11001-03-15-000-2021-07023-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCIÓN POPULAR / PROCESO JUDICIAL EN TRÁMITE La Sala deberá establecer si: ¿La acción de tutela es procedente para lograr el cumplimiento de una sentencia de amparo popular? (…) [L]a Sala concluye que la acción de tutela impetrada por la señora [P.G.] se torna improcedente al no satisfacer el requisito de la subsidiariedad; pues, teniendo en cuenta que lo pretendido es lograr que las autoridades accionadas adelanten diferentes gestiones para obtener el cumplimiento de la pluricitada sentencia de amparo de derechos e intereses colectivos, el legislador fue claro y expreso en disponer del “incidente de desacato” para lograrlo, ante la renuencia de los llamados a ello.

Trámite durante el cual, el Juez popular cuenta con todas las facultades legales y medidas correctivas necesarias para lograr su cometido, en garantía, no solo de los derechos colectivos ya amparados, sino de una verdadera tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia. En tal sentido, se recuerda que actualmente cursa ante el Tribunal Administrativo de Santander, como juez constitucional de conocimiento del asunto popular cuyo cumplimiento se pretende, trámite de incidente de desacato.

(…) De conformidad con lo expuesto, la Sala [declarará improcedente] la acción de tutela presentada por la [parte actora]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-07023-00(AC) Actor: MERLY DE JESÚS PEDROZO GUTIÉRREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTROS Tema: Cumplimiento de orden de amparo popular.

Decisión: Declarar improcedente la acción de tutela - Subsidiariedad FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela[1] presentada por la señora Merly de Jesús Pedrozo Gutiérrez[2], contra el Tribunal Administrativo de Santander, la alcaldía del municipio de Girón y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, por la falta de cumplimiento de la orden de amparo popular contenida en sentencia del 21 de mayo de 2014, proferida por la referida Corporación judicial, confirmada el 30 de octubre siguiente por el Consejo de Estado, a través de las cuales se ampararon los derechos colectivos de los habitantes aledaños a la Ronda Hídrica del Río de Oro, y aquellos ubicados en los asentamientos denominados Brisas del Oro y El Carmen, en el municipio de Girón, expediente 2010-00940; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, en conexidad con la vivienda y la propiedad privada.

ANTECEDENTES

1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente manera los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: La señora Merly de Jesús Pedrozo Gutiérrez es propietaria y habitante de la vivienda ubicada en la Carrera 22 Nº 43ª-14, barrio El Carmen, en el municipio de Girón (Santander).

En la acción popular identificada con radicado 68001-1233-1000-2010-00940- 00, se profirió la sentencia del 21 de mayo de 2014, por el Tribunal Administrativo de Santander, confirmada por el Consejo de Estado, a través de la cual se ampararon los derechos colectivos «a la prevención de desastres técnicamente previsibles sobre la ronda hídrica del Río de Oro, la protección de las zonas destinadas a mantener el equilibrio ecológico y la construcción de desarrollos urbanos cumpliendo el marco le[g]al dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes» aledaños a la Ronda Hídrica del Río de Oro, y aquellos ubicados en los asentamientos denominados Brisas del Oro y El Carmen, en el municipio de Girón. Informa la accionante que el 19 de julio de 2021, elevó derecho de petición ante la Secretaría de Vivienda, Ciudad y Territorio de la alcaldía de Girón (Santander), relacionada con información referente a la gestión y cumplimiento del referido fallo de amparo popular, así como la no demolición y reubicación de su vivienda hasta que no exista el concepto técnico correspondiente por parte de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga[3], entre otros, el cual fue atendido a través de oficio del 2110008891 del 31 de agosto de 2021, cuyo contenido considera vulneratorio de sus derechos fundamentales.

Que a la fecha no se han adelantado gestiones para el verdadero cumplimiento de la referida sentencia popular, y que los estudios y actuaciones adelantadas por el municipio de Girón al respecto, no han sido socializadas con los propietarios de las viviendas de El Carmen. 1.1.1. Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la accionante elevó como tales: «[…] PRIMERA: Honorables Magistrados solicito muy respetuosamente se sirvan ampararme los derechos fundamentales impetrados en el presente escrito y que se me conceda la ACCIÓN DE TUTELA.

