05001-23-31-000-2006-00472-01 — Consejo de Estado

05001-23-31-000-2006-00472-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN CSentencia2021-05-26

Ponente: Nicolás Yepes Corrales

Actor: Empresa Cotrafa De Servicios Sociales·Demandado: Superintendencia De Valores

De qué trata

Síntesis: Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 numeral 6 del C.C.A.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SUPERINTENDENCIA DE VALORESLa acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables a la Superintendencia a la Superintendencia de Valores.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓNCon el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general , estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. (…) La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia , cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad de la figura de caducidad, ver Consejo de Estado, sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp 6871 05, C.P. Tarsicio Cáceres Toro, y Corte Constitucional, Sentencia C 574 de 1998.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / SUPERINTENDENCIA DE VALORES / TOMA DE POSESIÓN DE BIENES / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTAEl artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. En el caso sub examine se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, teniendo en cuenta: i) que la demandante tuvo conocimiento del hecho dañoso el 22 de octubre de 2003, día en que la Superintendencia de Valores ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A. ; y ii) que la demanda se presentó el 21 de octubre de 2005 , es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SOCIEDAD / SUPERINTENDENCIA DE VALORES / TOMA DE POSESIÓN DE BIENES / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOLa Empresa Cotrafa de Servicios Sociales es la persona jurídica sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, ya que, según lo expuesto en la demanda, sufrió pérdidas en sus inversiones luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que la Superintendencia de Valores ejerció sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. (…) La Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera ) está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que de conformidad con los artículos 3º del Decreto 2739 de 1991 , 326 del Decreto - Ley 663 de 1993 y 1º, 8º y 9º del Decreto 4327 de 2005 , es la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las entidades que realizaban actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICOEl artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE DAÑO ANTIJURÍDICO / FUNDAMENTOS DEL DAÑO ANTIJURÍDICOEl daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho , que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique , resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida , violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el daño antijurídico, ver Consejo de Estado, sentencia del 2 de marzo de 2000, Exp 11945, C.P. María Elena Giraldo Gómez, sentencia del 27 de enero de 2000, Exp 10867, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICOLa imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto. Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere y de igualdad ante las cargas públicas, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imputación del daño antijurídico, ver Consejo de Estado, sentencia del 18 de mayo de 2017, Exp 36386, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SUPERINTENDENCIA / FINALIDAD DE LA SUPERINTENDENCIA / SUPERINTENDENCIA DE VALORES / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE VALORES[L]a Superintendencia de Valores se erigió como una autoridad administrativa encargada, entre otras, de ejercer la supervisión, inspección y vigilancia del sistema financiero, asegurador y bursátil que, como actividad de interés público, contaba con un sistema integral de funciones, objetivos, criterios, facultades y potestades administrativas al tenor del Decreto - Ley 663 de 1998, en aras a satisfacer y garantizar la estabilidad, seguridad, promoción, desarrollo y confianza de sus inversionistas, ahorrados y asegurados .NOTA DE RELATORÍA: Sobre la potestad de autorregulación del mercado financiero y bursátil, ver Corte Constitucional, sentencia C 692 del 5 de septiembre de 2007.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / DEMOSTRACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / EXISTENCIA DEL DAÑO ANTIJURÍDICOEn el caso sub examine se tiene que el daño alegado es la aminoración patrimonial padecida por la sociedad demandante, consistente en la pérdida de inversiones y recursos económicos que estaban siendo manejados en el mercado de valores por la sociedad MULTIVALORES S.A., luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció la Superintendencia de Valores sobre MULTIVALORES S.A. (…) Ahora bien, en la Resolución del 22 de octubre de 2003, la entonces Superintendencia de Valores ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A.,(…) Finalmente, mediante Resolución del 5 de mayo de 2005, el liquidador de la sociedad MULTIVALORES S.A. señaló como pago definitivo la suma correspondiente al 10% del valor del crédito previamente aceptado como excluido de la liquidación (…) En virtud de lo anterior, el daño tiene el carácter de antijurídico, pues se trata de una afectación a la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos que, como interés legítimo, encuentra protección en el ordenamiento jurídico de conformidad con los artículos 2 y 58 de la Carta Política.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / VALORACIÓN PROBATORIA DEL TESTIMONIO / TESTIMONIO SOSPECHOSOAhora bien, como los testimonios provienen de personas que tenían un vínculo laboral con COTRAFA SOCIAL para el momento en que se llevó a cabo el proceso de intervención de la firma MULTIVALORES S.A., sociedad a la que había encargado la administración de sus inversiones, a juicio de la Sala, en los términos del artículo 217 del Código de Procedimiento Civil, estas declaraciones resultan sospechosas por lo cual serán valoradas con la especial severidad que se requiere. Al respecto, vale reiterar que conforme lo ha manifestado esta Corporación, los testimonios que resulten sospechosos no pueden desecharse de plano, sino que deben ser examinados y valorados con mayor rigurosidad, de cara a las demás pruebas que reposen en el expediente y de acuerdo con las circunstancias propias de cada asunto litigioso.(…) En virtud de lo anterior, se advierte que los referidos testimonios carecen de eficacia probatoria por cuanto no permitieron acreditar la supuesta falla del servicio en que incurrió la Superintendencia de Valores luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció sobre MULTIVALORES S.A., dado que no hacen referencia al incumplimiento de los deberes de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores. Dicho de otra manera, se evidencia que las declaraciones rendidas por los señores (…) no resultan pertinentes y útiles por cuanto no permiten arribar a un juicio certero respecto de la presunta responsabilidad de la Superintendencia de Valores por la supuesta omisión en la inspección, vigilancia y control que ejerció sobre la pluricitada sociedad comisionista de bolsa.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la valoración probatoria de los testimonios sospechosos, ver Consejo de Estado, sentencia del 28 de febrero de 2011, Exp 20262, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SUPERINTENDENCIA / FINALIDAD DE LA SUPERINTENDENCIA / SUPERINTENDENCIA DE VALORES / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE VALORES / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA / FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO[E]l obrar de Superintendencia de Valores satisfizo la prerrogativa consignada en el artículo 114 del Decreto - Ley 663 de 1993 toda vez que ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de MULTIVALORES S.A., al constatar que la sociedad comisionista de bolsa no cumplía con los requerimientos mínimos del capital y su patrimonio neto se reducía por debajo del 50% del capital suscrito.(…) Así las cosas, en el sub judice no se acreditó la falla del servicio imputada por el extremo activo a la Superintendencia Valores y que conllevó, según lo expuesto en el escrito de la demanda, a la aminoración patrimonial padecida por la sociedad demandante, consistente en la pérdida de inversiones y recursos económicos que estaban siendo manejados en el mercado de valores por la sociedad MULTIVALORES S.A., luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció la Superintendencia de Valores sobre MULTIVALORES S.A., pues la parte demandante no arrimó al proceso medios de prueba conducentes, pertinentes y útiles, tendientes a acreditar la tardía o inadecuada función de inspección, vigilancia y control sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. y por ello, bajo la óptica de un régimen subjetivo de responsabilidad, la falta de acreditación de la falla del servicio conlleva a la imposibilidad de imputación de responsabilidad al Estado.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONDENA EN COSTAS / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTASNo hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / DOBLE INSTANCIA Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 numeral 6 del C.C.A. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SUPERINTENDENCIA DE VALORES La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables a la Superintendencia a la Superintendencia de Valores. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

(…) La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad de la figura de caducidad, ver Consejo de Estado, sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp 6871 05, C.P. Tarsicio Cáceres Toro, y Corte Constitucional, Sentencia C 574 de 1998. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / SUPERINTENDENCIA DE VALORES / TOMA DE POSESIÓN DE BIENES / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el caso sub examine se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, teniendo en cuenta: i) que la demandante tuvo conocimiento del hecho dañoso el 22 de octubre de 2003, día en que la Superintendencia de Valores ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A.; y ii) que la demanda se presentó el 21 de octubre de 2005, es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SOCIEDAD / SUPERINTENDENCIA DE VALORES / TOMA DE POSESIÓN DE BIENES / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La Empresa Cotrafa de Servicios Sociales es la persona jurídica sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, ya que, según lo expuesto en la demanda, sufrió pérdidas en sus inversiones luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que la Superintendencia de Valores ejerció sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. (…) La Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera ) está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que de conformidad con los artículos 3º del Decreto 2739 de 1991, 326 del Decreto – Ley 663 de 1993 y 1º, 8º y 9º del Decreto 4327 de 2005, es la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las entidades que realizaban actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2739 DE 1991 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEY 663 DE 1993 – ARTÍCULO 326 / DECRETO 4327 DE 2005 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 4327 DE 2005 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 4327 DE 2005 – ARTÍCULO 9 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE DAÑO ANTIJURÍDICO / FUNDAMENTOS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.

