11001-03-24-000-2006-00122-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2006-00122-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2021-11-11

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Asociación Sindical De Profesores Universitarios - Aspu·Demandado: Universidad Del Atlántico; Nación - Ministerio De Hacienda Y Crédito Público – Minhacienda - Dirección De Apoyo Fiscal

De qué trata

Síntesis: [D]e una detenida lectura del artículo 1º de la Ley 550 de 1999, que se refiere al ámbito de aplicación de la ley, en concordancia con el régimen especial aplicable a los entes territoriales, la Sala de Decisión encuentra que esta norma establece que la misma será aplicable a toda «empresa» que opere de manera permanente en el territorio nacional, pero para efectos de limitar el ámbito de aplicación de la norma, restringe dicha actividad económica a aquella realizada por cualquier clase de «persona jurídica» nacional o extranjera, de carácter privado como público o de economía mixta […] De manera que, cuando la norma se refiere a «empresa», nótese que lo está haciendo desde el punto de vista del concepto universal, esto es, todo lo que semánticamente se entienda por tal y en los términos del artículo 25 del Código de Comercio, lo que incluiría tanto personas naturales como jurídicas. Ahora bien, la Sala advierte que la norma explícitamente utiliza el verbo «realizar» para restringir su aplicación solo a la actividad económica empresarial desarrollada por cualquier clase de «persona jurídica», ya sea esta nacional o extranjera, ya sea esta de naturaleza privada, pública o de economía mixta, con las específicas excepciones en la misma norma contenidas. En otras palabras, la norma se refiere al carácter de empresa, como cualquier actividad de carácter económico o industrial que realice una persona, pero restringe su marco de aplicación señalando expresamente que la empresa debe ser desarrollada por todas las denominadas jurídicas y, por tanto, es a ellas a la cuales se les puede aplicar, conforme al ámbito descrito, un acuerdo de reestructuración de pasivos. Así las cosas, para la Sala de Decisión, conforme se infiere del contenido del artículo 1 de la Ley 550 de 1999 y del criterio acogido por la Corte Constitucional en la sentencia transcrita para determinar a quienes se aplica dicha norma, esto es a todos los prestadores de un «servicio público», la referida norma era aplicable, desde su expedición y, por tanto, el 8 de noviembre de 2004 a los entes educativos públicos de educación superior y de naturaleza pública como lo es la Universidad del Atlántico.EDUCACIÓN / ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS - Universidad / AUTORIZACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO AL RECTOR - Para someter a la universidad a la Ley 550 de 1999 / FACULTAD DEL RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO - Para vincular al centro educativo al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos / AUTONOMÍA UNIVERSITARIA - Eficacia / AUTONOMÍA UNIVERSITARIA Y PRINCIPIO DE BUENA FE / DEBIDO PROCESO EDUCATIVO - No vulneraciónEn el sub lite, la parte actora señaló que con la expedición del acto acusado se desconoció al debido proceso educativo, por cuanto el Rector de la Universidad del Atlántico no se encontraba facultado para vincular a dicho ente universitario al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos del centro educativo. Al respecto y contrario a lo afirmado por la parte actora, la Sala encuentra que el Rector sí se encontraba plenamente facultado para someter a la Universidad del Atlántico al referido proceso promocional, tal y como lo autorizó el Consejo Superior Universitario en el acto acusado. En efecto, la Resolución No. 023 de 8 de noviembre de 2004 dispuso expresamente que el Consejo Superior Universitario autorizaba “al rector para que la Universidad del Atlántico se someta a las disposiciones de la Ley 550 del 30 de diciembre de 1999, y sus decretos reglamentarios, previa solicitud y cumplimiento de los requerimientos exigidos para tal efecto” y en el marco de la autorización, “el rector deberá implementar un proceso de reestructuración administrativa, que conlleve la reducción de costos en un 50%, y otras medidas complementarias para garantizar la viabilidad y sostenibilidad institucional”. Cabe resaltar que, de conformidad con los artículos 62 y 64 de la Ley 30 de 1992, el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno del centro educativo, al cual le compete, en el marco de la autonomía universitaria, expedir las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, el sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y, formación de sus docentes, como bien se precisó con antelación. […] [E]s claro que los Estatutos de la Universidad del Atlántico, vigentes para diciembre de 2004, en desarrollo de los principios de autonomía administrativa y presupuestal, facultaban al Consejo Superior Universitario, como máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad en materia presupuestal, para que autorizara válidamente al rector para efectos de que este ejecutase las medidas necesarias para la recuperación del patrimonio del ente educativo a través de la presentación de una solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su vinculación a la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 del 1999. De manera que no le asiste razón a la parte actora cuando señaló que el rector no se encontraba facultado por el Consejo Superior Universitario, en la medida que por el contrario si contaba con autorización, previa, expresa y claro. En igual sentido, la Sala considera que tampoco es de recibo el argumento relativo a que la autorización debía otorgar expresas facultades dentro de este para solicitar, negociar y suscribir un acuerdo de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 del 1999.CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / ACTO DE CARÁCTER GENERAL / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR / ACTO DE CARÁCTER GENERAL Y ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR - Diferencias / ACTO DE AUTORIZACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO PARA SOMETER AL ENTE UNIVERSITARIO A UN ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS - Naturaleza / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - No vulneración[E]l Estatuto General de la Universidad diferencia muy bien los actos de carácter general de los de contenido particular, para lo cual llama acuerdos a los actos de contenido general y abstracto y, a su turno, llama resoluciones a los de contenido particular o subjetivo. […] Así las cosas, si se revisa el contenido de la Resolución Superior No.023 de 8 de noviembre de 2004, se puede observar que en la reunión del Consejo Superior Universitario efectuada el día 8 de noviembre de 2004, este aprobó por unanimidad autorizar al rector de la Universidad del Atlántico para que la institución se acoja a la Ley 550 de 1999, cumpliéndose así los requerimientos estatutarios prescritos para tal efecto y, por tanto, como artículo único se autoriza al rector para que la Universidad del Atlántico se someta a las disposiciones de la referida ley y sus decretos reglamentarios, previa solicitud del cumplimiento de los requerimientos exigido para tal efecto: […] En este sentido, se observa que, el acto administrativo así proferido tiene la naturaleza propia de los actos de carácter particular y concreto, por cuanto se trata de facultar al rector para realizar y ejecutar una actividad de carácter administrativo, esto es, para garantizar la viabilidad y sostenibilidad institucional y, por tanto, no obedece a la naturaleza de las decisiones de carácter general y abstracto como quiso presentarlo el actor, de manera que, la expedición a través de una «resolución» se adecúa a los estatutos. Bien lo consideró el ente universitario cuando señaló que la autorización expedida por el Consejo Superior del ente Universitario, no guardaba relación con una decisión asociada a una política o a la aprobación de un plan de desarrollo que haya debido ser objeto de un denominado «Acuerdo Superior». […] Así las cosas, para la Sala, en tanto la resolución demandada no puede ser concebida como un acto de carácter general, que debiera tramitarse a través de lo que el Estatuto General denominó «acuerdo o acto de carácter general» y, encontrando que en el inciso tercero del artículo 6 de la Ley 550 de 1999, no se exige requisito estatutario especial o legal para efectos de la expedición de las resoluciones de autorización de carácter particular y concreto, como lo es la demandada, el cargo de violación del debido proceso no tiene vocación alguna de prosperar, pues de lo expuesto se tiene que por parte del Consejo Superior Universitario fueron respetados tanto la ley como los estatutos de la Universidad del Atlántico y, con ello, el procedimiento establecido en estos.