SEGUNDA: Solicito que se le ordene a la titular de la Alcaldía del Municipio de Girón y Comité de verificación de cumplimiento a la sentencia de Acción Popular Radicado 2010-940.00 debidamente conformado de conformidad a lo ordenado en el Numeral Tercero parte resolutiva proferida por el Tribunal Administrativo de Santander con el fin que se garantice el debido proceso, derecho a la defensa, derecho a la propiedad privada y derecho al acceso a la vivienda digna y acceso a la administración de justicia, se sirvan proceder a ACTULIZAR el estudio de mercadeo y avalúo de las viviendas del Barrio El Carmen del Municipio de Girón año 2021 dando aplicación al Decreto 422 de 2000 y a la legislación de vivienda de interés social vigente Decreto 1467 de 2019 expedido por el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO que estableció los nuevos precios de viviendas de interés social en Colombia que en el año 2021 es de 150 SMLMV que equivale a $136.278.900, aplicable a la vivienda ubicada en la Carrera 22 No 43 A – Barrio El Carmen identificado con la M.I. 300-215284.

TERCERA: Solicito que una vez sea actualizado el ESTUDIO DE MERCADEO para establecer el valor de las viviendas del Barrio El Carmen del Municipio de Girón, la Alcaldía del Municipio de Girón y Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia de Acción Popular Rad. 2010-940.00, se sirvan proceder a SOCIALIZAR con los propietarios de viviendas del Barrio El Carmen, convocándolos a la correspondiente reunión, permitiéndoles hacer las correspondientes intervenciones, con el fin de que se garantice el derecho de defensa y el debido proceso como propietaria de la vivienda identificada con la M.I. 300-215284.

CUARTA: Honorables Magistrados, solicito que se le ordene a la Alcaldía del Municipio de Girón y Comité de Verificación de Cumplimiento del Fallo de la Acción Popular Rad. 2010-940.00, se sirva proceder a solicitarle a la autoridad ambiental CDMB que realice una medición de la Ronda Hídrica del río Oro, margen izquierda aguas abajo, donde se encuentra ubicado el barrio El Carmen, teniendo en cuenta que, ya se va a dar inicio a la continuación de la CONSTRUCCIÓN DEL MURO DE CONTENCIÓN del Barrio El Carmen y otros barrios, según Contrato de Obra 9677-PPAL001-157-2021, siendo procedente que la Autoridad Ambiental emita el concepto técnico y el informe en las conclusiones y recomendaciones manifiesten si, una vez mitigado el riesgo de inundación de las aguas del Río Oro del Barrio El Carmen tomando la medida de los 20 metros de distancia a partir de la cara húmeda del muro de conformidad a la NORMA GEOTÉCNICA de la CMDB, Decreto 1294 de 2009, y teniendo en cuenta que, mi vivienda, identificada con la M.I. 300-215284, al encontrarse ubicada a más de 20 mts de distancia de la cara húmeda del muro de contención, no es procedente ordenar su demolición, y que sea tenido en cuenta igualmente que, en la anualidad que fue construida la mencionada vivienda el Barrio El Carmen, se encontraba legalizado mediante Acuerdo Municipal 016 de Noviembre 8 de 1988 y cumplía con las normas vigentes POT del Municipio de Girón y normas ambientales vigentes.

Honorables Magistrados, la PETICION CUARTA la fundamento en un caso similar que sucedió dentro del cumplimiento de la sentencia de Acción Popular, Rad.200301801.00, se ordenó igualmente demolición de viviendas construidas dentro de la Ronda Hídrica del Río de Oro en la Urbanización Castilla Real Uno y el Municipio de Girón solicitó un INFORME TÉCNICO para GESTIÓN DE RIESGO a la Autoridad Ambiental CDMB, el cual fue rendido el 16-06-2021 que anexo al presente escrito y recomendó no realizar la demolición de las viviendas ubicadas a 20 metros de la cara húmeda del muro de contención según Resolución No 1294 de 2009 de la CDMB y teniendo en cuenta que el Barrio Castilla Real Uno cuando fue construido cumplía con las normas del POT del Municipio de Girón y normas ambientales de protección de la Ronda Hídrica del Río de Oro.