En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el daño antijurídico, ver Consejo de Estado, sentencia del 2 de marzo de 2000, Exp 11945, C.P. María Elena Giraldo Gómez, sentencia del 27 de enero de 2000, Exp 10867, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere y de igualdad ante las cargas públicas, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imputación del daño antijurídico, ver Consejo de Estado, sentencia del 18 de mayo de 2017, Exp 36386, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SUPERINTENDENCIA / FINALIDAD DE LA SUPERINTENDENCIA / SUPERINTENDENCIA DE VALORES / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE VALORES [L]a Superintendencia de Valores se erigió como una autoridad administrativa encargada, entre otras, de ejercer la supervisión, inspección y vigilancia del sistema financiero, asegurador y bursátil que, como actividad de interés público, contaba con un sistema integral de funciones, objetivos, criterios, facultades y potestades administrativas al tenor del Decreto – Ley 663 de 1998, en aras a satisfacer y garantizar la estabilidad, seguridad, promoción, desarrollo y confianza de sus inversionistas, ahorrados y asegurados.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / DECRETO 2739 DE 1991 / DECRETO LEY 663 de 1998 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la potestad de autorregulación del mercado financiero y bursátil, ver Corte Constitucional, sentencia C 692 del 5 de septiembre de 2007. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / DEMOSTRACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / EXISTENCIA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO En el caso sub examine se tiene que el daño alegado es la aminoración patrimonial padecida por la sociedad demandante, consistente en la pérdida de inversiones y recursos económicos que estaban siendo manejados en el mercado de valores por la sociedad MULTIVALORES S.A., luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció la Superintendencia de Valores sobre MULTIVALORES S.A. (…) Ahora bien, en la Resolución del 22 de octubre de 2003, la entonces Superintendencia de Valores ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A.,(…) Finalmente, mediante Resolución del 5 de mayo de 2005, el liquidador de la sociedad MULTIVALORES S.A. señaló como pago definitivo la suma correspondiente al 10% del valor del crédito previamente aceptado como excluido de la liquidación (…) En virtud de lo anterior, el daño tiene el carácter de antijurídico, pues se trata de una afectación a la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos que, como interés legítimo, encuentra protección en el ordenamiento jurídico de conformidad con los artículos 2 y 58 de la Carta Política.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / VALORACIÓN PROBATORIA DEL TESTIMONIO / TESTIMONIO SOSPECHOSO Ahora bien, como los testimonios provienen de personas que tenían un vínculo laboral con COTRAFA SOCIAL para el momento en que se llevó a cabo el proceso de intervención de la firma MULTIVALORES S.A., sociedad a la que había encargado la administración de sus inversiones, a juicio de la Sala, en los términos del artículo 217 del Código de Procedimiento Civil, estas declaraciones resultan sospechosas por lo cual serán valoradas con la especial severidad que se requiere.

Al respecto, vale reiterar que conforme lo ha manifestado esta Corporación, los testimonios que resulten sospechosos no pueden desecharse de plano, sino que deben ser examinados y valorados con mayor rigurosidad, de cara a las demás pruebas que reposen en el expediente y de acuerdo con las circunstancias propias de cada asunto litigioso.(…) En virtud de lo anterior, se advierte que los referidos testimonios carecen de eficacia probatoria por cuanto no permitieron acreditar la supuesta falla del servicio en que incurrió la Superintendencia de Valores luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció sobre MULTIVALORES S.A., dado que no hacen referencia al incumplimiento de los deberes de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores.

Dicho de otra manera, se evidencia que las declaraciones rendidas por los señores (…) no resultan pertinentes y útiles por cuanto no permiten arribar a un juicio certero respecto de la presunta responsabilidad de la Superintendencia de Valores por la supuesta omisión en la inspección, vigilancia y control que ejerció sobre la pluricitada sociedad comisionista de bolsa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 217 NOTA DE RELATORÍA: En relación con la valoración probatoria de los testimonios sospechosos, ver Consejo de Estado, sentencia del 28 de febrero de 2011, Exp 20262, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SUPERINTENDENCIA / FINALIDAD DE LA SUPERINTENDENCIA / SUPERINTENDENCIA DE VALORES / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE VALORES / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA / FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO [E]l obrar de Superintendencia de Valores satisfizo la prerrogativa consignada en el artículo 114 del Decreto – Ley 663 de 1993 toda vez que ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de MULTIVALORES S.A., al constatar que la sociedad comisionista de bolsa no cumplía con los requerimientos mínimos del capital y su patrimonio neto se reducía por debajo del 50% del capital suscrito.(…) Así las cosas, en el sub judice no se acreditó la falla del servicio imputada por el extremo activo a la Superintendencia Valores y que conllevó, según lo expuesto en el escrito de la demanda, a la aminoración patrimonial padecida por la sociedad demandante, consistente en la pérdida de inversiones y recursos económicos que estaban siendo manejados en el mercado de valores por la sociedad MULTIVALORES S.A., luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció la Superintendencia de Valores sobre MULTIVALORES S.A., pues la parte demandante no arrimó al proceso medios de prueba conducentes, pertinentes y útiles, tendientes a acreditar la tardía o inadecuada función de inspección, vigilancia y control sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. y por ello, bajo la óptica de un régimen subjetivo de responsabilidad, la falta de acreditación de la falla del servicio conlleva a la imposibilidad de imputación de responsabilidad al Estado.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 663 DE 1993 / ARTÍCULO 114 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONDENA EN COSTAS / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-00472-01 (47104) Actor: EMPRESA COTRAFA DE SERVICIOS SOCIALES Demandado: SUPERINTENDENCIA DE VALORES Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Tema: Falla del servicio en la inspección, vigilancia y control sobre entidades dedicadas a la actividad bursátil.

Pérdida de inversiones realizadas a través de comisionista de bolsa. No se acreditó la falla del servicio. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SINTESIS DEL CASO Desde el mes de octubre de 2000, la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales encargó la administración de sus inversiones a MULTIVALORES S.A., sociedad ésta que se constituyó como comisionista de bolsa mediante escritura pública No. 2147 del 1º de octubre de 1980 de la Notaria 2ª de Medellín. El 21 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la referida sociedad, toda vez que halló irregularidades en su manejo y administración. Al momento de la intervención, quedó en manos de MULTIVALORES S.A. el título TES No. TBFT10250112 de propiedad de la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales, con un valor nominal de $573.030.000.

Mediante Resolución del 20 de febrero de 2004, la Superintendencia de Valores ordenó la liquidación de la sociedad MULTIVALORES S.A. Sin embargo, dada la situación de insolvencia de la sociedad intervenida, los créditos de los acreedores excluidos de la masa de liquidación, como el caso de la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales, quedaron insolutos en una proporción del 90% del respectivo crédito.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 21 de octubre de 2005[1], la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales[2] (en adelante “COTRAFA SOCIAL”), mediante apoderado judicial[3] y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de la Superintendencia de Valores, para que se le declarara patrimonialmente responsable por la pérdida de inversiones que sufrió con ocasión de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que ejerció sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a la entidad demandada a pagar, por daño emergente y lucro cesante, la suma de $1.045.490.925.

En apoyo de las pretensiones la parte demandante afirma que desde octubre de 2000, COTRAFA SOCIAL encargó la administración de sus inversiones a MULTIVALORES S.A., sociedad ésta que se constituyó como comisionista de bolsa mediante escritura pública No. 2147 del 1º de octubre de 1980 de la Notaria 2ª de Medellín. Señala que teniendo en cuenta la confianza que la comisionista de bolsa MULTIVALORES S.A. representaba en el mercado público de valores, COTRAFA SOCIAL le encomendó la administración de varias de sus inversiones.

Manifiesta que el 21 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores ordenó tomar posesión de los bienes, haberes y negocios de la referida sociedad, toda vez que halló irregularidades en su manejo y administración. Indica que al momento de la intervención, quedó en manos de MULTIVALORES S.A. el título TES No. TBFT10250112 con un valor nominal de $573.030.000.

Advierte que mediante Resolución del 20 de febrero de 2004, la Superintendencia de Valores ordenó la liquidación de la sociedad MULTIVALORES S.A. y que dada la situación de insolvencia de la sociedad intervenida, los créditos de los acreedores excluidos de la masa de liquidación, como el caso de la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales, quedaron insolutos en una proporción del 90% del respectivo crédito.

La demandante considera que la Superintendencia de Valores es patrimonialmente responsable por la pérdida de inversiones que sufrió luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control ejerció sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. Textualmente, en el libelo introductorio expuso: “[…] la Superintendencia de Valores, es responsable por los perjuicios ocasionados a la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales – COTRAFA SOCIAL, derivados de la falla en el servicio de inspección, vigilancia y control que debía ejercer la Superintendencia de Valores sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. – COMISIONISTA DE BOLSA, lo cual ocasionó que la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales – COTRAFA SOCIAL, sufriera la pérdida de las inversiones realizadas a través de la sociedad MULTIVALORES S.A.” 2.