EDUCACIÓN / ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS – Universidad / UNIVERSIDAD PÚBLICA – Aplicación de la Ley 550 de 1999 [D]e una detenida lectura del artículo 1º de la Ley 550 de 1999, que se refiere al ámbito de aplicación de la ley, en concordancia con el régimen especial aplicable a los entes territoriales, la Sala de Decisión encuentra que esta norma establece que la misma será aplicable a toda «empresa» que opere de manera permanente en el territorio nacional, pero para efectos de limitar el ámbito de aplicación de la norma, restringe dicha actividad económica a aquella realizada por cualquier clase de «persona jurídica» nacional o extranjera, de carácter privado como público o de economía mixta […] De manera que, cuando la norma se refiere a «empresa», nótese que lo está haciendo desde el punto de vista del concepto universal, esto es, todo lo que semánticamente se entienda por tal y en los términos del artículo 25 del Código de Comercio, lo que incluiría tanto personas naturales como jurídicas.

Ahora bien, la Sala advierte que la norma explícitamente utiliza el verbo «realizar» para restringir su aplicación solo a la actividad económica empresarial desarrollada por cualquier clase de «persona jurídica», ya sea esta nacional o extranjera, ya sea esta de naturaleza privada, pública o de economía mixta, con las específicas excepciones en la misma norma contenidas.

En otras palabras, la norma se refiere al carácter de empresa, como cualquier actividad de carácter económico o industrial que realice una persona, pero restringe su marco de aplicación señalando expresamente que la empresa debe ser desarrollada por todas las denominadas jurídicas y, por tanto, es a ellas a la cuales se les puede aplicar, conforme al ámbito descrito, un acuerdo de reestructuración de pasivos.

Así las cosas, para la Sala de Decisión, conforme se infiere del contenido del artículo 1 de la Ley 550 de 1999 y del criterio acogido por la Corte Constitucional en la sentencia transcrita para determinar a quienes se aplica dicha norma, esto es a todos los prestadores de un «servicio público», la referida norma era aplicable, desde su expedición y, por tanto, el 8 de noviembre de 2004 a los entes educativos públicos de educación superior y de naturaleza pública como lo es la Universidad del Atlántico.

EDUCACIÓN / ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS – Universidad / AUTORIZACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO AL RECTOR – Para someter a la universidad a la Ley 550 de 1999 / FACULTAD DEL RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO – Para vincular al centro educativo al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos / AUTONOMÍA UNIVERSITARIA – Eficacia / AUTONOMÍA UNIVERSITARIA Y PRINCIPIO DE BUENA FE / DEBIDO PROCESO EDUCATIVO – No vulneración En el sub lite, la parte actora señaló que con la expedición del acto acusado se desconoció al debido proceso educativo, por cuanto el Rector de la Universidad del Atlántico no se encontraba facultado para vincular a dicho ente universitario al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos del centro educativo.

Al respecto y contrario a lo afirmado por la parte actora, la Sala encuentra que el Rector sí se encontraba plenamente facultado para someter a la Universidad del Atlántico al referido proceso promocional, tal y como lo autorizó el Consejo Superior Universitario en el acto acusado. En efecto, la Resolución No. 023 de 8 de noviembre de 2004 dispuso expresamente que el Consejo Superior Universitario autorizaba “al rector para que la Universidad del Atlántico se someta a las disposiciones de la Ley 550 del 30 de diciembre de 1999, y sus decretos reglamentarios, previa solicitud y cumplimiento de los requerimientos exigidos para tal efecto” y en el marco de la autorización, “el rector deberá implementar un proceso de reestructuración administrativa, que conlleve la reducción de costos en un 50%, y otras medidas complementarias para garantizar la viabilidad y sostenibilidad institucional”.

Cabe resaltar que, de conformidad con los artículos 62 y 64 de la Ley 30 de 1992, el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno del centro educativo, al cual le compete, en el marco de la autonomía universitaria, expedir las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, el sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y, formación de sus docentes, como bien se precisó con antelación. […] [E]s claro que los Estatutos de la Universidad del Atlántico, vigentes para diciembre de 2004, en desarrollo de los principios de autonomía administrativa y presupuestal, facultaban al Consejo Superior Universitario, como máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad en materia presupuestal, para que autorizara válidamente al rector para efectos de que este ejecutase las medidas necesarias para la recuperación del patrimonio del ente educativo a través de la presentación de una solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su vinculación a la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 del 1999.

De manera que no le asiste razón a la parte actora cuando señaló que el rector no se encontraba facultado por el Consejo Superior Universitario, en la medida que por el contrario si contaba con autorización, previa, expresa y claro. En igual sentido, la Sala considera que tampoco es de recibo el argumento relativo a que la autorización debía otorgar expresas facultades dentro de este para solicitar, negociar y suscribir un acuerdo de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 del 1999.

CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / ACTO DE CARÁCTER GENERAL / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR / ACTO DE CARÁCTER GENERAL Y ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Diferencias / ACTO DE AUTORIZACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO PARA SOMETER AL ENTE UNIVERSITARIO A UN ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS – Naturaleza / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – No vulneración [E]l Estatuto General de la Universidad diferencia muy bien los actos de carácter general de los de contenido particular, para lo cual llama acuerdos a los actos de contenido general y abstracto y, a su turno, llama resoluciones a los de contenido particular o subjetivo. […] Así las cosas, si se revisa el contenido de la Resolución Superior No.023 de 8 de noviembre de 2004, se puede observar que en la reunión del Consejo Superior Universitario efectuada el día 8 de noviembre de 2004, este aprobó por unanimidad autorizar al rector de la Universidad del Atlántico para que la institución se acoja a la Ley 550 de 1999, cumpliéndose así los requerimientos estatutarios prescritos para tal efecto y, por tanto, como artículo único se autoriza al rector para que la Universidad del Atlántico se someta a las disposiciones de la referida ley y sus decretos reglamentarios, previa solicitud del cumplimiento de los requerimientos exigido para tal efecto: […] En este sentido, se observa que, el acto administrativo así proferido tiene la naturaleza propia de los actos de carácter particular y concreto, por cuanto se trata de facultar al rector para realizar y ejecutar una actividad de carácter administrativo, esto es, para garantizar la viabilidad y sostenibilidad institucional y, por tanto, no obedece a la naturaleza de las decisiones de carácter general y abstracto como quiso presentarlo el actor, de manera que, la expedición a través de una «resolución» se adecúa a los estatutos.

Bien lo consideró el ente universitario cuando señaló que la autorización expedida por el Consejo Superior del ente Universitario, no guardaba relación con una decisión asociada a una política o a la aprobación de un plan de desarrollo que haya debido ser objeto de un denominado «Acuerdo Superior». […] Así las cosas, para la Sala, en tanto la resolución demandada no puede ser concebida como un acto de carácter general, que debiera tramitarse a través de lo que el Estatuto General denominó «acuerdo o acto de carácter general» y, encontrando que en el inciso tercero del artículo 6 de la Ley 550 de 1999, no se exige requisito estatutario especial o legal para efectos de la expedición de las resoluciones de autorización de carácter particular y concreto, como lo es la demandada, el cargo de violación del debido proceso no tiene vocación alguna de prosperar, pues de lo expuesto se tiene que por parte del Consejo Superior Universitario fueron respetados tanto la ley como los estatutos de la Universidad del Atlántico y, con ello, el procedimiento establecido en estos.

FUENTE FORMAL: LEY 550 DE 1999 / LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 62 / LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 64 / ACUERDO 0013 DE 1998 UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO / ESTATUTOS UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO / LEY 922 DE 2005 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 023 DE 2004 (8 de noviembre) CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00122-00 Actor: ASOCIACIÓN SINDICAL DE PROFESORES UNIVERSITARIOS - ASPU Demandado: UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO;

NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – MINHACIENDA - DIRECCIÓN DE APOYO FISCAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Tema: LEY 550 DE 1999 – SOLICITUD DE PROMOCIÓN DE UN ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS EN UNIVERSIDADES PÚBLICAS / UNIVERSIDADES PÚBLICAS – PRINCIPIO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA La Sala procede a resolver la demanda de nulidad presentada por la Asociación Sindical de Profesores Universitarios – ASPU, en contra de la Resolución No 023 de 8 de noviembre 2004, expedida por el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, mediante la cual se concede una autorización al Rector de la Universidad del Atlántico, y de la Resolución No. 454 de 2 de marzo de 2005, expedida por la Directora General de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de la cual se acepta la solicitud para adelantar la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por la Universidad del Atlántico y se designa un promotor.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Asociación Sindical de Profesores Universitarios – ASPU, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, presentó demanda en la que solicitó se efectuaran las siguientes declaraciones: […] A. LA NULIDAD ABSOLUTA de la Resolución No. 023 del 8 de noviembre de 2004 expedida por el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, mediante la cual se autorizó al Rector para que se sometiera a las disposiciones de la Ley 550 de 1999 y demás disposiciones complementarias.

