66001-23-33-000-2015-00156-01 — Consejo de Estado

66001-23-33-000-2015-00156-01Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B”Sentencia2021-10-28

Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter

Actor: Bernardo Huertas Mejía·Demandado: Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional

De qué trata

Síntesis: En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Constitución Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores. En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: «[…] el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo»; el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique. Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002 en el campo procedimental. […] Los artículos 29 de la Constitución Política, 6 de la Ley 734 de 2002 y 19 de la Ley 1015 de 2006 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre, el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. […] [E]l debido proceso constituye un mandato inexcusable que no pueden desatender las dependencias del Estado en sus distintos niveles de jerarquía, tanto en el sector central como en el descentralizado y en todas las ramas del poder público y organismos de control respecto de las actuaciones de sus correspondientes órbitas de competencia, so pena de incurrir en flagrante violación de la preceptiva constitucional y en ostensible abuso de sus atribuciones en detrimento de los derechos fundamentales, ocasionando a la vez la nulidad de las decisiones adoptadas con infracción de los preceptos superiores. […] [E]n todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria. Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones”. En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus”. Esta Corporación ha reiterado que «de acuerdo con la Jurisprudencia Constitucional y Contencioso Administrativa no toda irregularidad procesal da lugar a nulidad, en ese orden, para que el defecto bajo análisis -atendiendo a las condiciones del caso concreto- conduzca a la anulación del proceso correspondiente debe afectar el núcleo esencial del debido proceso y ser trascendental para la modificación de la decisión objeto de cuestionamiento judicial», y este no es el caso, como se explica a continuación. […] La tipicidad, como condición necesaria del derecho disciplinario, halla su fundamento en el principio de legalidad previsto, en este caso, en la Ley 734 de 2002, así: «[a]rtículo 4o. Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados por comportamientos que estén descritos como faltas en la ley vigente al momento de su realización», que es, a su vez, expresión del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual «[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio». Como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, «[e]l proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido» […] En ese sentido, la jurisprudencia constitucional también ha determinado que «[…] la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria. Esta forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente» En tales condiciones, para esta Corporación es claro que, en los procedimientos disciplinarios, la autoridad administrativa al momento de tipificar la conducta, cuenta con mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables, toda vez que los comportamientos que podrían contrariar las finalidades de la función pública y el régimen disciplinario son muy diversos. […] Sobre la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptúa: «[a]rtículo 140. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta» y «[a]rtículo 142. Prueba para sancionar. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado»; mientras que el artículo 5 de la Ley 1015 de 2006: «[e]l personal destinatario de este régimen será investigado conforme a las leyes preexistentes a la falta disciplinaria que se le endilga, ante funcionario con atribuciones disciplinarias previamente establecido y observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento señalado en la ley. La finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen». […] En relación con la valoración probatoria para este caso específico, referente al estado de embriaguez del accionante, esta Corporación ha indicado que «[…] la prueba de [ese] estado […] no está tarifada, así que para determinar esta circunstancia el operador judicial puede valerse de los medios de convicción que le ofrezcan certeza, sin que sea indispensable un examen de laboratorio […]» y, en esa medida, la «[…] valoración de los elementos de convicción debe realizarse en conjunto, de forma racional y con base en las reglas de la sana crítica». Lo anterior, en atención a que al interior del procedimiento disciplinario se llegó al convencimiento del estado de embriaguez en que se encontraba aquel, por cuanto de los testimonios recaudados y del informe rendido por el comandante de la subestación de policía de Irra se colige, sin lugar a dudas, la alteración física en la que se hallaba, incluso al punto de que pasó la noche en la denominada sala de retenidos de la estación.

PROCESO DISCIPLINARIO / REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL / DEBIDO PROCESO / TIPICIDAD / VALORACIÓN PROBATORIA En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Constitución Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores.

En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: «[…] el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo»; el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.

Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002 en el campo procedimental. […] Los artículos 29 de la Constitución Política, 6 de la Ley 734 de 2002 y 19 de la Ley 1015 de 2006 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre, el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. […] [E]l debido proceso constituye un mandato inexcusable que no pueden desatender las dependencias del Estado en sus distintos niveles de jerarquía, tanto en el sector central como en el descentralizado y en todas las ramas del poder público y organismos de control respecto de las actuaciones de sus correspondientes órbitas de competencia, so pena de incurrir en flagrante violación de la preceptiva constitucional y en ostensible abuso de sus atribuciones en detrimento de los derechos fundamentales, ocasionando a la vez la nulidad de las decisiones adoptadas con infracción de los preceptos superiores. […] [E]n todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.

Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones”.

Esta Corporación ha reiterado que «de acuerdo con la Jurisprudencia Constitucional y Contencioso Administrativa no toda irregularidad procesal da lugar a nulidad, en ese orden, para que el defecto bajo análisis -atendiendo a las condiciones del caso concreto- conduzca a la anulación del proceso correspondiente debe afectar el núcleo esencial del debido proceso y ser trascendental para la modificación de la decisión objeto de cuestionamiento judicial», y este no es el caso, como se explica a continuación. […] La tipicidad, como condición necesaria del derecho disciplinario, halla su fundamento en el principio de legalidad previsto, en este caso, en la Ley 734 de 2002, así: «[a]rtículo 4o.

Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados por comportamientos que estén descritos como faltas en la ley vigente al momento de su realización», que es, a su vez, expresión del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual «[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio».

Como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, «[e]l proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido» […] En ese sentido, la jurisprudencia constitucional también ha determinado que «[…] la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.

Esta forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras.

Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente» En tales condiciones, para esta Corporación es claro que, en los procedimientos disciplinarios, la autoridad administrativa al momento de tipificar la conducta, cuenta con mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables, toda vez que los comportamientos que podrían contrariar las finalidades de la función pública y el régimen disciplinario son muy diversos. […] Sobre la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptúa: «[a]rtículo 140.

Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta» y «[a]rtículo 142. Prueba para sancionar. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado»; mientras que el artículo 5 de la Ley 1015 de 2006: «[e]l personal destinatario de este régimen será investigado conforme a las leyes preexistentes a la falta disciplinaria que se le endilga, ante funcionario con atribuciones disciplinarias previamente establecido y observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento señalado en la ley.

La finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen». […] En relación con la valoración probatoria para este caso específico, referente al estado de embriaguez del accionante, esta Corporación ha indicado que «[…] la prueba de [ese] estado […] no está tarifada, así que para determinar esta circunstancia el operador judicial puede valerse de los medios de convicción que le ofrezcan certeza, sin que sea indispensable un examen de laboratorio […]» y, en esa medida, la «[…] valoración de los elementos de convicción debe realizarse en conjunto, de forma racional y con base en las reglas de la sana crítica».

Lo anterior, en atención a que al interior del procedimiento disciplinario se llegó al convencimiento del estado de embriaguez en que se encontraba aquel, por cuanto de los testimonios recaudados y del informe rendido por el comandante de la subestación de policía de Irra se colige, sin lugar a dudas, la alteración física en la que se hallaba, incluso al punto de que pasó la noche en la denominada sala de retenidos de la estación. FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 29 / CP – ARTÍCULO 217 / CP – ARTÍCULO 218 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 4 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 6 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 140 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 142 / LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO 5 / LEY 1015 DE 2002 – ARTÍCULO 19 / LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO 23 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00156-01(0844-19) Actor: BERNARDO HUERTAS MEJÍA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Referencia: SANCIÓN DISCIPLINARIA DE DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL POR 11 AÑOS Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 17 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 80 a 94 del cuaderno principal 1). El señor Bernardo Huertas Mejía, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare «[…] la nulidad de […] [la] Resolución 04542 del 1 de noviembre de 2014 proferida por el [d]irector [g]eneral de la Policía Nacional mediante la cual ejecutó la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad por el término de 11 años, impuesta dentro del proceso administrativo disciplinario No. DERIS-2014-11; e igualmente […] de los fallos de primera y segunda instancia proferidos en [el] referido proceso» (sic).

A título de restablecimiento del derecho, se ordene «[…] su reintegro a la institución policial al cargo que venía desempeñando y grado que ostenten sus compañeros de curso, así como la antigüedad al momento del reintegro, e igualmente se le reconozcan y paguen todos los sueldos y prestaciones sociales dejados de devengar, desde la fecha del retiro hasta el día en que se efect[úe] el reintegro, sin solución de continuidad, más los emolumentos, mejoras y la indexación o actualización monetaria a que haya lugar»; y la «[…] exclusión de […] [su] hoja de vida […] del antecedente disciplinario, así como de la Procuraduría General de la Nación».

Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos de la demanda que constituyen las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, en primera y segunda instancias, sancionó al actor con destitución e inhabilidad general por 11 años, como patrullero del nivel ejecutivo de dicha institución, por haberse comprobado su responsabilidad disciplinaria por estar bajo el efecto de bebidas embriagantes durante el servicio.

De acuerdo con el libelo introductorio, los antecedentes a esta decisión se concretan en que el actor prestó sus servicios a la Policía Nacional desde el 1º. de octubre de 2002 hasta el 10 de noviembre de 2014, cuando fue dado de alta mediante Resolución 590 del «010403». El «[…] el 12 de [o]ctubre de 2013 a eso de las 11:00 horas, […] fue enviado al corregimiento de Irra municipio de Quinchía, con el fin de […] apoyo para ese fin de semana», por lo que «[a]l llegar a la Estación de Policía a eso de las 12:00 horas fue recibido junto con sus compañeros por el […] Sargento Viceprimero JHON FRANK CÓRDOBA, quien les ordenó PASAR A LOS ALOJAMIENTOS A DESCANSAR y que posteriormente a las 21:30 formarán para dar inicio al servicio de apoyo» (sic).

Tras departir con sus compañeros «[…] sobre problemas familiares que lo aquejaban, […] salió […] pues se encontraba en descanso, dejando previamente el armamento, la camisa del uniforme, con un pantalón de color azul que se colocó sobre el pantalón uniformado y una camiseta». Para lo cual «[a] eso de las 17:00 horas compr[ó] un jabón, realiz[ó] un[a] recarga a su celular y debido a la alta temperatura se tomó una cerveza para mitigar la sed».

Que el «[…] Sargento Viceprimero JHON FRANK CÓRDOBA, informó que para ese día […] el personal policial que llegó a apoyar con HUERTAS MEJÍA se ubicaron en los alojamientos, que luego les permitió que tomaran un descanso hasta las 21:30 horas, pues a esa hora se realizaría la formación para salir al servicio. […] [No obstante,] a eso de las 21:30 horas se percataron [de] que HUERTAS no se presentó a la formación, por lo que verificaron en el alojamiento donde estaban sus pertenencias y su arma de dotación, sin hallarlo allí, saliendo luego en su búsqueda encontrándolo dentro de un establecimiento consumiendo bebidas alcohólicas, siendo llevado a la Estación de Policía donde dice fue necesario ingresarlo a la sala de retenidos por su alto grado de exaltación» (sic).

Reporte en virtud del que, el 1º. de noviembre de 2013, se profirió auto de apertura de indagación preliminar y luego el 9 de febrero de 2014 se citara a audiencia, realizada el 17 siguiente, «[…] enrostrándole como único cargo la vulneración al numeral 26 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2.006, al supuestamente “estar bajo el efecto de bebidas embriagantes…durante el servicio”» (sic).

El 13 de marzo de 2014 se profirió decisión administrativa de primera instancia, con la que se le declaró responsable del mencionado cargo disciplinario y se lo destituyó e inhabilitó por el término de 11 años para ejercer cargos públicos; contra el que interpuso recurso de apelación, decidido desfavorablemente con acto administrativo de 31 de julio siguiente.

Por medio de Resolución 4542 de 1º. de noviembre de 2014, el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al accionante, a partir de esa fecha. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas vulneradas por los actos administrativos los artículos 1, 2, 4 a 6, 13, 25, 29, 53, 83, 125, 209 y 218 de la Constitución Política; 3 del CPACA; 6, 18, 92 y 128 de la Ley 734 de 2002; 3, 5, 7, 11, 16, 18 y 20 de la Ley 1015 de 2006; y 59 de la Ley 1474 de 2011.

De igual modo, las Leyes 640 de 2001 y 1395 de 2010. Asevera que «[…] la [i]nvestigación se falló a capricho, sin que se hubiera arrimado prueba que demostrara no solo la ocurrencia de la falta sino también la responsabilidad del [i]nvestigado; además se realizó una adecuación típica de la conducta totalmente contraria y con marcada incongruencia frente a la situación fáctica, pues lo que s[í] estaba probado en el proceso es que el [i]nvestigado no se encontraba en servicio al momento de ocurrida la presente conducta, sino que éste estaba de permiso durante toda la tarde, ello fue probado desde el mismo informe que dio inicio a la [i]nvestigación y con las declaraciones recaudadas, pues una cosa es que haya ingerido las supuestas bebidas embriagantes durante el servicio y otra bien distinta es que NO SE HAYA PRESENTADO A PRESTAR SERVICIO, PUES RECUÉRDESE QUE LOS TESTIGOS AL UNÍSONO AFIRMAN QUE FUERON POR HUERTAS HASTA UN ESTABLECIMIENTO DONDE ÉL SE ENCONTRABA, DE TAL SUERTE QUE LO QUE ACÁ SUCEDIÓ FUE QUE HUERTAS NO SE PRESENTÓ A RECIBIR SERVICIO; por lo tanto no queda duda [de] que se realizó una valoración e interpretación errada del acervo probatorio recaudado, de allí que se incurrió en violación de las normas citadas […]» (sic).

Que, como soporte a la decisión sancionatoria, «[…] de manera absurda se tomó como prueba la orden de servicio del 10 de octubre de 2013, en la cual se dispuso planes operativos para el fin de semana comprendido entre el 11 [y el] […] 14 de octubre de 2013; orden de servicio que en ninguno de sus apartes establece que los policiales comprometidos deban estar de servicio los tres o cuatro días, sin tener un momento de descanso para poder dormir, alimentarse, asearse, descansar, etc, como erradamente lo interpretaron los operadores disciplinarios de la Policía Nacional»; sino que «[…] en ella se marcó un dispositivo en el cual se fijaron varias instrucciones a los Comandantes de Estación, para que a su vez ellos programaran y ejecutaran los servicios, respetando los derechos de los Policiales que iban a trabajar en sus jurisdicciones, pues es claro que la Institución no puede diseñar un servicio indefinido […]».

Sostiene que «[…] los [o]peradores [d]isciplinarios de la [d]emandada incurrieron en sus decisiones, no solamente en falsa motivación de sus actos, sino que violaron en manera flagrante los [p]rincipios de [l]egalidad y PRO HOMINE, el cual es aplicable no solo en el derecho disciplinario por ser al igual que el penal de carácter sancionatorio […]».

Que «[c]onforme con el artículo 128 de la Ley 734 de 2002, en materia disciplinaria la carga probatoria corresponde [a]l Estado, en este caso a la [o]ficina [de] [c]ontrol [d]isciplinario [i]nterno del [d]epartamento de Policía de Risaralda, por ello en cabeza suya estaba el de demostrar en grado de certeza o más allá de toda duda razonable, que los hechos en que se basa la acción están debidamente acreditados y que la autoría de la falta reprochada es imputable al procesado […]», que no ocurrió en el presente caso. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 108 a 112 del cuaderno principal 1).

La Policía Nacional, mediante apoderado, se opuso a las súplicas de la demanda; y respecto de los hechos dice que unos son ciertos, otros no y los demás no le constan, por lo que deben probarse. Arguye que, a pesar de que el actor asevera la existencia del vicio de falsa motivación, lo cierto es que «[…] los argumentos expuestos en la demanda giran alrededor de una serie de inconformidades sobre la apreciación de los medios probatorios que fundaron las decisiones disciplinarias, pero no se hacen cargos que afecten la validez o la eficacia del acerbo probatorio, por lo tanto, […] no cumplió con la obligación de argumento y demostración de que la sanción disciplinaria impuesta, hubiese sido el resultado de un acopio probatorio falso, inexistente o viciado de ilegalidad que impedía ser tenido en cuenta, so pena de violación de los derechos del investigado; ello evidencia la ausencia de fundamento para imputar el cargo de falsa motivación como causal de nulidad, quedando inmune el principio de presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos».

Que «[…] está probado que el [accionante] […] se encontraba en servicio y ligado al mismo de manera directa desde su llegada a la [s]ubestación de [p]olicía de IRRA e incluso se puede decir que desde el mismo momento en que formó y emprendió su salida hacia dicha unidad policial, por virtud de la orden de servicios número 211 COMAN-PLANE 38.9, fechada el 10 de octubre de 2013 “Estrategias [f]ocales y [p]lanes [e]speciales [c]ontra los [d]elitos de [i]mpacto [d]urante el [f]in de [s]emana [c]omprendido del 11 al 11 de [o]ctubre del 2013” y que determinaba, sin dudas, que se encontraba de servicio entre la fecha inicial y la fecha final que allí se disponía, al mando de quien para la fecha fungiera como [c]omandante de [tal] [s]ubestación […], estando en total y completa disposición para el servicio y en función del mismo, máxime cuando según el contenido de la [d]irectiva [o]perativa [t]ransitoria 20/20.10. 013 DIPON.DISEC-23.2 del 07 de octubre de 2013, se establecía que desde el 11 de octubre de 2013 a las 00:00 horas y hasta nueva orden las unidades policiales del país, incluida sin duda la [mencionada] [s]ubestación […], se encontraban en alistamiento de primer grado […]».

En consecuencia, «[…] el reproche disciplinario enrostrado a través del artículo 34 numeral 26 de la Ley 1015 de 2006, por estar bajo el efecto de bebidas embriagantes durante el servicio, resultó acertado al acontecer fáctico, pues es totalmente claro que para la noche del 12 de octubre de 2013 el [demandante] […] se encontraba de servicio, pues el período de descanso otorgado estaba circunscrito a mantener la disposición para el servicio, ya que tan solo unas horas más tarde debía ejecutarse una serie de actividades relacionadas con el control ciudadano indicadas en la orden de servicio […]» a que se hizo referencia. 1.6 La providencia apelada (ff. 205 a 216 vuelto del cuaderno principal 2).

El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia de 17 de agosto de 2018, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que, para el momento de la ocurrencia de las circunstancias fácticas objeto de sanción, el actor sí se encontraba en servicio «[…] toda vez que la orden […] que cumplía para la época de los hechos traía consigo la disponibilidad permanente en el servicio, y el hecho de haber sido autorizado por su superior para descansar en el alojamiento hasta la formación, no le facultaba para alejarse de la unidad policial a consumir bebidas embriagantes, máxime cuando en las próximas horas debía estar sobrio, atento y con todas sus capacidades para ejercer su labor» (sic).

Que «[…] no observa vulneración alguna a las garantías constitucionales básicas del [accionante] […]; por el contrario, la falta por la cual se le sancionó se encuentra debidamente acreditada con fundamento en las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso, de igual manera se encuentra consagrada taxativamente en la ley, razón por la cual no es procedente su reproche en esta instancia judicial, y respecto de la culpabilidad no se evidencia algún yerro en su valoración que desvirtúe la legalidad de los actos demandados», así como tampoco se advierte «[…] violación de las formas propias del juicio […]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 218 a 221 del cuaderno principal 2).

El demandante, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que no puede tenerse como sustento de la decisión «[…] la orden de servicios No. 211 COMAN PLANE 38.9 de 10 de octubre de 2013, en la cual se disponía que el personal debía estar en acuartelamiento en primer grado […]», por cuanto esa orden no fue expedida para la totalidad del departamento de policía de Risaralda, sino para algunas estaciones de policía, dentro de las que no se encontraba la del corregimiento de Irra, municipio de Quinchía (Risaralda).

Que «[…] no es cierto que el personal uniformado en todo momento se encuentre en servicio, por ello insist[e] […] [en que] para la fecha de marras no se encontraba de servicio, puesto que jamás se presentó a recibir el servicio que le correspondía para esa noche, téngase en cuenta que todos los testigos en el proceso disciplinario al unísono afirman que fueron por [H]uertas hasta un establecimiento donde él se encontraba, que éste no había recibido el servicio, que no estaba uniformado, que no portaba armamento, de allí que no se encontraba en servicio como erradamente lo concluyó el a quo […]» (sic).

Por consiguiente, «[…] no podía ser sancionado por la falta descrita en el numeral 26 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006 […] puesto que […] NUNCA RECIBIÓ SERVICIO ALGUNO ESA NOCHE, de allí que los [o]peradores disciplinarios al adecuar la falta incurrieron en VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, pues la falta que s[í] le era aplicable para sanción era la falta grave contemplada en la misma [L]ey 1015 de 2006, artículo 35 numeral: “7.

Dejar de asistir al servicio sin causa justificada”, la cual impone como sanción la SUSPENSIÓN DEL CARGO ENTRE 6 Y 12 MESES» (sic), sumado a lo que, «[…] al habérsele adecuado una falta gravísima y no la falta grave que se adecuaba al caso, se le vulneró […] el principio de proporcionalidad […]». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 11 de septiembre de 2018 (f. 223 del cuaderno principal 2) y admitido por esta Corporación a través de auto de 6 de noviembre de 2019 (f. 228 ibidem), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 15 de febrero de 2021 (f. 234 del cuaderno principal 2), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el demandante para reiterar sus argumentos de demanda y alzada[1].

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 13 de marzo de 2014[2], expedida por el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Risaralda, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general por 11 años. 3.2.2 Acto administrativo de segundo grado de 11 de septiembre de 2014[3], con el que el inspector delegado regional tres de policía con sede en Pereira (Risaralda) confirmó la decisión anterior. 3.2.3 Resolución 4542 de 1º. de noviembre de 2014[4], a través de la cual el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción. 3.3 Cuestión preliminar.

Los actos de ejecución no son demandables. La Sala evidencia que frente a la Resolución 4542 de 1º. de noviembre de 2014 no es dable ejercer control de legalidad, por lo que esta Corporación se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo, en la medida en que con esa decisión el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción impuesta al disciplinado, pues se trata de un acto de mero trámite o de ejecución, cuyo contenido no decidió directa o indirectamente el fondo de la actuación administrativa, por consiguiente, no es enjuiciable ante esta jurisdicción, como se infiere de los artículos 43 y 166 (numeral 1) del CPACA.

Esta Corporación al respecto ha considerado: Esta categoría de actos, esto es, los que impulsan el desarrollo de la actuación administrativa han sido denominados al unísono por la ley y la jurisprudencia como actos de trámite los cuales, al no contener una manifestación de la voluntad de la administración, que ponga fin a la actuación escapan, por expresa disposición del legislador, al control judicial de esta Jurisdicción. En efecto, se observa que en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, ya se erigía la distinción entre actos administrativos definitivos, entendidos éstos como los que ponen fin a la actuación administrativa y, por oposición, los de trámite cuyo contenido no decide directa o indirectamente el fondo de la cuestión administrativa.

No obstante, lo anterior, precisa la norma en cita, salvo que el acto de trámite haga imposible continuar con el desarrollo de la actuación administrativa gozará del carácter de acto administrativo definitivo. La anterior disposición, estima la Sala, debe interpretarse conjuntamente con lo dispuesto en el artículo 135 ibídem en la medida en que, ésta última norma de manera clara señala sobre qué clase de actos recae el control judicial ejercido por esta Jurisdicción, a saber, los que “ponga término a un proceso administrativo.”.

Sobre este particular la Sala estima conveniente precisar que, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, en su artículo 43[5], retoma parcialmente la fórmula consignada en el Decreto 01 de 1984, para definir los actos administrativos de carácter definitivo como aquellos “que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto” y, en forma genérica, todos aquellos que “hagan imposible continuar la actuación” sin que se le atribuya a estos últimos el calificativo de actos de trámite como lo hacía la codificación anterior[6].

En consecuencia, se declarará de oficio probada la excepción de inepta demanda, por cuanto la Resolución 4542 de 2014 no es susceptible de control judicial. 3.4 Problema jurídico. La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al actor.

Para tal propósito, examinará si los actos acusados fueron expedidos con violación del derecho de defensa por adecuación atípica de la conducta, falsa motivación y violación de los principios de legalidad y proporcionalidad, conforme a la acusación de que aquel no se encontraba en servicio al momento en que ingirió bebidas alcohólicas, por lo que el cargo endilgado no se adecúa a la conducta, conforme al recurso de apelación. 3.5 Marco normativo - régimen disciplinario de la Policía Nacional.

En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Constitución Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores. En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: «[…] el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo»; el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.

Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002 en el campo procedimental, como ocurrió en el caso sub examine. 3.6 Hechos probados. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: i) Orden de servicio 211/COMAN-PLANE-38.9 de 10 de octubre de 2013, «Estrategias focales y planes especiales contra los delitos de impacto durante el fin de semana comprendido del 11 al 14 de octubre de 2013» (CD f. 120 del cuaderno principal 1, archivo 2014-11, ff. 32 a 55), dictada por el comandante del departamento de policía de Risaralda, en cuyo anexo 3 se encuentra el actor, en su condición de patrullero de la institución. ii) Oficio S-2013-024/DISPO3-SIRRA-29 de 12 de octubre de 2013 (CD f. 120 del cuaderno principal 1, archivo 2014-11, ff. 2 y 3), suscrito por el sargento viceprimero Jhon Frank Córdoba Córdoba, comandante de la subestación de Policía de Irra, dirigido al coronel Ciro Hernán Cifuentes Rodríguez, comandante del departamento de policía de Risaralda, en el que informa: […] la novedad presentada con el señor [p]atrullero BERNARDO HUERTAS MEJÍA quien para la fecha fue destinado a prestar servicio de apoyo al corregimiento de IRRA para el fin de semana comprendido entre el 12/10/13 y hasta el día 14/10/13.

Siendo las 12:00 horas aproximadamente del medio día fueron presentados en la subestación de Policía Irra por parte del señor [c]apitán LUIS ALEJANDRO LÓPEZ NIÑO el grupo de apoyo de la plana mayor conformado por cuatro funcionarios así: Intendente GRAJALES CAÑAVERAL JHON FREDDY, Subintendente GALLEGO LONDOÑO JORGE WILLIAM, Patrullero BETANCUR USMA EDWIN y Patrullero HUERTAS MEJÍA BERNARDO al momento de su llegada, se les formó e instruyó respecto del servicio, se les ubicó en los alojamientos y se les indicó donde recibirían los alimentos durante su permanencia en esta unidad; luego de hacer el reconocimiento al sector comercio y establecimientos públicos, se les permitió que tomaran un descanso hasta las 21:30 horas para hacer a esa hora la formación y salir a realizar los diferentes planes en el sector comercio, requisas, solicitud de antecedentes, control a los establecimientos públicos y el respectivo cierre de los mismos; al momento de realizar la formación a las 21:30 horas para dar instrucciones, se encuentra la novedad de que el señor [p]atrullero BERNARDO HUERTAS MEJÍA no se presenta a la formación desconociéndose el motivo y el lugar donde se encontraba, se procede a verificar su alojamiento, donde se encuentran sus pertenencias entre ellas su pistola de dotación, saliendo luego con todo el personal en su búsqueda por el corregimiento y al revisar los establecimientos públicos del sector comercio, fue ubicado en uno de ellos que se encuentra sore toda la vía panamericana de razón social LA CASA DE SANTI administrado por la señora ADRIANA GALLEGO […] quien manifestó que le nombrado [p]atrullero llevaba allí aproximadamente una hora consumiendo bebidas alcohólicas, el mencionado policía, al notar la presencia de los compañero[s] se esconde dentro del baño del establecimiento y se niega a salir de él, donde permaneció por espacio de unos 30 minutos aproximadamente, y tuvo que ser persuadido por el […] [s]argento [v]iceprimero JHON FRANK CÓRDOBA CÓRDOBA, [c]omandante de la [s]ubestación, para que abandonara el baño del establecimiento por el traumatismo que estaba causando y por ende el establecimiento por el escándalo que estaba dando al estar uniformado y cubierto con un overol color azul, acompañado por el […] [p]atrullero PARDO CASTAÑO CARLOS MARIO, es traído a las instalaciones de la [s]ubestación, era evidente que el funcionario presentaba un alto grado de alicoramiento (aliento alcohólico, gestos, pronunciación incoherente, insultos y agresión verbal hacía los compañeros particularmente al [p]atrullero ESPEJO LÓPEZ CESAR AUGUSTO, perteneciente a la seccional de tránsito y transporte de Caldas).

Dejo en conocimiento de mi [c]oronel […], que a eso de las 00:03 horas, fue necesario dejar al [p]atrullero Huertas en la sala de retenidos, porque con su alto grado de excitación no era posible el control por parte de los compañeros, intentando salir nuevamente a la calle, poniendo en peligro su integridad física y su vida al intentar evadirse por la parte trasera de la subestación, arriesgando con ello caer a las aguas del río Cauca que cruza por este sector, alto grado de excitación que tampoco nos permitió conducirlo hasta las instalaciones del hospital de esta localidad para practicarle la prueba de alcoholemia y el personal de la seccional de tránsito de Caldas tampoco cuenta con el elemento que nos hubiera permitido hacer la prueba [sic para toda la cita]. iii) Auto de apertura de indagación preliminar de 1º. de noviembre de 2013 (CD f. 120 del cuaderno principal 1, archivo 2014-11, ff. 4 a 9), por medio del que la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Risaralda inició esa actuación contra el actor y decretó, entre otras pruebas, los testimonios del sargento viceprimero Jhon Fran Córdoba Córdoba[7] y los patrulleros Edwin Betancur Usma[8], César Augusto Espejo López[9] y Carlos Mario Pardo Castaño[10]. iv) Auto 29 de 9 de febrero de 2014 (CD f. 120 del cuaderno principal 1, archivo 2014-11, ff. 76 a 87), proferido por el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Risaralda, a través del que se ordenó tramitar la actuación por el procedimiento verbal y citó la realización de la audiencia pública durante los días 17, 20 y 24 siguientes y 3 y 13 de marzo de esa anualidad[11]. v) Extracto de hoja de vida del accionante (CD f. 120 del cuaderno principal 1, archivo 2014-11, ff. 89 y 90), expedida el 9 de febrero de 2014 con destino a la investigación disciplinaria, de la que se desprende que aquel ingresó a la Policía Nacional, como alumno, el 1º. de octubre de 2002 y desde el 1º. de abril de 2003 pertenece al nivel ejecutivo de la institución, cuyo cargo, para dicha fecha, era el de guía canino en el grado de patrullero. vi) Oficio S-2014-002059/COMAN PLANE-29 de 21 de febrero de 2014 (CD f. 120 del cuaderno principal 1, archivo 2014-11, f. 118), firmado por el jefe de planeación del departamento de policía de Risaralda, en el que informa al jefe de control disciplinario interno de esa dependencia que «[…] la Directiva Operativa Transitoria No. 20/20.10 013 DIPON DISEC del 07/10/13[[12]] “Plan integral policial de contención, prevención y control para las actividades de conmemoración de la minga indígena”, estableció en su numeral IV.

INSTRUCCIONES DE COORDINACIÓN, literal B, lo siguiente: // “El personal a nivel nacional entra en alistamiento de segundo grado a partir del día lunes 08-10/2013 y en primer grado a partir del día viernes 11 de octubre de 2013 a partir de las 00:00 horas y hasta nueva orden, en uniforme de fatiga No. 5 y/o el uniforme de cada especialidad, con los correspondientes accesorios”» (sic). vii) Surtidos los trámites propios del procedimiento disciplinario verbal, el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Risaralda emitió la decisión de 13 de marzo de 2014 (ff. 2 a 25 del cuaderno principal 1), por medio de la cual declaró responsable disciplinariamente al accionante por incurrir en la falta prevista en el numeral 26 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006 y, como consecuencia de ello, lo destituyó e inhabilitó por 11 años.

Contra esta determinación, aquel interpuso recurso de apelación (CD f. 120 ibidem, archivo 2014-11, ff. 176 a 185), decidido desfavorablemente con acto administrativo de 11 de septiembre siguiente (ff. 27 a 74 ibidem). A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.7 Debido proceso en el procedimiento disciplinario.

Los artículos 29 de la Constitución Política, 6 de la Ley 734 de 2002 y 19 de la Ley 1015 de 2006 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre, el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el debido proceso constituye un mandato inexcusable que no pueden desatender las dependencias del Estado en sus distintos niveles de jerarquía, tanto en el sector central como en el descentralizado y en todas las ramas del poder público y organismos de control respecto de las actuaciones de sus correspondientes órbitas de competencia, so pena de incurrir en flagrante violación de la preceptiva constitucional y en ostensible abuso de sus atribuciones en detrimento de los derechos fundamentales, ocasionando a la vez la nulidad de las decisiones adoptadas con infracción de los preceptos superiores[13].

Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.

Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes[14]: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones”.

En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias[15]: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” [16]. 3.8 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de anulación invocadas en la apelación de la sentencia. La Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA[17], indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.

De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. Esta Corporación ha reiterado que «de acuerdo con la Jurisprudencia Constitucional[18] y Contencioso Administrativa[19] no toda irregularidad procesal da lugar a nulidad, en ese orden, para que el defecto bajo análisis -atendiendo a las condiciones del caso concreto- conduzca a la anulación del proceso correspondiente debe afectar el núcleo esencial del debido proceso y ser trascendental para la modificación de la decisión objeto de cuestionamiento judicial»[20], y este no es el caso, como se explica a continuación. 3.8.1 Fue típica la conducta que motivó la sanción disciplinaria impuesta al demandante, cuyo comportamiento afectó sustancialmente el deber funcional sin justificación alguna.

La tipicidad, como condición necesaria del derecho disciplinario, halla su fundamento en el principio de legalidad previsto, en este caso, en la Ley 734 de 2002, así: «[a]rtículo 4o. Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados por comportamientos que estén descritos como faltas en la ley vigente al momento de su realización», que es, a su vez, expresión del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual «[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio».

En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que en los procedimientos disciplinarios no es demandable el mismo grado de rigurosidad que en materia penal, en la medida en que la naturaleza de las conductas investigadas, los bienes jurídicos protegidos, la finalidad de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos frente a la comunidad, permiten cierta flexibilidad en esa determinación jurídica.

Al respecto, indicó[22]: […] La aplicabilidad del principio de tipicidad en el campo disciplinario ha sido reconocida en reiteradas oportunidades por la Corte; así, por ejemplo, en la sentencia C-404 de 2001[23] se señaló que “dentro de los principios que rigen el derecho disciplinario, está sin duda el de la tipicidad, que exige que la conducta del servidor público que la ley erige como falta sea previamente definida por el legislador, así como la sanción correspondiente”.

Esta Corte también ha precisado en numerosas oportunidades que, dadas las especificidades propias del campo disciplinario, el principio de legalidad, y en particular el de tipicidad, tiene unas características propias que son similares, pero no idénticas, a las que adquiere en el ámbito penal; ha expresado la jurisprudencia constitucional que dicho principio de tipicidad no tiene en el derecho disciplinario la misma connotación que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser más riguroso: “la razón de ser de esta diferencia, se encuentra en la naturaleza misma de las normas penales y las disciplinarias.

En las primeras, la conducta reprimida usualmente es autónoma. En el derecho disciplinario, por el contrario, por regla general los tipos no son autónomos, sino que remiten a otras disposiciones en donde está consignada una orden o una prohibición”[24]. También ha explicado la Corte sobre este punto lo siguiente: “Ahora bien, aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación administrativa, no es demandable en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal.

La naturaleza de las normas, el tipo de conductas que se reprimen, los bienes objeto de protección, la finalidad de la sanción y la participación de normas complementarias son, entre otros, factores que determinan la diversidad en el grado de rigurosidad que adquiere el principio de tipicidad en cada materia[25]. // De esta manera, lo que se exige frente al derecho al debido proceso no es que los principios de la normatividad sustantiva y procesal del derecho penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales, administrativas o de carácter sancionatorio, sino que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas[26]”[27].

En particular, la Corte ha indicado que existen diferencias importantes en cuanto a (i) la precisión con la cual han de estar definidas las conductas en las normas disciplinarias aplicables, y (ii) la amplitud del margen del fallador disciplinario en el proceso de adecuación típica de las conductas disciplinarias. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional también ha determinado que «[…] la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria[28].

Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente[29]»[30]. En tales condiciones, para esta Corporación es claro que, en los procedimientos disciplinarios, la autoridad administrativa al momento de tipificar la conducta, cuenta con mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables, toda vez que los comportamientos que podrían contrariar las finalidades de la función pública y el régimen disciplinario son muy diversos.

El demandante censura que la accionada no realizó una debida adecuación típica de la conducta, pues él no se encontraba en servicio la noche del 12 de octubre de 2013, cuando consumió bebidas embriagantes, motivo por el que no podía imputársele la falta prevista en el numeral 26 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, por cuanto hace referencia precisamente a actos del servicio.

Para resolver, la Sala precisa la falta disciplinaria imputada al accionante: Artículo 34. Son faltas gravísimas las siguientes: […] 26. Consumir o estar bajo el efecto de bebidas embriagantes o sustancias que produzcan dependencia física o psíquica, durante el servicio. […] (se resalta). En cuanto al argumento de si el demandante se encontraba o no en el servicio, se destacan dos documentos que resultan fundamentales para descartar el grado de certeza en las afirmaciones de aquel sobre su ausencia de responsabilidad disciplinaria frente a los hechos relatados.

El primero de ellos es la directiva operativa transitoria 20/20.10 013 DIPON DISEC de 7 de octubre de 2013[31], «Plan integral policial de contención, prevención y control para las actividades de conmemoración de la minga indígena», según la cual «[e]l personal a nivel nacional entra en alistamiento de segundo grado a partir del día lunes 08-10/2013 y en primer grado a partir del día viernes 11 de octubre de 2013 a partir de las 00:00 horas y hasta nueva orden, en uniforme de fatiga No. 5 y/o el uniforme de cada especialidad, con los correspondientes accesorios», del cual no se requiere un análisis profundo para llegar a la conclusión de que para el día en que ocurrieron las circunstancias fácticas objeto de sanción (12 de octubre de 2013), el personal de la Policía Nacional se encontraba en acuartelamiento de primer grado.

El otro es la orden de servicio 211/COMAN-PLANE-38.9 de 10 de octubre de 2013[32], «Estrategias focales y planes especiales contra los delitos de impacto durante el fin de semana comprendido del 11 al 14 de octubre de 2013», en virtud de la cual una de las personas a cargo de sus operaciones y labores, era el demandante en su calidad de patrullero de la institución. Sobre este documento, el apelante asevera que no tiene valor probatorio, dado que «[…] no fue expedid[o] para todo el Departamento de Policía Risaralda sino para algunas Estaciones de Policía donde llegaría el personal de apoyo […]» (sic), sin que se hiciera mención a la subestación de policía de Irra, por lo que «[…] no podía regular [su] situación […]».

Respecto de esta aseveración, la Sala encuentra que carece de sustento, por cuanto si bien en su parte inicial no se refiere a esta última unidad policial, en su anexo 3[33] se incluye un cuadro titulado «GRUPO 9. APOYO IRRA», dentro del que se halla claramente identificado el accionante en su condición de guía canino y, por ende, este sí se encuentra amparado por dicha orden.

Aclarado el yerro en que incurrió el actor sobre el contenido de la mencionada orden de servicio, debe revisarse la interpretación que sobre ella realizó el a quo, pues esto comporta otra censura de la alzada. Esta Corporación avala el análisis normativo contenido en el fallo impugnado referente a las remisiones conceptuales a las Resoluciones 912 y 3514 de 2009, que regulan aspectos como el alistamiento y la disponibilidad al interior de la Policía Nacional.

De manera concreta, la Resolución 912 de 2009, «[p]or la cual se expide el reglamento del servicio de policía», prevé en su artículo 73 que, sin perjuicio de la jornada laboral y los períodos de descanso, «[…] el funcionario de policía debe estar en permanente disponibilidad, es decir, la obligación de prestar sus servicios cuando estos sean demandados por sus comandantes, aun en días y en horas que no hacen parte de su turno normal, en razón de ser ello indispensable por la prevalencia del interés general y para el cumplimiento del objeto propio […]» de la naturaleza de la actividad policial.

Asimismo, la Resolución 3514 de 2009, «[p]or la cual se expide el Reglamento de Supervisión y Control de servicios para la Policía Nacional», preceptúa: Artículo 64. Definición. Se entiende por alistamiento, el acto por el cual el personal de la Policía Nacional se mantiene uniformado en determinado grado de disponibilidad dentro de las unidades o instalaciones policiales.

Artículo 65. Clases de Alistamiento. Es facultad del Director General, Director de Seguridad Ciudadana, Comandante de Región, Comandante de Metropolitana, Departamento o Comando Operativo Especial de Seguridad Ciudadana disponer el alistamiento del personal uniformado como medida preventiva para el empleo masivo e inmediato del personal ante situaciones que hagan prever alteraciones del orden público o calamidades.

Se distinguen tres (3) grados de alistamiento: 1. Alistamiento de Primer Grado. Es el estado en el cual la totalidad del personal de una unidad permanece disponible en las instalaciones policiales con capacidad de cumplir de forma inmediata cualquier clase de misión, de acuerdo con su especialidad y situación de orden público. 2. Alistamiento de Segundo Grado.

Es la preparación del personal en la misma situación de la del primer grado, manteniendo el 50% del personal de la unidad en alistamiento en las instalaciones policiales, siendo posible establecer turnos para la toma de alimentos del personal, en su residencia. 3. Alistamiento de Tercer Grado. Es la disponibilidad del 25% del personal en las instalaciones policiales para actuar en las situaciones establecidas para el primer grado.

Artículo 66. Restricciones y Obligaciones del Personal. En el primer grado de alistamiento, todo el personal uniformado debe pernoctar en la unidad policial hasta que cambie a otra fase de alistamiento. En el segundo y tercer grado de alistamiento el 50% y el 75%, respectivamente, del personal, saldrá a descansar a su residencia, debiendo actualizar la dirección o número de teléfono para una posible ubicación en caso necesario.

Parágrafo. En ninguno de los casos de alistamiento el personal uniformado podrá ingerir bebidas embriagantes. En tales condiciones, contrario a lo argumentado por el accionante, el 12 de octubre de 2013 sí se encontraba en servicio bajo el amparo de la referida orden de servicio, además de estar en situación de acuartelamiento o alistamiento de primer grado, según la mencionada directiva operativa transitoria, por lo que no existe duda acerca de la prohibición de la ingesta de bebidas embriagantes, lo que fue por él desconocido y conllevó el inicio del procedimiento disciplinario con su consecuente sanción. Ahora bien, no es que esta Corporación desconozca la posibilidad con que contaba el actor de tomar un descanso o de atender diligencias personales (como la adquisición de bienes de aseo personal o recarga de su celular), sino que lo reprochable, desde el punto de vista disciplinario, es omitir el deber de acatar las restricciones a las que estaba sometido en ese momento, vale decir, durante el servicio, pues no puede desconocerse esta situación, distante de su aseveración de que el servicio se recibiría en la formación de las 9:30 p. m., toda vez que para ese momento se atenderían las instrucciones de quien estaba a cargo de la operación, el comandante de la subestación de policía de Irra.

Aquí resulta relevante anotar que las afirmaciones en las que coinciden varios testigos, al decir que el accionante no recibió el servicio, para esta Sala, no son más que frases escuetas de que no se presentó a la formación, en la medida en que, se insiste, no hay duda sobre el hecho de que el servicio trascurrió del 11 al 14 de octubre de 2013.

De igual modo, debe precisarse que no es válida la interpretación de aquel frente a que no estaba de servicio porque su uniforme, placa, armamento y demás elementos los había dejado en el alojamiento, pues ello sería el equivalente a señalar que el policía lo es solo con el uniforme, lo cual desconoce precisamente la mística policial y el juramento prestado de servir y proteger a la comunidad, así como de actuar con honor, lealtad e integridad.

Por lo tanto, para esta Corporación no es cierto que se haya realizado de manera inapropiada la adecuación típica de la conducta de acuerdo con los postulados legales y jurisprudenciales que rigen el procedimiento disciplinario, dado que de la lectura del cargo imputado se verifica, sin equívocos, que se trató de una actuación administrativa legal, desarrollada con sujeción al régimen disciplinario aplicable a los miembros de la Policía Nacional.

En efecto, el «[…] estar bajo el efecto de bebidas embriagantes […] durante el servicio» se enmarca completamente en la conducta sancionada por la entidad demandada, por cuanto era deber del actor acatar todas las directrices y restricciones a las que estaba sometido, lo que no cumplió. Por consiguiente, el cargo de apelación, según el cual no se realizó correctamente la adecuación típica de la conducta, carece de fundamento, toda vez que la actuación del accionante encaja en la conducta disciplinaria sancionada, con la precisa indicación de los sustentos jurídicos y fácticos y, en ese sentido, para esta Sala el proceder de la entidad, avalado por el a quo, se encuentra ajustado a derecho. 3.8.2 Las pruebas se apreciaron en forma integral, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.

Advierte la Sala que como no se trata de repetir en sede judicial la valoración probatoria que realizó la entidad en el procedimiento administrativo, pues se desnaturalizaría la potestad disciplinaria, el examen integral de legalidad recae en el contenido de los actos demandados frente al orden jurídico superior al que estaban sometidos y los supuestos de hecho en que se fundaron.

Sobre la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptúa: «[a]rtículo 140. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta» y «[a]rtículo 142. Prueba para sancionar. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado»; mientras que el artículo 5 de la Ley 1015 de 2006: «[e]l personal destinatario de este régimen será investigado conforme a las leyes preexistentes a la falta disciplinaria que se le endilga, ante funcionario con atribuciones disciplinarias previamente establecido y observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento señalado en la ley.

La finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen». Los medios probatorios que se recaudaron durante la actuación administrativa muestran en conjunto una realidad material que debe ser apreciada como legalmente corresponde, según la ley disciplinaria, es decir, que la finalidad de este procedimiento «es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen», tal como lo dispone el artículo 20 de la mencionada Ley 734, y al mismo tiempo tener en cuenta que la sanción disciplinaria «tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública», como lo instituye el artículo 16 ibidem.

En tal sentido, el expediente administrativo da cuenta de una multiplicidad de pruebas que, valoradas de acuerdo con las reglas de la sana crítica, conllevaron que la accionada adoptara la decisión de sancionar al demandante por la comisión de la falta disciplinaria. Por su parte, en este proceso obran como pruebas: (i) las aportadas con la demanda y su contestación, dentro de las que claramente están los antecedentes administrativos, y (ii) las decretadas en la audiencia inicial celebrada el 8 de marzo de 2017[34].

Además, advierte la Sala que, revisado el expediente administrativo, el demandante gozó durante la investigación disciplinaria de plenas garantías constitucionales y legales de orden sustantivo y procesal para ejercer su defensa, en particular, para controvertir las pruebas que soportaron el pliego de cargos y la sanción. Su defensa fue técnica, es decir, estuvo a cargo de abogado de confianza designado por él, quien en ningún momento reprochó que el procedimiento se hubiera desarrollado en forma secreta, o que se le haya impedido conocer o refutar las pruebas en general.

Por el contrario, expresó su desacuerdo con la valoración que de ellas realizó la entidad. Constata la Sala que la Policía Nacional efectuó en los actos acusados un amplio análisis y examen integral de las evidencias probatorias; en ese contexto, explicó y justificó con suficiencia por qué dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que el actor esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que se haya incurrido en expedición irregular por falsa motivación, desviación de poder, violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso, vía de hecho o que no existieran razones suficientes para sancionar.

En fin, observa esta Colegiatura que la entidad articuló la apreciación de las pruebas frente a todos los hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados, y desconocerlas equivaldría a darle la espalda a la razón práctica y a las demás evidencias materiales, so pretexto de que no existió prueba para sancionar. En relación con la valoración probatoria para este caso específico, referente al estado de embriaguez del accionante, esta Corporación ha indicado que «[…] la prueba de [ese] estado […] no está tarifada, así que para determinar esta circunstancia el operador judicial puede valerse de los medios de convicción que le ofrezcan certeza, sin que sea indispensable un examen de laboratorio […]»[35] y, en esa medida, la «[…] valoración de los elementos de convicción debe realizarse en conjunto, de forma racional y con base en las reglas de la sana crítica»[36].

Lo anterior, en atención a que al interior del procedimiento disciplinario se llegó al convencimiento del estado de embriaguez en que se encontraba aquel, por cuanto de los testimonios recaudados y del informe rendido por el comandante de la subestación de policía de Irra se colige, sin lugar a dudas, la alteración física en la que se hallaba, incluso al punto de que pasó la noche en la denominada sala de retenidos de la estación. De modo que la sanción impuesta no resultó injusta, desproporcionada o arbitraria, por el contrario, está provista de justificación legal; fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue colmado a cabalidad.

De ahí que la entidad actuó conforme a derecho al destituir e inhabilitar por 11 años al señor Bernardo Huertas Mejía. 3.8.3 Se estableció la ocurrencia de los hechos, la ilicitud sustancial de la conducta que motivó la sanción y la responsabilidad del demandante. No debe olvidarse que la responsabilidad disciplinaria es personal y subjetiva, la que en el presente caso se demostró en cabeza del demandante por los hechos imputados y sancionados, sin atender a situaciones de terceros no involucrados.

La Ley 734 de 2002 preceptúa: «[a]rtículo 27. Acción y omisión. Las faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones», congruente con el artículo 6°[37] de la Constitución Política. En la decisión de 13 de marzo de 2014, la accionada desarrolló en forma completa y suficiente la ilicitud sustancial en el presente asunto, entendida esta como un elemento de la responsabilidad disciplinaria, agotado por el actor, en la medida en que incumplió los deberes funcionales a su cargo, en especial el previsto en el artículo 218 de la Constitución Política, según el cual los miembros de la Policía Nacional deben mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, dentro de los cuales se encuentra todo el catálogo de garantías previstos en el ordenamiento jurídico, para este caso, la vida, sin que haya controvertido o desvirtuado los fundamentos de los actos acusados, los cuales aparecen, en cambio, soportados en pruebas que reposan en el expediente administrativo, recaudadas a lo largo de una detallada investigación disciplinaria.