Contestaciones El 6 de enero de 2006[4], el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público. 2.1. La Superintendencia de Valores[5] se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que no ocasionó ningún daño a la sociedad demandante, pues adelantó sus actuaciones en cumplimiento de todas las exigencias sustanciales y formales que rigen este tipo de procedimientos.

A su turno, propuso como excepciones las de ausencia de responsabilidad de la entidad y culpa exclusiva de la víctima. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 14 de octubre de 2009[6], se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La demandante[7] y la Superintendencia Financiera[8] reiteraron los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en la contestación de esta, respectivamente. 3.4.

El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 8 de noviembre de 2012[9], el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien la parte demandante acreditó la causación del daño alegado, lo cierto es que no probó la supuesta falla del servicio en que habría incurrido la parte accionada toda vez que las pruebas arrimadas al proceso no permitían acreditar la desatención frente al deber constitucional y legal que le asistía a la entidad demandada.

Textualmente expuso: “[…] para la Sala es palmario el incumplimiento de la parte demandante frente al deber de construcción suasoria de la falla predicada en contra de la Superintendencia Financiera, al punto de haberse conformado con acreditar el daño, no así la desatención frente al deber obligacional que le asiste a entidades como la cuestionada por mandato constitucional y legal […] En el sub examine la empresa no cumplió con la carga probatoria, pues a lo sumo logró demostrar el daño, no así la falla y el nexo causal, al punto de que se detuvo tan sólo en lanzar afirmación sin sustento probatorio alguno, en torno a los restantes elementos basilares de este titulo de imputación”. 5.

Recurso de apelación El 11 de diciembre de 2012[10], la demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 23 de enero de 2013[11] y admitido el 27 de mayo de 2013[12]. 5.1. La parte demandante[13] solicitó revocar la sentencia de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en la demanda. Además, señaló que existían pruebas que acreditaban la falla en la labor de inspección, vigilancia y control de la entidad demanda.

Finalmente, subrayó que el motivo de la aminoración patrimonial sufrida por COTRAFA SOCIAL, no fue otro que la omisión en los deberes de administración y custodia que asumió la Superintendencia de Valores como consecuencia de la intervención decretada. Al efecto sostuvo: “[…] la sentencia de primera instancia debe ser revocada y en su lugar, ruego al Consejo de Estado acceder a las pretensiones de la demanda.

En el expediente (conformado por el cuaderno principal y varias cajas que el Tribunal Administrativo no consultó) existen pruebas suficientes sobre la intervención realizada por la Superintendencia Financiera. […] lo anterior, permite concluir que existió una falla en los deberes de administración y custodia que asumió la Superintendencia como consecuencia de la intervención decretada, lo que justifica el título de imputación por falla del servicio”. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 8 de julio de 2013[14] se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La Superintendencia Financiera[15] reiteró los argumentos expuestos en la contestación a la demanda, respectivamente. 6.2. El Ministerio Público[16] conceptuó que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar por cuanto no se establecieron todos los presupuestos para declarar responsabilidad patrimonial de la administración, en tanto que no se probó la falla del servicio por parte de la entidad demandada. 6.3.

La parte demandante guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación[17], de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 numeral 6 del C.C.A. 2.

Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 86[18] del Código Contencioso Administrativo.

En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables a la Superintendencia a la Superintendencia de Valores. 3. Vigencia de la acción Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general[19], estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción[20], ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure[21] que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia[22], cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el caso sub examine se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, teniendo en cuenta: i) que la demandante tuvo conocimiento del hecho dañoso el 22 de octubre de 2003, día en que la Superintendencia de Valores ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A.[23]; y ii) que la demanda se presentó el 21 de octubre de 2005[24], es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley. 4.

Legitimación en la causa 4.1. La Empresa Cotrafa de Servicios Sociales es la persona jurídica sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, ya que, según lo expuesto en la demanda, sufrió pérdidas en sus inversiones luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que la Superintendencia de Valores ejerció sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. 4.2.

La Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera[25]) está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que de conformidad con los artículos 3º del Decreto 2739 de 1991[26], 326 del Decreto – Ley 663 de 1993[27] y 1º, 8º y 9º del Decreto 4327 de 2005[28], es la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las entidades que realizaban actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Estado en el caso bajo examen debe responder patrimonialmente por la pérdida de inversiones y recursos económicos del demandante, luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que debió ejercer la Superintendencia de Valores sobre la comisionista de bolsa. 6. Solución al problema jurídico Antes de entrar a resolver el problema jurídico que se ha planteado es conveniente hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado y la naturaleza jurídica y facultades de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores. 6.1.

Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 1991[29] consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.

En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho[30], que contraría el orden legal[31] o que está desprovista de una causa que la justifique[32], resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida[33], violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto[34].

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere y de igualdad ante las cargas públicas, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido. 6.2. Naturaleza jurídica y facultades de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores.

Las superintendencias son organismos administrativos del orden nacional creados por la ley que, con autonomía administrativa y fiscal, ejercen las funciones de inspección, vigilancia y control que les hayan sido conferidas legalmente o delegadas expresamente por el Presidente de la República. Así, el artículo 189 de la Carta Política establece que corresponde al Presidente de la República, entre otras, ejercer de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados al público[35].

En ejercicio de esa facultad supra legal, se expidió el Decreto 2739 de 1991 por medio del cual se erigió a la Superintendencia de Valores como un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado entre otras, de: i) disponer la toma inmediata de los bienes, haberes y negocios de las entidades sujetas a su inspección, vigilancia y control; ii) emitir las ordenes necesarias para que las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control no incurran en prácticas ilegales, no autorizadas o inseguras; iii) velar porque quienes participen en el mercado de valores ajusten sus operaciones a las normas que lo regulan; y iv) establecer las normas a las que deberá sujetarse la organización y funcionamiento del mercado.[36] En desarrollo de lo anterior, el 29 de diciembre de 1992 se expidió el Decreto 2115[37] que dispuso en su artículo 1º, de manera específica, que la Superintendencia de Valores ejercerá “[…] la inspección y vigilancia permanente sobre las bolsas de valores, los comisionistas de bolsa, los comisionistas independientes de valores, las sociedades administradoras de fondos de inversión, la sociedades administradoras de depósitos centralizados de valores, las sociedades calificadoras de valores y los fondos de garantía que constituyan en el mercado público de valores, en los mismos términos y con las mismas facultades previstas en las disposiciones vigentes”.

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto - Ley 663 de 1993[38] a través del cual se determinó el marco general de la función de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores frente a las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión. De hecho, en el artículo 46 ibídem señala los objetivos y criterios para la intervención en las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión, a saber: “[…] Conforme al artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución Política, corresponderá al Gobierno Nacional ejercer la intervención en las actividades financiera, aseguradora, y demás actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, con sujeción a los siguientes objetivos y criterios: a) Que el desarrollo de dichas actividades esté en concordancia con el interés público; b) Que en el funcionamiento de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses de los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de intervención y, preferentemente, el de ahorradores, depositantes, asegurados e inversionistas; c) Que las entidades que realicen las actividades mencionadas cuenten con los niveles de patrimonio adecuado para salvaguardar su solvencia; d) Que las operaciones de las entidades objeto de la intervención se realicen en adecuadas condiciones de seguridad y transparencia; e) Promover la libre competencia y la eficiencia por parte de las entidades que tengan por objeto desarrollar dichas actividades; f) Democratizar el crédito, para que las persona no puedan obtener, directa o indirectamente, acceso ilimitado al crédito de cada institución y evitar la excesiva concentración del riesgo; g) Proteger y promover el desarrollo de las instituciones financieras de la economía solidaria; h) Que el sistema financiero tenga un marco regulatorio en el cual cada tipo de institución pueda competir con los demás bajo condiciones de equidad y equilibrio de acuerdo con la naturaleza propia de sus operaciones.

Parágrafo: El Gobierno Nacional ejercerá las facultades que le otorga esta ley con base en el principio de la economía y preservando la estabilidad en la regulación” Además, el artículo 48 ejusdem dispone que en desarrollo de lo previsto en el artículo 46, atrás citado, el Gobierno tendrá entre otras, la facultades de i) autorizar las operaciones que puedan realizar las entidades objeto de intervención en desarrollo de su objeto permitido en la ley; ii) establecer las normas requeridas para que las entidades objeto de intervención mantengan niveles adecuados de patrimonio; y iv) determinar de manera general relaciones patrimoniales u otros indicadores que permitan inferir un deterioro de la entidad financiera, con el fin de que, para subsanarlo, se adopten programas de recuperación o se apliquen medidas gradualmente apropiadas, en la forma, condiciones y plazos, y con las consecuencias que fije el Gobierno Nacional.

Para ese propósito, el citado Decreto confirió una serie de potestades administrativas de carácter preventivo y sancionatorio, verbigracia, las previstas en los artículos 108, 113, 114 y 116 por medio de los cuales se reguló la imposición de medidas cautelares, la toma de posesión como medida preventiva, sus causales y consecuencias, respectivamente.

