ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 25 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.
En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables a la Nación - Ministerio de Protección Social y al Instituto de Seguros Sociales. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad de la figura de caducidad, ver Consejo de Estado, sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp 6871 05, C.P. Tarsicio Cáceres Toro, y Corte Constitucional, Sentencia C 394 de 2002 y Sentencia C 574 de 1998: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
En el caso sub examine, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que el 21 de diciembre de 2003 falleció W.O.O.S., según da cuenta copia auténtica del registro civil de defunción; y ii) que la demanda se presentó el 27 de octubre de 2005, es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / MUERTE DEL PACIENTE / FALLA EN EL SERVICIO MÉDICO / SUCESIÓN PROCESAL / ISS / INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES (…) (hermana), está legitimada en la causa por activa, pues conformaba el núcleo familiar de W.O.O.S. (víctima), según da cuenta copia auténtica de su registro civil de nacimiento.El Patrimonio Autónomo de Remanentes – P.A.R.I.S.S., en su calidad de sucesor procesal del Instituto de Seguros Sociales, está legitimado en la causa por pasiva, pues dicho patrimonio es el llamado a atender y asumir una eventual condena con cargo a los recursos existentes y destinados para ello.
El mencionado patrimonio autónomo se encuentra representado en el presente proceso por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., en calidad de vocera y administradora del mismo, de conformidad con el contrato de fiducia mercantil No. 12 de 2015 suscrito entre el Instituto de Seguros Sociales y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo S.A. – FIDUAGRARIA.
(…) Bajo el anterior contexto, en el sub examine, el Patrimonio Autónomo de Remanentes – P.A.R. I.S.S. está legitimado en la causa por pasiva y para efectos del presente proceso éste se encuentra representado por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. en su condición de vocera y administradora del mismo. En el proceso en ciernes el Ministerio de Protección Social no representa los intereses de la Nación como sujeto procesal y no está llamado a comparecer al proceso, pues de conformidad con las funciones que le fueron legalmente conferidas, no es la entidad encargada de la prestación de servicios médico-asistenciales, ni en los hechos tuvieron injerencia alguna sus agentes.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre aquellos casos de responsabilidad en que hubiere incurrido el Instituto de Seguros Sociales por presuntas fallas en la prestación del servicio médico, ver Consejo de Estado, sentencia del 23 de octubre de 2020, Exp. 60092, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE DAÑO ANTIJURÍDICO / FUNDAMENTOS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.
En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el daño antijurídico, ver Consejo de Estado, sentencia del 2 de marzo de 2000, Exp 11945, C.P. María Elena Giraldo Gómez, sentencia del 27 de enero de 2000, Exp 10867, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imputación del daño antijurídico, ver Consejo de Estado, sentencia del 18 de mayo de 2017, Exp 36386, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD SANITARIA DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD MÉDICA / FALLA PROBADA DEL SERVICIO / FALLA MÉDICA / FALLA EN EL SERVICIO MÉDICO / RESPONSABILIDAD MÉDICA Mediante sentencia de unificación del 19 de abril de 2012, la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó que el artículo 90 de la Constitución Política no privilegió ningún régimen de responsabilidad, por lo que es deber del juez establecer cuál es aplicable al caso concreto, de acuerdo con lo que encuentre probado en el proceso.
En este sentido, por regla general, el fundamento del deber de reparar aplicable cuando se discute la responsabilidad extracontractual del Estado por daños ocasionados como consecuencia de actividades médico-sanitarias es el de falla del servicio. De hecho, en los eventos en los que se analiza la responsabilidad del Estado por daños ocasionados en virtud de la atención médica defectuosa, se aplica, en principio, el régimen de responsabilidad de falla probada, pues esta Corporación ha señalado que es necesario efectuar un análisis entre el contenido obligacional que las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por la autoridad demandada.
(…) En suma, por regla general la responsabilidad médica derivada de daños ocasionados como consecuencia de actividades médico-sanitarias debe analizarse en principio bajo el régimen de la falla probada del servicio, lo que impone al demandante la obligación de acreditar probatoriamente el daño, la falla por el acto médico y el nexo causal entre esta y la consecuencia dañosa.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el régimen de responsabilidad aplicable a los daños ocasionados como consecuencia de actividades médico-sanitarias, ver Consejo de Estado, sentencia del 19 de abril de 2012 FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FOTOGRAFÍA / VALOR PROBATORIO DE LA FOTOGRAFÍA / DOCUMENTO [E]s menester poner de presente que a las fotografías aportadas por la parte demandante se les dará el valor correspondiente, según criterio uniforme de esta Sala, conforme al artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, esto es, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas, de manera que permitan dar certeza de los hechos que pretenden acreditar.
Sin embargo, dadas las condiciones en que estas representaciones pictóricas fueron presentadas, se observa que las mismas no ofrecen certeza de la persona que las realizó ni la fecha cierta en que se produjeron; además, tampoco se respalda su contenido en otro medio probatorio. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 252 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de la fotografía, ver Consejo de Estado, sentencia del 28 de agosto de 2014, Exp 28832, C.P. Danilo Rojas Betancourth, y sentencia del 13 de junio de 2013, Exp. 27353, Enrique De Jesús Gil Botero.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / CONFIGURACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / DERECHO A LA VIDA En el caso sub examine se tiene que el daño alegado es la muerte del señor W.O.O.S., la cual está debidamente acreditada con la copia auténtica del registro civil de defunción. El daño tiene el carácter de antijurídico, pues se trata de la afectación de un interés legítimo protegido por el ordenamiento jurídico, cuya lesión no encuentra justificación legal.