QUINTA Solicito que se ordene al Alcalde del Municipio de Girón que allegue ante el Despacho de los Honorables Magistrados la providencia mediante la cual EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER modificó el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de Acción Popular Rad.2010-940.00 autorizando al Alcalde del mencionado municipio de hacerle la exigencia a los propietarios de viviendas identificados con l AM.I. 300-215284, y demás propietarios de viviendas del Barrio El Carmen censadas para ser demolidas que deben conseguir una vivienda por el valor de $70.000.000 más IPC AÑO 2021, del total de $75.000.000, siendo que es responsabilidad del Municipio de Girón realizar la reubicación ordenada en la sentencia de Acción Popular en proyectos de vivienda que tengas el Municipio y no es responsabilidad del propietario de vivienda que van a ser demolidas conseguir la vivienda para ser reubicados como lo viene exigiendo la Circular 02 de 2021 de la SECRETARÍA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, sin tener en cuenta el DECRETO 1467 de 2019, vigente al AÑO 2021, PRECIO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL, es del valor de $136.278.900 y no de $75.000.000.

SEXTA: Solicito se le ORDENE a la Alcaldía del Municipio de Girón al dar contestación a la Acción de Tutela allegue las pruebas en las cuales conste que el Señor JHON ABIUD RAMÍREZ BARRIENTOS Ex Alcalde del Municipio de Girón realizó la segunda propuesta de pago a los propietarios de vivienda del Barrio El Carmen para dar cumplimiento a la Sentencia de Acción Popular Rad 2010-940.00 y la providencia donde conste que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER aceptó la segunda propuesta autorizando para que continuara la reubicación de las familias del Barrio El Carmen y otros barrios construidos sobre la ronda hídrica del Río de Oro y modificación del tiempo de 6 meses a 9 años para dar cumplimiento al Numeral Segundo parte resolutiva de la mencionada sentencia de Acción Popular.

SEPTIMA: Solicito que se le ordene a la SECRETARIA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO DEL MUNICIPIO DE GIRÓN, que al darle cumplimiento a lo ordenado en el Numeral Segundo parte resolutiva de la sentencia de Acción Popular Rad. 2010-940.00, la oferta institucional que haga a los propietarios de la vivienda ubicada en la Carrera 22 No.43 A - 14 Barrio El Carmen, se de aplicación a la legislación de vivienda de interés social Decreto 1467 de 2019, teniendo en cuenta que mi vivienda es de interés social y su precio es de 150 SMMLV que equivalen a $136.278.900 y que y llegado el caso que se deba hacer el avalúo de la vivienda se realice sin ningún condicionamiento, esto es, el avalúo por parte de la Lonja Raíz, al realizarla no tenga en cuenta la depreciación que se ocasiona al estar ubicada dentro de la Ronda Hídrica del Río de Oro tal como lo señala la Circular No 02 del 19 de Abril de 2021, teniendo en cuenta que cuando compré la vivienda cumplía con la normas ambientales y POT del Municipio de Girón, garantizándole el derecho A LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL ACCESO A LA VIVIENDA DIGNA y que no existe ninguna medida cautelar que establezca que, el predio está en alto riesgo y se prohíbe su enajenación o venta del inmueble.

OCTAVA: Honorables Magistrados, solicito muy respetuosamente que se le ordene a la SECRETARIA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO DEL MUNICIPIO DE GIRON, si llegado el caso una vez se realice el informe técnico y nuevo censo de viviendas que deben ser demolidas dando aplicación a la norma geotécnica de la CDMB, se encuentren ubicadas a 20 metros de la cara húmeda del muro, se me permita continuar viviendo en su vivienda ubicada en la Carrera 22 No. 43 A – 14 Barrio El Carmen.

Así mismo que, llegado el caso que se determine que mi vivienda llegue a estar ubicada dentro de los 19 metros, se le permita mediante CONCILIACIÓN con el municipio, demoler la parte de la vivienda afectada acondicionando la medida a los 20 metros de la cara húmeda del muro de contención, y se le permita continuar viviendo en mi vivienda, ubicada en la Carrera 22 No 43 A – 14 Barrio El Carmen.

Lo anterior. Sucedió en el Municipio de Bucaramanga con la construcción vial de la Carrera 9 y Carrera 15 y Carrera 17, las viviendas fueron acondicionadas con el perfil vial y se les permitió a sus propietarios continuar viviendo en su inmueble, realizadas las demoliciones correspondientes. NOVENA: Solicito que se le ordene a la SECRETARIA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO DEL MUNICIPIO DE GIRON se abstenga de condicionar a los propietarios de la vivienda identificada con la M.I. 300-215284 del Municipio de Girón, llegado el caso, que al no aceptar la oferta de reubicación que me ofrece el Municipio de Girón se abstenga de aplicarle al avalúo de mi vivienda la depreciación por estar ubicada en la ronda hídrica del Río de Oro, tal como lo establece la Circular 02 del 19 de abril de 2021, lo cual es violatorio del debido proceso y violación de los derechos a la propiedad privada, violación del derecho al acceso a la vivienda digna y que el avalúo del inmueble lo realice un Perito de la Lonja de Propiedad Raíz de conformidad a lo establecido en el Decreto 422 de 2000 teniendo en cuenta que el inmueble en el Certificado de Tradición y Libertad no tenía ninguna Medida Cautelar de prohibición de venta del inmueble por estar ubicado en zona de alto riesgo.