En concordancia con lo anterior, el artículo 326 de la pluricitada disposición consagró en forma amplia y expresa las facultades que la entidad ostentaba como policía administrativa en materia de instrucción, autorización, certificación y publicación, de prevención y sanción, así como de supervisión, inspección y vigilancia respecto de sus vigiladas.

Al efecto, Corte Constitucional, en la Sentencia C – 692 del 5 de septiembre de 2007[39], al pronunciarse frente a la potestad de autorregulación del mercado financiero y bursátil, expresó: “[…] frente a la actividad bursátil, que interesa a esta causa, la Corte ha sostenido que, tal y como ocurre con la actividad financiera, por expresa disposición constitucional, es de interés público.

Ello significa que el mercado bursátil se encuentra sometido al control de policía administrativo, es decir, a la inspección, vigilancia y control del Estado a través de la Superintendencia de Valores, hoy Financiera de Colombia, la cual debe intervenir para mantener el mercado bursátil debidamente organizado, y velar porque quienes participan en él desarrollen su actividad en condiciones de igualdad, transparencia y no se ponga en peligro ni se lesione el interés público y específicamente el interés de los inversionistas.

A su vez, el ejercicio de la actividad bursátil es reglado, comoquiera que la legislación y la labor gubernamental de inspección definen cuales transacciones deben llevarse a cabo obligatoriamente a través de bolsas de valores, que montos y como deberá efectuarse cada transacción. Se trata igualmente de una actividad sometida a autorización gubernamental previa, intervenida por el Estado de forma especial para prevenir conductas delictivas, tales como, el lavado de activos y la utilización de esta labor para fines diferentes al interés público, de lo cual se deduce también que en el mercado bursátil también esta la potestad administrativa sancionadora del Estado.

En suma, la Constitución Política de 1991 concibió una forma de Estado, con un importante nivel de intervención en el campo económico, del que participan coordinadamente las distintas ramas del poder público, y cuya expresión mas destacada es el poder de policía administrativa en el que intervienen, por una parte, el Congreso de la República a través de la expedición de leyes, y por otra, el Presidente de la República y otras autoridades administrativas de carácter técnico que cumplen funciones de inspección, vigilancia y control sobre las actividades y agentes económicos, en especial sobre el mercado bursátil […]” En suma, la Superintendencia de Valores se erigió como una autoridad administrativa encargada, entre otras, de ejercer la supervisión, inspección y vigilancia del sistema financiero, asegurador y bursátil que, como actividad de interés público, contaba con un sistema integral de funciones, objetivos, criterios, facultades y potestades administrativas al tenor del Decreto – Ley 663 de 1998, en aras a satisfacer y garantizar la estabilidad, seguridad, promoción, desarrollo y confianza de sus inversionistas, ahorrados y asegurados[40]. 6.3.

El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, el extremo activo solicitó revocar la sentencia de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en la demanda. Además, señaló que existían pruebas que acreditaban la falla del servicio en la labor de inspección, vigilancia y control de la entidad demanda.

Finalmente, subrayó que el motivo de aminoración patrimonial sufrida por COTRAFA SOCIAL, no fue otro que la omisión en los deberes de administración y custodia que asumió la Superintendencia de Valores como consecuencia de la intervención decretada sobre MULTIVALORES S.A. En punto de lo anterior, resulta pertinente señalar que si bien la sociedad demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia al considerar que “[…] existió una falla en los deberes de administración y custodia que asumió la Superintendencia como consecuencia de la intervención decretada, lo que justifica el título de imputación por falla del servicio”, lo cierto es que dicho cargo no fue invocado en el escrito de la demanda y por ello su análisis conllevaría a una variación de la causa petendi por cuanto que se estarían modificando las pretensiones formuladas en el libelo demandatorio.

En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia del 8 de noviembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, exclusivamente habrá lugar a resolver el asunto sub lite en aquello que se reprocha como desfavorable[41] en el recurso.

En otras palabras, se analizará lo pretendido inicialmente en el libelo introductorio, esto es, que la Superintendencia de Valores es patrimonialmente responsable por la pérdida de inversiones que sufrió la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que ejerció sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 6.3.1.

Hechos probados 6.3.1.1. Está probado que la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales encargó la administración de sus inversiones a MULTIVALORES S.A., según da cuenta copia simple[42] del “registro de operaciones realizadas durante el año 2003 por la sociedad comisionista MULTIVALORES S.A. en nombre de COTRAFA SOCIAL LTDA, con NIT 811.017.024-3 a través del sistema MEC” suscrito por la Gerencia de Mercados de la Bolsa de Valores de Colombia[43]. 6.3.1.2.

Se probó que el 22 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores practicó una visita a la sociedad MULTIVALORES S.A. por las presuntas irregularidades en la administración de la sociedad, según da cuenta copia auténtica del acta de la referida visita[44]. Dicho documento consignó la siguiente información: “[…] En la ciudad de Medellín, a los 22 días del mes de octubre de 2003, en las instalaciones de la sociedad MULTIVALORES S.A. – Comisionista de Bolsa, ubicada en la carrera 50 # 50 – 48 oficina 305, edificio Bolsa de Medellín, se hicieron presentes los señores Manuel Gonzalo Álvarez Ríos, Humberto Sepúlveda Pedraza, Jairo Astroz Avellaneda y José Iván Agudelo Quintero, funcionarios de la Superintendencia de Valores, con el propósito de practicar una visita, la cual fue ordenada por el Superintendente Delegado para la Inspección y Vigilancia del Mercado mediante oficio No. 20031081 del 21 de octubre de 2003.

La comisión visitadora fue recibida por el Doctor Mauricio Morales Castaño, representante legal de la sociedad comisionista, a quién se le informó el propósito de la misma. Una vez enterado el Doctor Morales, se le solicitó que precisara sobre las inconsistencias comunicadas por él en el informe de gestión que presentara a la Junta Directiva de la firma de Bolsa y que enviara a la Superintendencia de Valores.

Específicamente se le preguntó sobre las pérdidas por valor de $4.722.809.000 indicadas por él en el referido informe. El Doctor Morales manifestó lo siguiente: ‘El señor Miguel Téllez es una persona que ha sido cliente de MULTIVALORES por cerca de 25 años y los últimos 16 yo me he encargado de él como cliente. Más o menos en enero o febrero de 2002 los accionistas españoles querían vender su participación y yo le manifesté al señor Téllez sobre la posibilidad de que fuera accionista de la sociedad.

Él se mostró interesado y se empezaron a hacer contactos para el efecto. En julio de 2002 ya se habían efectuado algunos acercamientos sobre el precio en que se haría la negociación, pero a finales de ese mes viajó a Brasil. Él precio, en que él y otros accionistas de MULTIVALORES, incluyéndome, se estableció con base en unos balances y estados de resultados, sin que se hubieren evaluado las cuentas de orden fiduciarias (contrato de comisión).

Las pérdidas de los $4.722 millones, obedecieron a unos problemas que se suscitaron en agosto de 2002 en la administración de Andrés Giraldo. Andrés entregó la sociedad a finales de septiembre y principios de octubre de 2002 para lo cual se elaboró un acta. En mayo de 2003, la Bolsa de Colombia llevó fotocopias de una serie de documentos en una visita que practicó. En septiembre de 2003 nos informan que en cuentas de clientes hacían falta aproximadamente $3.500 millones de pesos de las cuentas de orden fiduciarias, es decir, que había un faltante de dineros de los clientes por ese valor.

Además de los faltantes de dineros y títulos de clientes, nosotros nos dimos cuenta que había una partida en la cuenta 1310 del balance por $1.200 millones que no estaba relacionada con hechos económicos y que correspondía al registro de una valoración de portafolio de la sociedad comisionista sin que existiera causalidad por cuanto la firma sólo tenía posiciones de fondeo (el marcado nos estaba fondeando títulos, lo cual es permitido), en este sentido tal partida corresponde a pérdidas de la sociedad que no se habían registrado en la anterior administración. No obstante, una semana antes el señor Téllez ya me había comentado sobre unas inconsistencias que había detectado con el contador de la firma, Esmed Ruíz Lastra, y que se sentía lesionado sus intereses y asaltado en su buena fe, por cuanto se había invertido en accionista de la firma mediante la compra de unas acciones sin conocer las irregularidades de la sociedad; ese también es mi sentir, ya que invertí los ahorros de toda mi vida, sin que conociera de que los registros no reflejaran la verdadera situación financiera de MULTIVALORES, pues también confié en la buena fe de las personas que se encontraban al frente de la anterior administración. Ya en concreto, las pérdidas de los $4.722 millones corresponden a los siguientes conceptos: $1.473 millones de dineros de clientes que la firma tenía a favor de éstos, recursos que no se tenían en caja y bancos: $1.200 millones que corresponden a la partida que sin existir causalidad fue registrada en el código 1310 del balance de la sociedad; y $2.091 millones que corresponden (al 6 de octubre de 2003) al momento de unos títulos que la Seccional de Salud de Antioquia esta fondeando, títulos que no se tienen y que en un momento dado habría que entrar a comprar, de ahí el pasivo que se tiene reconocido en la cuenta 2305 en los estados financieros cortados al 6 de octubre de 2003 y que se presentaron a la Superintendencia de Valores.