En efecto, la vida es un derecho inherente e inalienable de la persona y se constituye en presupuesto esencial para la realización de los demás derechos. La vida en condiciones dignas se encuentra protegida en el Preámbulo de la Constitución Política, que proclama dentro de los fines del Estado asegurar la vida de sus integrantes, y en el artículo 11 Superior.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 11 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / FALTA DE PRUEBA / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / VIH / ATENCIÓN AL PACIENTE CON VIH (…) valorados en conjunto los medios de prueba allegados al proceso, concluye la Sala que en el expediente no obran pruebas que permitan acreditar que el fallecimiento del señor W.O.O.S. se produjo, según lo dicho en la demanda, con ocasión a la inadecuada y tardía prestación del servicio médico asistencial por parte del Instituto de Seguros Sociales.
De hecho, se advierte que ninguna pieza del material probatorio permite acreditar las condiciones bajo las cuales se prestó el servicio médico al señor W.O.O.S., ni si el mismo fue inadecuado o tardío. En efecto, no obra copia de la historia clínica del paciente, prueba pericial u otro medio de convicción que permita siquiera inferir las condiciones y circunstancias en las que se prestó el servicio médico asistencial al señor W.O.O.S. Así, del escaso recaudo probatorio, no puede dilucidarse si la atención médica asistencial brindada a W.O.O.S. se prestó de manera irregular, bien por tratarse de una prestación inadecuada o por una atención tardía. (…) Bajo el anterior contexto, advierte la Sala que las pruebas que reposan en el expediente no permiten imputar el daño que padeció la demandante al Instituto de Seguros Sociales, dado que no se probó que el fallecimiento del señor W.O.O.S. se hubiere producido con ocasión de la inadecuada y tardía prestación del servicio médico asistencial por parte del Instituto de Seguros Sociales y por ello, bajo la óptica de un régimen subjetivo de responsabilidad, la falta de acreditación de la falla del servicio imposibilita imputar el daño antijurídico al Estado.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONDENA EN COSTAS / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda.
FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del honorable consejero Guillermo Sánchez Luque, cuyas razones pueden consultarse en Rad. 41.679-18 y Rad. 42.468-19. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-00641-01(54810) Actor: ÁNGELA MARÍA OSORIO SÁNCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Tema: Falla del servicio médico.
Carcinoma espino celular infiltrante en frente y nariz en paciente portador del VIH. Muerte de paciente por inadecuada y tardía prestación del servicio médico asistencial. No se probó la falla del servicio. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SINTESIS DEL CASO En fecha indeterminada, W.O.O.S.[1] fue diagnosticado como portador del VIH. El 8 junio de 2001, luego de hallársele un carcinoma espino celular infiltrante en la frente y la nariz, médicos del Instituto de Seguros Sociales ordenaron la práctica de una cirugía plástica por razones médicas. Sin embargo, esta no se realizó dado que “la entidad demandada omitió la cirugía ordenada”.
Por ello, el 15 de febrero de 2002, el señor O.S. presentó acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, salud y seguridad social. El amparo constitucional fue concedido mediante providencia del 21 de febrero de 2002, proferida por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Medellín en la que se ordenó la práctica de dicha cirugía. Empero, el 21 diciembre de 2003, W.O.O.S. falleció. La demandante considera que la Nación – Ministerio de Protección Social y el Instituto de Seguros Sociales, son patrimonialmente responsables por la muerte de W.O.O.S., luego de la inadecuada prestación del servicio médico asistencial.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 27 de octubre de 2005[2], Ángela María Osorio Sánchez mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Protección Social y el Instituto de Seguros Sociales para que se les declarara patrimonialmente responsables por la muerte de W.O.O.S., luego de la inadecuada y tardía prestación del servicio médico asistencial.
Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a las entidades demandadas a pagar, por perjuicios morales, 1000 SMLMV. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que en fecha no determinada W.O.O.S. fue diagnosticado como paciente portador del VIH. Señala que el 8 junio de 2001, luego de hallársele un carcinoma espino celular infiltrante en la frente y la nariz, médicos del Instituto de Seguros Sociales ordenaron la práctica de una cirugía plástica por razones médicas.
Sin embargo, esta no se realizó dado que “la entidad demandada omitió la cirugía ordenada”. Manifiesta que el 15 de febrero de 2002, el señor W.O.O.S. presentó acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales a la vida, salud y seguridad social puesto que no se había practicado el procedimiento quirúrgico ordenado al paciente.
Indica que mediante providencia del 21 de febrero de 2002, el Juzgado 16 del Circuito de Medellín ordenó la práctica de la cirugía plástica prescrita por los galenos del Instituto de Seguros Sociales. Advierte que el 21 diciembre de 2003, W.O.O.S. falleció por muerte natural. Concluye que la Nación – Ministerio de Protección Social y el Instituto de Seguros Sociales, son responsables de la muerte de W.O.O.S. luego de la inadecuada y tardía prestación del servicio médico asistencial.
Textualmente, expuso en el libelo introductorio: “[…] en el presente caso es claro que el servicio funcionó en forma tardía y deficiente, no se prestó dentro de la oportunidad exigida y ello, sin reserva alguna compromete en forma estructural la responsabilidad patrimonial de la administración”. 2. Contestaciones El 7 de junio de 2006[3], el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público. 2.1.
La Nación – Ministerio de Protección Social[4] se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que dentro de sus competencias y deberes funcionales no estaba la prestación del servicio médico y/o quirúrgico, razón por la cual no intervino en los hechos objeto de reproche. A su turno, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación debida y caducidad de la acción. 2.2.
