11001-03-25-000-2017-00660-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Cuantía de suma periódica no excede lo debido por ley / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN –No procede para una nueva valoración probatoria La Sala debe recordar que la acción especial de revisión no fue concebida para refutar la valoración probatoria contenida en la providencia que se busca infirmar, como tampoco para controvertir las interpretaciones legales en ella efectuadas, pues no es dable reabrir el debate procesal en relación con tales aspectos.

Por consiguiente, esta clase de reproches no encajan en la causal alegada, comoquiera que estos se refieren a la valoración probatoria que escapa al objeto de este trámite extraordinario, en tanto pretenden cuestionar la autonomía e independencia del funcionario judicial, lo que impide su prosperidad. (…) Teniendo en cuenta que lo relevante para el reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, y puesto que según el Certificado de Servicios Prestados, expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, el colegio Luis Lozano Scipión de Condoto (Chocó) es un establecimiento de educación secundaria «nacionalizado», el Tribunal Administrativo del Chocó infirió que la plaza de profesor (de secundaria), que ocupó el hoy demandado, tenía esa misma naturaleza y, por lo tanto, cumplía con los requisitos para acceder a la prestación de gracia. Ahora bien, analizados los actos administrativos objeto de la demanda ordinaria (resoluciones 14566 del 26 de mayo de 1998 y 005486 de 7 de diciembre de 1998) la Sala encuentra que, en ellos, el fundamento empleado por Cajanal para negar la pensión gracia, no fue la naturaleza de la vinculación que el demandante ostentó durante el tiempo de prestación de sus servicios, como ahora alega la UGPP en revisión, sino que estuvo motivada en la «falta de requisitos legales», consistente en la ausencia de «tiempos de servicios en la enseñanza primaria oficial».

Precisamente, ese análisis de los requisitos legales, y, en particular, si el hoy demandado debía haber aportado tiempos de servicio en primaria, fue el problema jurídico que abordó el Tribunal Administrativo del Chocó en la sentencia del 15 de enero de 2001, en la cual, como quedó señalado, se concluyó que esa circunstancia (prestación del servicio en instituciones de primaria oficial), de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, no era óbice para el cómputo de los tiempos de servicio.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento de la pensión gracia, en relación con el origen de los dineros de la entidad nominadora, ver: C de E, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia unificación de 21 de junio de 2018, rad 25000-23-42-000-2013-04683-013805-14CE-SUJ2-011-18, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 - LITERAL B / LEY 114 DE 1913 / LEY 91 DE 1989 – ARTICULO 15 CONDENA EN COSTAS – Determinación Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, pues la UGPP busca controvertir una providencia judicial que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00660-00(3174-17) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: MAGDALENO ROA BERMÚDEZ Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Tema: Causal b) del artículo 20 Ley 797 de 2003, Ley 91 de 1989, Pensión Gracia Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 15 de enero de 2001, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) interpuso acción especial de revisión con fundamento en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en virtud de la cual procede la revisión del reconocimiento de sumas periódicas: «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».[1] Como pretensiones de la acción de revisión, la UGPP solicitó: (i) «revocar» (infirmar) la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 15 de enero de 2001; y (ii) declarar que al señor Magdaleno Roa Bermúdez «no le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión de gracia».[2] 1.1.2.

