RECURSO DE QUEJA – Frente a decisión que rechaza por improcedente el recurso de apelación presentado contra la sentencia / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Pretensión de nulidad del acto municipal por medio del cual se revoca un acto administrativo obtenido por un presunto silencio positivo y se ordena cancelar una escritura que protocolizó un silencio administrativo en forma legal / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA – Para conocer las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden municipal / RECURSO DE APELACIÓN FRENTE A SENTENCIA - Bien denegado por ser el proceso de única instancia La CONSTRUCTORA ARAWAK LTDA. y el señor RAÚL SUÁREZ CASTILLO, integrantes del CONSORCIO SUÁREZ VELANDÍA, presentaron demanda, en ejercicio de la acción de nulidad, para obtener la declaratoria de la nulidad de la Resolución núm. 162 de 8 de junio de 2007, “POR MEDIO DE LA CUAL SE REVOCA UN ACTO ADMINISTRATIVO OBTENIDO POR UN PRESUNTO SILENCIO POSITIVO Y SE ORDENA CANCELAR UNA ESCRITURA QUE PROTOCOLIZÓ UN SILENCIO ADMINISTRATIVO EN FORMA LEGAL”, expedida por el SECRETARIO DE DESPACHO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL DE FUNZA.

El Tribunal profirió sentencia de única instancia el 19 de julio de 2012, a través de la cual denegó la pretensión de nulidad de la Resolución núm. 162 de 8 de junio de 2007, por considerar que la protocolización del acto presunto del silencio administrativo positivo transgredía normas de índole superior, pues la administración ya había dado respuesta de fondo y no se podía entender concedida una licencia que no cumplía con los requisitos legales.

Contra la sentencia del Tribunal la parte actora interpuso recurso de apelación a pesar de que dicha providencia se profirió en única instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 131 del CCA, […] Por lo anterior, el Despacho reitera que le asistió razón al Tribunal al rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 19 de julio de 2012, pues el proceso se tramitó en única instancia, lo que descarta la vulneración del debido proceso y la configuró una causal de nulidad, conforme lo indicó el Tribunal en el auto de 13 de septiembre de 2012.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 131 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00111-01 Actor: CONSTRUCTORA ARAWAK LTDA. Y RAUL SUAREZ CASTILLO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - SIC Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema:

RESUELVE

RECURSO DE QUEJA AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide el recurso de queja interpuesto por el apoderado de la CONSTRUCTORA ARAWAK LTDA. y el señor RAÚL SUÁREZ CASTILLO, integrantes del CONSORCIO SUÁREZ VELANDÍA, contra el auto de 16 de agosto de 2012, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”[1], rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 19 de julio de 2012.

I.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 19 de julio de 2012, al considerar que el proceso era de única instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 131 del Decreto 01 de 1984[2], razón por la que la apelación de la sentencia no era procedente[3].

II.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE QUEJA La parte actora sostuvo que el Tribunal le negó la concesión del recurso de apelación contra la sentencia de 19 de julio de 2012, bajo el argumento de que el asuntó era de única instancia, lo cual constituía una mera formalidad, por lo que, a su juicio, se incurrió en un error que vulneró el principio de la doble instancia y su derecho al debido proceso[4].

III. CONSIDERACIONES El Despacho considera que le asistió razón al Tribunal al rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 19 de julio de 2012, habida cuenta que el asunto se tramitó en única instancia, conforme a la norma de competencia prevista en el numeral 1 del artículo 131 del CCA, por lo siguiente: La CONSTRUCTORA ARAWAK LTDA. y el señor RAÚL SUÁREZ CASTILLO, integrantes del CONSORCIO SUÁREZ VELANDÍA, presentaron demanda, en ejercicio de la acción de nulidad, para obtener la declaratoria de la nulidad de la Resolución núm. 162 de 8 de junio de 2007, “POR MEDIO DE LA CUAL SE REVOCA UN ACTO ADMINISTRATIVO OBTENIDO POR UN PRESUNTO SILENCIO POSITIVO Y SE ORDENA CANCELAR UNA ESCRITURA QUE PROTOCOLIZÓ UN SILENCIO ADMINISTRATIVO EN FORMA LEGAL”, expedida por el SECRETARIO DE DESPACHO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL DE FUNZA[5].