El Instituto de Seguros Sociales[5] se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que adoptó todas las medidas necesarias para garantizar la prestación del servicio médico requerido por el demandante. Por su parte, formuló como excepciones las de: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) caducidad, ii) causa imputable al antecedente del paciente, iv) ausencia de causalidad, v) prestación oportuna del servicio médico, vi) inexistencia de la obligación indemnizatoria y vii) tasación excesiva e incierta de los perjuicios. 3.
Alegatos de conclusión en primera instancia El 7 de febrero de 2008[6] se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. El Instituto de Seguros Sociales[7] reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 3.2. La parte demandante, la Nación – Ministerio de Protección Social y el Ministerio Público, guardaron silencio. 4.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 25 de febrero de 2015[8], el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al constatar que no se probó la falla en el servicio médico, puesto que “[…] la falla endilgada a la administración definitivamente no fue probada por la parte activa, siendo evidente que quien apodera los intereses de los demandantes no se preocupó por demostrar la falla endilgada, nótese por tanto que no se arrimó al proceso la prueba determinante que permitiría establecer la responsabilidad de las demandadas, esto es, la historia clínica”.
En efecto, concluyó que “[…] no es suficiente con hacer unas afirmaciones en la demanda, máxime si estas no gozan, como quedó solventado ab initio, de ninguna presunción de veracidad, en la medida en que el régimen de imputación aplicable es el de falla probada, de ahí que cada una de esas variables debía recibir una perfecta sustentación fáctica, para lograrse el convencimiento procesal y, con él, el aval de la pretensión”. 5.
Supresión y liquidación del Instituto de Seguros Sociales Teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el 25 de octubre de 2005 y que en curso del trámite del presente proceso se adelantó la supresión y liquidación del Instituto de Seguros Sociales, la Sala considera pertinente destacar que: i) el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación del Instituto de Seguros Sociales mediante el Decreto 2013 de 2012[9]; ii) que la liquidación del Instituto de Seguros Sociales se adelantó por la Fiduciaria La Previsora S.A.[10]; iii) que el Instituto de Seguros Sociales suscribió el contrato de fiducia mercantil No. 12 de 2015 con la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuaria S.A., en virtud del cual FIDUAGARIA S.A. fue designada como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes – P.A.R.I.S.S.; y iv) que a través del Decreto 0553 de 2015[11], se adoptaron disposiciones respecto del cierre liquidatorio de la referida entidad, el cual se produjo el 31 de marzo de 2015. 6.
Recurso de apelación El 21 de abril de 2015[12], la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 22 de junio de 2015[13] y admitido el 8 de septiembre de 2015[14]. 5.1. La demandante[15] solicitó revocar la sentencia de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en la demanda. Además, resaltó que la falla en el servicio médico de las entidades demandadas estaba probada y que el a quo únicamente valoró la acción de tutela interpuesta por el demandante contra el Instituto de Seguros Sociales.
Finalmente, concluyó que si bien el procedimiento quirúrgico que no se realizó al paciente por la entidad demandada no era vital, sí mejoraba su calidad de vida. Al efecto sostuvo: “[…] si se observa, el único material probatorio que fue tenido en cuenta por el despacho, se puede ver, se trata de una acción (sic) de tutela interpuesta por el señor Osorio Sánchez dado que el ISS se negó a darle la orden para una intervención quirúrgica que si bien no era para salvarle la vida al señor W.O.O.S., sí le mejoraba su vida […]” 7.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El 2 de septiembre de 2015[16] se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La demandante, la Nación – Ministerio de Protección Social, el Instituto de Seguros Sociales y el Ministerio Publicó, guardaron silencio[17].
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 25 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación[18]. 2.
Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 86[19] del Código Contencioso Administrativo.
En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables a la Nación - Ministerio de Protección Social y al Instituto de Seguros Sociales. 3. Vigencia de la acción Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general[20], estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.
Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción[21], ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bipolar, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure[22] que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia[23], cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
En el caso sub examine, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que el 21 de diciembre de 2003 falleció W.O.O.S., según da cuenta copia auténtica del registro civil de defunción[24]; y ii) que la demanda se presentó el 27 de octubre de 2005[25], es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley. 4.
Legitimación en la causa 4.1. Ángela María Osorio Sánchez (hermana), está legitimada en la causa por activa, pues conformaba el núcleo familiar de W.O.O.S. (víctima), según da cuenta copia auténtica de su registro civil de nacimiento[26]. 4.2. El Patrimonio Autónomo de Remanentes – P.A.R.I.S.S., en su calidad de sucesor procesal del Instituto de Seguros Sociales, está legitimado en la causa por pasiva, pues dicho patrimonio es el llamado a atender y asumir una eventual condena con cargo a los recursos existentes y destinados para ello.
El mencionado patrimonio autónomo se encuentra representado en el presente proceso por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.[27], en calidad de vocera y administradora del mismo, de conformidad con el contrato de fiducia mercantil No. 12 de 2015 suscrito entre el Instituto de Seguros Sociales y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo S.A. – FIDUAGRARIA.
Sobre este particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado en auto del 25 de 2007[28], resaltó que en aquellos eventos de responsabilidad en que hubiere incurrido el Instituto de Seguros Sociales por presuntas fallas en la prestación del servicio médico, corresponde al “[…] patrimonio autónomo de remanentes que viene de mencionarse al que le corresponde suceder procesalmente al ISS y asumir el proceso de la referencia, dado que se trata de un caso que guarda relación con la prestación del servicio médico de esta última entidad liquidada”.
En el mismo sentido, mediante auto del 13 de septiembre de 2019[29], esta Corporación advirtió que: “En cuanto a la sucesión procesal del Instituto de Seguros Sociales el despacho observa que mediante el artículo 1º del Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012 el Gobierno Nacional dispuso su supresión y liquidación, otorgando el término de un año para efectuar esto último, plazo que fue extendido por los Decretos 2115 de 2013, 652 y 2714 del 2014 hasta el 31 de marzo de 2015.
