ACCIÓN DE REVISIÓN POR RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN CON VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO - Aplicación precedente jurisprudencial vigente al momento de la decisión Las decisiones proferidas por el Juzgado Quince (15) Administrativo de Bogotá el 31 de julio de 2011, y aquella dictada el 16 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en descongestión se basaron en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, que era el precedente vinculante para ese momento.

En ambos pronunciamientos se puso de presente que el Consejo de Estado determinó que la pensión se debía liquidar con el promedio de lo devengado en el último año de servicios, y que, debido a que en el caso concreto se trataba de un régimen especial, con el relativo al último semestre, con todos los factores salariales devengados en este lapso.Luego, no se incurrió en desconocimiento del derecho al debido proceso pues el fundamento de estas decisiones, es decir, el cumplimiento de los parámetros fijados por el Consejo de Estado, fue debidamente explicado en el texto de las sentencias.

(…) En este orden de ideas, la Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 16 de mayo de 2013, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición corresponde a la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa especial que, para el régimen pensional del Decreto 929 de 1976, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último semestre de servicio.

NOTA DE RELATORIA: Frente al abuso del derecho en materia de seguridad social, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, Exp. D-9173 y D-9183, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En cuanto a la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición, ver: Corte Constitucional sentencia SU230-15 de 29 de abril de 2015, Exp.

T- 3.558.256, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés. Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14) CE-SUJ-SII-020- 20,M.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL A / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN CUANDO LA CUANTÍA DEL DERECHO RECONOCIDO EXCEDIERE LO DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY Infundado / RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN –Efecto En relación con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta sala encuentra que no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior en virtud del régimen de transición del que es beneficiario Carlos Enrique Franco Herrera bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial, esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último semestre de servicios, comprendido entre el 30 de enero de 1988 y el 30 de julio de 1988 que consisten en: sueldo, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad.

En ese orden de ideas, es necesario indicar que si bien es cierto que actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 16 de mayo de 2013, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya hecho con abuso del derecho pues se ajustó a la posición jurisprudencial vigente.

En ese orden de ideas, se recuerda que en la sentencia de 11 de junio de 2020 se señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL B / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 33 DE 1985 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00952-00(3198-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: CARLOS ENRIQUE FRANCO HERRERA Tema: Acción especial de revisión causales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, interpretación artículo 36 Ley 100 de 1993.

LEY 1437 DE 2011- Acción de revisión artículo 20 de la Ley 797 de 2003 I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado conoce la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., contra la sentencia de 16 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en descongestión, dentro del proceso que cursó con el radicado 11001331015201000412.

II.

ANTECEDENTES 2.1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El 22 de octubre de 2010[1], el señor Carlos Enrique Franco Herrera, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó la nulidad de la Resolución PAP 1006 de 14 de septiembre de 2009, a través de la cual se resolvió de manera desfavorable una solicitud de reliquidación de su pensión. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara reliquidar la pensión del señor Franco Herrera en los términos previstos en el Decreto 929 de 1976, esto es con el 75% de todos los factores salariales percibidos durante el último semestre de servicios; así como el pago de las diferencias entre lo que le correspondía y lo efectivamente cancelado, sumas debidamente indexadas; además, pidió que en caso de que no se cumpliera con el fallo en los términos del artículo 176 del CCA, se incluyeran los respectivos intereses moratorios; por último, que se condenara en costas a la demandada. 2.2.

Sentencia de primera instancia. El Juzgado Quince (15) Administrativo de Bogotá, mediante sentencia de 31 de julio de 2011[2], acogió las pretensiones de la demanda puesto que el señor Carlos Enrique Franco Herrera nació el 24 de junio de 1940, por lo que para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía más de 43 años; inició a trabajar en la Contraloría General de la República el 8 de febrero de 1960, y se retiró el 30 de julio de 1988, cuando había cumplido más de 20 años de servicios; y se le reconoció la pensión con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios con base en lo dispuesto en las leyes 33 y 62 de 1985, exclusivamente con la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, lo que resulta contrario a lo decidido por el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010.