B. LA NULIDAD ABSOLUTA de la Resolución No. 454 de fecha marzo 2 de 2005, proferida por la Directora General de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se resolvió: “Aceptar la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por la Universidad del Atlántico (Departamento del Atlántico), dado que ha acreditado los requisitos exigidos por las Leyes 550 de 1999 y 922 de 2004 para el efecto.[1] […] I.1.1.

Los hechos que sustentan la demanda 2. La parte actora, como fundamento de sus pretensiones, expuso los hechos que se sintetizan a continuación[2]: 3. El Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, el día 8 de noviembre de 2004, aprobó[3], en un solo debate, la autorización para que el ente público educativo se acogiera a la aplicación de la Ley 550 de 1999 y, como consecuencia de ello, expidió la Resolución No. 023 de 2004[4]. 4.

El Congreso de la República, a su turno, el día 29 de diciembre de 2004 promulgó la Ley 922 de 2004, por medio de la cual prorrogó la vigencia de la Ley 550 de 1999 por el término de dos (2) años y, en su artículo segundo incluyó, en su ámbito de aplicación, a las universidades estatales del orden nacional y territorial. 5. El Rector de la Universidad del Atlántico, mediante Radicado No. 1-2004-087042 de 29 de diciembre de 2004, solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público le fuera aprobada la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos[5]. 6.

La Directora General de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fecha 26 de enero de 2005, dio respuesta a la solicitud del rector de la Universidad del Atlántico en los siguientes términos[6]: […] En atención al asunto de la referencia, me permito adjuntar al presente el análisis que sobre el diligenciamiento de los requisitos dispuestos por las Leyes 922 de 2004 y 550 de 1999, ha efectuado esta Dirección para aceptar la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos conforme con la normatividad citada.

Conforme con el análisis señalado, corresponde a la Universidad por Usted representada actualizar la información de carácter administrativo, contable y financiero de acuerdo con las observaciones allí indicadas, a fin de evaluar la solicitud y si es del caso, proceder a su aceptación. Es preciso destacar que dicha aceptación procede siempre que se cumpla a cabalidad con el diligenciamiento de los requisitos dispuestos por la Ley 550 para la iniciación de un acuerdo reestructuración de pasivos. […] 7.

A su turno, la Directora General de Apoyo Fiscal anexó, junto con el oficio anterior, el Memorando de 18 de enero de 2005[7] dirigido a esta funcionaria y suscrito por el doctor Andrés Giovanni Lombana, consultor contable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, donde este último efectuó un pormenorizado estudio de la solicitud y documentación aportada por el Rector de la Universidad del Atlántico, particularmente respecto de la acreditación de las condiciones establecidas en la Ley 550 de 1999, y donde este concluyó: “Teniendo en cuenta que mediante oficio radicado el 29 de diciembre de 2004 con el número 1-2004-087042 el Doctor Iván Valencia Martínez, en su calidad de rector encargado de la Universidad del Atlántico solicitó la promoción de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos de los que trata la Ley 550 de 1999, me permito hacer las siguientes observaciones: […] […] Conclusión. De acuerdo a [sic] lo anterior, teniendo en cuenta las características de la información presentada por la Universidad del Atlántico, se recomienda no aceptar la solicitud de dar inicio a la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos por cuanto no se cumple con los requisitos exigidos por la Ley 550/99 el decreto 694/00 y demás normas complementarias para iniciar el proceso de reestructuración de pasivos.

Se recomienda a la Universidad de efectuar una nueva solicitud atendiendo las recomendaciones hechas en este documento y teniendo presente que la fecha de corte de la información deberá ser la correspondiente al último día calendario del mes inmediatamente anterior a la fecha de la nueva solicitud. […] 8. A su turno, la Asociación Sindical de Profesores Universitarios señala en su demanda que, la Universidad del Atlántico por intermedio del Rector, el 24 de febrero de 2005 radicó nuevamente solicitud para que se le aceptará el inicio de la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos, sin cumplir los requerimientos efectuados y los requisitos legales: […] La Universidad del Atlántico no atendió los requerimientos hechos por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y sin acreditar los requisitos legales exigidos en los artículos 6 y 20 de la Ley 550 de 1999, sobre los cuales se hicieron las observaciones y requerimientos por parte de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para entrar en un proceso de Promoción de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, el día 24 de febrero de 2005 pidió nuevamente se aceptara su solicitud.[…] 9.

Refirió finalmente la demandante en su escrito que, sin el lleno de los requisitos legales, la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el día 2 de marzo de 2005, profirió la Resolución No. 454 de 2005 aceptando la solicitud hecha por el rector de la Universidad para adelantar la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos y designó un promotor.[8] I.1.2.- Fundamento de derecho y concepto de la violación 10.

La parte actora cita como normas transgredidas los artículos 29 y 69 de la Constitución Política; los artículos 28 y 57 de la Ley 30 de 1992; el inciso 2º del artículo sexto de la Ley 550 de 1999; el inciso 3º del artículo 6 de la Ley 550 de 1999; el artículo 20 de la Ley 550 de 1999, y el numeral 1º del artículo 4 del Decreto 694 de 2000, y esgrime los siguientes planteamientos al momento de desarrollar el concepto de violación. i) Primer cargo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004.

Violación directa del artículo 29 de la Constitución Política, del inciso tercero del artículo 6º de la Ley 550 del 1999 y de los Estatutos de la Universidad del Atlántico. 11. La parte actora consideró que la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004 desconoció el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y, por ende, vulneró lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 6º de la Ley 550 del 1999, por cuanto el rector de la Universidad del Atlántico, de conformidad con los estatutos del centro educativo, no se encontraba facultado para vincular a dicho ente universitario al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos. 12.

En tal sentido señaló que el rector no podía suscribir un acuerdo de reestructuración de pasivos que exige como requisito previo aportar la constancia de autorización del órgano competente del ente universitario, en tanto no contaba con ella. 13. Para el actor, sin perjuicio de lo anterior, y en caso que se admitiera en gracia de discusión que la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004 fue la autorización conferida para dicho propósito por parte del Consejo Superior de la Universidad, en su entender la misma resultaba insuficiente, toda vez que la misma no indicaba, de manera clara y expresa, que se le facultaba para solicitar, negociar y suscribir un acuerdo de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 del 1999. 14.

Para la accionante, se requería que el Consejo Superior Universitario otorgara facultades al Rector «[…] para modificar el régimen de organización y funcionamiento interno de la Universidad, o sea para modificar, suprimir, fusionar o reestructurar sus dependencias, así como también efectuar modificaciones presupuestales y financieras etc.» 15.

De otro lado, el demandante argumentó que con la expedición de la Resolución No. 023 de 8 de noviembre de 2004 también se quebrantó lo dispuesto en el Estatuto General de la Universidad Atlántico, especialmente lo consagrado en el Título X, Capítulo Único, inciso primero del artículo 8 del Acuerdo No. 003 de 30 de diciembre de 1998, modificado por el Acuerdo No. 001 de 25 de febrero de 1994. 16.

Para ello afirmó que el acto de autorización no se encuentra de conformidad con las prescripciones del ordenamiento jurídico, pues debió expedirse mediante un acuerdo, por tratarse de un acto de carácter general que afecta las políticas de planeación, organización y funcionamiento interno de la Universidad, razón por la cual precisa que su trámite y aprobación debió ser precedida de la discusión y análisis del mismo en dos debates ante el Consejo Superior. 17.