De igual forma, debe señalarse que el artículo 35 del Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012 dispuso que las controversias judiciales en las que fuera parte el Instituto de Seguros Sociales debían ser atendidas, dentro del trámite de la liquidación, por su liquidador, sin embargo, no determinó la entidad que debía ser su sucesora procesal luego de que terminara su proceso de supresión. No obstante lo anterior, es necesario indicar que con ocasión del proceso de liquidación, el I.S.S. suscribió el contrato de fiducia mercantil n.º 015 de 2015, por medio del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y en el que la posición de Fideicomitente fue cedida al Ministerio de Salud y Protección Social.
Cabe destacar que la administración del PAR quedó a cargo de la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario -Fiduagraria S.A. En dicho contrato de fiducia mercantil se otorgó un mandato a Fiduagraria S.A., como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, para que atendiera los procesos judiciales en los que el I.S.S. fuera parte, tercero, interviniente o litisconsorte.
Al respecto, se dijo lo siguiente: TERCERA.- OBJETO: El objeto del presente CONTRATO es la constitución de un Patrimonio Autónomo de Remanentes destinado a: (…) (d) Atender los procesos judiciales, arbitrales y administrativos, o de otro tipo en los cuales sea parte, tercero, interviniente o litisconsorte el Instituto de Seguros Sociales (…) De igual forma, en el parágrafo sexto de la cláusula tercera del mencionado contrato fiduciario, se aclaró que bajo ninguna circunstancia la fiduciaria debía ser considerada como sucesora procesal del extinto Instituto de Seguros Sociales, pues solo actuaría como la vocera de su patrimonio autónomo de remanentes.
(…). Así las cosas, se observa que la sucesora procesal del extinto Instituto de Seguros Sociales es su Patrimonio Autónomo de Remanentes, cuyo vocero y administrador es la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A., por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 68 del Código General del Proceso se tendrá como su sucesora procesal, esto para efectos de que continúe con la defensa de la extinta entidad en el presente asunto, decisión que deberá notificársele personalmente conforme lo dispone la ley”.
(Se resalta). Bajo el anterior contexto, en el sub examine, el Patrimonio Autónomo de Remanentes – P.A.R. I.S.S. está legitimado en la causa por pasiva y para efectos del presente proceso éste se encuentra representado por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. en su condición de vocera y administradora del mismo. 4.3. En el proceso en ciernes el Ministerio de Protección Social no representa los intereses de la Nación como sujeto procesal y no está llamado a comparecer al proceso, pues de conformidad con las funciones que le fueron legalmente conferidas[30], no es la entidad encargada de la prestación de servicios médico-asistenciales, ni en los hechos tuvieron injerencia alguna sus agentes. 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la atención médica prestada fue tardía e inadecuada y, por tanto, si constituye una falla del servicio médico asistencial imputable a la entidad demandada. 6. Solución al problema jurídico Antes de entrar a resolver el problema jurídico que se ha planteado es conveniente hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado, el régimen de responsabilidad aplicable como consecuencia de las actividades médico-sanitarias. 6.1.
Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 1991[31] consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.
En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho[32], que contraría el orden legal[33] o que está desprovista de una causa que la justifique[34], resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida[35], violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.
La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto[36].
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 6.2. Régimen de responsabilidad aplicable por daños ocasionados como consecuencia de actividades médico-sanitarias Mediante sentencia de unificación del 19 de abril de 2012, la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó que el artículo 90 de la Constitución Política no privilegió ningún régimen de responsabilidad, por lo que es deber del juez establecer cuál es aplicable al caso concreto, de acuerdo con lo que encuentre probado en el proceso[37].
En este sentido, por regla general, el fundamento del deber de reparar aplicable cuando se discute la responsabilidad extracontractual del Estado por daños ocasionados como consecuencia de actividades médico-sanitarias es el de falla del servicio. De hecho, en los eventos en los que se analiza la responsabilidad del Estado por daños ocasionados en virtud de la atención médica defectuosa, se aplica, en principio, el régimen de responsabilidad de falla probada, pues esta Corporación ha señalado que es necesario efectuar un análisis entre el contenido obligacional que las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por la autoridad demandada.
En efecto, sobre este particular se ha señalado que: "1.- En casos como el presente, en los cuales se imputa responsabilidad a la administración por el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de sus obligaciones, la determinación de si el daño causado al particular tiene el carácter de daño antijurídico, depende de acreditar que la conducta de la autoridad fue inadecuada.
Si el daño que se imputa a ésta se deriva del incumplimiento de un deber que legalmente le corresponde, o de su cumplimiento inadecuado, la antijuridicidad del daño surgirá entonces aquí de dicha conducta inadecuada, o lo que es lo mismo, de una FALLA EN EL SERVICIO. ( ) “2.- Para determinar si aquí se presentó o no dicha falla del servicio, debe entonces previamente establecerse cuál es el alcance de la obligación legal incumplida o cumplida inadecuadamente por la administración. Debe precisarse en qué forma debió haber cumplido el Estado con su obligación; qué era lo que a ella podía exigírsele; y, sólo si en las circunstancias concretas del caso que se estudia se establece que no obró adecuadamente, esto es, que no lo hizo como una administración diligente, su omisión podrá considerarse como causa del daño cuya reparación se pretende.