Con base en lo anterior, ordenó reliquidar la prestación social con el promedio de lo devengado en el lapso comprendido entre el 30 de enero de 1988 y el 30 de julio de 1988 con los factores de: sueldo, bonificación por servicios prestados, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, sumas debidamente indexadas. 2.3.

Recursos de apelación 2.3.1. La apoderada de CAJANAL y FIDUPREVISORA[3] interpuso recurso de apelación con el propósito de que se revocara la sentencia y se negaran las pretensiones de reliquidación, puesto que los factores que se ordenó incluir en la liquidación de la pensión en la sentencia de 31 de julio de 2011, no tenían el carácter de salariales sino prestacionales. 2.3.2.

El apoderado del señor Franco Herrera apeló parcialmente[4] la decisión, con el fin de que se ordenara que la reliquidación de la pensión se debía hacer con la totalidad de los factores devengados por este, y no de forma proporcional. 2.4. Sentencia de segunda instancia cuya revisión se solicita. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, mediante providencia de 16 de mayo de 2013[5], confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia salvo lo relacionado con las vacaciones ya que estas no tienen el carácter de factor salarial.

Adicionalmente, precisó que se debía liquidar la pensión del señor Franco con la asignación básica y las sextas partes de la bonificación por servicios, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad. Por último, señaló que no tiene asidero el argumento de apelación del apoderado del señor Franco Herrera pues la causación que se presenta sobre los factores de liquidación se realiza por una sola vez, pero su impacto se ve reflejado mes por mes, y por lo tanto debían ser tenidos en cuenta de forma proporcional. 2.5.

Fundamentos de la acción especial de revisión. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP[6], por intermedio de apoderado, solicitó infirmar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en descongestión, el 16 de mayo de 2013, con fundamento en las causales establecidas en los literales a y b, del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y como consecuencia de lo anterior que se reliquide la prestación social con fundamento en las siguientes providencias: sentencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, Auto 326 de 2014, sentencias SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, Auto 229 de 2017, sentencias SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017y T – 039 de 2018.

El argumento central radicó en que se desconoció el derecho fundamental al debido proceso, puesto que en los pronunciamientos previamente enunciados se señaló que a los beneficiarios del régimen de transición se les debe liquidar su pensión de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con los factores de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994.

Adicionalmente, expuso que en virtud de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se realizaron pagos en exceso por concepto de la pensión de vejez al señor Franco Herrera, cuanrificados en la suma de $141.958.342. 2.6. Intervención del señor Carlos Enrique Franco Herrera El señor Carlos Enrique Franco Herrera, a través de apoderado judicial[7] se pronunció en relación con la acción especial de revisión y manifestó que se interpuso de manera extemporánea, pues la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedó ejecutoriada el 12 de junio de 2013, y según la plataforma Siglo XXI la entidad tan solo acudió ante el Consejo de Estado el 30 de junio de 2018.

Adicionalmente, sostuvo que la reliquidación de la pensión del señor Franco Herrera se realizó de conformidad con lo establecido en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 y puso de presente que en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 expresamente se señaló que no se podrían aplicar las reglas de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a casos respecto de los cuales hubiera operado el fenómeno de la cosa juzgada, como lo es el de su poderdante.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011. Precisamente en el artículo 249 de dicho cuerpo normativo se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de conformidad con el reparto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. Así las cosas, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública le corresponderá al Consejo de Estado.

Ahora bien, en los términos del numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social tiene dentro de sus funciones: «adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen», lo que resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. 3.2.

Oportunidad en la presentación de la acción La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el presente caso, la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, objeto de la acción de revisión, quedó ejecutoriada el 14 de junio de 2013[8], y la acción extraordinaria de revisión se interpuso el 7 de junio de 2018[9], por lo que se entiende que fue presentada dentro del término de 5 años establecido en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011.

Es necesario poner de presente que, a pesar de que en el sistema Justicia Siglo XXI se determinó que la fecha de reparto es de 30 de junio de 2018, el memorial fue radicado el 7 de junio de 2018, como consta en el folio 149 vto. del expediente. 3.3. Problema jurídico Se contrae a determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, el 16 de mayo de 2013 se debe infirmar, de acuerdo con las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la liquidación de la pensión de Carlos Enrique Franco Herrera con el 75% de lo devengado durante el último semestre de servicios. 3.4.

