ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SEGUNDA INSTANCIA / DOBLE INSTANCIA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CAUSACIÓN DEL DAÑO / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / NORMA PROCESAL APLICABLE / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DEL PROCESO / CUANTÍA DE LAS PRETENSIONES / PRETENSIÓN MAYOR La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $154.500.000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 17 de junio de 1993; Exp. 7303; C.P. Carlos Betancur Jaramillo y del 8 de marzo de 2007; Exp. 16421; C.P. Ruth Stella Correa Palacio. CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTEO DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / HECHO DAÑOSO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 PRUEBAS EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA PRUEBA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / REQUISITOS DE LA PRUEBA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 28 de agosto de 2013; Exp. 25022; C.P. Enrique Gil Botero y del 22 de octubre de 2015; Exp. 26984. PRESUPUESTOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / DEBERES DEL ESTADO / DEBERES DE LA POLICÍA NACIONAL / FINES DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / REPARACIÓN DEL DAÑO / FUNCIONES DEL ALCALDE MUNICIPAL / FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DEBERES DE LA FUERZA PÚBLICA / FALLA DEL SERVICIO El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).

En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.

Se trata, pues, de una falla relativa del servicio. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN NACIONAL - ARTÍCULO 16 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 218 / LEY 62 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 NUMERAL 2 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 11 de julio de 1969;

Exp. 541; C.P. Carlos Portocarrero, de 11 de noviembre de 1990; Exp. 5737; C.P. Gustavo De Greiff Restrepo y de 29 de octubre de 1998; Exp. 10747; C.P. Ricardo Hoyos Duque y de 26 de noviembre de 2015; Exp. 34776. PRESUPUESTOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONCEPTO DE FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / REQUISITOS DE FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / AMENAZA A LA SEGURIDAD PERSONAL / LATENTE AMENAZA DE DAÑO / AMENAZA DE MUERTE DE GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / AMENAZA DEL DERECHO A LA VIDA / ACTO TERRORISTA El Estado es responsable patrimonialmente por actos terroristas dirigidos contra alguna de sus instituciones representativas, por falla del servicio, si: (i) existían amenazas de la acción terrorista en relación con esa institución y las autoridades, competentes y con capacidad para contener el ataque, omitieron ese deber o brindaron las condiciones de seguridad de forma insuficiente o tardía. (ii) Si los actos eran previsibles y resistibles y, a pesar de ello, no se adoptaron las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso.

Un acto terrorista reviste un carácter irresistible si, a pesar de que se adoptaron las medidas de seguridad, el Estado no pudo impedirlo -dada su magnitud y la limitación de recursos y capacidades-, e imprevisible si no era posible advertir, por anticipado, su ocurrencia, es decir, que el acontecimiento sucedió de manera súbita y repentina.

En suma, solo se configura la responsabilidad del Estado, si la entidad demandada tuvo conocimiento oportuno sobre la posible ocurrencia de un acto violento, o habría podido anticiparlo dadas las circunstancias específicas de orden público e información de inteligencia y, por ende, habría tenido la capacidad real de contenerlo o de mitigar los efectos lesivos, pero omitió ejercer oportunamente sus deberes jurídicos de seguridad y protección. NOTA DE RELATORÍA: sentencia de 20 de junio de 2017;

Exp.18860 y del 3 de noviembre de 1994; Exp. 7316. CAUSACIÓN DEL DAÑO / REPARACIÓN DEL DAÑO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ACTIVIDAD PELIGROSA / COMPETENCIA DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD / PRINCIPIO DE EQUIDAD / PRESUPUESTOS DE LA FALLA DEL SERVICIO / DEBERES DEL ESTADO / USO LEGITIMO DE LA FUERZA / ACTO TERRORISTA / CARRO BOMBA / IMPUTACIÓN DEL DAÑO / IMPROCEDENCIA DEL DAÑO ESPECIAL / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL En los eventos en que el acto terrorista se dirige contra una institución representativa del Estado no procede la condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones.

La jurisprudencia ha determinado que si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial. De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social (…) La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio.

Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas, y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección del Estado y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.

Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos, pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 6 de octubre de 2005; Exp. AG-2001-00948-01, de 20 de junio de 2017; Exp. 18860, del 3 de noviembre de 1994; Exp. 7316, de 11 de diciembre de 1990; Exp. 5417 y de 8 de febrero de 1999; Exp. 10731; C.P. Ricardo Hoyos Duque. HECHO DEL TERCERO / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA FALLA DEL SERVICIO / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CAUSALES EXCLUYENTES DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO [E]n los casos en los que no se acredite falla del servicio en atentados, enfrentamientos o tomas guerrilleras, el daño resulta atribuible al hecho exclusivo y determinante de un tercero. La aplicación de teorías objetivas de responsabilidad en estos casos, se soporta más en criterios de solidaridad, que en las categorías de la responsabilidad civil del Estado.

Estos títulos de imputación no son aplicables para definir a quién corresponde el deber de indemnizar por actos terroristas de terceros contra instituciones del Estado. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ACTO TERRORISTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / PREVISIBILIDAD DEL DAÑO / ARTEFACTO EXPLOSIVO / ACTO TERRORISTA / OLEODUCTO / FALTA DE LA PRUEBA / INSUFICIENCIA PROBATORIA / ATAQUE POR GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / DEBERES DEL ESTADO [N]o se allegaron pruebas que acreditaran que antes de la ocurrencia del acto terrorista se presentaran amenazas concretas contra el demandante o el Consorcio (…) o que, de ser ello así, hubieran puesto en conocimiento ese hecho ante las autoridades.

Además, la Policía del departamento de Norte de Santander y de los municipios de Pamplona, Toledo y Labateca informaron que no se encontraron antecedentes de los hechos ocurridos el 26 de febrero de 2001, ni de solicitudes de medidas de protección para los bienes [de la víctima]. No era posible advertir con anticipación que la retroexcavadora iba a ser objeto de una acción terrorista.