DÉCIMA: Solicito que se le ordene al Municipio de Girón y Comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de Acción Popular Rad.2010- 940.00 que en el caso que no acepte la oferta institucional que me haga el Municipio de Girón del subsidio de reubicación de mi vivienda sea tenido en cuenta que al tratarse de una vivienda de interés social su valor es de 150 SMMLV de conformidad con lo establecido en el Decreto 1467 de 2019 cuyo valor al año 2021 equivale a $136.278.900 y que me sea pagado el mencionado valor, y no el valor de $75.000.000 como lo pretende la SECRETARIADE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO del Municipio de Girón, mediante CIRCULAR No 02 del 19 de abril de 2021. […]».

1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 19 de octubre de 2021, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, al alcalde del municipio de Girón y al director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en calidad de accionados, y, ii) a la Secretaría de Vivienda, Ciudad y Territorio del municipio de Girón y a todos aquellos que actuaron en calidad de demandantes, coadyuvantes y demandados en la acción popular cuestionada, como terceros con interés en el asunto.

1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. 1.3.1. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga. La entidad de protección ambiental, a través de escrito del 29 de octubre de 2021, solicitó que se niegue por improcedente la acción de tutela, al considerar que no se está vulnerando derecho fundamental alguno, o, en su defecto, se le desvincule del presente asunto, teniendo en cuenta que la llamada a adelantar las actuaciones relacionadas con el cumplimiento con la sentencia popular referida es la alcaldía de Girón (Santander); sin contar, con que, actualmente, cursa ante el Tribunal de conocimiento incidente de desacato con la misma finalidad. 1.3.2.

Defensoría del Pueblo Regional Santander. La entidad informó acerca de las diferentes actuaciones adelantadas con ocasión de la decisión popular referida por al accionante, advirtiendo que el mecanismo idóneo para obtener su cumplimento es el trámite de incidente de desacato ante la misma autoridad de conocimiento, con respeto de las garantías procesales de las partes involucradas, el cual se encuentra en trámite. 1.3.3.

Secretaría de Vivienda, Ciudad y Territorio del municipio de Girón. La entidad territorial, mediante correo electrónico del 29 de octubre de 2021, se opuso a las pretensiones de amparo ante la ausencia de argumentos fácticos y jurídicos que las respalden. Aclaró que, para el cumplimiento de la sentencia popular, la administración no debe realizar la compra de los predios por avaluó comercial, sino ofrecer opciones de reubicación a las familias asentadas en la ronda hídrica.

Luego de referir las situaciones de orden administrativo padecidas, como los efectos nocivos de la pandemia por el COVID 19 y las nuevas elecciones de mandatario, consecuencia de la nulidad del acto de elección del señor Carlos Alberto Román Ochoa, siendo elegida como alcaldesa la señora Julia Moraima Rodríguez Esteban, informó acerca del cronograma actual en búsqueda del cumplimiento de la orden popular aducida por la accionante y las actuaciones adelantas al respecto, lo cual, asegura, fue puesto en conocimiento del Tribunal Administrativo de Santander.

II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) problema jurídico, iii) procedencia de la acción de tutela para el cumplimiento de órdenes judiciales y, iv) del requisito de la subsidiariedad en el caso concreto. 2.1.

COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021[4], en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional impetrada contra el Tribunal Administrativo de Santander y otros. 2.2.

PROBLEMA JURÍDICO. La Sala deberá establecer si: ¿La acción de tutela es procedente para lograr el cumplimiento de una sentencia de amparo popular?

2.3. DE LA PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA OBTENER EL CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES. De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]

ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.

La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».

La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos o recursos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló[5]: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.

Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.

Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de estas, resulta factible acudir a la acción constitucional.