Análisis de la controversia. 3.4.1. Las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y adicionalmente «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Es importante poner de presente que en la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 797 de 2003 se indicó que su expedición obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[10]. Es claro entonces que el propósito de la norma consistió en la reducción del déficit fiscal y la sostenibilidad del sistema pensional.

En el caso concreto, la solicitud de revisión se fundamenta en el hecho que la sentencia de 16 de mayo de 2013 se expidió en contravía de lo decidido en las sentencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, T – 039 de 2018 y en el hecho que a juicio de la entidad que inició la acción de revisión la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, conforme a la interpretación realizada en las mismas providencias citadas.

Es decir, a pesar de que se hayan invocado los dos literales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, corresponde a esta Sala determinar si la pensión de jubilación a que tiene derecho Carlos Enrique Franco Herrera debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985 y con el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

Para resolver la controversia es necesario señalar que en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, se realizaron algunas consideraciones relacionadas con el régimen de transición en pensiones de los servidores de la Contraloría General de la República. 3.4.2. Régimen de transición y sus implicaciones frente a los funcionarios de la Contraloría General de la República, según la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020[11].

Para esta decisión es importante recordar que en la sentencia de 11 de junio de 2020, la Sección Segunda de esta Corporación realizó un análisis del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, creado para proteger las expectativas legítimas que tenían los trabajadores afiliados al régimen de prima media con prestación definida a la fecha de su entrada en vigencia y que estuvieran próximos a pensionarse, es decir, «los servidores del Estado (empleados y funcionarios públicos, así como trabajadores oficiales) de ambos sexos, que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaran con 35 años de edad o más si son mujeres, o con 40 si son hombres, o 15 años o más de servicios cotizados»[12].

Luego, estableció que en virtud del Acto Legislativo n.º 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso de que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de su entrada en vigencia. En su análisis, la Sección Segunda se refirió a diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional, tales como el señalado en sentencia C-168 de 1995, expedida en control abstracto de constitucionalidad, donde se declararon exequibles los incisos 2.º y 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, salvo el aparte final del inciso 3.º que fue declarado inexequible[13], el cual dijo, constituye un pronunciamiento jurisprudencial importante en materia de transición para precisar que sólo algunos elementos del régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993 se extienden en el tiempo para aquellas personas que tienen una expectativa legítima de adquirir su pensión, eso sí con la opción de escoger la condición más beneficiosa para definir su derecho pensional, esto es, entre el régimen de transición y la Ley 100 de 1993.

Luego, invocó la sentencia C-596 de 1997, en la que se declaró exequible la expresión «al cual se encuentren afiliados» contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consideró que no era violatoria de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política y en el cual, frente al régimen de transición precisó que se representaba en la «posibilidad de obtener la pensión» según los requisitos del régimen pensional anterior, siempre y cuando estuvieran afiliados a él antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Con base en esto, la Sección Segunda explicó que una de las principales dificultades de la aplicación del régimen de transición a sus beneficiarios, tiene que ver con la forma como se liquida la pensión, aspecto o elemento que, antes de la Ley 100 de 1993, también se regulaba en las normas anteriores que estaban vigentes, y que para algunos casos comportaba condiciones más favorables para el trabajador.

En este sentido, explicó, que fue necesario unificar jurisprudencia para los casos del régimen general, en sentencia de 18 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corporación[14], específicamente sobre la aplicación del régimen de transición en cuanto al ingreso base de liquidación, en sus variables período y factores, donde se precisó que el ingreso base de liquidación para las pensiones de quienes están en transición es el previsto en el inciso 3.º del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, quienes se pensionan con los requisitos de la norma anterior en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, de acuerdo con las siguientes subreglas: • Si faltaren menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltaren más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Ahora bien, en la sentencia de unificación sobre el régimen de la Contraloría General de la República, de 11 de junio de 2020, la Sección Segunda expresó que la decisión de 28 de agosto de 2018, si bien constituía un precedente para el régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, era un «referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados[15], sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban».

