundo grado y no pretender insistir en los mismos puntos que en su momento cuestionó frente a la decisión de primera instancia. 4.3.

De la revisión hecha al recurso de apelación que presentó el apoderado de los actores contra la providencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda de cumplimiento, se encuentra que los argumentos fueron los siguientes: 4.3.1.

Consideraron que se desconocían las sentencias T-131 de 2005, C-279 de 2007 y C-878 de 2008 y que estos pronunciamientos daban plena observancia a los reglamentos que en su momento fueron dictados por la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía, vigentes para la época y que regulaban las etapas del proceso de selección mediante concurso de méritos que les eran aplicables, concretamente un articulado del Acuerdo Nro. 003 del 27 de octubre de 2005. 4.3.2.

Luego de hacer referencia a las normas cuyo cumplimiento solicitaban, dijeron que la ratio decidendi concretamente de las sentencias T-131 de 2005, C-279 de 2007 y C-878 de 2008, eran pronunciamientos contentivos del deber jurídico, claro, expreso y exigible a cargo de la parte demandada, esto es, la Fiscalía General de la Nación, de dar cierre formal al concurso de méritos en curso y que era objeto de la acción de cumplimiento. 4.3.3.

Hicieron énfasis en la sentencia C-878 de 2008 que analizó la constitucionalidad de unos artículos de la Ley 938 de 2004 y en la que se reiteró que la carrera de la Fiscalía es una carrera especial de origen constitucional que por tanto no estaba administrada ni vigilada por la Comisión Nacional del Servicio Civil ni por el Consejo Superior de la judicatura, sino por la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación. Insistieron en el deber de culminación de los concursos de mérito ya iniciados en la entidad, entre ellos en el que los actores habían participado. 4.4.

El Consejo de Estado, Sección Quinta, conforme lo manifestado en el recurso de apelación y teniendo en cuenta los antecedentes del caso, fundamentó la providencia de segunda instancia de la siguiente manera: “Al impugnar la decisión de primera instancia, el apoderado de los demandantes insistió en la aplicación de tales normas frente al proceso de selección, con respaldo en los pronunciamientos hechos por la Corte Constitucional en las sentencias T-131 de 2005, C-279 de 2007 y C-878 de 2008 sobre el sistema de carrera en la Fiscalía. Independientemente del desacuerdo entre las partes alrededor de la naturaleza jurídica de la actuación adelantada por el organismo, observa la Sala que los actores fueron nombrados provisionalmente en los cargos de investigador criminalístico mediante las resoluciones 01975, 01980, 02064, 02066 y 02931 de 2006.

La expedición de esos actos administrativos genera efectos jurídicos particulares y concretos para cada uno de los demandantes, como es precisamente la vinculación de carácter provisional a la Fiscalía General, sin la adquisición de los derechos propios de carrera ni la inscripción en el Registro Único del régimen especial. Estas circunstancias hicieron que la acción persiga el cumplimiento de las normas y actos para que sea ordenado a la entidad el cierre del concurso, la inclusión inmediata en el registro de carrera y el nombramiento en propiedad y la posesión en dicha condición para los actores en los citados empleos del Cuerpo Técnico de Investigación. Advierte la Sala que las pretensiones formuladas por los actores involucran un cuestionamiento concreto contra los actos de nombramientos dictados por la Fiscalía General, puesto que es claro y expreso, en la demanda, el desacuerdo con la designación en provisionalidad después de la actuación surtida en el año 2006.

Subraya esta corporación que para discutir la legalidad de los nombramientos hechos por el organismo, los actores tuvieron a su alcance otro medio ordinario de defensa judicial, como era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo frente a los actos de carácter particular y concreto.

En ejercicio de dicho mecanismo, los demandantes tenían la posibilidad de cuestionar la naturaleza jurídica de la actuación llevada a cabo por la Fiscalía General, el nombramiento en provisionalidad y el derecho que alegan tener a la vinculación en propiedad y la inscripción en el régimen de carrera especial en sus cargos. Incluso, también estuvo a su alcance la alternativa de solicitar la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones de nombramiento en caso de estimar que, prima facie, desconocían las disposiciones legales y actos invocados en esta acción respecto de la situación administrativa que ostentan a raíz de su vinculación provisional.

Así, es incuestionable que la discusión sobre la legalidad de los actos de designación de los actores, a partir de la convocatoria pública hecha por el organismo en 2006, es asunto que escapa al objeto de este mecanismo de orden constitucional. En este sentido, no le asiste razón al apoderado de los actores cuando alegó la inexistencia de otro medio de defensa judicial, pues el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 fue expreso al señalar que la acción “Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de (la norma) o acto administrativo […]”, como ocurrió en este caso.

(Negrillas fuera del texto). También precisa la Sala que este mecanismo constitucional no es procedente para procurar el acatamiento de las órdenes impartidas por las autoridades judiciales en sus providencias, como lo planteó al hacer referencia a los dictados que dispuso la Corte Constitucional en las sentencias C-670 de 2001, C-517 de 2002, T- 131 de 2005, C-279 de 2007 y C-878 de 2008 sobre los concursos y el sistema de carrera de la Fiscalía”.

De manera que, no se desconoció el fundamento que trajo la parte recurrente en relación con la aplicación de las normas frente al proceso de selección con respaldo en los pronunciamientos de la Corte Constitucional que allí se discriminaron, sino que lo que hizo el juez de segunda instancia del proceso de cumplimiento, fue determinar un aspecto de procedibilidad de este medio de control y encontró que conforme con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 no se cumplía con el requisito de la subsidiariedad, al contar los accionantes con otro mecanismo idóneo para perseguir lo que en últimas buscaban y que tenía que ver con el concurso que se adelantó y en el que según narraron, no se formalizó la inscripción en carrera de la Fiscalía General de la Nación de sus nombramientos que además lo fueron en provisionalidad, pese haber adelantado etapas respectivas de la convocatoria. 4.5.