Hechos En síntesis, los hechos que narra la UGPP como fundamento de la acción de revisión son los siguientes: i) El señor Magdaleno Roa Bermúdez nació el 13 de octubre de 1945[3] y prestó sus servicios como docente al Departamento del Chocó, en el periodo comprendido entre el 16 de julio de 1975 y el 18 de junio de 1997.[4] ii) El 26 de mayo de 1998, a través de la Resolución 14566, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó una solicitud de reconocimiento de pensión gracia al señor Roa Bermúdez «por no reunir los requisitos legales»; puntualmente, porque no acreditó tiempos de servicio «en la enseñanza primaria oficial».[5] Contra esta decisión, el interesado presentó el recurso de apelación. iii) El 7 de diciembre de 1998, mediante la Resolución 005486, Cajanal resolvió el recurso y decidió «confirmar la Resolución 014566 del 26 de mayo de 1998 ( )».[6] iv) El 1 de febrero de 1999, el señor Magdaleno Roa Bermúdez, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la legalidad de las resoluciones 14566 del 26 de mayo de 1998 y 005486 de 7 de diciembre de 1998, con el fin de que se ordenara a la demandada (como restablecimiento de su derecho) a reconocer y pagar «la pensión gracia de jubilación en las condiciones indicadas en la petición presentada a Cajanal». v) El 15 de enero de 2001, el Tribunal Administrativo del Chocó profirió sentencia favorable a las pretensiones de la demanda.[7] 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia de 15 de enero de 2001,[8] dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Magdaleno Roa Bermúdez contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), accedió a las pretensiones de la demanda. En síntesis, los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia fueron lo siguientes: i) De conformidad con el acervo probatorio, en particular, «( ) el documento de folio 52 (sic), el señor Magdaleno Roa Bermúdez fue nombrado como profesor de secundaria por resolución 4471 de julio 24 de 1975, en el colegio nacionalizado “Luis Lozano Scipión” de Condoto». ii) Así las cosas, «los actos acusados estarían errados porque niegan la pensión con el fundamento que el señor Roa Bermúdez no acreditó haber trabajo en primaria», toda vez que «en un caso similar», la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado sostuvo que «( ) para adquirir el derecho a la pensión [gracia] no es necesario demostrar que se ha laborado en el nivel primaria».[9] iii) En conclusión, el demandante cumple a cabalidad con los requisitos que exige la normativa para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de ello, cabe la nulidad de las resoluciones demandadas y «[declarar] que el señor Magdaleno Roa Bermúdez tiene derecho a una pensión gracia, equivalente al ( ) 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior, a partir del 14 de octubre de 1995 ( )».

La sentencia cobró ejecutoria el día 12 de febrero de 2002.[10] 1.1.4. La causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en virtud de la cual procede la revisión del reconocimiento de sumas periódicas «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».[11] Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó «( ) debe ser revocada (sic), comoquiera que ordena el reconocimiento de una pensión gracia a favor del señor Magdaleno Roa Bermúdez, pese a que en el tiempo que pretende acumular para el otorgamiento de la prestación, ostentaba la calidad de docente nacional». ii) El señor Magdaleno Roa Bermúdez no tiene derecho a gozar de la pensión gracia, por cuanto «acreditó tiempos que no pueden ser valorados para cumplir con el requisito de los 20 años al servicio oficial para efectos de reconocer la pensión gracia, [pues] no corresponden a aquellos prestados en establecimientos del orden departamental, municipal o distrital, sino directamente de la nación». iii) La sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó «se funda en la errada valoración de la prueba documental y de las normas que consagraron la pensión de gracia [las cuales] no le serían aplicables por haber el demandado laborado en un colegio nacionalizado, cuyos tiempos no le permitían acceder a la pensión gracia por la incompatibilidad del numeral 3º de la Ley 114 de 1913, que no permitía (sic) pago de pensiones concedidas por entidades del orden nacional ( )». 1.2.

Contestación a la acción de revisión Aunque fue debidamente notificado, el señor Magdaleno Roa Bermúdez no contestó a la demanda.[12] 2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, se interpuso el 26 de julio de 2017,[13] esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-,[14] por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.[15] Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.[16] Adicionalmente, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».[17] 2.1.2.

Oportunidad En el sub lite, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó quedó ejecutoriada el 12 de febrero de 2002,[18] y la acción de revisión se interpuso el 26 de julio de 2017,[19] la demanda, a priori, estaría fuera del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. Sin embargo, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, determinó que el plazo para acudir a la revisión de las decisiones judiciales, por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe contabilizarse a partir del momento en el que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal, esto es, el 12 de junio de 2013, fecha en la cual inició la sucesión procesal entre estas dos entidades, la presente acción de revisión se encuentra dentro del término previsto por la señalada providencia. 2.2.

Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 15 de enero de 2001, está inmersa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al haber reconocido el derecho a la pensión gracia del señor Magdaleno Roa Bermúdez, en cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicables, porque en el tiempo que acreditó su vinculación fue como docente de carácter nacional. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003[20] estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien la disposición jurídica transcrita establece que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado actualmente por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) En ese sentido, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró[21] que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,[22] procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En definitiva, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en virtud de la cual procede la revisión de providencias ejecutoriadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos[23] que dio origen a la ley que previó la acción de revisión, se estableció que el propósito de consagrar las causales de revisión era el de contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de reconocimiento pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.

La siguiente fue la explicación que al respecto se adujo: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) En otras palabras, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario.

No obstante lo anterior, no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 6[24] del artículo 6 del Decreto 575 de 2013[25] atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.4.

Análisis de la Sala. El caso concreto 2.4.1. Examen de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 De entrada, conviene recordar que la pensión gracia es una prestación otorgada a los docentes mediante la Ley 114 de 1913, como un reconocimiento por su capacidad, esfuerzo y conocimiento al servicio de los educandos de primaria, por un lapso no menor de 20 años y haber cumplido 50 años de edad, con una conducta intachable, no recibir emolumento alguno del erario; sin que en este caso se requiera haber cotizado ante ningún fondo de pensiones, entre otros requisitos.

Este mismo beneficio se extendió con la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Más adelante, con la expedición de la Ley 37 de 1933 (artículo 3º) el reconocimiento de esta pensión se hizo extensivo a quienes hubieren completado el tiempo de servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, pero siguió amparada por una serie de situaciones excepcionales, a saber: (i) es una prestación con cargo al tesoro, pagada por Cajanal;

(ii) no requiere de aportes a ningún fondo pensional para su reconocimiento; (iii) es compatible con otras prestaciones no nacionales; (iv) ya no requiere que los 20 años de servicios se hayan prestado de manera exclusiva en educación básica primaria; (v) el beneficiario debe tener como mínimo 50 años de edad y 20 de servicios, y (vi) se requiere haber observado durante toda su vida al servicio de la educación oficial una conducta irreprochable.

En torno a su reconocimiento, esta pensión no se rige por las disposiciones previstas en las leyes 33 y 62 de 1985, comoquiera que la pensión gracia no es una prestación ordinaria, sino de rango excepcional, razón por la cual el legislador la excluyó de esta reglamentación y así se encuentra consignado en la primera de dichas leyes, cuyo texto, en lo pertinente, dispone lo siguiente: Artículo 1.

El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajen en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […] Como de su texto se infiere, la norma es clara en excluir a quienes tienen un régimen especial de pensiones, como acontece con la de gracia, porque es la misma legislación la que consagra la excepción en cuanto a las pensiones de régimen especial.

Posteriormente, la aludida pensión fue restringida por la Ley 91 de 1989[26] para aquellos profesores que estuvieren vinculados hasta antes del 31 de diciembre de 1980, así: Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.- Pensiones: 1.

Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 2.

Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Luego, se expidió la Ley 100 de 1993 con la finalidad, entre otras, de acabar la diversidad de regímenes pensionales existentes en el ordenamiento nacional; no obstante, con el propósito de evitar el menoscabo de los derechos de las personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicios, la norma previó el régimen de transición y, además, estableció ciertas excepciones al sistema integral de la Seguridad Social, así: Artículo 279.

Excepciones: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de […]. Así mismo se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración […] (Negrillas fuera del texto). 2.4.1.1.