“La falla de la administración, para que pueda considerarse entonces verdaderamente como causa del perjuicio y comprometa su responsabilidad, no puede ser entonces cualquier tipo de falta. Ella debe ser de tal entidad que, teniendo en cuenta las concretas circunstancias en que debía prestarse el servicio, la conducta de la administración pueda considerarse como ‘anormalmente deficiente”[38] Para endilgar responsabilidad por daños ocasionados como consecuencia de una falla en el servicio en las actividades médico-sanitarias, el demandante debe acreditar i) el daño, ii) la falla en el acto médico y iii) imputación. Así lo ha entendido esta Corporación, al señalar: “…existe consenso en cuanto a que la sola intervención -actuación u omisión- de la prestación médica no es suficiente para imputar al Estado los daños que sufran quienes requieran esa prestación, sino que es necesario que se encuentre acreditado que la misma fue constitutiva de una falla del servicio y que dicha falla fue causa eficiente del daño”[39] En suma, por regla general la responsabilidad médica derivada de daños ocasionados como consecuencia de actividades médico-sanitarias debe analizarse en principio bajo el régimen de la falla probada del servicio, lo que impone al demandante la obligación de acreditar probatoriamente el daño, la falla por el acto médico y el nexo causal entre esta y la consecuencia dañosa[40]. 6.3.
El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 25 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, el extremo activo indicó que la falla en el servicio médico de las entidades demandadas estaba probada y que el a quo únicamente valoró la acción de tutela interpuesta por el demandante contra el Instituto de Seguros Sociales.
Finalmente, concluyó que si bien el procedimiento quirúrgico que no se realizó al paciente por la entidad demandada no era vital, sí mejoraba su calidad de vida. En punto de lo anterior, resulta pertinente señalar que si bien la demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia al considerar que “[…] el Instituto de Seguros Sociales se negó a darle la orden de una intervención quirúrgica, que si bien no era para salvarle la vida a señor Osorio Sánchez, si le mejoraba su calidad de vida”, lo cierto es que dicho cargo no fue invocado en el escrito de la demanda y por ello su análisis conllevaría a una variación de la causa petendi por cuanto que se estarían modificando las pretensiones formuladas en el libelo demandatorio.
En este sentido, y comoquiera que sólo la demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia del 25 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, exclusivamente habrá lugar a resolver el asunto sub lite en aquello que se reprocha como desfavorable[41] en el recurso.
Por ello, a continuación, se analizará si el Instituto de Seguros Sociales es patrimonialmente responsable por la muerte de W.O.O.S., luego de la inadecuada atención médica asistencial que se le prestó a éste. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 6.3.1.
Hechos probados Antes de señalar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el expediente, es menester poner de presente que a las fotografías aportadas por la parte demandante[42] se les dará el valor correspondiente, según criterio uniforme de esta Sala[43], conforme al artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, esto es, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas, de manera que permitan dar certeza de los hechos que pretenden acreditar.
Sin embargo, dadas las condiciones en que estas representaciones pictóricas fueron presentadas, se observa que las mismas no ofrecen certeza de la persona que las realizó ni la fecha cierta en que se produjeron; además, tampoco se respalda su contenido en otro medio probatorio. Así las cosas, debe precisarse que las fotografías que fueron allegadas al proceso por la parte demandante sólo dan cuenta del registro de varias imágenes, sobre los cuales no es posible determinar su origen, ni el lugar, ni la época en que fueron tomadas, y al carecer de reconocimiento o ratificación, no pueden ser cotejadas con otros medios probatorios allegados y valorados en el presente proceso[44].
A su turno, es pertinente resaltar que si bien en el fallo de tutela del 21 de febrero de 2002 proferido por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Medellín se hace referencia a la historia clínica del paciente y otra documentación allegada por el accionante en el trámite de tutela[45], lo cierto es que dichas pruebas no fueron aportadas por la parte demandante al presente asunto litigioso. 6.3.1.1.
Está probado que en fecha indeterminada, W.O.O.S. fue diagnosticado como portador del VIH, según da cuenta la sentencia de tutela del 21 de febrero de 2002, proferida por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Medellín[46]. 6.3.1.2. Se probó que el 28 de junio de 2001, luego de hallársele a W.O.O.S. un carcinoma espino celular infiltrante en la frente y la nariz, médicos del Instituto de Seguros Sociales ordenaron la práctica de una cirugía plástica por razones médicas, según da cuenta la sentencia de tutela del 21 de febrero de 2002, proferida por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Medellín[47]. 6.3.1.3.
Se probó que el 15 de febrero de 2002, W.O.O.S. presentó acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales a la vida, salud y seguridad social, según da cuenta copia simple[48] de la sentencia de tutela del 21 de febrero de 2002, proferida por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Medellín[49].
Dicho proveído consigna lo siguiente: “[…] mediante escrito recibido el día 15 de febrero último, el ciudadano W.O.O.S. demanda en acción de tutela al Seguro Social E.P.S., para que sean tutelados los derechos fundamentales constitucionales a la vida, salud y seguridad social. Expresa como fundamento, los hechos a continuación se transcriben: 1 – Estoy vinculado al Sistema de Seguridad Social, atención en salud, por intermedio de la EPS SEGURO SOCIAL, desde el año 1997. 2 – Desde junio de 2001, fui remetido para que se me practicará una cirugía plástica, debidamente ordenada por los galenos de dicha entidad, y en especial por el doctor Aníbal Zapata Rubio, en vista de que padezco lesión perlado, localizada en la pirámide nasal. 3 – La anterior orden de cirugía fue recibida en dicha entidad, como puede verse desde el 20 de julio de 2001, sin que hasta la fecha se me haya ordenado la cirugía a la cual fui remitido y aducen los empleados encargados de ordenar dicha operación que nos les han dado las órdenes de gastos, en otras ocasiones que no han cancelado lo debido a anestesiólogos, sin que hasta la fecha se haya ordenado lo pertinente. 4- La lesión de que hago alusión, en la actualidad está profunda, supura y olor hacen que mi estado desmejore, pues al no realizar dicha operación, el ‘hueco’ que tengo en la nariz y la cicatriz de la frente (como puede verse en la historia clínica) y ordenes que allegó, son cada día más graves, afectando mi condición moral y física como ser humano, debido a la negligencia de la EPS tutela (sic). 5- Ahínco, que la operación y la remisión de que se trata en los casos mencionados, fueron ordenados por los galenos adscritos en dicha entidad. 6- Además, es un aspecto a destacar, que soy un paciente que debo de estar privilegiado por estar dentro de tratamiento del VIH, como bien puede verse en la historia cínica que acerco” 6.3.1.4.