El Tribunal profirió sentencia de única instancia el 19 de julio de 2012, a través de la cual denegó la pretensión de nulidad de la Resolución núm. 162 de 8 de junio de 2007, por considerar que la protocolización del acto presunto del silencio administrativo positivo transgredía normas de índole superior, pues la administración ya había dado respuesta de fondo y no se podía entender concedida una licencia que no cumplía con los requisitos legales[6].

Contra la sentencia del Tribunal la parte actora interpuso recurso de apelación a pesar de que dicha providencia se profirió en única instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 131 del CCA, el cual establece lo siguiente: “[…] Artículo 131. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:      1.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal […]”. Por lo anterior, el Despacho reitera que le asistió razón al Tribunal al rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 19 de julio de 2012, pues el proceso se tramitó en única instancia, lo que descarta la vulneración del debido proceso y la configuró una causal de nulidad, conforme lo indicó el Tribunal en el auto de 13 de septiembre de 2012[7].

Cabe resaltar que el artículo 31 de la Constitución Política de Colombia[8], le otorgó la posibilidad al legislador de establecer excepciones al principio general de que toda sentencia puede ser apelada. En consecuencia, la decisión del legislador de ordenar que las acciones nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en las cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal, sea de competencia en única instancia de los tribunales administrativos y, por ende, no susceptible del recuro de apelación, de ninguna manera contraviene el artículo 31 de la Constitución Política de Colombia.

En relación con la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos, prevista en la Ley 446 de 7 de julio de 1998[9], la Corte Constitucional en sentencia C-040 de 2002, sostuvo: “[…] 3- La doble instancia reviste gran importancia en nuestro ordenamiento jurídico y tiene una relación estrecha con el derecho al debido proceso, como forma de garantizar la recta administración de justicia. Así, esta Corporación en la sentencia C-153 de 1995, señaló que “el recurso de apelación hace parte de la garantía general y universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa para obtener la tutela de un interés jurídico propio, con el fin de que el juez de grado superior revise y corrija los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a- quo.” 4- La consagración de la doble instancia tiene entonces un vínculo estrecho con el debido proceso y el derecho de defensa, ya que busca la protección de los derechos de quienes acuden al aparato estatal en busca de justicia. Sin embargo, la posibilidad de apelar una sentencia adversa no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa en todos los campos, pues la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el Legislador podrá consagrar excepciones al principio general, según el cual toda sentencia es apelable o consultable.

La Carta expresamente sólo establece el derecho a impugnar la sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela (CP arts 28 y 86). Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, como la Convención Interamericana o el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, y que hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), prevén el derecho a impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa posibilidad en los otros campos del derecho, para los cuáles exigen únicamente que la persona sea oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley[10].

Conforme a lo anterior, a pesar de la importancia que puede tener la posibilidad de apelar una sentencia contraria, es claro que, tal y como esta Corte lo ha señalado en numerosas ocasiones, no es obligatorio que todos los procesos judiciales sean de doble instancia. Así, la sentencia C-345 de 1993, entre muchas otras que han abordado el tema, precisó que "el artículo 31 superior establece el principio de la doble instancia, de donde se deduce el de apelación de toda sentencia, pero con las excepciones legales, como lo dispone la norma constitucional.

Excepciones que se encuentran en cabeza del legislador para que sea él quien las determine, desde luego, con observancia del principio de igualdad". 5- El análisis precedente es suficiente para concluir que el principio de la doble instancia (CP art. 31) no reviste un carácter absoluto, pues no hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso, ya que la procedencia de la apelación puede ser determinada por el legislador de acuerdo con la naturaleza del proceso y la providencia, y la calidad o el monto del agravio referido a la respectiva parte[11].

En ese orden de ideas, la ley puede consagrar excepciones a la doble instancia, salvo cuando se trata de sentencias penales condenatorias o de fallos de tutela, los cuales siempre podrán ser impugnados, según los artículos 29 y 86 de la Carta.[12] (…) 8- La doctrina constitucional sobre la relación entre la doble instancia y el debido proceso, reseñada en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es suficiente para concluir que el cargo del demandante no está llamado a prosperar.