En la medida en que el cumplimiento de las providencias judiciales es uno de los pilares fundamentales del ordenamiento jurídico colombiano, el legislador estableció en el artículo 422 del Código General del Proceso, lo siguiente: «[…] Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. [ ]». Por ello, respecto al acatamiento de las órdenes proferidas por los jueces de la República, debe precisarse que la acción de amparo constitucional, inicialmente, no es el medio idóneo para lograr su ejecución, salvo en algunos casos excepcionales[6].

En tal sentido, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha precisado que el incumplimiento de los fallos judiciales configura una de las omisiones establecidas en el artículo 86 de la Constitución Política; sin embargo, inicialmente debe acudirse a los mecanismos ordinarios de defensa judicial para procurar el cumplimiento de los fallos, a menos que este no resulte eficaz, caso en el cual la acción de amparo constitucional adquiere la idoneidad para proteger los derechos fundamentales vulnerados por la posible renuencia de la autoridad pública condenada.

En tratándose de las obligaciones que provienen de una orden judicial, debe tenerse en cuenta la diferenciación entre las obligaciones de hacer y las de dar, precisando que la acción de tutela, generalmente, procede cuando lo que se pretende es el cumplimiento de una obligación de hacer, siempre y cuando no existan otros mecanismos de defensa judicial idóneos respecto del fin pretendido[7] y se acrediten situaciones excepcionales que hagan inaplazable el amparo invocado.[8] Así pues, la regla general establece que para el cumplimiento de las providencias judiciales existen otros mecanismos de defensa a los cuales se debe acudir antes de acceder a la jurisdicción constitucional, sin embargo, en caso de que la obligación sea de hacer, la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en determinar que no debe exigirse el principio de subsidiariedad de la acción de tutela si aquellos no resultan idóneos frente a la protección de los derechos fundamentales del afectado.

2.4. DEL REQUISITO DE LA SUBSIDIARIEDAD EN EL CASO CONCRETO. La señora Merly de Jesús Pedrozo Gutiérrez, en calidad de propietaria y habitante de la vivienda ubicada en la Carrera 22 Nº 43ª-14, barrio El Carmen, en el municipio de Girón (Santander), acudió al juez de tutela con el fin de que, en amparo de sus derechos fundamentales, se ordene al Tribunal Administrativo de Santander, a la alcaldía del municipio de Girón y a la CDMB, dar cumplimiento a la sentencia del 21 de mayo de 2014, proferida por la referida autoridad judicial, confirmada el 30 de octubre siguiente por el Consejo de Estado, en la acción popular con radicado 68001- 1233-1000-2010-00940-00, en la que se resolvió: «[…]

PRIMERO: Declarar que el Municipio de Girón está vulnerando los derechos colectivos a la prevención de desastres técnicamente previsibles sobre la ronda hídrica del Río de Oro, la protección de las zonas destinadas a mantener el equilibrio ecológico y la construcción de desarrollos urbanos cumpliendo el marco le[g]al dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes.

SEGUNDO: Ordenar al Municipio de Girón a que actuando de conformidad con su Plan de Ordenamiento Territorial – Acuerdo 100 de 2010, clausure y demuela en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de a ejecutoria de esta providencia, todas las construcciones que en este momento se encuentren dentro de la Ronda Hídrica del Río de Oro y las que se encuentran en zonas donde no se puede construir cerca de ese puente, tanto de los asentamientos denominados Brisas del Río y El Carmen como en todo el cauce del cuerpo de agua en mención a fin que se recupere dicho espacio público propio de la prevención de desastres, la protección y el respecto al medio ambiente y lo destine a su uso propio, que vigile y reprenda al asentamiento humano sobre estos espacios públicos haciendo énfasis a que previas las actuaciones que se le ordenaron atrás, otorgue una reubicación a las personas que en ese momento habitan contrariando el POT en el lugar a fin de respetar el principio de confianza legítima, en el entendido que si bien la administración ha permitido la utilización legal de estos espacios no se puede desalojar intempestivamente a sus moradores actuales sin brindarles una oportunidad o tránsito hacia una vivienda digna que cumpla con el ordenamiento normativo, verbi gracia, la Ciudadela Nuevo Girón, u otras proyectos de vivienda digna que cumpla con el ordenamiento normativo, verbi gracia, la Ciudadela Nuevo Girón, u otros proyectos de vivienda que tenga el municipio.