Se acreditó que mediante sentencia del 21 de febrero de 2002, el Juzgado 16 Civil del Circuito de Medellín concedió el amparo constitucional solicitado por el señor W.O.O.S. y en consecuencia, ordenó la práctica de la cirugía plástica ordenada por los médicos del Instituto de Seguros Sociales, según da cuenta copia simple de dicha providencia[50].
El fundamento del referido proveído fue el siguiente: “[…] de la documentación acompañada por el peticionario se desprende de una parte ser cotizante al sistema de seguridad social en calidad de afiliado del ISS (AUTOLIQUIDACIÓN) y de otra que por el galeno Aníbal Zapata Rubio adscrito a la accionada le fue ordenado desde junio 8 de 2001, CIRUGÍA PLÁSTICA, sin que hasta la fecha se haya autorizado por la EPS, omisión para la que no media justificación alguna (como se desprende de la no respuesta a la acción), configurándose así incumplimiento de las obligaciones correspondientes a la EPS, incumplimiento con el cual indudablemente tiene afectada en su calidad de vida al tutelante, circunstancias estas que, unidas al indicio grave que presa contra la accionada por el no pronunciamiento expreso a lo peticionado como lo dispone la normatividad, ameritan a acceder a lo peticionado y acreditado en relación con la CIRUGÍA PLÁSTICA” 6.3.1.5.
Finalmente, consta que el 21 de diciembre de 2003, W.O.O.S. falleció, según da cuenta copia auténtica del registro civil de defunción[51]. 6.3.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el cargo invocado en el libelo introductorio, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.
Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración[52]- [53]. 6.3.2.1.
El daño antijurídico En el caso sub examine se tiene que el daño alegado es la muerte del señor W.O.O.S., la cual está debidamente acreditada con la copia auténtica del registro civil de defunción[54]. El daño tiene el carácter de antijurídico, pues se trata de la afectación de un interés legítimo protegido por el ordenamiento jurídico, cuya lesión no encuentra justificación legal.
En efecto, la vida es un derecho inherente e inalienable de la persona y se constituye en presupuesto esencial para la realización de los demás derechos. La vida en condiciones dignas se encuentra protegida en el Preámbulo de la Constitución Política, que proclama dentro de los fines del Estado asegurar la vida de sus integrantes, y en el artículo 11 Superior, que establece que "el derecho a la vida es inviolable", de donde la vulneración de tales postulados y los daños que sobre ellos se generen resultan antijurídicos. 6.3.2.2.
La imputación Para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico al Instituto de Seguros Sociales es menester establecer, como primera medida, qué ocasionó el fallecimiento del señor W.O.O.S., para luego determinar si la atención médica prestada por dicha entidad fue la adecuada. En este sentido, está acreditado: i) que en fecha indeterminada, W.O.O.S. fue diagnosticado como portador del VIH (hecho probado 6.3.1.1.)[55]; ii) que el 28 de junio de 2001, luego de hallársele a W.O.O.S. un carcinoma espino celular infiltrante en la frente y la nariz, médicos del Instituto de Seguros Sociales ordenaron la práctica de una cirugía plástica por razones médicas (hecho probado 6.3.1.2.)[56]; iii) que el 15 de febrero de 2002, W.O.O.S. presentó acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales a la vida, salud y seguridad social (hecho probado 6.3.1.2.)[57]; iv) que mediante sentencia del 21 de febrero de 2002, el Juzgado 16 Civil del Circuito de Medellín concedió el amparo constitucional solicitado por el señor W.O.O.S. y en consecuencia, ordenó la práctica de la cirugía plástica ordenada por los médicos del Instituto de Seguros Sociales, según da cuenta copia simple de dicha providencia (hecho probado 6.3.1.4.)[58]; y v) que el 21 de diciembre de 2003, W.O.O.S. falleció, según da cuenta copia auténtica del registro civil de defunción[59].
Ahora bien, una vez valorados en conjunto los medios de prueba allegados al proceso, concluye la Sala que en el expediente no obran pruebas que permitan acreditar que el fallecimiento del señor W.O.O.S. se produjo, según lo dicho en la demanda, con ocasión a la inadecuada y tardía prestación del servicio médico asistencial por parte del Instituto de Seguros Sociales.
De hecho, se advierte que ninguna pieza del material probatorio permite acreditar las condiciones bajo las cuales se prestó el servicio médico al señor W.O.O.S., ni si el mismo fue inadecuado o tardío. En efecto, no obra copia de la historia clínica del paciente, prueba pericial u otro medio de convicción que permita siquiera inferir las condiciones y circunstancias en las que se prestó el servicio médico asistencial al señor W.O.O.S. Así, del escaso recaudo probatorio, no puede dilucidarse si la atención médica asistencial brindada a W.O.O.S. se prestó de manera irregular, bien por tratarse de una prestación inadecuada o por una atención tardía. Y, aunque en el recurso de apelación el extremo activo señaló que el a quo solamente valoró “una acción (sic) de tutela interpuesta por el señor W.O.O.S.”, lo cierto es que en el plenario no obran pruebas adicionales que permitan acreditar los hechos enunciados en el escrito de la demanda.