Tampoco era posible para la Policía concluir con antelación que los grupos ilegales actuarían en contra de la retroexcavadora, que no fue objeto de amenazas, y mucho menos, que pudieran evitar la detonación dado que se produjo de forma imprevista, sin que existiera sospecha alguna o actividad de inteligencia de la que pudiera inferir su ocurrencia. (…) Si bien, podría afirmarse como hecho notorio que los grupos insurgentes acuden de manera constante al uso de explosivos para atentar contra los oleoductos (art. 177 CPC), ni siquiera tal circunstancia permitiría que se disponga de un agente policial o de vigilancia especial en cada uno de los puntos de un oleoducto, que podrían ser susceptibles de un atentado terrorista, pues, en términos prácticos, el atentado podría ocurrir en cualquiera de los cientos o miles de kilómetros que integran dicha infraestructura.

Una exigencia en ese sentido implicaría adoptar medidas por fuera de las capacidades del Estado, además, equivaldría pedir de las autoridades la capacidad de predecir el sitio exacto donde podría ocurrir un atentado a lo largo del oleoducto. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / DEBERES DEL JUEZ / FUNCIONES DEL JUEZ / COMPETENCIA DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA / ARTEFACTO EXPLOSIVO / REQUISITOS DE FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN [E]n estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.

Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar la detonación de artefactos explosivos, además de la dificultad para controlar estas acciones, dada la facilidad con la que operan los grupos ilegales entrenados en el manejo de explosivos.

El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como no se probó omisión por parte de las autoridades en garantizar la protección del bien del demandante, ni que esa acción armada contra el oleoducto Caño Limón-Coveñas pudiera preverse y evitarse, la Sala confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 168 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 REGULACIÓN NORMATIVA DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / INEXISTENCIA DE LA TEMERIDAD PROCESAL / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA TEMERIDAD PROCESAL De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaraciones de voto de los honorables consejeros Jaime Enrique Rodriguez Navas y Nicolas Yepes Corrales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15000-23-31-000-2002-03722-01(38065) Actor: GABRIEL PACHÓN FERNÁNDEZ Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

ORDEN PÚBLICO-El presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público. FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador.

DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas por eso la falla del servicio es relativa. RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN EN ACTOS TERRORISTAS- Falla del servicio relativa. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-El Estado no es asegurador general contra daños.

ATENTADOS TERRORISTAS DIRIGIDOS CONTRA INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS DEL ESTADO-Responsabilidad por falla del servicio. ATENTADOS TERRORISTAS-Improcedencia de imputación por daño especial o riesgo excepcional. ATENTADOS TERRORISTAS-Hecho exclusivo y determinante de un tercero. TEORÍAS OBJETIVAS DE RESPONSABILIDAD-Se soportan más en criterios de solidaridad, que en categorías de la responsabilidad civil del Estado.

CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de agosto de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO El ELN incendió una retroexcavadora de propiedad de Gabriel Pachón Fernández con artefactos explosivos, cerca del oleoducto Caño Limón- Coveñas. Alega omisión en el deber de seguridad y protección.

ANTECEDENTES El 27 de noviembre de 2002, Gabriel Pachón Fernández, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los daños ocasionados a una retroexcavadora de su propiedad. Solicitó $483.115.350 por daño emergente y $561.924.000 por lucro cesante.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que un grupo armado al margen de la ley incendió la retroexcavadora marca John Deere, modelo 690D, serie 690DA516563 con artefactos explosivos cerca al oleoducto Caño Limón-Coveñas y la destruyeron totalmente. Adujo que como el ataque terrorista estaba dirigido contra un oleoducto que es operado por la empresa estatal Ecopetrol SA, el Estado debe responder por la existencia de un daño especial.

El 9 de abril 2003 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, señaló que se configuró el hecho de un tercero. El 2 de mayo de 2007 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

El demandante reiteró lo expuesto. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reiteró lo expuesto y agregó que el demandante no allegó pruebas para demostrar el perjuicio. El Ministerio Público conceptuó que no se acreditaron las condiciones en que ocurrieron los hechos, ni se aportaron pruebas que permitieran vincular directamente al Estado en la producción del daño, por acción u omisión. El 12 de agosto de 2009, el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia negó las pretensiones, porque no se probó que el incendio estuviera dirigido contra las instalaciones de Ecopetrol o la Policía, pues los terceros que incendiaron la retroexcavadora no manifestaron los motivos por los cuales ejecutaron dicho acto terrorista.

Concluyó que no era posible atribuir responsabilidad por daño especial, pues no se cumplieron los requisitos jurisprudenciales para su configuración. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 24 de noviembre de 2009 y admitido el 18 de febrero siguiente. Esgrimió que el demandado incumplió su deber de protección, pues los oleoductos son objetivo de los grupos subversivos y, por ello, la incursión del grupo armado al margen de la ley y el incendio de la retroexcavadora con artefactos explosivos, cerca al oleoducto Caño Limón-Coveñas, era un hecho notorio.

El 18 de marzo de 2010 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA[1], esto es, $154.500.000[2].

Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).

Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque la entidad demandada omitió el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -27 de noviembre de 2002- pues un grupo al margen de la ley incendió la retroexcavadora con artefactos explosivos el 26 de febrero de 2001 [hecho probado 6.3], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber.

Legitimación en la causa 4. Gabriel Pachón Fernández es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, porque es el propietario de la retroexcavadora incendiada [hecho probado 6.1]. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, está legitimada en la causa por pasiva, dado que es la entidad a la que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 218 CN y 1 de la Ley 62 de 1993).

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección ante la detonación de un artefacto explosivo contra una retroexcavadora, cerca de un oleoducto. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.

Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[4]. 6. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1 El 3 de octubre de 1991, Gabriel Pachón Fernández compró a Fabriciano Ardila Sabogal la retroexcavadora John Deere, modelo 690D, serie 690DA516563, según da cuenta copia auténtica del contrato de compraventa (f. 3 c. 2). 6.2 El 8 de noviembre de 2000, Gabriel Pachón Fernández arrendó al Consorcio ICAMEX-TERMOTÉCNICA la retroexcavadora marca John Deere, modelo 690D, serie DW690DA516563, motor T06414T172267, para la ejecución de las obras de mantenimiento del oleoducto Caño Limón-Coveñas del contrato DCC- 0313-96 que el consorcio había celebrado con Ecopetrol, según da cuenta copia auténtica del contrato de arrendamiento n°. 12 de 2000 (f. 8-12 c. 2) y de la constancia del consorcio del 23 de marzo de 2001 (f. 7 c. 2). 6.3 El 28 de febrero de 2001, Manuel José Escobar Ramírez denunció en la Policía Judicial de Saravena, Arauca, que el 26 de febrero de 2001 cuatro sujetos armados, con prendas que los identificaban como miembros del ELN, lo interceptaron a él y a otros empleados del Consorcio ICAMEX-TERMOTÉCNICA a la salida del oleoducto Caño Limón-Coveñas.