Recordó que la norma estatutaria dispuso que “los actos de carácter general de los Consejos Superior y Académico se llaman, respectivamente, Acuerdos Superiores y Académicos; los de carácter particular, resoluciones superiores o académicas”, además que “los acuerdos se aprobarán mediante dos debates realizados en días diferentes”. 18.

En este sentido, advirtió que la autorización que le otorgó el Consejo Superior de dicha Universidad al Rector de la Universidad del Atlántico, es a todas luces ilegal y violatoria del debido proceso interno de la Universidad, particularmente, en cuanto se refiere al procedimiento de expedición de los actos administrativos. 19. Finalmente, concluyó que el acto administrativo demandado fue expedido en forma irregular, insuficiente e ineficaz por cuanto las precitadas facultades no le fueron expresamente conferidas al rector de la universidad. ii) Segundo cargo de nulidad contra la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004 y la Resolución 454 de 2005.

Violación directa por falta de aplicación del inciso tercero del artículo 6º de la Ley 550 de 1999 y de la Ley 922 de 2004 y por falsa motivación 20. El actor consideró que, la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004 fue expedida sin que existiera un marco legal que facultara a las universidades públicas para acogerse a la Ley 550 de 1999, por cuanto la autorización se profirió antes de ser expedida la Ley 922 de 2004 y esta última fue promulgada el 29 de diciembre de 2004. 21.

Indicó que el requerimiento al cual se refiere el inciso tercero del artículo 6º de la Ley 550 de 1999, consistente en aportar la autorización del órgano competente de la persona jurídica, no fue por tanto satisfecho por parte de la universidad, lo que se traduce en ausencia de este requisito sine qua non para que se acepte la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos. 22.

Afirmó que, en consecuencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al expedir la Resolución 454 de 2005 que aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos, admitió irregularmente el cumplimiento de dicho requisito por parte de la universidad. iii) Tercer cargo de nulidad contra la Resolución 454 de 2005.

Violación directa y falsa motivación por falta de aplicación del inciso segundo del artículo 6º y del artículo 20 de la Ley 550 de 1999 23. El actor afirma que la Universidad del Atlántico no atendió los requerimientos hechos por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y sin que se acreditaran los requisitos legales exigidos en los artículos 6º y 20 de la Ley 550 de 1999, sobre los cuales se hicieron las observaciones y requerimientos por parte de la citada Dirección, el día 24 de febrero de 2005, la universidad presentó nuevamente solicitud para que se le aceptará el inicio de la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos. 24.

En el escenario planteado, encontró que la Resolución 454 de 2005 se profirió por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin el lleno de los requisitos establecidos en inciso segundo del artículo 6º y del artículo 20, ambos de la Ley 550 de 1999, por cuanto el día 26 de enero de 2005 la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al responder a la solicitud del rector del centro académico, indico que la universidad debía acreditar el cumplimiento de las exigencias establecidas en el inciso segundo del artículo 6º de la Ley 550 de 1999, toda vez que el valor total de los procesos ejecutivos en contra de la entidad sólo representan el 2,5% del pasivo corriente y no el 5% como lo exige la referida norma. 25.

En lo concerniente al cargo de violación del artículo 20 de la Ley 550 de 1999 señaló expresamente que el ministerio le pidió al centro educativo que anexara una relación discriminada de la composición de los activos y pasivos de la Universidad del Atlántico y, sin embargo, en la información entregada no aparece que esta haya sido radicada en la forma exigida por la citada norma, debido a que la relación de bienes debió ser detallada y valorizada; del mismo modo, para el caso del ítem denominado bancos y corporaciones, se debió incluir el nombre y dirección de la entidad donde se hizo la inversión, y respecto del ítem de deudores, se debió elaborar una relación que debió contener, como mínimo, el número de deudores por tipo de renta.

I.2.- Contestación de la demanda 26. Fueron demandadas (i) la Universidad del Atlántico y (ii) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Apoyo Fiscal, entidades que contestaron la demanda como se sintetiza a continuación: I.2.1. Universidad del Atlántico 27. La Universidad del Atlántico, a través de apoderado judicial, el 30 de septiembre de 2010, contestó la demanda[9], para lo cual argumentó que, contrario a lo afirmado por la parte demandante, el Consejo Superior sí le otorgó autorización al Rector para someterse a un proceso de acuerdo de reestructuración. 28.

El apoderado del centro académico al pronunciarse respecto del primer cargo explicó que el acto administrativo de autorización contenido en la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004, expedida por el Consejo Superior del ente Universitario, no guardaba relación con una decisión asociada a una política o a la aprobación de un plan de desarrollo que haya debido ser objeto de un denominado «Acuerdo Superior». 29.

Expuso que la voluntad de la administración está orientada a otorgar una autorización al rector del centro académico para realizar una acción de salvamento de la entidad, por lo que consideró que es “absolutamente irreal e infundada la idea y la afirmación del actor según la cual dicha materia debe materializarse a través de los denominados acuerdos superiores”. 30.

En este orden de ideas, rechazó la afirmación del actor consistente en que el acto de autorización debió ser emitido mediante un acuerdo superior, sometido a dos debates en días diferentes, y en tal sentido precisó que la autorización es un acto administrativo de carácter particular y concreto y, por definición, «una actuación cuya naturaleza implica la dinámica y efectiva expresión de la voluntad para cumplir una función administrativa concreta, determinada y conocida, lo cual es enteramente distinto a la adopción de una política o de un plan de desarrollo cuyos caracteres generales y no específicos marcan un contenido y alcance distinto a lo que en realidad es una autorización » 31.

Así, concluyó que la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004 no es un acto administrativo general y, por tanto, su expedición no estaba sometida al riguroso trámite que establecen los estatutos de la universidad que exigen dos debates para la aprobación de actos generales que se expresan mediante acuerdos. 32. El mismo apoderado, al pronunciarse respecto del segundo cargo, argumentó que la autorización contenida en el acto administrativo demandado: «[…] cobra vida a plenitud y es eficaz jurídicamente en fecha posterior a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 922 del 29 diciembre 2004, cuando ya se completa con las otras actuaciones administrativas del Ministerio de Hacienda y de la Universidad misma para construir un ámbito jurídico propio legitimado al amparo de dicha Ley […]». 33.

En lo que concierne al tercer cargo, en su escrito de contestación, señaló lo siguiente: […] esta afirmación del actor no es en ningún aparte una prueba sobre la no ocurrencia de las causales legales en la Universidad del Atlántico para la implementación del proceso de reestructuración de pasivos normado por la Ley 922 de 2004, pues, tal documento sería una referencia dada con ánimo constructivista y no destructivo, por el Ministerio de Hacienda a la Universidad del Atlántico en la dirección de colaborar indicando la forma y modo de satisfacer los requisitos legales para la implementación de este proceso, lo cual es propio de todo trámite administrativo o preparatorio para ulteriores actuaciones entonces definitivas.[…] […] tal documento es apenas un acto preparatorio y no definitivo y por ende, no puede considerarse como una expresión de la voluntad administrativa emanada del Ministerio de Hacienda y critica [sic] y deslegitima en forma definitiva los procedimientos e informes de la universidad.

Por lo contrario, se trata de una guía con sentido constructivo y no destructivo que corresponde al giro normal de las actuaciones dadas con buena fe e inspirada en razones de Estado. […] I.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 34. Por conducto de apoderado judicial, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda el 21 de septiembre de 2007 y en los términos que entran a detallarse. 35.

El ente ministerial se abstuvo de referirse a los dos primeros cargos de nulidad que se formularon en contra de la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004, en tanto que en su entender se trata de hechos ajenos a su competencia. 36. El apoderado de la Entidad demandada, respecto del tercer cargo formulado contra la Resolución 454 de 2005, reconoció que la solicitud inicial efectuada por la Universidad del Atlántico para la admisión a un acuerdo de reestructuración de pasivos carecía, al momento de su presentación, de algunos requisitos formales, los cuales se pusieron en conocimiento del rector del centro educativo para que estos fueran ajustados al marco legal y así proceder conforme lo disponen las normas enunciadas. 37.