Tal circunstancia, entonces, permite arribar a la conclusión que el extremo activo no acreditó la falla del servicio en que presuntamente habría incurrido el Instituto de Seguros Sociales, la cual, en criterio de la parte actora, tuvo incidencia causal en la muerte del señor W.O.O.S., toda vez que ninguna pieza del material probatorio arrimado al expediente acreditó las condiciones y circunstancias bajo las cuales se prestó el servicio médico al señor W.O.O.S., ni si el mismo fue inadecuado o tardío. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que en el presente caso la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde la falla del servicio que se alega requiere de prueba, cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal onus, impide establecer la existencia de uno de los elementos estructurales de la responsabilidad, sin la cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, no es posible su declaración. Dicho de otra manera, la carga de la prueba está en cabeza de quien alega el hecho lesivo y en el proceso resulta determinante demostrar, por los medios legalmente dispuestos para tal fin, las circunstancias fácticas sobre los cuales se fundó la demanda, de modo que la mera afirmación de los hechos y circunstancias que enmarcaron el daño antijurídico que pretende ser indemnizado no resulta suficiente para ello debiendose probar por quien los propone[60].
Bajo el anterior contexto, advierte la Sala que las pruebas que reposan en el expediente no permiten imputar el daño que padeció la demandante al Instituto de Seguros Sociales, dado que no se probó que el fallecimiento del señor W.O.O.S. se hubiere producido con ocasión de la inadecuada y tardía prestación del servicio médico asistencial por parte del Instituto de Seguros Sociales y por ello, bajo la óptica de un régimen subjetivo de responsabilidad, la falta de acreditación de la falla del servicio imposibilita imputar el daño antijurídico al Estado.
Así, aunque el juez posee claras facultades oficiosas para decretar pruebas y con ello auscultar algunos vacíos que en materia probatoria pudo dejar una deficiente concepción de la prueba por el extremo procesal interesado y de esta manera buscar la verdad material, dichas facultades deben utilizarse para esclarecer las partes oscuras que puedan quedar en el proceso, pero no puede esgrimirse para suplir la ritualidad probatoria que corresponde atender a las partes, desequilibrando la relación jurídico procesal entre ambos extremos, pues al juez corresponde guardar la debida neutralidad dentro del proceso, salvo que se presenten o existan condiciones excepcionales que exijan a este hacer uso de las atribuciones oficiosas en materia probatoria.
En el presente expediente se encuentra un evidente desinterés de la parte demandante de ofrecer al plenario la ilustración probatoria de las afirmaciones de la demanda de tal magnitud que impide al juez de instancia completar el material probatorio en la medida en que no se trata en este caso de llenar vacíos probatorios, de lograr compensar aspectos que permanecieron oscuros por ausencia de alguna prueba o de superar alguna condición o situación de la parte que propone la litis, sino de una ausencia probatoria más profunda que implica dejar sin fundamento alguno la proposición judicial contenida en la demanda.
De suplirse tal desidia en la iniciativa probatoria se rompería el aludido equilibrio procesal que propugna la Sala. Por todo lo anterior, la Sala adicionará la sentencia del 25 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, con un numeral que declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Nación – Ministerio de Protección Social. 6.3.3.
Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: ADICIONAR la sentencia del 25 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, con un numeral que dispone: “DECLARAR que la Nación no está debidamente representada por el Ministerio de Protección Social”.
SEGUNDO: En firme esta providencia remítase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JAIME ENRÍQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 41.679-18 y Rad. 42.468-19 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado EX1 ----------------------- [1]En garantía del derecho constitucional a la intimidad y demás derechos fundamentales del paciente, la Sala decide ocultar su nombre asignando sólo sus iniciales, al igual que otros datos e información que permitan inferir su identificación. [2] Fl.1 a 13, C.1. [3] Fl. 40 a 41, C.1. [4] Fl. 30 a 43, C.1. [5] Fl. 56 a 62, C.1. [6] Fl. 148, C.1. [7] Fl. 149 a 151, C.1. [8] Fl. 196 a 219, C.2. [9]“Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”. [10] Artículo 6º del Decreto 2013 de 2012: “La liquidación del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación será adelantada por Fiduciaria La Previsora S.A., quien deberá designar un apoderado general de la liquidación y la Unidad de Gestión que se requiera.
Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en liquidación”. [11] “Por medio del cual se adoptan medidas con ocasión del cierre de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales – ISS en Liquidación y se dictan otras disposiciones”. [12] Fl. 221, C.2. [13] Fl. 229, C.2. [14] Fl. 181, C.2. [15] Fl. 177 a 183, C.2. [16] Fl. 183, C.2. [17] Fl. 184, C.2. [18] La pretensión de la demanda corresponde a 1000 SLMLMV por perjuicios morales. [19] “Artículo 86.
Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación particular o de otra entidad pública.” [20] Corte Constitucional.
Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” [21] Consejo de Estado.
Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos [22] Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. [23] Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. [24] Fl. 15, C.1. [25] Fl.1 a 13, C.1. [26] Fl. 2, C. 1. [27] De conformidad con el memorial suscrito el 29 de julio de 2019, por la Coordinación Jurídica del P.A.R.I.S.S y arrimado al plenario junto al poder conferido por la referida Fiduciaria al Dr. Alejandro Zambrano “El Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación del Instituto de Seguros Sociales mediante Decreto 2013 de 2012, proceso de liquidación que finalizó el 21 de marzo de 2015 según consta en acta final publicada en el Diario Oficial de esa misma fecha.