De la naturaleza de la vinculación a la docencia del demandado La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado,[27] considerando que la jurisprudencia en la materia «no había sido constante», en fallo del 18 de junio de 2018, decidió unificar su criterio respecto de las controversias relacionadas al reconocimiento de la pensión de gracia, específicamente en lo relativo al origen de los dineros de la entidad nominadora, así: i) Los recursos del antiguo Situado Fiscal que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender el sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales, en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del Situado Fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos. iv) Los FER atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales, nacionalizados, y algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -Situado Fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) No es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, ni por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Lo relevante frente al reconocimiento de la pensión de gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. vii) Para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

Con todo, cabe destacar que en esta providencia se precisó que las señaladas reglas de unificación se deben aplicar de manera retrospectiva a los casos pendientes de resolución, no así en relación con los ya resueltos por la jurisdicción contencioso-administrativa, dado que sobre estos opera el principio de la cosa juzgada. Descendiendo al sub lite, la UGPP argumenta que la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 15 de enero de 2001, se encuentra inmersa en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que «se funda en la errada valoración de la prueba documental y de las normas que consagraron la pensión de gracia [las cuales] no le serían aplicables por haber el demandado laborado en un colegio nacionalizado, cuyos tiempos no le permitían acceder a la pensión gracia por la incompatibilidad del numeral 3º de la Ley 114 de 1913 que no permitía pago de pensiones concedidas por entidades del orden nacional ( )».

Pues bien, examinado el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 270012333100219990008100, se tiene que en los folios 52 y 53 del cuaderno principal, reposa copia del documento «Certificados de Servicios Prestados», expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, con fecha 26 de noviembre de 1997, en el que se puede observar que el señor Magdaleno Roa Bermúdez prestó sus servicios como «profesor de secundaria», durante el periodo comprendido entre el 16 de septiembre de 1975 y el 18 de junio de 1997 «en el colegio nacionalizado Luis Lozano Scipión de Condoto»; empero, cabe resaltar que no existe documental (entiéndase copia del acto administrativo de su nombramiento) que acredite el tipo de vinculación o el carácter de la plaza a ocupar.

No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que lo relevante para el reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada[28], y puesto que según el Certificado de Servicios Prestados, expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, el colegio Luis Lozano Scipión de Condoto (Chocó) es un establecimiento de educación secundaria «nacionalizado», el Tribunal Administrativo del Chocó infirió que la plaza de profesor (de secundaria), que ocupó el hoy demandado, tenía esa misma naturaleza y, por lo tanto, cumplía con los requisitos para acceder a la prestación de gracia. Ahora bien, analizados los actos administrativos objeto de la demanda ordinaria (resoluciones 14566 del 26 de mayo de 1998 y 005486 de 7 de diciembre de 1998) la Sala encuentra que, en ellos, el fundamento empleado por Cajanal para negar la pensión gracia, no fue la naturaleza de la vinculación que el demandante ostentó durante el tiempo de prestación de sus servicios, como ahora alega la UGPP en revisión, sino que estuvo motivada en la «falta de requisitos legales», consistente en la ausencia de «tiempos de servicios en la enseñanza primaria oficial».

Precisamente, ese análisis de los requisitos legales, y, en particular, si el hoy demandado debía haber aportado tiempos de servicio en primaria, fue el problema jurídico que abordó el Tribunal Administrativo del Chocó en la sentencia del 15 de enero de 2001, en la cual, como quedó señalado, se concluyó que esa circunstancia (prestación del servicio en instituciones de primaria oficial), de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado,[29] no era óbice para el cómputo de los tiempos de servicio.