Igualmente admitió que, en el oficio de 26 de enero de 2005, remitido por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la Universidad del Atlántico, se anexó el análisis efectuado por el perito contable del Ministerio en lo que concierne con la información presentada por la universidad y donde se efectuaron observaciones y requerimientos a la solicitud del ente educativo. 38.

A su turno, el Ministerio enlistó[10] los requisitos exigidos por el artículo 6º de la Ley 550 de 1999 y, precisó que, si toda la información no es entregada al inicio de la promoción, el inciso segundo del artículo 20 de la Ley 550 de 1999 determina que el plazo máximo para presentarla, será a más tardar dentro del mes siguiente a la inscripción del escrito que informe sobre la promoción del acuerdo. 39.

Así mismo, afirmó que, en los términos establecidos, la Universidad del Atlántico subsanó los requerimientos efectuados por el perito contable y por la Dirección General de Apoyo Fiscal. 40. En consecuencia, precisó que no es cierta la afirmación que hace el demandante, en el sentido de que las observaciones hechas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no fueron atendidas por parte de la universidad, y afirmó que, por el contrario, las directivas del centro educativo, una vez evaluadas las observaciones efectuadas por el Ministerio, subsanaron los comentarios y requerimientos realizados por los peritos de este. 41.

Para el efecto, anexó los documentos aportados por el ente educativo, en la solicitud radicada el 24 de febrero de 2005, esto es, cuando la Universidad del Atlántico nuevamente radicó la solicitud formal para que se le aceptará la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos, que contiene lo solicitado por el ente gubernamental en el oficio de 25 enero de 2005, en los términos establecidos en el inciso 2 del artículo 20 de la Ley 550 de 1999.

El oficio en comento contiene la siguiente información[11]: […] a. Estados financieros a 31 enero 2005 - CNG-96-001 - Notas a los Estados Financieros - Información sobre saldos a operaciones recíprocas. - Ejecución Presupuestal a 31 de enero de 2005. (ingresos y gastos) b. Relación de cuentas corrientes, de ahorros y fondos especiales con los respectivos saldos. c. Relación de las inversiones de la Institución. d. Relación de equipo de transporte e. Relación de Bienes Inmuebles de la Institución f. Certificación de la oficina de Planeación sobre los bienes inmuebles que pertenecen a la Institución. g. Certificación expedida por el director de la división financiera en la cual certifica el pasivo corriente por valor de $120.699.260.000.oo y deudas con los acreedores por la suma de $44.527.955.000.oo que representa un pasivo del 36,89% sobre el pasivo corriente de la Institución h. Certificación de la oficina jurídica en la cual certifica que existen más de dos (2) demandas ejecutivas en contra de la Universidad del Atlántico en los diferentes despachos judiciales. […] 42.

Del mismo modo, el apoderado del Ministerio transcribió el inciso segundo del artículo 6º de la Ley 550 de 1999: […] c. Incumplimiento en el pago por más de noventa (90) días de dos o más obligaciones o, d. Existencia de por lo menos dos demandas ejecutivas para el pago de las obligaciones. […]. De la anterior descripción, el apoderado infirió que, en la norma transcrita se presentan dos situaciones que, en su criterio, no son concomitantes, ni una depende de la otra, y concluyó que la Entidad solicitante puede, dado que la redacción tiene una «o» disyuntiva, acogerse a aquella opción que se esté produciendo fácticamente en el momento de presentar la solicitud de promoción. 43.

Así mismo, afirmó que la universidad subsanó y cumplió los requisitos de que trata el inciso 2 del artículo 6º de la Ley 550 de 1999, en tanto certificó, a través del Director de la División Financiera, que el pasivo corriente era por valor de $120.699.260.000.oo, y que las deudas con los acreedores ascendían a la suma de $44.527.955.000.oo, lo que representa un pasivo del 36,89% sobre el pasivo corriente de la institución. 44.

En lo que concierne al cumplimiento por parte de la universidad de lo dipuesto en el artículo 20 de la Ley 550 de 1999 y en el Decreto 694 de 2000, el Ministerio enlistó y anexó en su contestación los siguientes documentos: […] - Relación discriminada de los bienes inmuebles y certificación expedida de los bienes inmuebles que posee la Universidad del Atlántico coma en el cual se encuentran los valores que se detalla en debida forma. -Relación de las cuentas corrientes coma de ahorros y fondos especiales con los respectivos saldos en las cuales se determina nombre del Banco, denominación de la cuenta, No. de cuenta, origen, destinación, fecha último movimiento y saldo. - Relación de las inversiones de la Universidad del Atlántico, en la cual se determina, la entidad en la cual esta inversión, nit, dirección, teléfonos, documento soporte, y valor. -Base de Acreedores y Acreencias, es la misma que entregó el apoderado en el C.D.[12], en la demanda, por lo tanto no se remite copia nuevamente. con copia de la información que fue entregada por la Universidad del Atlántico al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que este último aceptara la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos.[13].[…] 45.

Afirmó que en los anteriores documentos consta que el centro educativo cumplió la citada normatividad, por lo que solicitó se desestimen las solicitudes del apoderado de la parte actora en referencia a considerar incumplidos dichos requisitos. 46. Con apoyo en la referida evidencia, el Ministerio indicó que estaba demostrado que la Universidad del Atlántico efectivamente subsanó los requerimientos efectuados por la Dirección General de Apoyo Fiscal para acceder a un acuerdo de reestructuración de pasivos. 47.

Finalizó señalando que la Directora de la Dirección General de Apoyo Fiscal, con apoyo en los precitados fundamentos fácticos y legales, decidió proferir la Resolución No. 454 del 2 de marzo del 2005, quedando claro que no existieron las irregularidades manifestadas por el actor. II.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 48.

El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 4 de abril de 2017, corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, de estimarlo pertinente, rindiera concepto. Las partes guardaron silencio y el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa emitió el concepto que se sintetiza a continuación: 49.

En cuanto al primer cargo de nulidad, el Agente del Ministerio Público consideró que la Resolución No. 023 de 1994, expedida por el Consejo Superior Universitario, no desconoce los preceptos invocados como violados, toda vez que la misma se apoya en el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, el cual dispone que el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno en la Universidad, al cual le corresponde autorizar al rector para someter al centro educativo a un proceso de acuerdo de reestructuración. 50.

En lo concerniente al segundo cargo, el Procurador Delegado consideró que el inciso tercero del artículo 6º de la Ley 550 no es aplicable a la situación que nos ocupa, toda vez que dicha norma únicamente opera para las entidades de carácter privado, dado que busca promover y facilitar la reactivación empresarial. 51. En relación con la fecha de entrada en vigencia de la Ley 922 de 2004, y respecto de la autorización proferida por el Consejo Superior Universitario contenida en la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004, el Ministerio Público indicó que el rector de la Universidad del Atlántico solo solicitó el 29 de diciembre de 2004 -al Ministerio de Hacienda y Crédito Público- que se aprobara la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos, en aplicación de la Ley 550 de 1999, lo que indica, como bien lo entendió el magistrado ponente en el auto que admitió la demanda, que la autorización solamente se hizo efectiva cuando se presentó por parte del rector de la universidad la solicitud formal de promoción de un acuerdo reestructuración de pasivos y, recuerda que, para esa oportunidad ya estaba vigente la Ley No. 922 de 2004, razones por las cuales considera que dicho cargo no debe prosperar. 52.

Adicionalmente, hizo un estudio del artículo 2º de la Ley 922 de 2004, cuya vigencia consideró se produjo a partir del 29 de diciembre de 2004, y observó que dicha norma no establece como requisito para la iniciación de la negociación de un acuerdo de reestructuración de pasivos por parte de una universidad pública, que se deba obtener la autorización del órgano colegiado; para tal efecto recordó que el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad, de conformidad con las prescripciones del artículo 64 de la Ley 30 de 1992. 53.