Ahora en el escrito de tutela, insisten en un desconocimiento del precedente, precisamente adaptado a este defecto, para reiterar que se dejaron de lado unos pronunciamientos que, en todo caso lo que anticipaban era el deber de culminar los respectivos procesos de selección de la Fiscalía General de la Nación. Los puntos expuestos en la tutela fueron los siguientes: 4.5.1.

Insistieron en el desconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional C-517 de 2002, T-131 de 2005, C-279 de 2007 y C- 878 de 2008 y la sentencia del 4 de octubre de 2001 del Consejo de Estado, Sección tercera, expediente de acción de cumplimiento Nro. 2500023250002001035701, con ponencia del doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez.

En este sentido, justificaron que de acuerdo con el precedente constitucional citado, existía el deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo de la Fiscalía General de la Nación, Comisión Nacional de Administración de la Carrera, dar cierre formal al concurso de méritos que se había surtido, enfatizando en la Sentencia C-878 de 2008, referente a los procesos de carrera adelantados por la Fiscalía. 4.5.2.

Advirtieron que los pronunciamientos accionados se apartan del precedente jurisprudencial que resulta aplicable al caso, sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación jurídica que justifique tal cambio de jurisprudencia y que lo que se viene discutiendo es el ingreso a la carrera como verdadero hecho relevante, “de lo que se colige una limitación sustancial al alcance de los derechos fundamentales y principios que ya la propia Corte Constitucional y el mismo Consejo de Estado habían establecido para los ciudadanos y servidores públicos beneficiarios de la Carrera Especial, convirtiendo dicho sea de paso este último pronunciamiento en letra muerta y más bien ratifica la conducta constitutiva de absoluta renuencia al mínimo de cumplimiento que esta Jurisdicción Contenciosa ya le había ordenado al señor Fiscal General de la Nación”. 4.5.3.

Manifestaron que la sentencia de segundo grado de la Sección Quinta de esta Corporación, sugiere la existencia de otro medio como el de nulidad y restablecimiento del derecho para resolver la controversia, cuando es más que claro que los actos administrativos se encuentran caducados. 4.6. De acuerdo con lo anterior, concluye la Sala que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por dos razones: De una parte, al formularse inconformidades que coinciden con las que expusieron en el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, buscando revivir la discusión jurídica que ya fue estudiada y definida, conforme a las pruebas obrantes en el proceso y con fundamento en las normas y jurisprudencia aplicables por el juez de segunda instancia en el proceso de cumplimiento adelantado.

Y de otro lado, porque los argumentos de la solicitud de amparo no se acompasan con las razones de la decisión objeto de tutela, pues la discusión que se plantea en el escrito de tutela no se refiere a las razones que tuvo la decisión de segunda instancia cuestionada, en el entendido de ser esta la decisión que eventualmente hubiera podido ser analizada por el juez constitucional de tutela, pues como se advirtió en el planteamiento del problema jurídico, los fundamentos contra la decisión de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no podían volver a cuestionarse por esta vía ya que precisamente pudieron exponerse en el recurso de apelación oportunamente presentado, como en efecto ocurrió. Así las cosas, no existe una relación entre el fundamento de la decisión de cierre de la Sección Quinta del Consejo de Estado y el planteamiento que hace en el escrito de tutela que tuviera alguna incidencia con el sentido del fallo que se cuestiona y que correspondería analizar. 4.7.

De manera que, encuentra la Sala que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional conforme estos dos criterios orientadores que impiden que el juez de tutela pueda pronunciarse y lo que hace la parte accionante, es acudir a este mecanismo constitucional con el fin de exponer su inconformidad con la decisión judicial cuestionada que le resultó desfavorable; olvidando que el propósito de la acción tutela no es prolongar la discusión que se presentó y se definió por el juez natural, ni tampoco erigirse como una instancia adicional en la que se vuelvan a presentar argumentos que en su momento se pusieron en conocimiento del juez natural, menos aun exponiendo unos argumentos que nada tienen que ver con el fondo de lo decidido por el juez en segunda instancia, punto este último con respecto al que señala que no sería posible acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como lo sugiere la sentencia de la Sección Quinta, en la medida que estaba más que superada la caducidad, consecuencia con la que corre quien pretende demandar y no lo hace en forma oportuna.

Que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el sentido de la decisión adoptada por el juez de la causa, escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, la cual está dada en clave de derechos fundamentales y no para dirimir diferencias de juicio o de opinión, pues no debe olvidarse que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales.

De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. Es por este motivo que la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que, cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto.

Por último, precisa la Sala que, tratándose de providencias judiciales proferidas por altas Cortes –quienes cumplen la función de unificar la jurisprudencia y actuar como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones–, se exige la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.

Lo cual no acontece en el sub examine. 4.8. Las razones anteriormente expuestas son suficientes para concluir que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de relevancia constitucional, razón por la que la acción de tutela resulta improcedente. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Fecha de radicación del escrito de tutela remitido al correo electrónico de tutelas y hábeas corpus en línea. [2] Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [3] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [4] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [5] Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [6] Ibidem [7] Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T-422 de 2018, T- 715 de 2016, C- 590 de 2005. [8] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.

Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño.