CESANTÍAS / PAGO TARDIO DE CESANTÍAS / SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS / PROCEDIMIENTO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS / INTERVENCIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO DE LOS ENTES TERRITORIALES El auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados del Estado tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo», que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda. […] [L]a sanción moratoria por el pago tardío de las anteriores, hace parte del derecho sancionador por el incumplimiento de una obligación del empleador, la que carece de carácter accesorio e imprescriptible, habida cuenta de que (i) se causa por su no pago y no depende directamente del reconocimiento de las cesantías, ni hace parte de ellas, dado que se genera de manera excepcional, cuando el empleador omite su deber de cancelarlas dentro de los términos legales; y (ii) dada su naturaleza sancionatoria, no puede considerarse como un derecho exento del término de prescripción, so pena de vulnerar disposiciones legales que consagran que no existirán sanciones imprescriptibles.
En lo que atañe a la sanción moratoria por el pago tardío o extemporáneo de las cesantías, la Ley 344 de 1996, que remite al artículo 99 de la 50 de 1990, refiere a las anualizadas, y la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la 1071 de 2006, regula lo concerniente a las cesantías definitivas y parciales. […] [L]a entidad pública empleadora debe expedir la correspondiente resolución dentro de los 15 días siguientes a la solicitud (cesantías parciales o liquidación de cesantías definitivas, según el caso) del interesado y tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles para su pago, a partir de la fecha en que adquiera firmeza el acto de reconocimiento, so pena de pagar un día de salario por cada día de retardo hasta su cancelación efectiva. […] [E]l término a partir del cual resulta exigible la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías definitivas, comprende las siguientes posibilidades: (i) 45 días hábiles a partir del día siguiente de la ejecutoria (5 días hábiles en vigor del CCA o 10 con el CPACA) del acto que reconoce las cesantías definitivas; o en su defecto, (ii) Cuando al cabo de los 15 días hábiles siguientes a la formulación de la solicitud por el interesado, esta no se resuelve o no se profiere el acto que las reconoce, se tendrá en cuenta la fecha de presentación, para contar 65 (CCA) o 70 (CPACA) días hábiles, que trascurridos, a partir del día hábil siguiente se causará la sanción moratoria.
Al respecto, cabe precisar que la norma a aplicar en el caso de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías es la que se encuentre en vigor al momento en que se causa la mora, no al término del vínculo laboral ni cuando se hace la petición de la cesantía. […] [L]os entes territoriales son susceptibles de ser intervenidos económicamente por el Estado, lo cual implica, como en este caso, la posibilidad de que sean sometidos a un procedimiento de reestructuración, el cual se debe agotar conforme a las pautas que se establezcan en el marco legal para tal fin, cuyo acatamiento no puede servir de excusa para que los entes estatales desconozcan derechos laborales, bajo el fundamento de dar prevalencia al interés general sobre el particular (continuidad de la empresa) y atender sus créditos en aparente igualdad de condiciones, por el contrario, en consonancia con aquellas, dichas prerrogativas imponen su especial atención, puesto que propenden a garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en desmedro de los acreedores.
FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 334 / CP – ARTÍCULO 335 / LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 5 / LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 99 / LEY 244 DE 1995 / LEY 344 DE 1996 / LEY 1071 DE 2006 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-33-000-2012-00154-02(6286-18) Actor: JAIRO MANUEL DE LOS RÍOS VELASCO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: SANCIÓN MORATORIA POR FALTA DE PAGO DE LAS CESANTÍAS DEFINITIVAS;
CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 10 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe. I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 7 y 36 a 37). El señor Jairo Manuel de los Ríos Velasco, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del «[…] Oficio DSH-00394 de Marzo 26 de 2.012, con el que el Distrito de Barranquilla, a través de su Secretaría de Hacienda, niega el pago de la sanción moratoria por el pago que a la fecha, no ha realizado de las cesantías definitivas reconocidas a favor del señor Jairo Manuel De Los Ríos Velasco, con resolución No. 1627 del 12 de septiembre de 2000» (sic).
A título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a (i) sufragar la sanción moratoria «[…] consagrada en el artículo 2º Parágrafo de la ley 244 de 1.995, tomando como fecha inicial el 15-09-2000, fecha en la cual debió hacerse el pago y como fecha final, el día en que se haga efectivo el pago de sus cesantías definitivas, teniendo en cuenta que a la fecha de presentación de esta demanda, no se ha realizado dicho pago»;
(ii) indexar la suma total adeudada por tal concepto y (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los «176 y 177 del Código Contencioso Administrativo» (sic). 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el demandante que «[…] estuvo vinculado al Concejo Distrital de Barranquilla, entre Enero 25 de 1.996 hasta el 30 de Marzo de 2.000, fecha en la cual fue declarado insubsistente» (sic).
Que «Mediante resolución 1627 del 12 de Septiembre de 2.000, la gerencia de Relaciones Humanas y Laborales de la Alcaldía Distrital y el Concejo Distrital de Barranquilla, respectivamente, reconocieron y ordenaron el pago de las prestaciones definitivas […] incluyendo las Cesantías Definitivas a que tenía derecho por ley» (sic), empero no fueron canceladas.
Afirma que el 27 de febrero de 2012 pidió del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (secretaría de hacienda) la sanción moratoria por falta de pago de la aludida prestación, negada por medio del acto acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 2°, 25 y 53 de la Constitución Política; 93, 94, 95, 96 y 102 (numeral 2) del Decreto 1848 de 1969; 1º y 2º (parágrafo) de la Ley 244 de 1995.
Arguye que el Distrito accionado incumplió los plazos legales establecidos para el pago de las cesantías definitivas, por lo que le asiste el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 55 a 65). El demandado, a través de apoderado, contestó el libelo introductorio con oposición a sus pretensiones; respecto de los hechos dijo que algunos son ciertos y otros no; y su defensa se limitó a la formulación de las excepciones denominadas prescripción del derecho, invalidez del cobro de la sanción moratoria, caducidad e ineptitud sustantiva de la demanda. 1.6 Providencia apelada (ff. 317 a 323 vuelto).
El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 10 de agosto de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que como el acto administrativo por el cual se le reconoció las cesantías definitivas al actor quedó ejecutoriado el 20 de septiembre de 2000, desde esa fecha la Administración tenía 45 días de plazo para pagarlas, pero como ello no fue así, se causó la sanción moratoria de conformidad con la Ley 244 de 1995.
Por otra parte, sostiene que comoquiera que el accionante formuló la respectiva reclamación el 27 de febrero de 2012, tiene derecho a la sanción moratoria a partir del 27 de febrero de 2009, al haber operado la prescripción trienal respecto de los períodos anteriores a ese día. 1.7 Recurso de apelación (ff. 330 a 338). Inconforme con la anterior decisión, el demandado, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que no se valoraron en debida forma las pruebas allegadas, que dan cuenta del pago del auxilio de cesantías al actor el 19 de septiembre de 2003.
De igual modo, insiste en el fenómeno jurídico de la prescripción del derecho, en atención a esa misma fecha. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 28 de septiembre de 2018 (f. 351) y admitido por esta Corporación a través de auto de 16 de octubre de 2019 (f. 356), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 15 de febrero de 2021 (f. 365), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad en la que se guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho a la sanción moratoria por la falta de pago de sus cesantías definitivas, de conformidad con la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias; y de ser cierta la anterior hipótesis, establecer de oficio si operó el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción trienal[1]. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 Sanción moratoria. El auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados del Estado tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo»[2], que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda.
Por su parte, la sanción moratoria por el pago tardío de las anteriores, hace parte del derecho sancionador por el incumplimiento de una obligación del empleador, la que carece de carácter accesorio e imprescriptible[3], habida cuenta de que (i) se causa por su no pago y no depende directamente del reconocimiento de las cesantías, ni hace parte de ellas, dado que se genera de manera excepcional, cuando el empleador omite su deber de cancelarlas dentro de los términos legales[4]; y (ii) dada su naturaleza sancionatoria, no puede considerarse como un derecho exento del término de prescripción, so pena de vulnerar disposiciones legales que consagran que no existirán sanciones imprescriptibles.
En lo que atañe a la sanción moratoria por el pago tardío o extemporáneo de las cesantías, la Ley 344 de 1996[5], que remite al artículo 99 de la 50 de 1990[6], refiere a las anualizadas, y la Ley 244 de 1995[7], adicionada y modificada por la 1071 de 2006[8], regula lo concerniente a las cesantías definitivas y parciales. Para el interés del asunto sub examine, la Ley 244 de 1995 determina: Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo.- En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste. En ese contexto, la entidad pública empleadora debe expedir la correspondiente resolución dentro de los 15 días siguientes a la solicitud (cesantías parciales o liquidación de cesantías definitivas, según el caso) del interesado y tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles para su pago, a partir de la fecha en que adquiera firmeza el acto de reconocimiento, so pena de pagar un día de salario por cada día de retardo hasta su cancelación efectiva.
Al respecto, la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 27 de marzo de 2007[9], proferido en vigor del Código Contencioso Administrativo (CCA), unificó el criterio respecto de la forma como se contabiliza ese término, así: En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no a la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria. […] Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía (…) el tiempo a partir del cual comienza el término para que se genere la indemnización moratoria será la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria.
Sobre el mismo tema, la sección segunda de esta Corporación en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016[10], en lo concerniente a la reclamación, explicó que «[…] entre la fecha del retiro del servicio y la fecha en que empieza a correr la indemnización moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías definitivas, existe un lapso de por lo menos 65 días, durante los cuales se hace la reclamación de las prestaciones definitivas, se expide la resolución para su liquidación, se notifica y queda en firme ese acto administrativo y, finalmente, se realiza el pago dentro del término que prevé la Ley 244 de 1995», comoquiera que vencido el anterior, se causa la sanción moratoria.
No obstante, en vigor del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el término de ejecutoria del acto administrativo es de diez días, como lo preceptúa el artículo 76[11], motivo por el cual el tiempo con el que cuenta la Administración para reconocer, liquidar y pagar el auxilio de cesantías es de 70 días hábiles a partir de la solicitud, como lo ha sostenido esta subsección[12], comoquiera que trascurridos aquellos, se genera la sanción moratoria.
Dicho en otras palabras, el término a partir del cual resulta exigible la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías definitivas, comprende las siguientes posibilidades: (i) 45 días hábiles a partir del día siguiente de la ejecutoria (5 días hábiles en vigor del CCA o 10 con el CPACA) del acto que reconoce las cesantías definitivas; o en su defecto, (ii) Cuando al cabo de los 15 días hábiles siguientes a la formulación de la solicitud por el interesado, esta no se resuelve o no se profiere el acto que las reconoce, se tendrá en cuenta la fecha de presentación, para contar 65 (CCA) o 70 (CPACA) días hábiles, que trascurridos, a partir del día hábil siguiente se causará la sanción moratoria.
Al respecto, cabe precisar que la norma a aplicar en el caso de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías es la que se encuentre en vigor al momento en que se causa la mora, no al término del vínculo laboral ni cuando se hace la petición de la cesantía. 3.3.2 Procedimiento de reestructuración de pasivos. Resulta oportuno precisar que el Congreso de la República, en virtud del artículo 150 (numeral 19, letra d)[13] de la Constitución Política, expidió la Ley 550 de 1990[14], mediante la cual se estableció un régimen que promovía y facilitaba la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales, con el propósito de asegurar la función social de las empresas[15] y obtener el desarrollo armónico de las regiones, intervención estatal autorizada por los postulados constitucionales contenidos en los artículos 334 (modificado por el artículo 1.º del Acto legislativo 3 de 2011) y 335, los cuales le arrogan al Estado la dirección general de la economía, lo que a su vez le permite cumplir sus fines esenciales[16].
El artículo 5° de la Ley 550 de 1990 determinó que los acuerdos de reestructuración son convenciones que se celebran «[…] a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo», los cuales son aplicables a las entidades territoriales, según su naturaleza y características, conforme a lo previsto en el artículo 58 ibidem, que preceptúa, entre otras, las siguientes reglas: 1.
En el caso del sector central de las entidades territoriales actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que sea necesario que se constituyan las garantías establecidas en el artículo 10 por parte de las dependencias o funcionarios del Ministerio. En todo caso las actuaciones del Ministerio se harán por conducto de personas naturales. […] 2.
Para efectos de la celebración del acuerdo, el Gobernador o Alcalde deberá estar debidamente facultado por la Asamblea o Concejo, autorización que comprenderá las operaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento al acuerdo. 3. En el acuerdo de reestructuración se establecerán las reglas que debe aplicar la entidad territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás actividades administrativas que tengan implicaciones financieras. […] 6.
Con posterioridad a la celebración del acuerdo no podrán celebrarse nuevas operaciones de Crédito Público sin la previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme con lo señalado por la Ley 358 de 1997. 7. Con sujeción estricta a la disponibilidad de recursos de la entidad territorial y con el fin de disponer reglas que aseguren la financiación de su funcionamiento, en el acuerdo de reestructuración y en el convenio de desempeño que suscriba la entidad territorial, se establecerá el siguiente orden de prioridad para los gastos corrientes de la entidad territorial, conforme con los montos que para el efecto se prevean en el mismo acuerdo: a) Mesadas pensionales; b) Servicios personales; c) Transferencias de nómina; d) Gastos generales; e) Otras transferencias; f) Intereses de deuda; g) Amortizaciones de deuda; h) Financiación del déficit de vigencias anteriores; i) Inversión. Para garantizar la prioridad y pago de estos gastos, el acuerdo puede prever que la entidad territorial constituya para el efecto una fiducia de recaudo, administración, pagos y garantía con los recursos que perciba.
La determinación de los montos de gasto para cumplir con la prelación de pagos establecida, puede ser determinada para períodos anuales o semestrales en el acuerdo de reestructuración a fin de que pueda ser revisada en dichos períodos con el objeto de evaluar el grado de cumplimiento del acuerdo. […] 11. El acuerdo de reestructuración será celebrado entre la entidad territorial y los acreedores externos; y requerirá el voto favorable de la entidad territorial, que será emitido por el Gobernador o Alcalde según el caso, previas las facultades a que se refiere el numeral 2o. del presente artículo. […] 13.
Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho. […] 15.
Una vez se suscriba el acuerdo de reestructuración y durante la vigencia del mismo, la entidad territorial no podrá incurrir en gasto corriente distinto del autorizado estrictamente el acuerdo para su funcionamiento y el ordenado por disposiciones constitucionales. Asimismo, se tiene que uno de los efectos legales del citado convenio de reestructuración es que «[t]odas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social»[17].
Al respecto, esta sección[18] se pronunció así: Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser trasgredidos por un Acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.
En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999). […] Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.
Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo. […] Así pues, la intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.
Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho. La Organización Internacional del Trabajo – OIT- a través del Convenio C-173 de 1972, también se ha referido a la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador.
Ahí, la Conferencia General de la OIT subrayó la importancia de la protección de los créditos laborales en estos casos, y consagró en la Parte II, DE LA PROTECCIÓN DE LOS CRÉDITOS LABORALES POR MEDIO DE UN PRIVILEGIO, los créditos que deben protegerse en casos de insolvencia del empleador. Por ejemplo, el artículo 5 manifestó que los créditos adeudados a los trabajadores en razón de su empleo deberán quedar protegidos por un privilegio, de modo que sean pagados con cargo a los activos del empleador insolvente antes de que los acreedores no privilegiados puedan cobrar la parte que les corresponda.
Con base en la normativa y jurisprudencia relacionada en este acápite resulta acertado concluir que los entes territoriales son susceptibles de ser intervenidos económicamente por el Estado, lo cual implica, como en este caso, la posibilidad de que sean sometidos a un procedimiento de reestructuración, el cual se debe agotar conforme a las pautas que se establezcan en el marco legal para tal fin, cuyo acatamiento no puede servir de excusa para que los entes estatales desconozcan derechos laborales, bajo el fundamento de dar prevalencia al interés general sobre el particular (continuidad de la empresa) y atender sus créditos en aparente igualdad de condiciones, por el contrario, en consonancia con aquellas, dichas prerrogativas imponen su especial atención, puesto que propenden a garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en desmedro de los acreedores. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 163 de 25 de junio de 2000 (ff. 71 a 73), notificada personalmente al accionante el 17 de julio siguiente, mediante la cual el concejo de Barranquilla le reconoce las cesantías definitivas por el monto de $7.842.242 por sus servicios prestados como miembro de la unidad de apoyo del 25 de enero de 1996 al 30 de marzo de 2000. b) Resolución 1627 de 12 de septiembre de 2000 (ff. 9 y 10), expedida por el jefe de la división de nóminas y prestaciones sociales adscrito a la oficina de relaciones humanas y laborales de Barranquilla (Atlántico) y notificada personalmente al demandante el 14 de septiembre de 2000, por medio de la que reconoce y ordena el pago de las cesantías definitivas al actor por su vinculación al concejo distrital desde el 25 de enero de 1996 hasta el 30 de marzo de 2000, por la suma de $833.820. c) Escrito de 27 de febrero de 2012 (ff. 19 y 20), por el cual el demandante formuló ante la alcaldía de Barranquilla petición con el propósito de que le fuera concedida la sanción moratoria por la falta de pago de sus cesantías definitivas, negada con oficio de 26 de marzo del mismo año (f. 21). d) Comprobante de egreso de la Fiduciaria La Previsora SA de 19 de septiembre de 2003, pagadero al Banco Colmena y/o al accionante por un valor de $12.483.508 por concepto de pasivos laborales (f. 74), acompañado de orden de giro 23618 de 9 de los mismos mes y año a favor del accionante a la cuenta de ahorros en el mencionado banco 0401-350405908 (f. 75) y estado de pagos realizados el 19 de septiembre de 2003, entre otros beneficiarios, al demandante, con número de transacción 13041924 (f. 78).
De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que (i) el actor laboró para el concejo de Barranquilla, en forma ininterrumpida, desde el 25 de enero de 1996 hasta el 30 de marzo de 2000; (ii) por medio de Resolución 1627 de 12 de septiembre de 2000 (notificada personalmente el día 14 siguiente), de la alcaldía de ese ente territorial, se le reconocieron sus cesantías definitivas por la suma de $833.820;
(iii) según comprobante de egreso de la Fiduciaria La Previsora SA y orden de giro 23618 de 9 de septiembre de 2003, el 19 de los mismos mes y año se consignó el monto de $12.483.508 por concepto de pasivos laborales, por parte del mencionado Distrito a favor del accionante a la cuenta de ahorros 0401- 350405908 del Banco Colmena; y (iv) a través de escrito de 27 de febrero de 2012, formuló ante el Distrito accionado (alcaldía) petición con el propósito de que le fuera concedida la sanción moratoria por la falta de pago de sus cesantías definitivas, negado por medio del oficio acusado.
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el accionante prestó sus servicios en el concejo de Barranquilla del 25 de enero de 1996 al 30 de marzo de 2000, y en tal virtud, de acuerdo con la normativa referida en el capítulo anterior, le asiste derecho, ante un eventual incumplimiento de los términos de ley para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, a la sanción moratoria.
Sea lo primero advertir que por medio de Resolución 1627 de 12 de septiembre de 2000, la alcaldía de Barranquilla reconoció unas cesantías definitivas al demandante, notificada personalmente el día 14 siguiente, actuación a partir de la cual debe contabilizarse el término para su pago, de conformidad con el marco jurídico del acápite que antecede, habida cuenta de que en este caso no obra una petición del empleado en ese sentido (ni se incluye fecha alguna sobre esta en aquella Resolución) y, por ende, desde la ejecutoria del acto que concedió dicha prestación, el accionado contaba con el plazo de 45 días para su pago.
Así las cosas, la Sala destaca las siguientes fechas, importantes para determinar la mora que alega el accionante: |Resolución que reconoce las cesantías |12 de septiembre de | |definitivas |2000 | |Notificación de la resolución |14 de septiembre de | | |2000 | |Término ejecutoria de la resolución (5 |21 de septiembre de | |días[19]) |2000 | |Término para efectuar el pago (45 días) |28 de noviembre de | | |2000 | |Petición de sanción moratoria |27 de febrero de 2012 | Por consiguiente, la fecha a partir de la cual se genera la respectiva sanción moratoria, corresponde al cómputo de 50 días hábiles después de notificada la resolución de reconocimiento de la mencionada prestación, pues como esta fue notificada el 14 de septiembre de 2000, cobró ejecutoria el día 21 de los mismos mes y año, motivo por el cual la entidad tenía hasta el 28 de noviembre posterior para pagar el auxilio de cesantías de manera oportuna.
Ahora bien, en el expediente obra prueba de un pago consignado el 19 de septiembre de 2003 por parte del mencionado Distrito a favor del accionante a la cuenta de ahorros 0401-350405908 del Banco Colmena por el monto de $12.483.508, empero, aunque se advierte que fue por concepto de pasivos laborales, no es dable determinar si corresponde a las cesantías adeudadas.
Por otro lado, para la Sala resulta claro que el término para reclamar la sanción por mora en el pago tardío del auxilio de cesantías (con el fin de que no opere la prescripción del derecho) se rige por lo establecido en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, conforme se dejó sentando por esta sección segunda en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016[20], al precisar: Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151.
La mencionada disposición es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.
En el sub lite se observa que el actor no interrumpió de manera oportuna el término prescriptivo, pues solicitó la sanción moratoria el 27 de febrero de 2012, es decir, después de los tres años siguientes al día en que la obligación se hizo exigible (29 de noviembre de 2000), por ende, operó la prescripción extintiva de ese derecho, en armonía con el criterio de la sala mayoritaria[21].
Se aclara que en atención a que el accionado estaba sometido a un procedimiento de reestructuración de pasivos, esta Sala no observa que el actor haya intervenido de manera alguna dentro de aquel, con el cual pueda entenderse que interrumpió el término prescriptivo, sino que, de acuerdo con lo acreditado en el proceso, su actuación fue pasiva y solo el 27 de febrero de 2012 formuló petición con el propósito del reconocimiento de la mencionada sanción. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará de oficio probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, se negarán las pretensiones[22].
Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[23], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Revócase la sentencia de 10 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso incoado por el señor Jairo Manuel de los Ríos Velasco contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla; en su lugar, declárase de oficio probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, niéganse tales pretensiones, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] En atención al deber del juez de decretar las excepciones que se encuentren probadas, en armonía con el artículo 180 (numeral 6) del CPACA, que autoriza de oficio, entre otras, la de prescripción extintiva. [2] Corte Constitucional, sentencia C-823 de 4 de octubre de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [3] Respecto del fundamento normativo de la sanción moratoria, ver sentencia de unificación de la sección segunda de 25 de agosto de 2016, interno 528-14. [4] Sentencia de la sección segunda, subsección A, de 1º de diciembre de 2016, expediente: 08001-23-31-000-2011-01398-01 (3221-15). [5] «Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones». [6] «Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones». [7] «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones». [8] «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación». [9] Expediente 276001-23-31-000-2000-02513-01 (2777-2004) IJ. [10] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001 23 31 000 2011 00628-01 (528-14). [11] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). «Artículo 76.
Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.
El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios». [12] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho: (i) sentencia de 30 de marzo de 2017, expediente 08001-23-33-000-2014-00332-01 (3815-15);
(ii) sentencia de 2 de marzo de 2017, expediente 08001-23-33-000-2012-00431-01 (1721-14); y (iii) sentencia de 26 de enero de 2017, expediente 08001-23-33-000-2013- 00790-01 (2621-15). [13] «Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; […]». [14] «Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley». [15] De conformidad con el artículo 133 de la Constitución Política, que prevé que «La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación». [16] Contenidos en el artículo 2º de la norma superior, consistentes en «[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo». [17] Numeral 8°del artículo 34 de la Ley 550 de 1990. [18] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001-23-31-000-2011-0062-01, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [19] Procedimiento administrativo iniciado en vigencia del Código Contencioso Administrativo. [20] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia CE-SUJ-2-004-2016 de 25 de agosto de 2016, expediente 08001-23-31-000-2011-00628-01. [21] Del cual en pronunciamientos anteriores se ha apartado el suscrito ponente, porque dicha sanción tiene su causación cada día de no pago hasta cuando se consigne el valor del auxilio de cesantías, por lo que podría haber una prescripción parcial, si se reclama dentro de los 3 años siguientes a su cancelación, como se dejó sentado en el auto de 2 de octubre de 2017 proferido dentro del presente asunto, al desatar el recurso de apelación contra el proveído de 20 de junio de 2013 dictado por el a quo, por el cual se confirmó la decisión de declarar no probadas las excepciones opuestas por la demandada, entre otras, la prescripción del derecho. [22] Aunque la demandada planteó esa excepción, lo cierto es que le fue negada en decisión dictada en audiencia inicial celebrada el 20 de junio de 2013, confirmada por este despacho ponente, mas no por esta sala de subsección. [23] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1