A partir de su análisis, llegó a la conclusión consistente en que la exigencia de la autorización es para la celebración de la negociación, tal y como lo establece el artículo 27 de la Ley 550 de 1999, y no para la solicitud de iniciar la actuación administrativa, para lo cual consideró que es por ello que los Consejos Superiores de las universidades públicas están facultados para otorgar la autorización a los respectivos rectores para celebrar los acuerdos de reestructuración, en los términos previstos en las Leyes 550 de 1999 y 922 de 2004. 54.

Así mismo, refirió que los acuerdos de reestructuración se dividen en dos etapas: i) una primera de negociación, y ii) una segunda de ejecución. Para la segunda etapa, indica que allí si son indispensables las autorizaciones de los respectivos órganos colegiados, para que la respectiva institución pueda obligarse, toda vez que se necesita el voto favorable de la entidad para su celebración. 55.

En relación con el tercer cargo, el Ministerio Público refirió que el artículo 6º de la Ley 550 del 1999, definió dos situaciones, a saber: i) el incumplimiento en el pago por más de 90 días de dos (2) o más obligaciones, y ii) la existencia de por lo menos dos demandas ejecutivas para el pago de las obligaciones. A partir de ello, señaló que es evidente que las dos situaciones no son concomitantes, ni una depende de la otra, de manera que la entidad puede acogerse a aquella que se esté dando en el momento de presentar la solicitud de una promoción del acuerdo reestructuración de pasivos. 56.

Consideró que la Universidad del Atlántico, en atención a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 550 de 1999, certificó -a través del Director de la División Financiera- que el pasivo corriente era por el valor de $120.699.260.000.oo y que las deudas con los acreedores ascendían a la suma de $44.527.955.000.oo, lo que representa un pasivo del 36,89% sobre el pasivo corriente de la institución; motivo por el cual consideró que se cumplió con el requisito exigido en el inciso segundo del artículo 6º de la Ley 550 de 1999. 57.

El Ministerio Público, al abordar el cargo de nulidad propuesto en contra de la Resolución No. 454 de 2 de marzo de 2005, consideró que la Universidad del Atlántico aportó todos los documentos requeridos en el artículo 20 de la Ley 550 del 1999 y en el Decreto 694 de 2000[14], concluyendo así que la Dirección General de Apoyo Fiscal, al proferir el acto administrativo citado, cumplió con los requisitos constitucionales y legales, especialmente los establecidos en las Leyes 550 de 1999 y 922 de 2004. 58.

Así mismo, afirmó que la solicitud de reestructuración de pasivos fue estudiada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, teniendo en cuenta los requisitos establecidos en las Leyes 550 de 1999 y 922 de 2004, así como aquellos señalados en el Decreto reglamentario No. 694 de 2000. En tal sentido precisó que la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para efectos de la aceptación de la solicitud efectuada por la universidad, hizo un estudio previo de la documentación allegada y solicitó a las directivas de la universidad que debían actualizar la información administrativa contable y financiera, de conformidad con las observaciones hechas. 59.

Afirmó que la Universidad del Atlántico posteriormente radicó la solicitud formal para que se le aceptara la promoción del acuerdo de restructuración de pasivos, en el marco de las Leyes 550 de 1999 y 922 de 2004, a través del oficio del 25 de enero de 2005 y en los términos establecidos en el inciso segundo del artículo 20 de la Ley 550 de 1999. 60.

De tal suerte que, para el Ministerio Público, el ente educativo subsanó los requerimientos efectuados por la Dirección General de Apoyo Fiscal, para acceder al acuerdo de reestructuración de pasivos, cumpliéndose así con los requisitos exigidos para tal aceptación, lo cual dio lugar a la expedición de la Resolución No. 454 de 2005, mediante la cual se aceptó la solicitud de adelantar la promoción de un acuerdo reestructuración de pasivos presentada por la Universidad del Atlántico. 61.

Concluyó señalando que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados en relación con los cargos estudiados y, por tanto, solicitó que esta Sala niegue las pretensiones de la demanda. III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1.- Competencia 62. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 y el numeral 1 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo - CCA[15], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir las acciones de nulidad presentadas en contra de los actos administrativos proferidos por autoridades nacionales cuyo conocimiento haya sido asignado a esta sección de la Corporación. III.2.- El problema jurídico 63.

El problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en establecer si el rector de la Universidad del Atlántico dio cumplimiento a lo previsto en los estatutos de dicho establecimiento educativo y a lo normado en la Ley 550 de 1999 y en la Ley 922 de 2004, para efectos de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público diera su aprobación para el inicio de una «promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos» y, en consecuencia, nombrara un promotor. 64.

La Sala de Decisión, para efectos de resolver el problema jurídico planteado, analizará los siguientes temas: (i) en relación con la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004, expedida por el Consejo Universitario Superior de la Universidad del Atlántico (i.1) si el rector de la Universidad del Atlántico se encontraba facultado para vincular a dicho ente universitario al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos y, en todo caso, si la autorización debía señalar de manera clara y expresa, que se le facultaba para solicitar, negociar y suscribir este tipo de acuerdos;

(i.2) si con ocasión a la expedición del acto administrativo se dejaron de aplicar los Estatutos de la Universidad del Atlántico, toda vez que conforme a estos la autorización al rector para vincular a dicho ente universitario al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos debía realizarse a través de un Acuerdo Superior y no mediante una resolución;

(i.3) si el acto administrativo fue expedido en formar irregular, en tanto no se observó que para otorgar la autorización al Rector a través de Acuerdo Superiores, los mismos debían ser aprobados mediante dos debates realizados en días diferentes; (i.4) si el acto fue expedido por el Consejo Superior Universitario en forma extemporánea por anticipación, esto es, en forma previa a la fecha de promulgación de la Ley 922 de 2004, y (ii) en relación con la Resolución 454 de 2005 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (ii.1) si hubo violación directa por falta de aplicación del inciso segundo del artículo 6 y del artículo 20 de la Ley 550 de 1999, y (ii.2) si se configura un evento de falsa motivación, al no cumplirse con los requisitos fácticos previstos en las precitadas normas.

III.3.- De los actos administrativos objeto de demanda 65. La Sala procede a resolver la demanda de nulidad simple interpuesta contra los siguientes actos administrativos: i) La Resolución No 023 de 8 de noviembre 2004, proferida por el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, mediante la cual se autorizó al rector de la Universidad del Atlántico para que someta al ente educativo a las disposiciones de la Ley 550 de 1999[16]. ii) La Resolución No. 454 de 2 de marzo de 2005, proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Apoyo Fiscal, por medio de la cual se acepta la solicitud para adelantar la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por la Universidad del Atlántico y se designa un promotor.[17] III.4.

Análisis del caso en concreto 66. Procede la Sala de Decisión a emitir un pronunciamiento respecto del problema jurídico planteado, por lo que se hará un análisis respecto de los tres cargos formulados por la parte actora de la siguiente forma: 67. Para efectos de analizar el primer cargo se determinará el alcance del principio de autonomía administrativa y presupuestal de las universidades públicas para determinar si el Consejo Superior Universitario de la Universidad del Atlántico podía habilitar al rector del centro educativo para efectos de ejecutar las medidas necesarias para la recuperación del patrimonio de la universidad, esto es, a través de la autorización para someter el centro educativo a un procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos. 68.

Así mismo, verificar si la autorización conferida requería señalar expresamente que el rector podía solicitar, negociar y suscribir un acuerdo de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 del 1999. 69. A continuación, la Sala verificará si conforme a los Estatutos del ente universitario la autorización debía estar contenida en un acuerdo superior o, por el contrario, en una resolución, para luego determinar si se cumplió con el procedimiento establecido en los referidos estatutos para que el Consejo Superior Universitario, en tanto que los acuerdo superiores requieren de dos debates en días distintos para ser aprobados. 70.