Conforme a lo previsto en el artículo 35 del Decreto – Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2005, el extinto Instituto suscribió con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – FIDUAGRARIA S.A., el contrato de Fiducia Mercantil No. 015-2015, para la constitución de un Patrimonio Autónomo de Remanentes del I.S.S. en Liquidación, encargado de atender las obligaciones contingentes y remanentes a la finalización del proceso de liquidación de la extinta entidad, el cual ha sido prorrogado en dos oportunidades, teniéndose como última fecha de prórroga hasta el 31 de diciembre de 2019.
Efectuadas las anteriores precisiones, de manera atenta adjuntamos original del poder otorgado al Doctor Alejandro Zambrano Echeverry, facultado para representar los intereses del P.A.R.I.S.S. y copia de la escritura pública No. 797 fechada de 10 de abril de 2019. La presente comunicación es emitida por el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales, conforme al contrato de Fiducia Mercantil No. 015 de 2015, respecto del cual FIDUAGRARIA S.A. actúa exclusivamente como vocera y administradora” (Se resalta).
(Fls. 267 a 280, C.2.) [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 25 de enero de 2015, Exp. 47247; reiterado en la sentencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de octubre de 2020, Exp. 60092. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 13 de septiembre de 2019, Exp. 49079; reiterado en la sentencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de octubre de 2020, Exp. 60092. [30]De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 4107 del 2011, son funciones del Ministerio de Salud y Protección Social, entre otras, las siguientes: “[…] 1.
Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar los planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Salud y Protección Social; 2. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar los planes, programas y proyectos en materia de Salud y Protección Social; 3. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia de salud, salud pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades; 4.
Formular, adoptar, coordinar la ejecución y evaluar estrategias de promoción de la salud y la calidad de vida, y de prevención y control de enfermedades transmisibles y de las enfermedades crónicas no transmisibles; 5. Dirigir y orientar el sistema de vigilancia en salud pública; 6. Formular, adoptar y coordinar las acciones del Gobierno Nacional en materia de salud en situaciones de emergencia o desastres naturales […]; 9.
Formular, adoptar y evaluar la política farmacéutica, de medicamentos, de dispositivos, de insumos y tecnología biomédica, y establecer y desarrollar mecanismos y estrategias dirigidas a optimizar la utilización de los mismos […]; 12. Dirigir, organizar, coordinar y evaluar el servicio social obligatorio de los profesionales y ocupaciones del área de la salud; 13.
Definir los requisitos que deben cumplir las entidades promotoras de salud e instituciones prestadoras de servicios de salud para obtener la habilitación y acreditación; 14. Regular la oferta pública y privada de servicios de salud, la organización de redes de prestación de servicios y establecer las normas para la prestación de servicios y de la garantía de la calidad de los mismos, de conformidad con la ley; 15.
Participar en la formulación y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos en materia de pensiones, beneficios económicos y otras prestaciones […];19. Formular y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos en materia de promoción social a cargo del Ministerio […]; 24. Promover acciones para la divulgación del reconocimiento y goce de los derechos de las personas en materia de salud, promoción social, y en el cuidado, protección y mejoramiento de la calidad de vida; 25.
Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación de las organizaciones comunitarias, las entidades no gubernamentales, las instituciones asociativas, solidarias, mutuales y demás participantes en el desarrollo de las acciones de salud; 26. Promover la articulación de las acciones del Estado, la sociedad, la familia, el individuo y los demás responsables de la ejecución de las actividades de salud, riesgos profesionales y promoción social a cargo del Ministerio; 27.
Promover el estudio, elaboración, seguimiento, firma, aprobación, revisión jurídica y la ratificación de los tratados o convenios internacionales relacionados con salud, y promoción social a cargo del Ministerio, en coordinación con las entidades competentes en la materia; 28. Proponer y desarrollar, en el marco de sus competencias, estudios técnicos e investigaciones para la formulación, implementación y evaluación de políticas, planes, programas y proyectos en materia de salud y promoción social a cargo del Ministerio; 29.
Asistir técnicamente en materia de salud, y promoción social a cargo del Ministerio, a las entidades u organismos descentralizados territorialmente o por servicios […] 32. Las demás funciones asignadas por la Constitución y la ley”. [31] “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. [32] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 [33] Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad.
Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. [34] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. [35] Cosso. Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava.
Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. [37] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 19 de abril de 2012. Rad.: 21515. [38] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del marzo 8 de 2007, Rad.: 27.434. [39] Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 23 de junio de 2010, Rad.: 19.101. [40] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 31 de agosto de 2006, Rad.: 15772. [41] “Artículo 357. Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” [42] Fl. 21 a 23, C. 1. [43] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832 [44]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de junio de 2013, Exp. 27353. [45] Fl. 18, C.1. [46] Fl. 33, C.1. [47] Fl. 33, C.1. [48] La Sala le otorga valor a las pruebas documentales presentadas en copia simple, en virtud de lo decidido en sentencia de unificación con radicado No. 25022, del 28 de agosto de 2013. [49] Fl. 33, C.1. [50] Fl. 91 a 92, C.2. [51] Fl. 15, C.1. [52] Sobre este aspecto Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. [53] Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.
De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.
Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.
En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26. Pág. 6. [54] Fl. 15, C.1. [55] Fl. 33, C.1. [56] Fl. 33, C.1. [57] Fl. 33, C.1. [58] Fl. 91 a 92, C.2. [59] Fl. 15, C.1. [60]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, Exp. 59400.