TERCERO: Confórmese un comité en el cual estará presente el Actor Pop[u]lar en el Municipio de Girón a través de sus Secretarías pertinentes, el Agente del Ministerio Público delegado y un delegado de los actuales habitantes de la zona tantas veces aludida que deberá ser llamada por el Municipio de Girón para que se presente al proceso de reubicación e intervenga en especial en la vigilancia de la orden de reubicación de los actuales habitantes en el ofrecimiento de una oportunidad de participación en los planes de vivienda que se encuentran dentro del marco de legalidad.

Teniendo en cuenta que la decisión judicial cuyo cumplimiento se persigue, obedece a una orden de amparo de derechos e intereses colectivos, en el marco de la Ley 472 de 1998[9], se recuerda que la misma disposición normativa ofrece como mecanismo judicial idóneo, para supervisar y materializar su cumplimiento, el incidente de desacato: «[…]

ARTÍCULO 41. - Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo. […]». En sentencia C-542 de 2010[10], al estudiar una demanda de inconstitucionalidad respecto de los artículos 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997 y 41 (parcial) de la Ley 472 de 1998, la Corte Constitucional en cuanto a la potestad disciplinaria asignada a los jueces para hacer cumplir sus providencias, señaló: «[…] 5.1.

La facultad reconocida por el sistema normativo al funcionario judicial para imponer sanciones por desacato a sus decisiones, deriva del acuerdo consignado en la Constitución Política, según el cual la Ley, por su carácter general y abstracto, es la misma para todos y las decisiones adoptadas con fundamento en ella deben ser cumplidas, pues de otra manera, además de desatender los principios y las reglas del Estado de derecho, se generaría un ambiente de anarquía en el que todo destinatario de los preceptos legales y de las órdenes judiciales podría actuar según su propio interés en desmedro del interés general y de instituciones jurídicas que corresponden a conquistas logradas por las sociedades modernas al cabo de siglos de evolución política. 5.2.

La autoridad reconocida a los jueces para dirigir los procesos y las diligencias que en estos se presentan, tiene carácter disciplinario; ella corresponde al desarrollo de lo establecido en el artículo 95-7 de la Constitución Política, según el cual son deberes de la persona y del ciudadano: “7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia”.

En concordancia con esta norma, el artículo 4º, inciso segundo de la Carta, establece que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros acatar la Constitución y las Leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. Ontológicamente esta atribución se funda en la necesidad de proteger el interés general (C. Po. art. 1º), representado en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales.

Acerca de estas atribuciones, la Corte ha expresado: “El juez, como máxima autoridad responsable del proceso, está en la obligación de garantizar el normal desarrollo del mismo, la realización de todos y cada uno de los derechos de quienes en él actúan, y, obviamente, de la sociedad en general, pues su labor trasciende el interés particular de las partes en conflicto.

Para ello el legislador lo dota de una serie de instrumentos que posibilitan su labor, sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la disciplina que son esenciales en espacios en los cuales se controvierten derechos y se dirimen situaciones en las que predominan conflictos de intereses”[11]. En el mismo sentido la Corporación ha dicho: “Los mencionados poderes se traducen en unas competencias específicas que se asignan a los jueces para imponer sanciones de naturaleza disciplinaria a sus empleados, o correccionales a los demás empleados públicos, o los particulares.

Las sanciones que el Juez impone a los empleados de su despacho tienen un contenido y una esencia administrativa y los respectivos actos son actos administrativos, contra los cuales proceden los recursos gubernativos y las acciones contencioso administrativas; en cambio, los actos que imponen sanciones a particulares, son jurisdiccionales, desde los puntos de vista orgánico, funcional y material.

“Dado el carácter punitivo de la sanción, asimilable a la sanción de tipo penal, cuando el juez hace uso de la facultad correccional, a que alude el numeral 2 del art. 39 del C.P.C. y pretende sancionar con arresto a la persona que ha incurrido en una conducta que atenta contra el respeto debido a la dignidad del cargo, debe adelantar el correspondiente procedimiento con estricto cumplimiento de las normas que rigen el debido proceso (art. 29 C.P.) y justificar la medida en criterios de proporcionalidad y de razonabilidad, en relación con los hechos y circunstancias, debidamente comprobadas, que le sirvan de causa ”[12]. 5.3.