Resumiendo, las pérdidas corresponden a faltantes de dineros y de títulos de clientes por $3.500 millones y por los registros contables que no correspondían a la realidad. Quiero hacer claridad que esta situación se presentó desde 2002 en la administración de Andrés Giraldo. El faltante de dineros de clientes ha sido cubierto parcialmente así: $465 millones que se tenían en cuentas de ahorros del Banco de Occidente de empresa y que se trasladaron a las cuentas del contrato de comisión; se vendieron títulos de la cuenta propia de la sociedad por $513 millones y esos recursos de trasladaron a las cuentas del contrato de comisión; los socios realizaron un anticipo para capitalización por valor de $495 millones, recursos que también fueron trasladados a tales cuentas.

Actualmente se tiene constituido un fideicomiso por $2.500 millones (incluidos los $495 millones anteriores), para futuras capitalizaciones. Finalmente, quiero manifestar que toda la problemática por la que atraviesa MULTIVALORES, fue informada a la Junta Directiva de la sociedad” 6.3.1.3. Se acreditó que mediante Resolución del 22 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A., según da cuenta copia auténtica de dicha Resolución[45].

En este documento se lee: […] [a] partir de la información suministrada por la firma comisionista, se advierte la utilización y disposición indebida de bienes (dinero y títulos) de propiedad de los clientes […] la información reportada por la sociedad comisionista de bolsa, se advierte el ocultamiento de pérdidas y el reporte de información financiera falsa o engañosa […] los hechos descritos en los considerandos anteriores configuran las causales previstas en el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero […] el reconocimiento de las pérdidas que figuran en los estados financieros remitidos a la Superintendencia de Valores mediante comunicación No. 2003010767 del 17 de octubre de 2003, los cuales si bien están suscritos por el revisor fiscal no se encuentran dictaminados en la medida en que la Superintendencia no ha recibido el informe y dictamen previsto en las normas, colocarían a la sociedad en incumplimiento de las disposiciones de capital mínimo […] procede la medida cuando la entidad no cumpla los requerimientos mínimos del capital y cuando se reduzca su patrimonio neto por debajo del 50% del capital suscrito […] En mérito de lo expuesto, se resuelve […]

Se evidencia que mediante Resolución del 20 de febrero de 2004, la Superintendencia de Valores ordenó la liquidación de la sociedad MULTIVALORES S.A., según da cuenta copia auténtica de la Resolución No. 001 del 10 de junio de 2004, expedida por el Liquidador de MULTIVALORES S.A. en Liquidación por la cual “[…]se aceptan reclamaciones oportunamente presentadas, se determinan los bienes que no forman parte y los que forman parte de la masa de la liquidación de MULTIVALORES S.A., y se establece el orden de prelación de pago de las mismas”[47]. 6.3.1.6.

Consta que el 12 de abril de 2004, la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales, representada legalmente por el señor Jaime Lopera Cardona, presentó reclamación formal del título TES 20031007-33083 ante la sociedad MULTIVALORES S.A., según da cuenta copia auténtica del formulario de reclamación radicado ante la sociedad MULTIVALORES S.A.[48] 6.3.1.7.

Está probado que mediante Resolución del 10 de junio de 2004, el liquidador de MULTIVALORES S.A. resolvió admitir y reconocer como bienes excluidos de la masa de la liquidación de MULTIVALORES S.A., la reclamación No. 00109 presentada por COTRAFA SOCIAL, cuyo valor nominal aceptado fue la suma de $500.000.000, según da cuenta copia auténtica de dicha Resolución[49].

Dicho proveído señala textualmente: “[…] Admitir totalmente y reconocer como bienes excluidos de la masa de la liquidación de MULTIVALORES S.A. COMISIONISTA DE BOLSA EN LIQUIDACIÓN, las reclamaciones representadas en los títulos que se indican a continuación de acuerdo con las consideraciones hechas en la parte motiva de esta providencia […] |No |Reclamante|Identificac|Concepto |V/R |Valor | |Radicació| |ión | |nominal |nominal | |n | | | |reclamado |aceptado | |00109 |COTRAFA |811.017.024|TES - |500.000.00|500.000.00| | |SOCIAL |-3 |GOBIERNO |0 |0 | | | | |NACIONAL | | | 6.3.1.8.

Se probó que mediante Resolución del 2 de febrero de 2005, el liquidador de MULTIVALORES S.A., reconoció a favor de COTRAFA SOCIAL una acreencia representada en el título TES No. TBFT10250112 por un valor final de $608.030.000, según da cuenta copia auténtica de dicha Resolución[50]. El referido acto administrativo establece lo siguiente: “[…] reconocer a favor de COTRAFA SOCIAL una acreencia representada en un título TES en pesos colombianos número TBTT10250112, por valor nominal de $500.000.000, la cual tendrá un valor final de $608.030.000 moneda legal colombiana de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Las demás condiciones del crédito no sufren ninguna variación”. 6.3.1.9.

Acreditado está que mediante Resolución del 5 de mayo de 2005, el liquidador de la sociedad MULTIVALORES S.A. señaló como pago definitivo la suma correspondiente al 10% del valor del crédito previamente aceptado como excluido de la liquidación, según da cuenta copia auténtica de dicha Resolución[51]. Al efecto sostuvo: “ […]

CUARTO: Que el artículo 41 del Decreto 2211 de 2004 prevé que la restitución de sumas de dinero excluidas de la masa de la liquidación se hará en la medida en que las disponibilidades de la intervenida lo permitan y a prorrata del valor de los respetivos créditos para lo cual el liquidador podrá señalar cuantas veces sea necesarios para adelantar parcial o totalmente la restitución de dichas sumas […] ORDENAR Y SEÑALAR un pago definitivo que corresponda al DIEZ POR CIENTO (10%) del total de las sumas aceptadas como excluidas de la masa de la liquidación que serán canceladas en la proporción y en el periodo que a continuación se indica de conformidad con lo establecido en el considerando cuarto de esta providencia, finiquitando y precluyendo así la etapa de reconocimiento y de pago de acreencias de esta liquidación: […] |ACREEDOR |VALOR CRÉDITO |PRIMER PAGO |ÚLTIMO PAGO | | | |8% |2% | | | |(mayo 31 de |(Último | | | |2005) |trimestre 2005) | |COTRAFA |$608.030.000.00 |$48.642.400.00 |$12.160.600.00 | |SOCIAL | | | | 6.3.2.

Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el cargo invocado en el libelo introductorio, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración[52]- [53]. 6.3.2.1.

El daño antijurídico En el caso sub examine se tiene que el daño alegado es la aminoración patrimonial padecida por la sociedad demandante, consistente en la pérdida de inversiones y recursos económicos que estaban siendo manejados en el mercado de valores por la sociedad MULTIVALORES S.A., luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció la Superintendencia de Valores sobre MULTIVALORES S.A. Ahora bien, en la Resolución del 22 de octubre de 2003, la entonces Superintendencia de Valores ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A., en la que se consignó lo siguiente: […] a partir de la información suministrada por la firma comisionista, se advierte la utilización y disposición indebida de bienes (dinero y títulos) de propiedad de los clientes […] la información reportada por la sociedad comisionista de bolsa, se advierte el ocultamiento de pérdidas y el reporte de información financiera falsa o engañosa […] los hechos descritos en los considerandos anteriores configuran las causales previstas en el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero […] el reconocimiento de las pérdidas que figuran en los estados financieros remitidos a la Superintendencia de Valores mediante comunicación No. 2003010767 del 17 de octubre de 2003, los cuales si bien están suscritos por el revisor fiscal no se encuentran dictaminados en la medida en que la Superintendencia no ha recibido el informe y dictamen previsto en las normas, colocarían a la sociedad en incumplimiento de las disposiciones de capital mínimo […] procede la medida cuando la entidad no cumpla los requerimientos mínimos del capital y cuando se reduzca su patrimonio neto por debajo del 50% del capital suscrito […] En mérito de lo expuesto, se resuelve […]

PRIMERO: Tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A., comisionista de bolsa con NIT 890926669- 0 y domicilio principal en Medellín, sucursales en Bogotá y Manizales y agencia en Pereira, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta Resolución” Aunado a lo anterior, Resolución del 2 de febrero de 2005, el liquidador de MULTIVALORES S.A. reconoció una acreencia a favor de COTRAFA SOCIAL, representada en el título TES No. TBFT10250112 por valor final de $608.030.000 (hecho probado 6.3.1.8.) Finalmente, mediante Resolución del 5 de mayo de 2005, el liquidador de la sociedad MULTIVALORES S.A. señaló como pago definitivo la suma correspondiente al 10% del valor del crédito previamente aceptado como excluido de la liquidación (hecho probado 6.3.1.9.) En virtud de lo anterior, el daño tiene el carácter de antijurídico, pues se trata de una afectación a la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos que, como interés legítimo, encuentra protección en el ordenamiento jurídico de conformidad con los artículos 2[54] y 58[55] de la Carta Política. 6.3.2.2.