A su turno, para resolver el segundo cargo, se procederá a verificar el ámbito de aplicación la Ley 550 de 1999 y determinar si esta norma aplicaba o no desde su expedición a las Universidades Públicas. 71. Así mismo, se examinará si fácticamente, la fecha de expedición de la Ley 922 de 2005 pudo afectar el procedimiento administrativo para que la Universidad del Atlántico pudiera iniciar un proceso de reestructuración de pasivos y, si la autorización expedida por el Consejo Superior Universitario para que el centro educativo se acogiese a la Ley 550 de 1999 fue expedida sin que existiera autorización legal para que las Universidades Públicas se acogieran a este tipo de acuerdo de reestructuración de pasivos. 72.

Igualmente se determinará si el requisito de solicitar autorización al órgano competente de la persona jurídica, prescrito en el numeral tercero del artículo 6 es aplicable a las Universidades Públicas. 73. Por último, para verificar si el tercer cargo tuvo ocurrencia. se procederá a identificar la naturaleza de los actos demandados, esto es, si son de trámite o definitivos y si estos pueden ser demandados a través de la acción de nulidad simple; a continuación se identificará la etapa dentro de la actuación administrativa en que fueron expedidos los actos, para reconocer de acuerdo con ella cuales son los requisitos de la esencia exigidos por la Ley 550 de 1999 para iniciar un proceso de restructuración de pasivos y, finalmente si estos se cumplieron y verificaron por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para efectos de la expedición de Resolución 454 de 2005 y cuáles fueron los motivos que justificaron la expedición de este acto, para lo cual se tendrá en cuenta las pruebas allegadas e incorporadas al proceso, en forma particular el testimonio practicado y el informe técnico allegado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

III.5. Lo probado en el proceso 74. Mediante auto del 13 de junio de 2013[18] el Consejero, a cargo de la sustanciación de este proceso, decretó como pruebas a practicar dentro del proceso las documentales aportadas por las partes con el valor que corresponda conforme a derecho. 75. Se ordenó practicar el testimonio del señor Luis Martín Leguizamón Cepeda por ser este quien ostentaba la calidad de promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos de la Universidad del Atlántico con el fin de que: «de mayor claridad sobre los fundamentos que sirvieron de motivación para la expedición de la Resolución No. 454 del 2 de marzo 2007».

El testimonio se practicó en forma debida, el día 10 de septiembre de 2014, en audiencia pública visible a folios 308 a 131 del C.O. 76. Se ordenó igualmente oficiar, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que este aportara la información solicitada como prueba en los literales a y b[19] de la contestación de la demanda efectuada por el abogado de la Universidad del Atlántico: […] a. Si la información financiera y contable presentada por la Universidad del Atlántico en los años 2004 y 2005, para la adopción del proceso de reestructuración de pasivos implicaba de suyo estar incursa en las causales legalmente establecidas para esta finalidad. b. Se informe si existía un desequilibrio financiero entre el conjunto de sus pasivos y los recursos dinerarios y financieros que entonces podía contar efectivamente para atender obligaciones ya exigibles, vencibles y no solucionadas a corte de diciembre 31 de 2004. […] 77.

Se recibió respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en Oficio No. 2-2013-025209 del 18 de julio de 2013, radicado en la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado el 26 de julio de 2013, el cual se encuentra suscrito por la doctora Ana Lucía Villa Arcila, Directora General de Apoyo Fiscal, donde contestó las preguntas formuladas y solicitadas por la Universidad del Atlántico, el cual se encuentra visible a folios 291 a 302 del c.o. III.5.1.

Análisis de los cargos i) Primer cargo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004. Violación directa del artículo 29 de la Constitución Política, del inciso tercero del artículo 6º de la Ley 550 del 1999 y de los Estatutos de la Universidad del Atlántico. 78. La parte actora consideró que la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004 desconoció el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y, por ende, lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 6º de la Ley 550 del 1999, por cuanto el rector de la Universidad del Atlántico no se encontraba facultado para vincular a dicho ente universitario al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos del centro educativo. 79.

En tal sentido, señaló que el rector no podía suscribir un acuerdo de reestructuración de pasivos que exige como requisito previo aportar la constancia de autorización del órgano competente del ente universitario, en tanto no contaba con ella. 80. Para el accionante, sin perjuicio de lo anterior, y en caso que se admita en gracia de discusión que la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004 fue la autorización conferida para dicho propósito por parte del Consejo Superior de la Universidad, en su entender la misma resultaba insuficiente toda vez que no indicaba, de manera clara y expresa, que se le facultaba para solicitar, negociar y suscribir un acuerdo de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 del 1999. 81.

Finalmente, concluyó que el acto administrativo demandado fue expedido en forma irregular, insuficiente e ineficaz por cuanto las precitadas facultades no le fueron expresamente conferidas al Rector de la universidad. 84. Expuestos así los fundamentos del cargo y siguiendo el orden señalado en el problema jurídico, la Sala analizará (i) si el rector de la Universidad del Atlántico se encontraba facultado para vincular a dicho ente universitario al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos y, en todo caso, si la autorización debía señalar de manera clara y expresa, que se le facultaba para solicitar, negociar y suscribir este tipo de acuerdos;

(ii) si con ocasión a la expedición del acto administrativo se dejaron de aplicar los Estatutos de la Universidad del Atlántico, toda vez que conforme a estos la autorización al Rector para vincular a dicho ente universitario al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos debía realizarse a través de un Acuerdo Superior y no mediante una resolución y;

(iii) si el acto administrativo fue expedido en formar irregular, en tanto no se observó que para otorgar la autorización al Rector a través de Acuerdo Superiores, los mismos debían ser aprobados mediante dos debates realizados en días diferentes. 85. Para resolver, la Sala recuerda que el servicio público de educación y la autonomía universitaria se desarrollan desde el mismo Preámbulo de la Carta Fundamental, donde se indica que la Constitución se expide para «fortalecer la unidad de la nación y asegurar a sus integrantes […] el conocimiento, […] dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo» (negrilla fuera de texto). 86.

Por su parte, el artículo 67 establece que: «La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura» (negrilla fuera de texto). 87. En cuanto al artículo 69[20] superior se tiene que el mismo consagra el principio de la autonomía universitaria[21] como una garantía institucional, que permite a los centros de educación superior adoptar sus propios estatutos y definir libremente su filosofía y su organización interna.

En este sentido, la Corte Constitucional la ha definido como “la capacidad de auto regulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior”[22]. 88. La jurisprudencia constitucional ha explicado que la autonomía universitaria se concreta, principalmente, en dos grandes facultades: (i) la dirección ideológica del centro educativo, “determina su particularidad y su especial condición filosófica en la sociedad pluralista y participativa”, y (ii) la potestad de establecer su propia organización interna, lo que significa que las universidades pueden adoptar “las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, el sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y, formación de sus docentes”[23]. 89.

Como lo ha preciso dicha Corporación judicial[24], la autonomía universitaria es trascendental porque preserva los procesos de formación profesional, sin embargo, como todo principio constitucional, puede entrar en tensiones con otros y por esa razón está sujeta a diversos límites, los cuales se relacionan con el respeto de los derechos fundamentales y la garantía del debido proceso[25]. 90.

En cuanto al segundo, la Sala observa que el artículo 29 constitucional establece que el debido proceso debe ser respetado en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. A partir de esta disposición, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el debido proceso permea todo el ordenamiento jurídico, incluso las relaciones entre particulares[26]. 91.

En este sentido, cabe resaltar que el objetivo principal del debido proceso en el contexto educativo, es evitar que la autonomía se convierta en arbitrariedad. Por ese motivo, la eficacia de este derecho tiene relación también con el principio de buena fe, “al perseguir que las actuaciones del Estado y los particulares se ciñan a un considerable nivel de certeza y previsibilidad, en lugar de dirigirse por impulsos caprichosos, arbitrarios e intempestivos”[27]. 92.