Los obligaron a bajar de las máquinas que transportaban e incendiaron con artefactos explosivos la retroexcavadora marca John Deere, modelo 690D, serie DW690DA516563, según da cuenta copia auténtica de la denuncia n°. 015 (f. 4 a 6 c. 2). 6.4 El 24 de abril de 2001, Talleres Autorizados SA evaluó la retroexcavadora marca John Deere 690D de propiedad de Gabriel Pachón Fernández, discriminó las piezas que estaban totalmente quemadas y concluyó que no era posible recuperarlas, según da cuenta copia auténtica del documento (f. 15 c. 2). 6.5 El 4 de septiembre de 2001, Gabriel Pachón Fernández recibió de Generali Colombia Seguros Generales SA la suma de $64.000.000, como indemnización definitiva por los hechos ocurridos el 26 de febrero de 2001 que afectaron la retroexcavadora, según da cuenta copia auténtica de la constancia firmada por Gabriel Pachón Fernández (f. 13 c. 2) y el comprobante de pago del cheque n°. 001684 del 7 de septiembre de 2001 (f. 14 c. 2). 6.6 Ecopetrol SA tenía intereses patrimoniales y económicos en el Complejo Petrolero de Caño Limón-Coveñas a través del Contrato de Asociación Cravo Norte con la Empresa Occidental de Colombia Inc. y suscribió el contrato DDC-0313-96 con ICAMEX-TERMOELÉCTRICA, como operadora de la Asociación Cravo Norte, según da cuenta simple de la certificación del 11 de abril de 2005, suscrita por el Gerente de la Regional Norte de Ecopetrol SA (f. 72 c. 2). 6.7 No se encontraron antecedentes relacionados con los hechos ocurridos el 26 de febrero de 2001, en los archivos de la estación de policía del municipio de Labateca según da cuenta copia simple del oficio n°. 0651 del 23 de febrero de 2006 suscrito por el comandante de esa estación (f. 155 c. 2). 6.8 No se encontraron antecedentes relacionados con los hechos del 26 de febrero de 2001 en la estación de policía del municipio de Toledo y la protección del oleoducto Caño Limón-Coveñas estaba a cargo del Ejército Nacional, porque se encuentra ubicado en la zona rural del municipio, según da cuenta copia simple del oficio n°. 080/XCOMAN-ESTOL del 24 de febrero de 2006 suscrito por el comandante de esa estación (f. 154 c. 2). 6.9 No hubo denuncias de Gabriel Pachón Fernández por los hechos ocurridos el 26 de febrero de 2001 ni solicitudes de protección de sus bienes, según da cuenta copia simple del oficio n°. 031/XDPAM-CODIN-C/744 del 25 de febrero de 2006, suscrito por el comandante del Tercer Distrito de la Policía del municipio de Pamplona (f. 152 c. 2). 6.10 No se encontraron antecedentes relacionados con los hechos ocurridos el 26 de febrero de 2001 en el Tercer Distrito de Pamplona, Policía Judicial, Grupo de Inteligencia, ni en las unidades que se encuentran sobre la vía Pamplona-Saravena.

Tampoco existía copia de documento que estableciera que Gabriel Pachón Fernández solicitó protección para sus bienes, según da cuenta copia simple del oficio n°. 1003/CODIN DENOR C/744 del 24 de marzo de 2006 del jefe de la oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía Nacional-Departamento Norte de Santander (f. 151 c. 2). Responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros dirigidos en contra de instituciones representativas del Estado 7.

El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).

En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[5]. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[6] -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[7] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[8] y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad[9].

Se trata, pues, de una falla relativa del servicio[10]. El Estado es responsable patrimonialmente por actos terroristas dirigidos contra alguna de sus instituciones representativas, por falla del servicio, si: (i) existían amenazas de la acción terrorista en relación con esa institución y las autoridades, competentes y con capacidad para contener el ataque, omitieron ese deber o brindaron las condiciones de seguridad de forma insuficiente o tardía. (ii) Si los actos eran previsibles y resistibles y, a pesar de ello, no se adoptaron las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso[11].

Un acto terrorista reviste un carácter irresistible si, a pesar de que se adoptaron las medidas de seguridad, el Estado no pudo impedirlo -dada su magnitud y la limitación de recursos y capacidades-, e imprevisible si no era posible advertir, por anticipado, su ocurrencia, es decir, que el acontecimiento sucedió de manera súbita y repentina[12].

En suma, solo se configura la responsabilidad del Estado, si la entidad demandada tuvo conocimiento oportuno sobre la posible ocurrencia de un acto violento, o habría podido anticiparlo dadas las circunstancias específicas de orden público e información de inteligencia y, por ende, habría tenido la capacidad real de contenerlo o de mitigar los efectos lesivos, pero omitió ejercer oportunamente sus deberes jurídicos de seguridad y protección. 8.

En los eventos en que el acto terrorista se dirige contra una institución representativa del Estado no procede la condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones[13]. La jurisprudencia ha determinado que si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial.

De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social[14]. La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas, y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección del Estado y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.

Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos[15], pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños.

Si el Estado, como organización de la convivencia social, fue creado para asegurar la supervivencia de la comunidad (artículo 2 CN), no resulta coherente estimar que la Policía, como cuerpo armado concebido para asegurar que los colombianos convivan en paz (artículo 218 CN), constituya por sí misma un riesgo indemnizable. La presencia del Estado no puede considerarse como una fuente creadora de riesgo, pues precisamente la prerrogativa legítima del ejercicio de coacción es un presupuesto material de la Constitución y un rasgo esencial del poder público.

En suma, en los casos en los que no se acredite falla del servicio en atentados, enfrentamientos o tomas guerrilleras, el daño resulta atribuible al hecho exclusivo y determinante de un tercero. La aplicación de teorías objetivas de responsabilidad en estos casos, se soporta más en criterios de solidaridad, que en las categorías de la responsabilidad civil del Estado.