La imputación Para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico a la Superintendencia de Valores, es menester determinar si éste le es atribuible fáctica y jurídicamente. En este sentido, está acreditado: i) que la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales encargó la administración de sus inversiones a MULTIVALORES S.A. (hecho probado 6.3.1.1.)[56]; ii) que el 22 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores practicó una visita a la sociedad MULTIVALORES S.A. por las presuntas irregularidades en la administración de la sociedad (hecho probado 6.3.1.2.)[57]; iii) que mediante Resolución del 22 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A. (hecho probado 6.3.1.3.)[58]; iv) que mediante Resolución del 2 de diciembre de 2003, la Superintendencia de Valores designó como agente especial al señor Oscar Suárez Panesso (hecho probado 6.3.1.4.)[59]; v) que mediante Resolución del 20 de febrero de 2004, la Superintendencia de Valores ordenó la liquidación de la sociedad MULTIVALORES S.A. (hecho probado 6.3.1.5.)”[60]; vi) que el 12 de abril de 2004, la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales, representada legalmente por el señor Jaime Lopera Cardona, presentó reclamación formal del título TES 20031007-33083 ante la sociedad MULTIVALORES S.A. (hecho probado 6.3.1.6.)[61]; vii) que mediante Resolución del 10 de junio de 2004, el liquidador de MULTIVALORES S.A. resolvió admitir y reconocer como bienes excluidos de la masa de la liquidación de MULTIVALORES S.A., la reclamación No. 00109 presentada por COTRAFA SOCIAL, cuyo valor nominal aceptado fue la suma de $500.000.000 (hecho probado 6.3.1.7.)[62]; viii) que mediante Resolución del 2 de febrero de 2005, el liquidador de MULTIVALORES S.A., reconoció a favor de COTRAFA SOCIAL una acreencia representada en el título TES No. TBFT10250112 por valor final de $608.030.000 (hecho probado 6.3.1.8.)[63]; ix) que mediante Resolución del 5 de mayo de 2005, el liquidador de la sociedad MULTIVALORES S.A. señaló como pago definitivo la suma correspondiente al 10% del valor del crédito previamente aceptado como excluido de la liquidación (hecho probado 6.3.1.9.)[64].

Ahora bien, el artículo 326 del Decreto Ley – 663 de 1993, norma aplicable al momento en que ocurrieron los hechos que aquí se debaten, disponía en su numeral 3º que la entonces Superintendencia de Valores tenía las siguientes funciones de control y vigilancia: “[…] a) instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad.

Fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación; […] d) dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés jurídico, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes.

Cuando se trate de asuntos contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar […]”. Además, el numeral 4º ibídem señalaba como facultades de supervisión de la referida entidad, entre otras, la de “[…] b) Practicar visitas de inspección a las entidades vigiladas con el fin de obtener un conocimiento integral de su situación financiera, del manejo de sus negocios, o de los aspectos especiales que se requieran […]” Finalmente, el numeral 5º ejusdem establecía como facultades de prevención y sanción de la Superintendencia de Valores las siguientes: “[…] a) Emitir las ordenes necesarias para que se suspendan de inmediato las practicas ilegales, no autorizadas e inseguras y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento cuando la Superintendencia considere que alguna institución sometida a su vigilancia ha violado sus estatutos o alguna disposición de obligatoria observancia, o esté manejando sus negocios en formas no autorizadas o insegura; b) Imponer una o varias medidas cautelares en el artículo 108, numeral 1º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero a las personas naturales y jurídicas que realicen actividades exclusivas de las instituciones vigiladas sin contar con la vida autorización […] d)Tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de una institución vigilada cuando se presente alguno de los hechos previstos en el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que, a juicio del Superintendente hagan necesaria la medida, previo concepto del Consejo Asesor y con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; e) Dar inmediato traslado al Fondo de Garantías o al juez competente, según corresponda, de los negocios, bienes y haberes de las entidades intervenidas, para su liquidación […]”.

Descendiendo al caso concreto, se evidencia que el señor Jorge Augusto Navarro Álvarez, en su calidad de revisor fiscal de COTRAFA SOCIAL, rindió testimonio por comisión ante el Juzgado 1º Civil del Circuito de Bello (Antioquia) [65], en el que afirmó: “[…] Lo que yo sé es que el hecho de que MULTIVALORES entró a un proceso de intervención por hechos e irregularidades que detectaron, salvo que los estados financieros no estaban reflejando la realidad de lo que sucedía en MULTIVALORES.

Nunca hubo, tampoco, algún elemento que nos llevara a quienes estábamos en la entidad a identificar situaciones irregulares en esa compañía.” Asimismo, se advierte que la señora Ángela María Uribe Wills, en su calidad de contadora de COTRAFA SOCIAL, rindió testimonio por comisión ante el Juzgado 1º Civil del Circuito de Bello (Antioquia) [66], en el que aseveró: “[…] MULTIVALORES era una entidad que llevaba bastante tiempo como comisionista de valores, creo que era más de 20 años, estaba muy bien calificada, triple A; además, que tenía vigilancia de la Superintendencia de Valores, o sea que daba una confianza muy grande para tener mucho dinero invertido allá, o manejados por ellos.

Me sorprendió el caso cuando encontraron esa anomalía en esa entidad, eso fue en octubre 22 de 2003, se estaba haciendo manejo inadecuado de los recursos de los inversionistas y esto sabiendo que se trata de una entidad vigilada por una entidad del Estado. Uno no concibe que sucedan estas cosas, si se presentan estados financieros certificados y se publican, porque no habían detectado este tipo de operaciones” Finalmente, Luis Fernando Cano Montoya, en su calidad de abogado de COTRAFA Cooperativa Financiera, rindió testimonio por comisión ante el Juzgado 1º Civil del Circuito de Bello (Antioquia) [67], en el que expuso lo siguiente: “[…] A partir de ese momento la empresa COTRAFA FINANCIERA Y COTRAFA SOCIAL me dieron algunos poderes tendientes a gestionar y recuperar el pago de los dineros perdidos de COTRAFA FINANCIERA Y COTRAFA SOCIAL.

Es así que hice gestiones ante FOGAFOL, BOLSA DE VALORES DE COLOMBIA, y fui nominado como miembro asesor de la Junta Liquidadora de MULTIVALORES S.A., en representación de COTRAFA FINANCIERA. Por todas estas gestiones tuve la posibilidad de conocer la inversión que perdió COTRAFA SOCIAL con MULTIVALORES S.A., y debido a ello ayudé a gestionar ante la comisionista de bolsa en liquidación para que se le reconociera el crédito dentro de las acreencias a pagarse por parte de MULTIVALORES, lo que efectivamente ocurrió […] de lo que se pudo observar con los análisis que he hecho y de lo que podido conocer en estas actuaciones, MULTIVALORES entró en crisis, por allá en el año 2002, con la caída de los TES, la entidad MULTIVALORES de manera fraudulenta y engañosa empezó a ocultar las pérdidas, se apropió o utilizó indebidamente las inversiones que ella manejaba, entre ella las de COTRAFA SOCIAL Y COTRAFA FINANCIERA, es decir, realizó ‘jineteos’ cubriendo huecos o faltantes con dineros de clientes”.

Ahora bien, como los testimonios provienen de personas que tenían un vínculo laboral con COTRAFA SOCIAL para el momento en que se llevó a cabo el proceso de intervención de la firma MULTIVALORES S.A., sociedad a la que había encargado la administración de sus inversiones, a juicio de la Sala, en los términos del artículo 217[68] del Código de Procedimiento Civil, estas declaraciones resultan sospechosas por lo cual serán valoradas con la especial severidad que se requiere.

Así las cosas, se observa que el señor Jorge Augusto Navarro Álvarez, en su calidad de revisor fiscal de COTRAFA SOCIAL, afirmó que la sociedad MULTIVALORES S.A. entró en un proceso de intervención administrativa luego de los hechos e irregularidades que se detectaron por la Superintendencia de Valores. A su turno, afirmó que “[…] nunca hubo, tampoco, algún elemento que nos llevara a quienes estabamos en la entidad a identificar situaciones irregulares en esa compañía”.

Tal circunstancia, entonces, no imprime la certeza requerida para acreditar el incumplimiento de los deberes de inspección, vigilancia y control frente a los cuales se alega una falla del servicio, por cuanto versó exclusivamente sobre las irregularidades cometidas por la comisionista de bolsa. A su turno, se evidencia que lo expuesto por la señora Ángela María Uribe Wills, en su calidad de contadora de COTRAFA SOCIAL, resulta ser impreciso, toda vez que en razón a su conocimiento tan general sobre la materia, su declaración no permite develar la forma en que se desarrolló la supuesta actuación defectuosa u omisiva de la entidad accionada[70].