En efecto, las expresiones acusadas establecen que ciertos procesos de la jurisdicción contenciosa administrativa son de única instancia. Ahora bien, como ya se vio en esta sentencia, y en otras anteriores[13], los procesos judiciales de única instancia, siempre y cuando no sean de carácter penal o acciones de tutela, no son inconstitucionales per se, pues las garantías derivadas del debido proceso pueden ser logradas de otras formas, sin que ello implique ninguna violación a los derechos constitucionales.

Nada se opone entonces a que existan procesos de única instancia en la jurisdicción administrativa […]”. Por lo expuesto, el Despacho considera que estuvo bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 19 de julio de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, dado que se dictó dentro de un proceso tramitado en única instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: DECLARAR bien denegado el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la CONSTRUCTORA ARAWAK LTDA. y el señor RAÚL SUÁREZ CASTILLO, integrantes del CONSORCIO SUÁREZ VELANDÍA, contra la sentencia de 19 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por las razones expuestas en esta providencia.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante CCA. [3] En el auto de 16 de agosto de 2012, el Tribunal consideró lo siguiente: “[…] 1º. La CONSTRUCTORA ARAWAK LTDA y el señor RAÚL SUÁREZ CASTILLO, integrantes del CONSORCIO SUÁREZ VELANDIA, a través de apoderado judicial, ejercieron la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que esta Corporación declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el siguiente documento: -.

Resolución 162 de 8 de junio de 2007, emitida por el Secretario de Planeación del MUNICIPIO DE FUNZA – CUNDINAMARCA, a través de la cual se revocó el acto administrativo obtenido por el presunto silencio administrativo y se ordenó cancelar una escritura pública que protocolizó el silencio administrativo en forma legal. 2º. En el presente asunto se controvierte un acto administrativo que carece de cuantía. 3º.

A través de auto de 22 de mayo de 2008, fue admitida la demanda de la referencia, con la especificación que se le daría al presente asunto el trámite del proceso ordinario de única instancia. Decisión que no fue recurrida por la parte actora, y que por tanto, cobró firmeza. (se resalta). 4º. De conformidad con el numeral 1 del artículo 131 del Decreto 01 de 1984, los Tribunales Administrativos son competentes para conocer en única instancia, entre otros asuntos, “de los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal”, tal como se trata del presente asunto. 5º.

En ese contexto, se tiene que el artículo 181 del Decreto 01 de 1984 establece que son apelables, entre otras providencias, las sentencias de primera instancia de los Tribunales. Sin embargo, en el presente asunto, se tiene que la sentencia de diecinueve (19) de julio de dos mil doce (2012) proferida por esta Corporación fue dictada al interior de un proceso de única instancia, razón por la cual el recurso de apelación no es procedente, por lo tanto, se procederá a rechazarse […]”. [4] Al respecto, la recurrente en su recurso de queja señaló: “[…] Los argumentos expuestos por la H. Sala son básicamente que en el auto admisorio de la demanda se dijo que se trataba de un proceso de única instancia y que la sentencia se dictó dentro de esa clase de trámite por lo cual se rechaza el recurso de apelación. Como puede verse es una cuestión de simple forma nada más. Por ello debe aplicarse el principio de eficacia consagrado en el artículo 3º inciso 5º del C.C.A., que indica cuales son los principios orientadores del Código (…).

Por otra parte, si en una providencia se produjo un error al interpretar de determinada forma una norma, que no fue advertido por las partes en el proceso, no quiero ello decir que posteriormente el juez no lo pueda subsanar y, sabiendo que existió el error, vaya a causar perjuicios a la parte contra la que se produjo tal equivocación. La citada equivocación genera la causal de nulidad establecida en el numeral 4 del artículo 140 del C.P.C., adelantar el trámite de la demanda por procedimiento diferente al que corresponde y es una nulidad insaneable, que por lo tanto puede corregirse de oficio o a petición de parte en cualquier tiempo.