Para esto, la Sección se basó en la sentencia de la Corte Constitucional SU- 395 de 2017, que al resolver acciones de tutelas contra fallos que ordenaron reliquidación de pensiones especiales, entre otras, del Decreto 929 de 1976 (Contraloría General de la República), y con sustento en la tesis plasmada en el fallo C-258 de 2013[16], indicó: «En primer lugar, tal como se advertía en el capítulo anterior sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.- acertadamente se rigió para el reconocimiento y pago de las pensiones de las demandantes en los casos bajo estudio, por la citada Ley y su régimen de transición, que mantuvo (i) el tiempo de servicios, (ii) la edad y (iii) el monto de la pensión del régimen anterior; por ello, aplicó el Decreto 929 de 1976 en esos aspectos, pero no para los factores salariales, porque le correspondía lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y sus Decretos reglamentarios, señalados específicamente en el Decreto 1158 de 1994.

Sin embargo, en las sentencias objeto de acción de tutela se interpretó que los factores salariales deben ser los consagrados en el régimen anterior, en cuanto que las demandantes son beneficiarias del régimen de transición. Es decir, se concluyó, sin más, que el monto de la pensión al que se refiere el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no significa únicamente la tasa de reemplazo, sino que también incluye el ingreso base de liquidación en sí mismo considerado y los factores salariales -y demás elementos constitutivos de la liquidación pensional-.

De esta suerte, concluyeron que a las demandantes se les debía reconocer una pensión equivalente (i) al 75% (tasa de reemplazo establecida en el art. 7 del Decreto 929 de 1976) (ii) del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios (IBL señalado en ese mismo precepto), (iii) incluyendo los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por así autorizarlo el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que hizo extensivas las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan a los empleados de la Contraloría General de la República, en cuanto no se opongan a dicho decreto ni a su finalidad.

Igualmente, se dio aplicación al caso del artículo 40 del Decreto 720 de 1978, que establece factores adicionales de salario, ordenamiento este último destinado a los servidores del ente fiscal. Frente a esta conclusión, se advierte, al rompe, un defecto sustantivo por interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-258 de 2013».

A partir de este pronunciamiento coligió la citada Sección que es inequívoco que la aplicación del régimen de transición, aún respecto de beneficiarios de normas pensionales especiales, solo ampara los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, pues la liquidación del derecho, en lo que corresponda atenderá las variables de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Por lo anterior, la Sección Segunda estableció como regla jurisprudencial: « 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994».

Ahora bien, la mencionada decisión unificadora estableció las pautas correspondientes frente a los efectos de esa sentencia, en los siguientes términos: • La jurisprudencia del Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción, tiene carácter vinculante y obligatoria, para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley, en virtud de lo señalado por el artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política y lo indicado en sentencia de la Corte Constitucional C-816 de 2011. • La sentencia de unificación se aplicará de forma retrospectiva y la regla dispuesta en ella es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse.

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. • No puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la inaplicación de esa sentencia. La providencia de unificación también aclaró sus efectos frente a las acciones especiales de revisión, para lo cual indicó que no podría entenderse configurado el abuso del derecho o fraude a la ley en el caso de pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, a través de sentencias ejecutoriadas, basadas en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado; sin embargo, a renglón seguido, indicó que esa decisión no enervaba la interposición de la acción especial de revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «112.

No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada.

Lo anterior, no enerva el recurso por los eventos previstos en los artículos 250 del CPACA, y 20 de la Ley 797 de 2003, según el caso». 3.4.2. Análisis de las causales invocadas. La UGPP señaló que se desconocieron una serie de pronunciamientos que constituían precedente vinculante, y que están contenidos en las providencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, y que, con ello, adicionalmente se excedió lo debido de acuerdo con la ley.

Análisis de la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Respecto de los argumentos expuestos, esta Sala encuentra que no se configuró la causal invocada por lo siguiente: Las decisiones proferidas por el Juzgado Quince (15) Administrativo de Bogotá el 31 de julio de 2011, y aquella dictada el 16 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en descongestión se basaron en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, que era el precedente vinculante para ese momento.

En ambos pronunciamientos se puso de presente que el Consejo de Estado determinó que la pensión se debía liquidar con el promedio de lo devengado en el último año de servicios, y que, debido a que en el caso concreto se trataba de un régimen especial, con el relativo al último semestre, con todos los factores salariales devengados en este lapso.