Estos títulos de imputación no son aplicables para definir a quién corresponde el deber de indemnizar por actos terroristas de terceros contra instituciones del Estado. 9. Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, incurrió en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el atentado terrorista que incendió una retroexcavadora cerca al oleoducto Caño Limón-Coveñas.

Está acreditado que Ecopetrol celebró con el Consorcio ICAMEX-TERMOELÉCTRICA el contrato DDC-0313-96 [hechos probados 6.2 y 6.6], para la ejecución de este contrato, Gabriel Pachón Fernández arrendó al Consorcio ICAMEX-TERMOTÉCNICA una retroexcavadora [hecho probado 6.2] y el 26 de febrero de 2001 -a la salida del oleoducto Caño Limón-Coveñas-, el ELN interceptó a los operadores de la retroexcavadora, los obligó a bajarse e incendió con artefactos explosivos la máquina [hecho probado 6.3].

También quedó probado que por estos hechos la aseguradora Generali Colombia Seguros Generales SA indemnizó a Gabriel Pachón Fernández [hecho probado 6.5]. Por otra parte, no se allegaron pruebas que acreditaran que antes de la ocurrencia del acto terrorista se presentaran amenazas concretas contra el demandante o el Consorcio ICAMEX-TERMOELÉCTRICA o que, de ser ello así, hubieran puesto en conocimiento ese hecho ante las autoridades.

Además, la Policía del departamento de Norte de Santander y de los municipios de Pamplona, Toledo y Labateca informaron que no se encontraron antecedentes de los hechos ocurridos el 26 de febrero de 2001, ni de solicitudes de medidas de protección para los bienes de Gabriel Pachón Fernández [hechos probados 6.7, 6.8, 6.9 y 6.10]. No era posible advertir con anticipación que la retroexcavadora iba a ser objeto de una acción terrorista.

Tampoco era posible para la Policía concluir con antelación que los grupos ilegales actuarían en contra de la retroexcavadora, que no fue objeto de amenazas, y mucho menos, que pudieran evitar la detonación dado que se produjo de forma imprevista, sin que existiera sospecha alguna o actividad de inteligencia de la que pudiera inferir su ocurrencia. Los oleoductos y la infraestructura que permite su funcionamiento son instalaciones desplegadas a lo largo del territorio nacional para el transporte del petróleo, desde su yacimiento de explotación y hasta su puerto de embarque para exportación o planta de refinación. Dado que, en principio, el lugar de extracción del petróleo no coincide con la ubicación del puerto o la planta de refinación, los oleoductos suelen extenderse por varios cientos o miles de kilómetros (artículos 39, 45 y 189 y siguientes del Código de Petróleos-Decreto 1056 de 1953).

Si bien, podría afirmarse como hecho notorio que los grupos insurgentes acuden de manera constante al uso de explosivos para atentar contra los oleoductos (art. 177 CPC), ni siquiera tal circunstancia permitiría que se disponga de un agente policial o de vigilancia especial en cada uno de los puntos de un oleoducto, que podrían ser susceptibles de un atentado terrorista, pues, en términos prácticos, el atentado podría ocurrir en cualquiera de los cientos o miles de kilómetros que integran dicha infraestructura.

Una exigencia en ese sentido implicaría adoptar medidas por fuera de las capacidades del Estado, además, equivaldría pedir de las autoridades la capacidad de predecir el sitio exacto donde podría ocurrir un atentado a lo largo del oleoducto. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.

Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar la detonación de artefactos explosivos, además de la dificultad para controlar estas acciones, dada la facilidad con la que operan los grupos ilegales entrenados en el manejo de explosivos.

El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como no se probó omisión por parte de las autoridades en garantizar la protección del bien del demandante, ni que esa acción armada contra el oleoducto Caño Limón-Coveñas pudiera preverse y evitarse, la Sala confirmará la sentencia apelada. 10. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 12 de agosto de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Aclaro voto |Aclaro voto | HDN/OAO ACLARACIÓN DE VOTO / ATAQUE POR GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ACTO TERRORISTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / REQUISITOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / HECHO DEL TERCERO / RIESGO EXCEPCIONAL / FALTA DE LA PRUEBA / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Compartí la decisión que adoptó la Sala, porque consideré que la parte demandante no demostró a plenitud los elementos necesarios para atribuir responsabilidad patrimonial pública por riesgo excepcional con ocasión de daños derivados de actos violentos de terceros.

Llegué a esa conclusión, tras compartir la apreciación que de las pruebas hizo el Tribunal en la sentencia objeto de apelación a la luz de la jurisprudencia de la Sala Plena de Sección Tercera en la materia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15000-23-31-000-2002-03722-01(38065) Actor: GABRIEL PACHÓN FERNÁNDEZ Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Compartí la decisión que adoptó la Sala, porque consideré que la parte demandante no demostró a plenitud los elementos necesarios para atribuir responsabilidad patrimonial pública por riesgo excepcional con ocasión de daños derivados de actos violentos de terceros.

Llegué a esa conclusión, tras compartir la apreciación que de las pruebas hizo el Tribunal en la sentencia objeto de apelación a la luz de la jurisprudencia de la Sala Plena de Sección Tercera en la materia, jurisprudencia que encuentro bien resumida en el siguiente extracto: “18.37. Para que pueda imputarse responsabilidad a la administración a título de riesgo excepcional por los daños derivados de actos violentos de terceros, es necesario que el acto sea dirigido en contra de altos funcionarios, bienes o elementos representativos del Estado y que el fundamento de imputación, esto es, el riesgo creado por la administración a la población civil o a sus bienes sea cierto y lícito y de naturaleza excepcional, es decir, caracterizado por exceder las cargas públicas en relación con el provecho o utilidad para el Estado y la sociedad.” (Sent. 20-jun- 17.

Rad. 25000-23-26-000-1995-00595- 01(18860)) En estos términos dejo presentada mi aclaración de voto. Fecha ut supra. JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS Firmado electrónicamente ACLARACIÓN DE VOTO / PRESUPUESTOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / HECHO DAÑOSO / CAUSACIÓN DEL DAÑO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL / INTERPRETACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / EFECTOS DE LA JURISPRUDENCIA / EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ATAQUE POR GRUPO AL MARGEN DE LA LEY Pese a que, desde antes de la expedición de la Constitución de 1991, el Consejo de Estado desarrolló una teoría de responsabilidad estatal que incluía títulos objetivos de imputación, lo cierto es que las condenas por responsabilidad extracontractual se fundaban mayoritariamente en la responsabilidad aquilina o civilista, según la cual la reparación solo procedía bajo el régimen de falla o responsabilidad subjetiva cuando el servicio había funcionado mal o tardíamente.