Considero que, con los recursos presentados, todavía se está en tiempo de sanear dicha irregularidad la cual tiene que ver con la doble instancia que mediante los mismos se está debatiendo en este momento. El principio de la doble instancia es crucial para el presente proceso y su violación atacaría directamente el derecho fundamental al debido proceso y a la garantía constitucional del derecho a la defensa el cual se vería mutilado […]”. [5] En dicho acto se consideró lo siguiente: “[…] De lo anterior se puede concluir que hubiera actuado incorrectamente la Administración Municipal si hubiera aceptado la petición elevada por la solicitante al consentir que las áreas de cesión obligatorias dentro del proyecto “EL PORTÓN DE TIGAGOTA” fueran compensadas, pues hubiera incurrido en una violación flagrante del ordenamiento jurídico nacional y local emitiendo un Acto Administrativo que desconociera las normas citadas, además de constituir una manifiesta inconstitucionalidad e ilegalidad en el trámite de este tipo de procedimientos; esto, toda vez que como se ha venido recalcando, no existía para esa época en el municipio reglamentación para el efecto.

Así las cosas, no obstante como se ha advertido, el Municipio no necesita el consentimiento del particular para proceder a la revocatoria de una Acto Administrativo, o como en el caso que nos ocupa, del Silencio Administrativo presunto protocolizado mediante escritura pública 1.000, la Administración Municipal ordenará revocar y cancelar el Acto protocolizado de conformidad con el artículo 74 del C.C.A. […]”. [6] Para tal efecto, el Tribunal señaló lo siguiente: “[…] Precisado lo anterior, la Sala considera que la actuación desplegada por la ahora demandante constituye una actuación temeraria, en la medida en que desconoció el principio constitucional de buena fe, por cuanto acudió, en primer lugar ante un Notario, funcionario que da fe pública de actos jurídicos, con el propósito de protocolizar un acto presunto de silencio administrativo positivo a su favor, habiendo obtenido respuesta de su petición por parte de la administración, la que si bien fue negativa a sus intereses, constituyó una respuesta de fondo; de igual manera, generó que la administración tuviera que expedir un acto administrativo que revocara el obtenido por el presunto silencio administrativo positivo, figura ésta que no existió, pues, se insiste, la administración respondió la petición ante ella elevada.

Finalmente, acudió ante la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de lograr una declaratoria de nulidad del acto que revocó el acto presunto del silencio administrativo positivo, sin que, se insiste, esta última figura hubiese existido. Todas las anteriores actuaciones desplegadas constituyeron, sin lugar a dudas, un abuso del derecho por parte de la demandante, de su derecho de acudir ante la administración municipal para hacerla operar, y su derecho a accionar ante la administración de justicia, a sabiendas que carecía de razones para hacerlo, pues, la respuesta a su petición ya había sido obtenida, y si no estaba de acuerdo con ella contaba con los recursos de vía gubernativa para debatirla, más no podía acudir ante un Notario Público para dar fe de un acto jurídico que no correspondía al mundo jurídico, luego hacer que la administración municipal desplegara su funcionamiento, y finalmente acudir ante la administración de justicia en un proceso ordinario que lleva 4 años […]”. [7] En el auto de 13 de septiembre de 2012, el Tribunal consideró lo siguiente: “[…] 6º.

Ahora bien, es necesario precisarle al recurrente que en este caso no se trata de un error de interpretación y mucho menos de un yerro que deba ser subsanado por esta Corporación en este momento procesal, que no genera ningún tipo de nulidad procesal, pues las reglas de competencia son claras al establecer qué procesos deben ser conocidos en única y en primera instancia por este Tribunal, tal como fue explicado en precedencia, razón por la que, al tratarse éste de un asunto de única instancia, es claro que no procedía el recurso de apelación, sin que ello trasgreda el principio de doble instancia, por cuanto ha sido el Legislador quien ha dispuesto las normas de competencia […]”. [8] El artículo 31 de la Constitución Política establece lo siguiente: “Artículo 31.- Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único” (Negrillas fuera del texto). [9] “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”. [10] Ver artículo 8 de la Convención Interamericana y artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [11] Ver sentencia C-153 de 1995. [12] Sobre este tema pueden consultarse las sentencias C-005 de 1993, C-019 de 1993, C-345 de 1993, C-017 de 1996. [13] Ver sentencia C-351 de 1994, en el mismo sentido ver la sentencia C- 179 de 1995.