Justamente, la señora Uribe Wills se limitó a afirmar que la sociedad MULTIVALORES S.A. era una entidad que “llevaba bastante tiempo como comisionista de valores, creo que era más de 20 años, estaba muy bien calificada, triple A; además, que tenía vigilancia de la Superintendencia de Valores […] y que se había sorprendido cuando hallaron las anomalías en la administración de la sociedad toda vez que se trataba de una entidad vigilada por el Estado.

Finalmente, se concluye que el testimonio rendido por el señor Luis Fernando Cano Montoya, en su calidad de abogado de COTRAFA SOCIAL, además de no ser objetivo en tanto fue a quien se encomendó la gestión de recuperar los dineros de la sociedad, resulta insuficiente para probar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se produjo la supuesta actuación defectuosa y omisiva de la entidad demandada, consistente en la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que debió ejercer sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. Justamente, la declaración del señor Luis Fernando Cano Montoya se dirigió a en acreditar las pérdidas sufridas por la sociedad demandante y las actuaciones irregulares cometidas en el manejo de recursos por parte de MULTIVALORES S.A., pero pasó por alto acreditar la falla del servicio en que habría incurrido la Superintendencia de Valores luego de la omisión en la labor de inspección, vigilancia y control que debió ejercer sobre la sociedad comisionista de bolsa.

En virtud de lo anterior, se advierte que los referidos testimonios carecen de eficacia probatoria por cuanto no permitieron acreditar la supuesta falla del servicio en que incurrió la Superintendencia de Valores luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció sobre MULTIVALORES S.A., dado que no hacen referencia al incumplimiento de los deberes de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores.

Dicho de otra manera, se evidencia que las declaraciones rendidas por los señores Jorge Augusto Navarro Álvarez, Ángela María Uribe Wills y Luis Fernando Cano Montoya no resultan pertinentes y útiles por cuanto no permiten arribar a un juicio certero respecto de la presunta responsabilidad de la Superintendencia de Valores por la supuesta omisión en la inspección, vigilancia y control que ejerció sobre la pluricitada sociedad comisionista de bolsa.

Al respecto, la Sala estima pertinente resaltar que si bien los testimonios atrás esbozados permiten inferir ciertas acciones fraudulentas cometidas por la sociedad comisionista de bolsa MULTIVALORES S.A., lo cierto es que ello no conduce a entender acreditada una falla del servicio de la Superintendencia de Valores, pues como tal no se indicaron los yerros u omisiones de esta en el cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control y ello se advirtió apenas de manera genérica, entidad que, por demás, cuando advirtió las irregularidades de la controlada, ordenó su intervención. Ahora bien, se observa que la Empresa Cotrafa de Servicios encargó la administración de sus inversiones a MULTIVALORES S.A., entre ellas la contenida en el título TES No. TBFT10250112 con un valor nominal de $573.030.000 (hecho probado 6.3.1.1.).

De igual manera, se evidencia que el 21 de octubre de 2003, luego de la práctica de una visita administrativa a la sociedad MULTIVALORES S.A., la Superintendencia de Valores ordenó tomar posesión de los bienes, haberes y negocios de la referida sociedad toda vez que halló serias irregularidades en su manejo y administración (hecho probado 6.3.1.3.).

A su vez, se advierte que mediante Resolución del 20 de febrero de 2004, la Superintendencia de Valores ordenó la liquidación de la sociedad MULTIVALORES S.A, por lo que la empresa COTRAFA SOCIAL, a través de su representante legal, presentó reclamación formal del título TES 20031007-33083 ante la sociedad comisionista de bolsa (hecho probado 6.3.1.5.).

A su turno, se observa que mediante Resolución del 2 de febrero de 2005, el liquidador de MULTIVALORES S.A., reconoció a favor COTRAFA SOCIAL una acreencia representada en un título TES No. TBFT10250112 por valor final de $608.030.000. No obstante, mediante Resolución del 5 de mayo de 2005, el liquidador de la sociedad MULTIVALORES S.A. señaló como pago definitivo la suma correspondiente al 10% del valor del crédito previamente aceptado como excluido de la liquidación (hecho probado 6.3.1.9).

Al efecto, el extremo activo sostiene que la Superintendencia de Valores es patrimonialmente responsable por la aminoración patrimonial padecida por COTRAFA SOCIAL, consistente en la pérdida de inversiones y recursos económicos que estaban siendo manejados en el mercado de valores por la sociedad MULTIVALORES S.A., luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció la Superintendencia de Valores sobre MULTIVALORES S.A. En este sentido, se advierte que el 22 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores practicó una visita a la sociedad MULTIVALORES S.A. para verificar las presuntas irregularidades en la administración de la sociedad (hecho probado 6.3.1.2.), lo que generó que mediante Resolución del 22 de octubre de 2003, ordenará la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A (hecho probado 6.3.1.3.) De otro lado, se evidencia que mediante Resolución del 20 de febrero de 2004, la Superintendencia de Valores ordenó la liquidación de la sociedad MULTIVALORES S.A. (hecho probado 6.2.1.5.), sin embargo, dada la situación de insolvencia de la sociedad intervenida, los créditos de los acreedores excluidos de la masa de liquidación, como el caso de la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales, quedaron insolutos en una porción del 90% del respectivo crédito (hecho probado 6.3.1.9.).

En este orden de ideas, en el asunto sub examine, encuentra la Sala que se satisficieron los requisitos previstos en el literal d) del numeral 3 del Decreto 663 de 1993 por cuanto la Superintendencia de Valores dio trámite a la queja presentada contra la sociedad MULTIVALORES S.A. por las presuntas por las presuntas irregularidades en la administración de la sociedad.

A su turno, se cumplió la prerrogativa dispuesta en el literal b) del numeral 4 ibídem toda vez que el 22 de octubre de 2003 la Superintendencia de Valores practicó una visita a la sociedad MULTIVALORES S.A. para verificar las presuntas irregularidades en la administración de la sociedad. Además, al tenor del literal d) del numeral 5 ejusdem, el 22 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores ordenó como medida preventiva, la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A. Así las cosas, teniendo en cuenta que: i) la Superintendencia de Valores dio trámite a la queja presentada contra la sociedad MULTIVALORES S.A. por las presuntas irregularidades en la administración de la sociedad; ii) el 17 de octubre de 2003 recibió los estados financieros y ante el incumplimiento de las disposiciones de capital mínimo ordenó una visita a la sociedad MULTIVALORES S.A.; iii) el 22 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores practicó una visita a la sociedad MULTIVALORES S.A. por las presuntas irregularidades en la administración de la sociedad; y iv) que mediante Resolución del 22 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad MULTIVALORES S.A., resulta forzoso concluir que las actuaciones administrativas de inspección, vigilancia y control desplegadas por la entonces Superintendencia de Valores fueron adecuadas.

Al efecto, se evidencia que en la visita practicada el 22 de octubre de 2003, por la Superintendencia de Valores a la sociedad MULTIVALORES S.A., se indagó sobre las inconsistencias y pérdidas por valor de $4.722.809.000 que habían sido informadas por Mauricio Morales Castaño, representante legal de la sociedad comisionista de bolsa, a la Junta Directiva y puestas en conocimiento de la autoridad administrativa.

De hecho, el acta de dicha diligencia destaca que “[…] la comisión visitadora fue recibida por el Doctor Mauricio Morales Castaño, representante legal de la comisionista, a quien se le informó el propósito de la misma. Una vez enterado el Doctor Morales, se le solicitó que precisara sobre las inconsistencias comunicadas por él en el informe de gestión que presentara a la Junta Directiva de la firma de Bolsa y que enviara a la Superintendencia de Valores.

Específicamente se le preguntó sobre las pérdidas por valor de $4.722.908.000 indicadas por él en el referido informe”. Del mismo modo, observa la Sala que la Superintendencia de Valores al constatar que la comisionista de bolsa estaba presuntamente i) utilizando y disponiendo indebidamente de los dineros de los clientes, ii) ocultando pérdidas y iii) reportando información falsa, mediante Resolución del 22 de octubre de 2003, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de MULTIVALORES S.A..

Justamente, la referida autoridad administrativo halló que a partir de la información suministrada por el representante legal de la sociedad “[…] se advierte la utilización y disposición indebida de bienes (dinero y títulos) de propiedad de los clientes […] de la información reportada por la sociedad comisionista de bolsa, se advierte el ocultamiento de pérdidas y el reporte de información financiera falsa o engañosa”.

De otra parte, se advierte que las actuaciones surtidas por la Superintendencia de Valores se adelantaron oportunamente toda vez que, según se probó, el 22 de octubre de 2003, funcionarios de la Delegada para la Inspección y Vigilancia del Mercado visitaron a la sociedad MULTIVALORES S.A. y dadas las presuntas irregularidades de la administración de la sociedad, ese mismo día se ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad comisionista de bolsa.