Por ello, con el propósito de abarcar todos los títulos de imputación vigentes, la Carta Política incluyó una cláusula general de responsabilidad, según la cual, “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Como puede observarse, la disposición constitucional no regló bajo cual título debía realizarse la imputación de la responsabilidad, pues simplemente previó que el Estado debía responder cuando el hecho dañoso le fuera atribuible.

Sin embargo, esta Corporación reconoció que dicho artículo resultaba comprensivo de todos los regímenes de imputación por lo que era posible acudir a cualquier título de imputación. (…) Posteriormente, se consideró que había eventos en los cuales el estudio de la imputación debía definirse a través de naturaleza objetiva (…) la Sección Tercera en sus subsecciones, ha venido sostenido que la Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación en particular y, por consiguiente, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al juez definir, frente a cada caso concreto, el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 2 de febrero de 1984; Exp. 2744, de 20 de febrero de 1989; Exp. 4655, de 12 de julio de 1993; Exp. 7622, del 8 de mayo de 1995; Exp. 8118, del 19 de abril de 2012; Exp. 21215, del 6 de julio de 2020; Exp. 51317, de 28 de febrero de 2020; Exp. 41001-23-31-000-2012-00169-01, del 5 de marzo de 2015;

Exp. 30102, del 28 de febrero de 2020; Exp. 52851; C.P. Nicolás Yepes Corrales y del 6 de julio de 2020; Exp. 51317; C.P. Ramiro Pazos Guerrero. ACLARACIÓN DE VOTO / PRESUPUESTOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / FUNCIONES DEL JUEZ / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / CONCEPTO DE FALLA DEL SERVICIO / PRESUPUESTOS DE LA FALLA DEL SERVICIO / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO [E]l título de imputación dentro de los casos en los que se alegue la responsabilidad estatal por hechos perpetrados por grupos al margen de la ley no se define, a priori, por tratarse de un “hecho terrorista”, sino que corresponderá al juez, frente a cada caso concreto, fijar el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.

Como corolario de lo anterior, los títulos de imputación aplicables por el juez deben guardar sintonía con la realidad probatoria que se presenta en el caso concreto de manera que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.

(…) pese que la falla en el servicio “ha sido en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado”, incluso tratándose de actos violentos de terceros, lo cierto es que, en estos eventos, excepcionalmente y según el caso, se ha acepta la inclusión de otros títulos de responsabilidad objetivos de imputación. En tanto, será el juez de cara a los hechos probados y demás particularidades del caso concreto, el que determinará el título de atribución aplicable, sin estar circunscrito únicamente a la falla del servicio, como lo afirma la sentencia objeto de aclaración. (…) los argumentos esbozados en la sentencia del 29 de abril de 2020 para descartar de plano los títulos objetivos de imputación en el caso de hechos violentos ejecutados por terceros, no pueden ser acogidos, toda vez que desconocen el tenor del artículo 90 de la constitucional y el alcance que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado le ha asignado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 8 de mayo de 2020; Exp. 54148 ACLARACIÓN DE VOTO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ATAQUE TERRORISTA / ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA / FUNCIONES DEL JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE CARÁCTER OBJETIVO / TEORÍA DEL RIESGO / RIESGO EXCEPCIONAL / DAÑO ESPECIAL / FALLA DEL SERVICIO / FINES DEL ESTADO / DEBERES DEL ESTADO [L]os regímenes objetivos de imputación responden a una teoría de la responsabilidad acuñada a principios del siglo XX, fundada en la protección a la víctima del hecho dañoso, bajo la idea de que todo daño debe ser reparado con independencia de si el agente actuó o no con culpa, y que, por consiguiente, analiza quien debe responder por el daño sufrido cuando no puede ser atribuido a título de culpa.

Es por esta razón por la que, primigeniamente, se sustentó, en la denominada “teoría del riesgo”. (…) los títulos de imputación objetivos se encuentran comprendidos en el concepto de derecho de daños; cosa distinta es que aquellos solo apliquen eventualmente, de un lado, cuando la falla del servicio no permita sustentar la condena, y de otro, cuando el juez, en aplicación del principio iura novit curia y dadas las condiciones de cada caso concreto, considere que debe aplicarse determinado título de imputación para que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.

En efecto, el principio de solidaridad, de raigambre constitucional y que tiene una estrecha relación con la igualdad, es uno de los pilares del Estado Social de Derecho, que le impone la realización de actuaciones para beneficiar a los más vulnerables, pero no tiene un carácter absoluto e ilimitado, pues puede ser limitado con base en un juicio de razonabilidad y proporcionalidad, cuando deba ceder ante otros principios, valores y objetivos constitucionales, así, en tratándose del daño especial, se constituye en un fundamento complementario de la obligación de indemnizar, pero no de manera autónoma o principal, pues para configurarse la responsabilidad estatal, se requiere que el daño antijurídico resulte imputable al Estado, bien sea por causarlo materialmente, obrando ilícita o lícitamente y, en este último caso rompiendo el equilibrio de las cargas públicas al haber permitido o facilitado con su actuación, que se causara un daño por terceros.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 5 de julio de 1991; Exp. 6014, de 29 de abril de 1994; Exp. 7136 y del 23 de septiembre de 1994; Exp. 8577. ACLARACIÓN DE VOTO / DAÑO CAUSADO POR HECHO DEL TERCERO / IMPREVISIBILIDAD DEL HECHO DEL TERCERO / INEXISTENCIA DEL HECHO DEL TERCERO / IRRESISTIBILIDAD DEL HECHO DEL TERCERO / REQUISITOS DEL HECHO DEL TERCERO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / CAUSAL EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ATAQUE POR GRUPO AL MARGEN DE LA LEY [E]l hecho del tercero es un eximente de responsabilidad que busca “romper” la imputación, y no se puede configurar de manera automática, sino que requiere de la acreditación de los elementos que lo configuran.