Los poderes disciplinarios del juez revisten un carácter correccional o sancionatorio, derivado del poder punitivo propio del Estado, atribución que es ejercida mediante la legislación penal y de policía, principalmente. En esta medida resulta razonable que el legislador, pensando en otorgar un mayor grado de protección a la parte débil del proceso disciplinario denominado “incidente de desacato”, únicamente haya previsto el recurso de apelación o el grado de consulta a favor del sancionado, a lo cual se agrega que el promotor del incidente no arriesga sanción alguna, siendo, por lo tanto, dos sujetos procesales que difieren en su naturaleza. 5.4.

Ha de tenerse en cuenta que “el incidente de desacato” no constituye el único medio puesto a disposición de los interesados para lograr el cumplimiento de una decisión judicial, por cuanto en el ordenamiento jurídico se encuentran previstos mecanismos que prevén sanciones más severas, entre ellos el proceso penal por “fraude a resolución judicial”[13].

Además, cuando el desacato de la orden judicial involucra a servidores públicos, también es posible dar inicio al proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002, en caso de que su comportamiento signifique incumplimiento de los deberes y obligaciones consagrados en los artículos 34 y 35 del mencionado estatuto. […]». Respecto de las facultades del juez de la acción popular frente a la ejecución de las órdenes de amparo de los derechos colectivos, la misma Corporación en sentencia T-254 de 2014[14], consideró: 4.5.

Uno de los requisitos básicos de cualquier providencia judicial que aspire a ser plena y oportunamente cumplida es la precisión de las órdenes que imparte. Eso explica que la Ley 472 de 1998 haya sido especialmente cuidadosa al delimitar el contenido de los fallos de acción popular que son favorables al accionante. El artículo 34 exige, en efecto, que las sentencias estimatorias de la acción popular i) contengan una orden de hacer o de no hacer que, a su vez, defina de forma precisa la conducta que se deberá cumplir para proteger el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que justificaron el amparo concedido.

Además, el fallo ii) debe condenar al pago de perjuicios, si es del caso, iii) exigir que se realicen las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o interés colectivo, si esto es físicamente posible, y iv) señalar el plazo prudencial dentro del cual deberá iniciarse su cumplimiento y culminarse su ejecución. Eso en cuanto al contenido de la sentencia. De ahí en adelante, el juez popular adquiere otra serie de responsabilidades específicas con respecto a la materialización de su decisión, derivadas de la jerarquía especial de los derechos involucrados en los procesos a su cargo y cuyo punto de partida son las facultades que el mismo artículo 34 le concedió en aras de la ejecución efectiva y oportuna de la sentencia. La norma precisa que, durante el término prudencial fijado en el fallo, el juez conserva su competencia para tomar las medidas que conduzcan a materializar las órdenes de protección, de conformidad con las disposiciones del Código de Procedimiento Civil; y que puede conformar un comité para la verificación su cumplimiento, el cual podrá estar integrado por él mismo, por las partes, por la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, por el Ministerio Público y por una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También lo faculta para comunicar a las entidades que puedan incidir en el cumplimiento, para que presten su colaboración en ese sentido. 4.6. Adicionalmente, el juez de la acción popular cuenta con la posibilidad de presionar el cumplimiento del fallo a través del incidente de desacato, como ocurre respecto de las sentencias de tutela.

El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 sostiene que quien incumpla una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, “incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables hasta con arresto hasta de seis meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”.

La sanción debe ser impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, a través de trámite incidental, y ser consultada al superior jerárquico, quien deberá decidir, en el efecto devolutivo, si la sanción debe revocarse. 4.7. En esa línea, es posible identificar similitudes en las facultades que el Decreto 2591 de 1991 y la Ley 472 de 1998 les concedieron al juez de tutela y al de la acción popular para que impulsaran el cumplimiento de sus sentencias.

Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo. Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.[15] El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.[16] 4.8.

Una segunda similitud tiene que ver con el hecho de que tanto el juez de la acción popular como el de la acción de tutela puedan valerse de sus poderes disciplinarios para presionar el cumplimiento de sus decisiones, en el marco del incidente de desacato. Como se indicó antes, el incidente es en esencia un procedimiento disciplinario que indaga sobre la responsabilidad subjetiva de la autoridad conminada a materializar el amparo y que, por esa vía, aspira a incidir en el restablecimiento del derecho trasgredido.

Por eso, el incidente de desacato de un fallo de acción popular resulta idóneo para que el juez, investido de la competencia que le atribuyó la Ley 472 de 1998, verifique el cumplimiento de su decisión y aplique los remedios judiciales que considere apropiados para asegurar que sus órdenes sean cabal y oportunamente satisfechas. Con ese fin, puede requerir a los responsables del cumplimiento, solicitarles informes de su gestión y reclamar la intervención de los organismos de control.