Luego, no se incurrió en desconocimiento del derecho al debido proceso pues el fundamento de estas decisiones, es decir, el cumplimiento de los parámetros fijados por el Consejo de Estado, fue debidamente explicado en el texto de las sentencias. Cabe agregar que en la sentencia C – 816 de 2011 se estableció que «la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre jurisdiccional, en cuanto autoridades constitucionales de unificación jurisprudencial, vincula a los tribunales y jueces -y a sí mismas-, con base en los fundamentos constitucionales invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica, a partir de una interpretación sistemática de principios y preceptos constitucionales»[17].

En ese orden de ideas, no resulta acertado señalar que se vulneró el derecho al debido proceso, porque en la sentencia objeto de la acción especial de revisión expresamente se expuso por qué se siguió el precedente fijado para ese momento por el Consejo de Estado, a lo que se debe agregar que pata la fecha solo se habían expedido las sentencias C – 168 de 1995, que declaró la constitucionalidad de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como la sentencia C – 258 de 7 de mayo de 2013, relativa al régimen especial de los congresistas y en la que se determinó que las reglas allí establecidas serían solo aplicables a quienes se regían por el mismo.

Sin perjuicio de lo anterior, y pese a que se trate de sentencias de tutela, es importante poner de presente que la Corte Constitucional en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T- 386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T- 711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009, ordenó liquidar diferentes pensiones con la aplicación íntegra de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993.

A lo anterior se debe agregar que, tal como se mencionó previamente, en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, se determinó que las providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se deben respetar.

En este orden de ideas, la Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 16 de mayo de 2013, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición corresponde a la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa especial que, para el régimen pensional del Decreto 929 de 1976, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último semestre de servicio.

En ese orden de ideas, se reitera que no se configuró la causal de revisión invocada por la demandante. Análisis de la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: En relación con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta sala encuentra que no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior en virtud del régimen de transición del que es beneficiario Carlos Enrique Franco Herrera bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial, esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último semestre de servicios, comprendido entre el 30 de enero de 1988 y el 30 de julio de 1988 que consisten en: sueldo, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad[18].

En ese orden de ideas, es necesario indicar que si bien es cierto que actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 16 de mayo de 2013, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya hecho con abuso del derecho pues se ajustó a la posición jurisprudencial vigente.

En ese orden de ideas, se recuerda que en la sentencia de 11 de junio de 2020 se señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada. Así las cosas, tampoco se configura la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.

Costas En el caso concreto no hay lugar a la condena en costas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues se trata de una controversia en la cual se ventiló un interés público, ya que se trata de una acción especial de revisión en busca de protección del patrimonio público. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia proferida el 16 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en descongestión en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 1100133101520100041201.

SEGUNDO. SIN CONDENA en costas.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia disponer lo pertinente respecto de la devolución y archivo del expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folios 18 a 32 del cuaderno 3. [2] Folios 211 a 223 del cuaderno 3. [3] Folios 145 a 147 del cuaderno 3 del expediente. [4] Folios 234 y 235 del cuaderno 3 del expediente. [5] Folios 285 a 304 del cuaderno 3 del expediente [6] Escrito presentado el 7 de junio de 2018, folios 139 a 149 del cuaderno principal. [7] Folios 219 a 232 del cuaderno principal del expediente. [8] Pues el edicto fue desfijado el 11 de junio de 2013, tal como consta en el folio 305 del cuaderno 3. [9] Folios 139 a 149 del cuaderno principal. [10] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [11] Proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso radicado 05001-23-33-000-2012-00572-01. [12] Idem. [13] La norma señalaba: "Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos" [14] Sentencia del 28 de agosto de 2018, exp. 4403-2013.

Consejero ponente César Palomino Cortés. [15] Conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993, y 2º del Decreto Reglamentario 691 de 1994, para los servidores del orden nacional, empezó a regir el 1º de abril de 1994, mientras que para los territoriales, el 30 de junio de 1995. [16] Declaró inexequibles apartes del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. [17] Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, magistrado ponente: Mauricio González Cuervo. [18] Conforme a la certificación que se encuentra en el folio 11 del cuaderno 3 del expediente.