(…) aunque fácticamente podría concluirse que los hechos terroristas siempre serán causa de un tercero, pues resulta evidente que fueron cometidos por un grupo armado al margen de la ley, lo cierto es que desde el punto de vista jurídico corresponde verificar que en efecto se materializó la causal eximente de responsabilidad, es decir, corresponde establecer conforme a las pruebas y demás elementos de convicción que: i) la única causa del daño es el hecho del tercero; ii) que el daño es imputable a ese tercero así no esté identificado y; iii) que sea imprevisible e irresistible y solo en la medida que esto quede acreditado podrá hablarse de la configuración del hecho de un tercero como eximente de responsabilidad.

En consecuencia, contrario a lo afirmado por la sentencia del 29 de abril de 2020, el simple hecho de no encontrar acreditada la falla en el servicio no deriva, al menos no automáticamente, en la configuración de la causal eximente de responsabilidad del hecho exclusivo y determinante de un tercero. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: NICOLAS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15000-23-31-000-2002-03722-01(38065) Actor: GABRIEL PACHÓN FERNÁNDEZ Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ACLARACIÓN DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Subsección, procedo a exponer las razones por las cuales aclaro mi voto en la sentencia del 29 de abril de 2020, a través de la cual se confirmó la sentencia del 12 de agosto de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.

En efecto, aunque comparto la decisión adoptada, esto es, que debían negarse las pretensiones de la demanda, estimo necesario precisar que para los casos en los que se debate la responsabilidad de la Administración por actos violentos dirigidos contra alguna de las instituciones representativas del Estado, no se ha privilegiado algún título de imputación. Por lo anterior, no comparto las afirmaciones contenidas en el fallo referentes a que: i) los títulos de imputación de daño especial y riesgo excepcional no son aplicables tratándose de daños generados por terceros en el caso actos terroristas; ii) los títulos objetivos de imputación no se soportan en el derecho de daños, sino en criterios de solidaridad; iv) cuando no existe falla del servicio, la responsabilidad por hechos terroristas se atribuye automáticamente al hecho de un tercero. Como explicaré, a mi juicio, estas afirmaciones no solo desconocen lo reglado en el artículo 90 de la Constitución de 1991 sobre el régimen de responsabilidad estatal, sino también la teoría del derecho de daños que al respecto se ha construido.

Veamos: 1. El artículo 90 Superior no privilegió ningún título de imputación Pese a que, desde antes de la expedición de la Constitución de 1991, el Consejo de Estado desarrolló una teoría de responsabilidad estatal que incluía títulos objetivos de imputación[16], lo cierto es que las condenas por responsabilidad extracontractual se fundaban mayoritariamente en la responsabilidad aquilina o civilista, según la cual la reparación solo procedía bajo el régimen de falla o responsabilidad subjetiva cuando el servicio había funcionado mal o tardíamente.

Por ello, con el propósito de abarcar todos los títulos de imputación vigentes[17], la Carta Política incluyó una cláusula general de responsabilidad, según la cual, “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Como puede observarse, la disposición constitucional no regló bajo cual título debía realizarse la imputación de la responsabilidad, pues simplemente previó que el Estado debía responder cuando el hecho dañoso le fuera atribuible.

Sin embargo, esta Corporación reconoció que dicho artículo resultaba comprensivo de todos los regímenes de imputación por lo que era posible acudir a cualquier título de imputación. Así, en sentencia del año 1993 concluyó que: “No obstante lo anterior, la denominada imputación jurídica (imputatio iure) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas o regímenes de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política” [18].

Posteriormente, se consideró que había eventos en los cuales el estudio de la imputación debía definirse a través de naturaleza objetiva, en tal sentido en sentencia de 1995 se indicó que: “La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar.

La diferencia estriba, en consecuencia, en los títulos jurídicos de imputación del daño, determinantes de la causalidad jurídica más allá de la simple causalidad material que se deriva del nexo causal. Así, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, serán títulos jurídicos de imputación, por ejemplo, ‘los mandatos de la buena fe, igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos’ (art. 28, ley 80 de 1993), en la extracontractual lo serán, además, la falla del servicio que es el título de imputación más frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con el servicio, prevista, para citar algunas disposiciones en el inciso 2o. del artículo 90 de la C. N. Y en el 77 del C.C.A.; la igualdad de las personas ante la ley (art. 13 de la C. N.); la proporcionalidad en la distribución de las cargas públicas (art. 95 No. 9 y 216 de la C. N., entre otros); el riesgo excepcional establecido, por ejemplo, por la ley 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la administración de justicia (art. 40 del C. de P. C.., 414 del C. de P.P. etc.) la inconstitucionalidad de la ley declarada judicialmente, y principios de justicia y equidad como éste del no enriquecimiento sin causa” [19].

Bajo este mismo derrotero y al analizar un caso en el que se estudiaba si un hecho terrorista perpetrado por un grupo al margen de la ley daba lugar a la responsabilidad estatal, la Sección Tercera en sentencia de unificación de abril de 2012, concluyó que: “¨[e]l modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.

Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos ‘títulos de imputación’ como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado” [20].

Bajo este contexto, la Sección Tercera en sus subsecciones, ha venido sostenido que la Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación en particular[21] y, por consiguiente, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al juez definir, frente a cada caso concreto, el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar[22].

En consecuencia y, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, el título de imputación dentro de los casos en los que se alegue la responsabilidad estatal por hechos perpetrados por grupos al margen de la ley no se define, a priori, por tratarse de un “hecho terrorista”, sino que corresponderá al juez, frente a cada caso concreto, fijar el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.

Como corolario de lo anterior, los títulos de imputación aplicables por el juez deben guardar sintonía con la realidad probatoria que se presenta en el caso concreto de manera que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.

Esto no significa que en estos casos se avale una cláusula de responsabilidad ilimitada, lo que ello busca es darle efecto útil a lo reglado en el artículo 90 Superior, que como se dijo, no privilegió ningún título de imputación y, por ende, impide que, en estos casos, el juez se limite el estudio a uno solo, esto es, la falla del servicio.

Así las cosas, pese que la falla en el servicio “ha sido en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado”[23], incluso tratándose de actos violentos de terceros, lo cierto es que, en estos eventos, excepcionalmente y según el caso, se ha acepta la inclusión de otros títulos de responsabilidad objetivos de imputación[24].