La responsabilidad del juez, en estos casos, no es otra que la de desplegar la gama de facultades que le fueron conferidas en su condición de director del proceso, para procurar que la protección que reconoció se concrete de una forma coherente con los mandatos de celeridad y eficacia que guían el trámite de las acciones populares. […]».

De acuerdo con la normativa y jurisprudencia que antecede, la Sala concluye que la acción de tutela impetrada por la señora Pedrozo Gutiérrez se torna improcedente al no satisfacer el requisito de la subsidiariedad; pues, teniendo en cuenta que lo pretendido es lograr que las autoridades accionadas adelanten diferentes gestiones para obtener el cumplimiento de la pluricitada sentencia de amparo de derechos e intereses colectivos, el legislador fue claro y expreso en disponer del “incidente de desacato” para lograrlo, ante la renuencia de los llamados a ello.

En este punto, se recuerda que la existencia de un proceso judicial en curso hace que la acción de tutela sea un mecanismo improcedente, pues en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el juez constitucional del recurso de amparo, ni que el ciudadano pueda elegir entre uno y otro, como aquí se propone[18].

De conformidad con lo expuesto, la Sala DECLARARÁ IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Merly de Jesús Pedrozo Gutiérrez, por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad, ya que es el Juez natural del asunto, en este caso, el Tribunal Administrativo de Santander, el llamado a verificar y velar por el cumplimiento de la orden de amparo popular contenida en sentencia del 21 de mayo de 2014, proferida por esa Corporación judicial, confirmada el 30 de octubre siguiente por el Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Merly de Jesús Pedrozo Gutiérrez, contra el Tribunal Administrativo de Santander, la alcaldía del municipio de Girón y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDA: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERA: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de decisión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe electrónico de la Secretaría General de la Corporación del 5 de noviembre de 2021. [2] Todas las actuaciones adelantadas, informes y pruebas allegados, se podrán consultar en el respectivo expediente electrónico, en el aplicativo SAMAI. [3] En adelante CDMB [4] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [5] Sentencia T-1049/08, M.P. Dr. Jaime Cordoba Triviño. [6] Sentencia T-657 de 2011 de la Corte Constitucional. [7] T-272 de 2008 [8] Sentencia T-631 de 2003. [9] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. [10] MP Jorge Iván Palacio Palacio. [11] Corte Constitucional, sentencia C-218 de 1996. [12] Corte Constitucional, sentencia T-351 de 1993. [13] El código penal, Ley 599 de 2000, en su artículo 454, establece: “FRAUDE A RESOLUCION JUDICIAL.

(Penas aumentadas por el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, a partir del 1o. de enero de 2005). El texto con las penas aumentadas es el siguiente: El que por cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial, incurrirá en prisión de dieciséis (16) a setenta y dos (72) meses y multa de seis punto sesenta y seis (6.66) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. [14] MP Luis Ernesto Vargas Silva. [15] La Sentencia 85001-23-31-000-2011-00047-01(AP), proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el cinco (5) abril de 2013 (C.P. Stella Conto Díaz del Castillo), se refiere al compromiso que, en atención a la naturaleza de la acción popular, a su origen constitucional y a la clase de derechos e intereses que protege, adquiere el juez que la tramitó frente a la garantía del cumplimiento de las órdenes impartidas en aras del restablecimiento del derecho colectivo vulnerado.

El fallo señala, al respecto, que “( ) la supremacía de las normas constitucionales exige, antes que la evocación de un enunciado formal de prevalencia de los derechos colectivos, su plena eficacia material. Y a ese objetivo debe orientarse imperiosamente la actividad de las autoridades, incluyendo la tarea del juez de la acción popular, pues un procedimiento distinto conduciría al desconocimiento de uno de los fines esenciales del Estado Social, para el efecto de la participación en la protección de los derechos colectivos con la eficacia que su trascendencia exige.

Sobre ese supuesto, advierte que el rol del juez de la acción popular no puede limitarse a adoptar una decisión con respecto a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, ya que, por el contrario, “su deber tiene que ver con la adopción de las medidas que sean necesarias para restablecer las cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible ( )”. [16] Cfr. Sentencia T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). [17] https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid= 680012331000201000940006800123 [18] Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha pronunciado a través de las sentencias T-103 de 2014, T-426 de 2014 y SU-695 de 2015.