Bajo las mencionadas circunstancias, no es dable declarar probada la ausencia o exoneración de responsabilidad disciplinaria del demandante. El principio de trascendencia, ínsito en el artículo 457 del Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), aplicable al procedimiento disciplinario por remisión del artículo 143 (parágrafo) de la Ley 734 de 2002, enseña que la existencia de irregularidades sustanciales (no formales) que afecten el debido proceso, tienen la potencialidad de anular la respectiva decisión. Al respecto, aquella disposición preceptúa «[e]s causal de nulidad la violación del derecho de defensa o del debido proceso en aspectos sustanciales», lo que precisamente el accionante no satisfizo en la demanda, ni en el memorial de apelación. Todo lo anterior demuestra que la conducta irregular imputada al actor tuvo ocurrencia, que constituyó incumplimiento de los deberes funcionales imputados en el pliego de cargos y que corresponden a la descripción típica de carácter gravísima y dolosa, que motivó la destitución del cargo.

La Sala tampoco echa de menos en los actos demandados ninguno de los requisitos formales y sustanciales previstos en el artículo 170[38] de la Ley 734 de 2002 alusivos a los aspectos que debe contener el fallo disciplinario, puesto que si se examinan las decisiones acusadas, se verifica que la entidad analizó las pruebas en conjunto, se insiste, valoró los cargos, los descargos y las alegaciones presentadas, relacionó las normas legales y reglamentarias concernientes al deber funcional desconocido, fundamentó la calificación de la falta y la culpabilidad, y, en fin, expuso claramente las razones de la sanción y los criterios de su gradación. Lo anterior descarta (o por lo menos no hay prueba) que la entidad haya procedido de manera arbitraria o caprichosa.

La decisión no solo goza de presunción de legalidad y apariencia de buen derecho, sino que se muestra razonada y razonable, al amparo del orden jurídico iusfundamental. En cuanto a las prerrogativas del demandante, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetó todas la garantías procesales y sustanciales para ejercer los derechos de contradicción y defensa; así, durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, pedir copias del expediente, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, oponer nulidades y recusaciones, etc., por mencionar algunas. 3.8.4 Respecto de la acusada trasgresión del principio de proporcionalidad.

En la alzada, el actor sostiene que, dada las condiciones en que se llevó a cabo su conducta, la falta que debió imputársele es la prevista en el numeral 7 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006, con la que la sanción impuesta es de suspensión del cargo entre seis y doce meses. Sobre esta aseveración, la Sala se abstendrá de pronunciarte, puesto que no fue expuesto ni debatido en primera instancia, por lo que comporta un elemento nuevo respecto del que la accionada no tuvo oportunidad para ejercer su derecho de defensa y contradicción, el que debe garantizarse a las partes por igual.

Sin más disquisiciones sobre el particular y bajo una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por lo tanto, se confirmará el fallo de primera instancia, en cuanto negó las súplicas de la demanda. 3.9 Condena en costas.

En relación con dicha condena, que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[39], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, por cuanto para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder del accionante, se revocará la condena en costas.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se (i) declarará de oficio probada la excepción de inepta demanda, respecto de la Resolución 4542 de 1º. de noviembre de 2014, al no comportar un acto pasible de control judicial;

(ii) confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda; y (iii) revocará la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Declárese de oficio probada la excepción de inepta demanda, respecto de la Resolución 4542 de 1º. de noviembre de 2014, expedida por el director general de la Policía Nacional, al no comportar un acto pasible de control judicial, por las razones expuestas. 2º. Confírmase parcialmente la sentencia de 17 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Bernardo Huertas Mejía contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, conforme a la parte motiva. 3º.

Revócase la condena en costas impuesta a la parte demandante, de acuerdo con la motivación de la presente providencia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Ff. 2 a 25 del cuaderno principal 1. [3] Ff. 27 a 75 ibidem. [4] F. 73 ibidem. [5] «Artículo 43.

Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». [6] Sección segunda, subsección B, sentencia de 14 de noviembre de 2013, expediente 05001-23-31-000-2003-00490-01 (2277-12), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [7] CD f. 120 del cuaderno principal 1, archivo 2014-11, ff. 24 a 26. [8] Ibidem, ff. 27 y 28. [9] Ibidem, ff. 69 y 70. [10] Ibidem, ff. 71 a 74. [11] Las actas que dan cuenta de esas diligencias están en el CD en el folio 120 del cuaderno principal 1. [12] La referida directiva se encuentra en el CD visible en el folio 120 del cuaderno principal 1, archivo 2014-11, ff. 119 a 137. [13] Corte Constitucional, sentencia T-460 de 1992, M. P. Alejandro Martínez Caballero. [14] Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). [15] Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C- 542 de 2010. [16] Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas, véase también la sentencia C-721 de 2015. [17] «Artículo 88.

Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]» [18] Corte Constitucional, sentencia T-125 de 2010. [19] Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección B. Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez; sentencia de 4 de abril de 2013, radicado: 11001-03-25-000-2011-00599-00 (2307-2011).

Actor: Jair Smelyn Bustos Lombana. [20] Sentencia de 28 de julio de 2014, sección segunda, subsección B, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E), radicado: 11001-03-25-000-2011-00365- 00 (1377-11). [21] Sección segunda, subsección B, sentencia de 17 de mayo de 2018, expediente 11001-03-25-000-2013-01092-00 (2552-2013). [22] Sentencia T-1093 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. [23] M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [24] Sentencia C-404 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [25] En relación con el criterio de flexibilidad razonable que se admite en la legalidad exigible en el derecho administrativo sancionador, la Corte señaló en la sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, que: “el derecho administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, suele no establecer una sanción para cada una de las infracciones administrativas que se presente, sino que se opta por establecer clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones.

Para el efecto, el legislador señala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse, lo que le permite tanto al administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un marco de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso concreto”.

Al respecto, ver igualmente la Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [26] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-599 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz. En relación con la no total aplicación de las garantías del derecho penal en el derecho administrativo sancionador, la Corte indicó lo siguiente en la sentencia T-145 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido”. [27] Sentencia C-099 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [28] Cf.

OSSA ARBELÁEZ, Jaime Derecho Administrativo Sancionador Ed. Legis Bogotá 2000 pág. 273. [29] Cf. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M. P Alejandro Martínez Caballero. [30] Corte Constitucional, sentencia C-404 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [31] CD visible en el folio 120 del cuaderno principal 1, archivo 2014-11, ff. 119 a 137. [32] Ibidem, ff. 32 a 55. [33] Ibidem, ff. 46 y 47. [34] Ff. 156 a 159 del cuaderno principal 1. [35] Sección segunda, subsección B, sentencia de 7 de octubre de 2021, expediente 19001-23-33-000-2015-00110-01 (1541-2018). [36] Ibidem. [37] «Artículo 6o.

Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». [38] «Artículo 170. Contenido del fallo. El fallo debe ser motivado y contener: 1. La identidad del investigado. 2. Un resumen de los hechos. 3.

El análisis de las pruebas en que se basa. 4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas. 5. La fundamentación de la calificación de la falta. 6. El análisis de culpabilidad. 7. Las razones de la sanción o de la absolución, y 8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva». [39] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.