En tanto, será el juez de cara a los hechos probados y demás particularidades del caso concreto, el que determinará el título de atribución aplicable, sin estar circunscrito únicamente a la falla del servicio, como lo afirma la sentencia objeto de aclaración. En consecuencia, según mi criterio, los argumentos esbozados en la sentencia del 29 de abril de 2020 para descartar de plano los títulos objetivos de imputación en el caso de hechos violentos ejecutados por terceros, no pueden ser acogidos, toda vez que desconocen el tenor del artículo 90 de la constitucional y el alcance que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado le ha asignado. 2.

La responsabilidad objetiva sí responde a la teoría del derecho de daños Ahora bien, en el fallo aclarado, se afirma que ¨[L]a aplicación de teorías objetivas de responsabilidad en estos casos se soporta más en criterios de solidaridad, que en las categorías del derecho de daño (sic), por lo cual esos títulos de imputación no son aplicables para definir a quién corresponde el deber de indemnizar por actos terroristas de terceros contra instituciones del Estado”.

Sobre el punto, lo primero a precisar, es que si bien en los años noventa[25], la jurisprudencia del Consejo de Estado cimentó las condenas estatales por actos terroristas en el principio de solidaridad, ello no significa que los regímenes objetivos de imputación no correspondan al derecho de daños, pues dichos títulos son aceptados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia como idóneos, en aquellos casos en los que la falla del servicio resulta insuficiente o inadecuada para determinar la imputación del hecho dañoso.

En efecto, los regímenes objetivos de imputación responden a una teoría de la responsabilidad acuñada a principios del siglo XX[26], fundada en la protección a la víctima del hecho dañoso, bajo la idea de que todo daño debe ser reparado con independencia de si el agente actuó o no con culpa, y que, por consiguiente, analiza quien debe responder por el daño sufrido cuando no puede ser atribuido a título de culpa.

Es por esta razón por la que, primigeniamente, se sustentó, en la denominada “teoría del riesgo”[27]. Así pues, los denominados títulos objetivos tienen como propósito fundar la responsabilidad en conceptos como la teoría del riesgo, el desbalance de las cargas públicas y el principio de confianza, entre otros[28], cuando la culpa o negligencia no son suficientes para sustentar el juicio de responsabilidad.

Bajo este panorama es claro que, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, los títulos de imputación objetivos se encuentran comprendidos en el concepto de derecho de daños; cosa distinta es que aquellos solo apliquen eventualmente, de un lado, cuando la falla del servicio no permita sustentar la condena, y de otro, cuando el juez, en aplicación del principio iura novit curia y dadas las condiciones de cada caso concreto, considere que debe aplicarse determinado título de imputación para que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.

En efecto, el principio de solidaridad, de raigambre constitucional y que tiene una estrecha relación con la igualdad, es uno de los pilares del Estado Social de Derecho, que le impone la realización de actuaciones para beneficiar a los más vulnerables, pero no tiene un carácter absoluto e ilimitado, pues puede ser limitado con base en un juicio de razonabilidad y proporcionalidad, cuando deba ceder ante otros principios, valores y objetivos constitucionales, así, en tratándose del daño especial, se constituye en un fundamento complementario de la obligación de indemnizar, pero no de manera autónoma o principal, pues para configurarse la responsabilidad estatal, se requiere que el daño antijurídico resulte imputable al Estado, bien sea por causarlo materialmente, obrando ilícita o lícitamente y, en este último caso rompiendo el equilibrio de las cargas públicas al haber permitido o facilitado con su actuación, que se causara un daño por terceros.

Por lo anterior, al afirmar -en la sentencia- que los títulos objetivos de imputación obedecen a la solidaridad, es desconocer la obligación de verificar la existencia de los elementos estructurales de la obligación de indemnizar, especialmente la imputación[29]. 3. La ausencia de falla no constituye automáticamente en el hecho de un tercero Finalmente, estimo que no resulta acertado afirmar que “en los casos en los que no se acredite falla del servicio en atentados, enfrentamientos o tomas guerrilleras, el daño resulta atribuible al hecho exclusivo y determinante de un tercero”.

Lo anterior, porque: i) aquellos son elementos independientes de la responsabilidad y ii) el hecho del tercero como causal eximente debe ser exclusiva y estar acreditada. Respecto a lo primero, debe señalarse que el hecho del tercero es un eximente de responsabilidad que busca “romper” la imputación, y no se puede configurar de manera automática, sino que requiere de la acreditación de los elementos que lo configuran.

Y frente a lo segundo, porque aunque fácticamente podría concluirse que los hechos terroristas siempre serán causa de un tercero, pues resulta evidente que fueron cometidos por un grupo armado al margen de la ley, lo cierto es que desde el punto de vista jurídico corresponde verificar que en efecto se materializó la causal eximente de responsabilidad, es decir, corresponde establecer conforme a las pruebas y demás elementos de convicción que: i) la única causa del daño es el hecho del tercero; ii) que el daño es imputable a ese tercero así no esté identificado y; iii) que sea imprevisible e irresistible y solo en la medida que esto quede acreditado podrá hablarse de la configuración del hecho de un tercero como eximente de responsabilidad[30].

En consecuencia, contrario a lo afirmado por la sentencia del 29 de abril de 2020, el simple hecho de no encontrar acreditada la falla en el servicio no deriva, al menos no automáticamente, en la configuración de la causal eximente de responsabilidad del hecho exclusivo y determinante de un tercero. En este sentido dejo aclarada mi posición respecto al caso objeto de estudio.

Fecha ut supra NICOLÁS YEPES CORRALES P7 ----------------------- [1] Se aplican las cuantías previstas en la Ley 446 de 1998, pues a la fecha de interposición del recurso de apelación -26 de agosto de 2009- ya habían entrado a regir, por Ley 954 de 28 de abril de 2005. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2002, $309.000, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].

El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [6] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541 [fundamento jurídico 62], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de junio de 2017, Rad. 18.860 [fundamento jurídico 14], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 pp. 493-494, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de noviembre de 1994, Rad. 7.316 [fundamento jurídico 5-9], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 p. 497, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [13] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de diciembre de 1990, Rad. 5.417, [fundamento jurídico 3] y sentencia de 8 de febrero de 1999, Rad. 10.731 [fundamento jurídico 1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 478 y 481, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [14] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de julio de 1947 [fundamento jurídico 8] S.V. Jorge Lamus Girón y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 1973 [fundamento jurídico 9].

Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 91 y 93, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [15] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de octubre de 2005, Rad. AG-2001-00948-01 [fundamento jurídico 5.2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 484, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [16] Con la sentencia de 29 de julio de 1947 proferida en el caso “El Siglo S.A. Vs. La Nación” se aplicó el titulo de imputación por daño especial; después con sentencia de 2 de febrero de 1984, en el expediente 2744, se reconoció la figura jurídica del “riesgo excepcional”; y más adelante con la sentencia de 20 de febrero de 1989 en el expediente 4655 se adoptó el concepto de falta con base en la falla presunta del servicio.

Estos fueron los primeros antecedentes de la a aplicación de títulos objetivos de imputación en nuestro sistema judicial administrativo [17] En la Ponencia presentada ante la Asamblea Nacional Constituyente para la inclusión de este artículo “Por otra parte, conviene señalar que el régimen que se propone en materia de responsabilidad patrimonial del Estado no se limita a su mera consagración expresa a nivel constitucional, sino que, además incorpora los más modernos criterios sobre la materia, consistentes en radicar el fundamento de esa responsabilidad en el daño antijurídico y en su imputabilidad al órgano estatal, De esta manera se resuelve el problema que hoy ya plantea la evidente insuficiencia del criterio de la llamada “falla del servicio público”, dentro de la cual no caben todas las actuales formas y casos de responsabilidad patrimonial, tales como el de “la responsabilidad por daño especial”.

“En otras palabras, se desplaza el soporte de la responsabilidad administrativa, del concepto subjetivo de la antijuridicidad de la acción del Estado al concepto objetivo de la antijuridicidad del daño producido por ella. Esta antijuridicidad habrá de predicarse cuando se cause un detrimento patrimonial que carezca de un título jurídico válido y que exceda el conjunto de cargas que normalmente debe soportar el individuo en su vida social”.

(Se subraya) [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de julio 12 de 1993, expediente 7622. [19] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de mayo de 1995, expediente 8118. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de abril de 2012, radicación 19001-23-31-000-1999-00815-01 NI. 21215. [21] Al respecto consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección b, sentencia del 6 de julio de 2020, radicación 13001- 33-31-001-1999-00344-01 NI 51317;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de febrero de 2020 radicación 41001-23-31-000- 2012-00169-01. Consejo de Estado, Sección tercera, subsección b, sentencia del 5 de marzo de 2015, radicación 50001-23-31-000-2002-00375-01 NI 30102; consejo de Estado, Sección Tercera, subsección C, sentencia del 28 de febrero de 2020, radicación 41001-23-31-000-2012-00169-01 NI 52851 [22] En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que “no todos los casos en los que se discuta la responsabilidad del Estado por daños derivados de un supuesto de hecho que guarde semejanzas deben resolverse de la misma forma pues, se insiste, el juez puede –en cada caso concreto- válidamente considerar que existen razones tanto jurídicas como fácticas que justifican la aplicación de un título de imputación o una motivación diferente.” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección b, sentencia del 6 de julio de 2020, radicación 13001-33-31-001-1999-00344-01 NI 51317 [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2020, radicación 05001-23-31-000-2010-02008-01 NI 54148 [24] Aunque el Consejo de Estado ha reconocido que en estos casos podría aplicarse el título de daño especial, lo cierto es que existen voces disidentes que sostienen que no es posible acuñar este título de imputación, de forma que la responsabilidad bajo el título objetivo de imputación por actos violentos de terceros solo aplica por riesgo excepcional.

Lo anterior, toda vez que uno de los requisitos de procedencia del daño especial es que la actuación lícita del Estado cause un desequilibrio de las cargas públicas, en tanto, la acción terrorista generalmente proviene de terceros, lo que impide tener por acreditado ese elemento. Sobre este particular consultar: M’Causland Sánchez. María Cecilia.

Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos de terceros. Carlos Bernal Pulido y Jorge Fabra Zamora [Ed.]. La Filosofía de la Responsabilidad Civil. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2013. P.549 y sgtes. [25] Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 1991, radicación 6014 y Sección Tercera, sentencia 29 de abril de 1994, radicación 7136;

Sección Tercera, sentencia del 23 de septiembre de 1994 radicación 8577. [26] Velásquez Posada Obdulio. Responsabilidad Civil Extracontractual. Segunda Edición. Ed. Temis. Bogotá, 2013, pág. 32 [27] La discusión sobre qué régimen de responsabilidad debe privilegiarse no es novedosa, incluso los hermanos Mazeaud, expresan la disyuntiva entre la responsabilidad subjetiva y objetiva así: “Tal es la cuestión que separa a los autores, por defender los unos la teoría clásica y tradicional de la culpa, y por negar los otros la necesidad de la culpa y adoptar la llamada teoría del riesgo”.

Citado en Velásquez Posada Obdulio. Ob. Cit. Pág.33 [28] KEMELMAJER DE CARLUCCI, Aida/ PARELLADA, Carlos. Responsabilidad civil. Capítulo X. Factores objetivos de atribución. Editorial Hammurabi S.R.L., Buenos Aires, 1997 [29] M’Causland Sánchez, M. C. (2013). Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos de terceros. En C. Bernal Pulido y J. Fabra Zamora (Ed.), La Filosofía de la Responsabilidad Civil (555-569).

Universidad Externado de Colombia. Disponible en https://bdigital.uexternado.edu.co/bitstream/handle/001/4210/MAGGC-spa-2013- Responsab‘ ’ ‹ ™ ” d e ý cu!"òó^–¨1ðßÈ´ß´ßÈ´ß´ß?´ßȃ?ÈgÈMÈ2h[z h[z 5?OJ[30]PJQJ[31]\?aJmHXnH sHXtH 6h[z h[z 5?OJ[32]PJQJ[33]\?^J[34]aJmH$nH sH$tH 2h[z h[z 5?OJ[35]PJQJ[36]\?^J[37]mHXnH sHXtH,h[z h[z OJ[38]PJQJ[39]^J[40]mHXnH sHXtH &h[z h[z 5?OJ[41]ilidad_del_Estado_por_danos_causados_por_actos_violentos_de_terceros ?sequence=1&isAllowed=y [42] Velásquez Posada Obdulio.

Ob cit. Pág. 749.