En ese orden de ideas, por la naturaleza excepcionalísima de la acción de revisión, no es posible reabrir el debate jurídico que consistió en determinar la legalidad de unos actos administrativos que negaron una pensión gracia por la ausencia de un requisito como «la exigencia» de la enseñanza en el nivel de primaria, por una presunta «errada valoración de la prueba documental y de las normas que consagraron la pensión de gracia», cuando lo cierto es que la naturaleza del vínculo docente no fue puesta en duda ni en las resoluciones demandadas ni en la oportunidad procesal que tuvo la entidad para contestar a la demanda y/o apelar la decisión. A este respecto, la Sala debe recordar que la acción especial de revisión no fue concebida para refutar la valoración probatoria contenida en la providencia que se busca infirmar, como tampoco para controvertir las interpretaciones legales en ella efectuadas, pues no es dable reabrir el debate procesal en relación con tales aspectos.

De las costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, pues la UGPP busca controvertir una providencia judicial que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al supuesto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala declarará infundada la acción de revisión por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, interpuesta por la UGPP (antes Cajanal EICE) contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 15 de enero de 2001, al no haberse determinado que esta haya reconocido el derecho a la pensión gracia del actor con abuso del derecho o fraude a la ley.

Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión que, con base en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (antes Cajanal EICE), interpuso contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 15 de enero de 2001.

Segundo. Sin condena en costas. Tercero. En firme esta providencia, archivar la acción de revisión, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 270012333100219990008100 al órgano judicial de origen y efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma samai. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.

CBT ----------------------- [1] Folio 223 de la acción de revisión. [2] Folio 223 ibídem. [3] Conforme a la copia simple de su Cédula de Ciudadanía visible en el folio 192 de la acción de revisión. [4] De acuerdo con el Certificado de Servicios Prestados, expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Departamento del Chocó visible en el folio 49 de la acción de revisión. [5] Folios 16 al 18 de la acción de revisión. [6] Folios 23 al 27 ibídem. [7] Folios 82 al 88 del cuaderno 3 del proceso ordinario. [8] Folios 82 al 88 del cuaderno 3 del proceso ordinario. [9] Menciona la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A (sin fecha); radicado 75-99;

C.P. Alberto Arango Mantilla. [10]. Según Oficio 0922 de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Chocó, visible en el folio 93 del cuaderno 3 ordinario. [11] Folio 223 de la acción de revisión. [12] De acuerdo al informe del Juzgado Promiscuo Municipal de Condoto, visible en el folio 274 de la acción de revisión. [13] Folio 256 del cuaderno principal de la acción de revisión. [14] El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [15] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [16] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [17] Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. [18].

Según Oficio 0922 de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Chocó, visible en el folio 93 del cuaderno 3 ordinario. [19] Folio 256 del cuaderno principal de la acción de revisión. [20] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [21] Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». [22] Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;

(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. [23] Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Ar t%C3%ADculos%2020%20y%2021 [24] «6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». [25] «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». [26] «Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». [27] Sentencia del 18 de junio de 2018, radicación 25000-23-42-000-2013- 04683-01.

En aquella oportunidad se estudió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por quien había fungido como docente vinculada al Distrito Capital de Bogotá y, sin embargo, no se le tuvieron en cuenta algunos tiempos de servicio para efectos del reconocimiento de la pensión de gracia, ya que los recursos con «los cuales se le cancelaron los salarios en esos períodos de tiempo (…) provienen de la nación, pues fueron realizados, respectivamente, con recursos del situado fiscal, antiguo FER y, del Sistema General de Participaciones, los cuales son recursos de fuente nacional». [28] Así en múltiples pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, reunidos en la sentencia de unificación del 18 de junio de 2018, radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01.

En aquella oportunidad se estudió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por quien había fungido como docente vinculada al Distrito Capital de Bogotá y, sin embargo, no se le tuvieron en cuenta algunos tiempos de servicio para efectos del reconocimiento de la pensión de gracia, ya que los recursos con «los cuales se le cancelaron los salarios en esos períodos de tiempo (…) provienen de la nación, pues fueron realizados, respectivamente, con recursos del situado fiscal, antiguo FER y, del Sistema General de Participaciones, los cuales son recursos de fuente nacional». [29] El tribunal citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Radicado 27001233100019990007501;

C.P. Alberto Arango Mantilla.