Lo anterior, entonces, permite acreditar que la Superintendencia de Valores actuó con celeridad y en efecto, ello permite dar por sentado que las funciones y deberes a su cargo se satisficieron en cumplimiento de las prerrogativas sustanciales y formales que rigen la actuación administrativa. Por último, concluye la Sala que el obrar de Superintendencia de Valores satisfizo la prerrogativa consignada en el artículo 114 del Decreto – Ley 663 de 1993 toda vez que ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de MULTIVALORES S.A., al constatar que la sociedad comisionista de bolsa no cumplía con los requerimientos mínimos del capital y su patrimonio neto se reducía por debajo del 50% del capital suscrito.

De hecho, la Resolución del 22 de octubre de 2003 expedida por la Delegada para la Inspección y Vigilancia del Mercado de la Superintendencia Valores expuso textualmente: “[…] los hechos descritos en los considerandos anteriores configuran las causales previstas en el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero […] el reconocimiento de las pérdidas que figuran en los estados financieros remitidos a la Superintendencia de Valores mediante comunicación No. 2003010767 del 17 de octubre de 2003, los cuales si bien están suscritos por el revisor fiscal no se encuentran dictaminados en la medida en que la Superintendencia no ha recibido el informe y dictamen previsto en las normas, colocarían a la sociedad en incumplimiento de las disposiciones de capital mínimo […] procede la medida cuando la entidad no cumpla los requerimientos mínimos del capital y cuando se reduzca su patrimonio neto por debajo del 50%”.

Así las cosas, en el sub judice no se acreditó la falla del servicio imputada por el extremo activo a la Superintendencia Valores y que conllevó, según lo expuesto en el escrito de la demanda, a la aminoración patrimonial padecida por la sociedad demandante, consistente en la pérdida de inversiones y recursos económicos que estaban siendo manejados en el mercado de valores por la sociedad MULTIVALORES S.A., luego de la inadecuada labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció la Superintendencia de Valores sobre MULTIVALORES S.A., pues la parte demandante no arrimó al proceso medios de prueba conducentes, pertinentes y útiles, tendientes a acreditar la tardía o inadecuada función de inspección, vigilancia y control sobre la sociedad MULTIVALORES S.A. y por ello, bajo la óptica de un régimen subjetivo de responsabilidad, la falta de acreditación de la falla del servicio conlleva a la imposibilidad de imputación de responsabilidad al Estado.

Por último, es pertinente resaltar que conforme lo ha reiterado esta Corporación, las obligaciones funcionales de la Superintendencia de Valores se circunscriben a la inspección y vigilancia de la actividad financiera, aseguradora y bursátil, no a cogestionar o evitar los riesgos propios del sistema financiero[71]. Precisamente, esta Corporación mediante sentencia del 14 de septiembre de 2016[72], advirtió que la función de supervisión de la Superintendencia “[…] no consiste en garantizar el patrimonio de los accionistas e inversionistas contra cualquier pérdida y tiene como propósito asegurar el cumplimiento de las normas del sector por parte de las entidades que desarrollan este tipo de actividades, comoquiera que la obligación de la Superintendencia es de medio y no de resultado”.

En conclusión, el extremo activo no logró desvirtuar que la Superintendencia de Valores haya desatendido sus obligaciones funcionales, todo lo contrario, lo que se observa en el plenario, es que la referida Superintendencia tomó las medidas necesarias que de cara a sus funciones legalmente establecidas le correspondía adoptar y, en virtud de ello, satisfizo los deberes que orientan y regulan la actuación administrativa.

Por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia del 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, pues se constata que el daño antijurídico no es imputable a la Superintendencia de Valores porque no incurrió en falla del servicio de inspección y vigilancia sobre las empresas sometidas a su control. 6.3.3.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS.

TERCERO: En firme esta providencia remítase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JAIME ENRÍQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado EX1 ----------------------- [1] Fl.6 a 31, C. 1. [2] Según da cuenta el Certificado de Existencia y Representación Legal de Entidades Sin Ánimo de Lucro expedido por la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia (Fl. 2 a 5, C.1.): La Empresa Cotrafa de Servicios Sociales – COTRAFA SOCIAL, es una entidad sin animo de lucro identificada con NIT 811017024-3 cuyo objeto principal es “[…] la prestación de servicios de bienestar social a los asociados de Cotrafa Cooperativa Financiera, de las demás organizaciones del sector cooperativo y a la comunidad en general, mediante la administración, la promoción y el mercadeo de centros vacacionales, el establecimiento de programas de recreación dirigida y turismo, la realización de eventos de interés general en torno a la música y la prestación de servicios de carácter exequial y la promoción de actividades de educación y salud.

En desarrollo de su objeto Cotrafa Social fomentará la práctica de principios y valores cooperativos y ecológicos, que permitan el crecimiento integral humano”. [3] Poder amplio, especial y suficiente conferido por el señor Didier Jaime Lopera Cardona en su calidad de representante legal de la Empresa Cotrafa de Servicios Sociales (Fl. 1 y 3, C.1.) [4] Fl. 33, C.1. [5] De conformidad con el artículo 1º del Decreto 4327 de 2005, se fusionó “[…] la Superintendencia de Bancaria en la Superintendencia de Valores, la cual en adelante se denominará Superintendencia Financiera de Colombia.” [6] Fl. 388, C.1. [7] Fl. 428 a 444, C.1. [8] Fl. 390 a 427, C.1. [9] Fl. 447 a 479, C.2. [10] Fl. 484, C.2. [11] Fl. 496, C.2. [12] Fl. 500, C.2. [13] Fl. 177 a 183, C.2. [14] Fl. 502, C.2. [15] Fl. 503 a [16] Fl. 517 a 539, C.2. [17] La pretensión mayor de la demanda se estima en $1.045.490.925 [18] “Artículo 86.

Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación particular o de otra entidad pública.” [19] Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” [20] Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos [21] Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. [22] Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. [23] Fl. 330, C.1. [24] Fl.6 a 31, C. 1. [25] De conformidad con el artículo 1º del Decreto 4327 del 25 de noviembre 2005, se fusionó “[…] la Superintendencia de Bancaria en la Superintendencia de Valores, la cual en adelante se denominará Superintendencia Financiera de Colombia.” [26] Por el cual se adecua la estructura de la Comisión Nacional de Valores a su nueva naturaleza de Superintendencia. [27] Por el cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración. [28] Por el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura. [29] “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. [30] Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 [31] Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. [32] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. [33] Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. [35] “Artículo 189: Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 24.

Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados al público. Asimismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles.” [36]Artículo 3º del Decreto 2739 de 1991 por medio del cual se adecua la estructura de la Comisión Nacional de Valores a su nueva naturaleza de Superintendencia. [37] Por el cual se reestructura la Superintendencia de Valores. [38]Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración. [39] Corte Constitucional, sentencia C 692 del 5 de septiembre de 2007, Exp.

D. 6572. [40]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 29 de enero de 2018, Exp. 59179. [41] “Artículo 357. Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” [42] La Sala le otorga valor a las pruebas documentales presentadas en copia simple, en virtud de lo decidido en sentencia de unificación con radicado No. 25022, del 28 de agosto de 2013. [43] Fl. 275 a 277, C.1. [44] Fl. 12820 y 12821, C.1.

C.1. [45] Fl. 12858 a 12867, C.1. C.1. [46] Fl. 35, C.1. [47] Fl. 130 a 156, C.1. [48] Fl. 267, C.1. [49] Fl. 130 a 145, C.1. [50] Fl. 199 a 201, C.1. [51] Fl. 216 a 220, C.1. [52] Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. [53] Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26. Pág. 6. [54]“Artículo 2º: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacifica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. [55]“Artículo 58: Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial o indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción – administrativa, incluso respecto del precio”. [56] Fl. 275 a 277, C.1. [57] Fl. 12820 y 12821, C.1. [58] Fl. 12858 a 12867, C.1.

C.1. [59] Fl. 35, C.1. [60] Fl. 130 a 156, C.1. [61] Fl. 267, C.1. [62] Fl. 130 a 145, C.1. [63] Fl. 199 a 201, C.1. [64] Fl. 216 a 220, C.1. [65] Fl. 353 a 354, C.1. [66] Fl. 355 a 357, C.1. [67] Fl. 358 a 360, C.1. [68] “Artículo 217. Testigos Sospechosos. Son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés con relación a las partes o a sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.” [69] Cfr. Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [70] Sobre este punto a señalado la doctrina que “[…] si el juez permite al testigo exponer simples suposiciones, su declaración no deja por esto de ser un testimonio, pero carecerá de valor probatorio”.

DEVIS ECHANDÍA, HERNANDO: Compendio de la prueba judicial. Tomo II. Editorial Rubinzal – Culzoni Editores. Pp. 9 a 10. [71]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 25 de febrero de 2015, Exp. 27544; del 25 de marzo de 2015, Exp. 29444; y del 14 de septiembre de 2016, Exp. 37637. [72]Ibídem.