En el sub lite, la parte actora señaló que con la expedición del acto acusado se desconoció al debido proceso educativo, por cuanto el Rector de la Universidad del Atlántico no se encontraba facultado para vincular a dicho ente universitario al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos del centro educativo. 93.

Al respecto y contrario a lo afirmado por la parte actora, la Sala encuentra que el Rector sí se encontraba plenamente facultado para someter a la Universidad del Atlántico al referido proceso promocional, tal y como lo autorizó el Consejo Superior Universitario en el acto acusado. 94. En efecto, la Resolución No. 023 de 8 de noviembre de 2004 dispuso expresamente que el Consejo Superior Universitario autorizaba “al rector para que la Universidad del Atlántico se someta a las disposiciones de la Ley 550 del 30 de diciembre de 1999, y sus decretos reglamentarios, previa solicitud y cumplimiento de los requerimientos exigidos para tal efecto” y en el marco de la autorización, “el rector deberá implementar un proceso de reestructuración administrativa, que conlleve la reducción de costos en un 50%, y otras medidas complementarias para garantizar la viabilidad y sostenibilidad institucional”. 95.

Cabe resaltar que, de conformidad con los artículos 62 y 64[28] de la Ley 30 de 1992, el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno del centro educativo, al cual le compete, en el marco de la autonomía universitaria, expedir las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, el sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y, formación de sus docentes, como bien se precisó con antelación. 96.

Y es precisamente con fundamento en dicha facultad que el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico que expidió el acto acusado, a través del cual autorizó al rector de la Universidad del Atlántico para vincular al centro educativo al procedimiento de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos. 97. La autorización tiene como fuente el principio de autonomía administrativa[29], el cual se encuentra desarrollado internamente en el denominado Estatuto General, artículo 15, en el cual se señala como la máxima autoridad de la Universidad del Atlántico al Consejo Superior Universitario[30], instancia encargada de autorizar al rector para someter al centro educativo al proceso de reestructuración. 98.

Como fundamento del acto también se encuentra el artículo 12 ibidem, el cual desarrolla el principio de autonomía presupuestal, además consagra que los ingresos y el patrimonio de la universidad estarán constituidos por las partidas que le sean asignadas dentro del presupuesto nacional, en el departamental, en el distrital y en el de otros entes territoriales y entidades públicas. 99.

Adicionalmente, la referida norma indica que, parte de su patrimonio e ingresos lo constituyen los bienes muebles e inmuebles, sus frutos y los rendimientos de estos, así como las rentas que perciba por concepto de matrículas, inscripciones y demás derechos académicos, tales como donaciones, ingresos por usufructo de patentes de invención y derechos de autor; además de los dineros que perciba por la venta de servicios como a productos y prestación de consultorías.[31] 100.

Nótese que le corresponde Consejo Superior, de conformidad con el artículo 18 de los Estatutos, definir las políticas y planeación de la institución, definir la organización administrativa y financiera de la institución. 101. Y es en este marco que el rector de la universidad, como primera autoridad ejecutiva, le corresponde ejecutar las decisiones del Consejo Superior, de conformidad con su literal f) del artículo 27, lo mismo que, conforme con el literal h) podrá suscribir los contratos y convenios expedir los actos que sean necesarios para el cumplimiento de los fines y funciones de la Universidad, atendiendo las disposiciones legales. 102.

Igualmente, al Consejo Superior le corresponde además la competencia de definir los planes de desarrollo de la institución, particularmente la función de proteger y administrar todo lo relacionado con la conservación del patrimonio y rentas de la Universidad.[32] 103. Por lo anterior, es claro que los Estatutos de la Universidad del Atlántico, vigentes para diciembre de 2004, en desarrollo de los principios de autonomía administrativa y presupuestal, facultaban al Consejo Superior Universitario, como máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad en materia presupuestal, para que autorizara válidamente al rector para efectos de que este ejecutase las medidas necesarias para la recuperación del patrimonio del ente educativo a través de la presentación de una solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su vinculación a la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 del 1999. 104.

Al respecto, la Sala advierte que esta no resulta ser una exigencia que se encuentre descrita en los estatutos como tampoco en el inciso tercero del artículo 6 de la Ley 550 de 1999, pues esta norma exclusivamente exige para iniciar el proceso de acuerdo de reestructuración de pasivos se aporte: «la constancia de autorización del órgano competente de la persona jurídica», sin formalidad alguna. 106.

Aunado a lo anterior, la Sala advierte que en el artículo único del acto demandado se decidió, de manera genérica, autorizar al rector para someter al centro educativo al acuerdo promocional, de lo cual se desprende que le estaba permitido solicitar, negociar y suscribir el respectivo acuerdo de reestructuración de pasivos. 107. Ciertamente, la autorización señala expresamente que faculta al rector para someter a la universidad a las disposiciones de la Ley 550 del 1999, norma que incluye per se las etapas de solicitud, negociación y suscripción, sin que sea necesario expresarlo en forma puntual o taxativa, como pretende el actor. 108.

Del mismo modo, es dable resaltar que ni los estatutos y tampoco la resolución acusada establecen limitantes para el ejercicio de autorización expedida, por lo que mal podría pensarse que el Consejo Superior impidió la realización de las actuaciones que echa de menos el actor, cunado por la naturaleza del trámite es claro que la facultad incluye la solicitud, negociación y suscripción del acuerdo que resulte del proceso de restructuración. 109.

De manera que, en criterio de la Sala, en el caso en concreto, no tiene mérito de prosperar el cargo formulado, en tanto que se otorgó autorización para someter al ente universitario a un acuerdo de reestructuración de pasivos y no requería que el mismo especificará las actividades que el Rector podía realizar. 110. Ahora bien, dilucidados estos dos primeros aspectos, procede la Sala a continuación al estudio de si se respetó o no el debido proceso y, por tanto, si se cumplió o no con el procedimiento establecido en los estatutos de la Universidad, particularmente, lo previsto en el inciso primero del artículo 8 y del artículo 9 del Acuerdo No. 0013 del 30 de diciembre de 1998, arriba transcritos. 111.

En este sentido, se tiene que el Estatuto General de la Universidad diferencia muy bien los actos de carácter general de los de contenido particular, para lo cual llama acuerdos a los actos de contenido general y abstracto y, a su turno, llama resoluciones a los de contenido particular o subjetivo. Para efecto de distinguir este tipo de actos[33] administrativos en la jurisprudencia del Consejo de Estado[34], este ha referido que la: […] Clasificación de los actos administrativos.

Según sus destinatarios: los actos administrativos pueden ser singulares, individuales o concretos los cuales tienen efectos respecto de una o varias personas determinadas y generales, cuando los destinatarios son indeterminados y su contenido es abstracto. […] 112. En el mismo sentido, la Corporación[35] recordó: […] Clasificación de los actos administrativos de acuerdo con su contenido particular o general. a) Actos administrativos particulares.

Nuestra legislación2 es especialmente exigente en lo que se refiere a la fundamentación de los actos administrativos de contenido particular. En el artículo 35 del C.C.A. se establece al efecto que " habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que deberá ser motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares". b) Actos administrativos generales.

Respecto de los actos administrativos de carácter general, en razón a su naturaleza y alcance, por regla general es suficiente tener como motivación en ellos la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto, salvo que exista una disposición en la ley que ordene una motivación diferente, tal como lo precisado la jurisprudencia de esta Corporación3 La Sala, reitera que los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable.

Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración, sin embargo ello no es característico de los mismos ya que lo que los define es «[ ] la abstracción o indeterminación individual de sus destinatarios o de las personas que pueden resultar cobijadas por el acto [ ]»4.

Por su parte, el acto administrativo particular o individual es aquel que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas personales y subjetivas, generando consecuencias directas e inmediatas sobre personas que la misma decisión identifica o que podrían ser identificables. […] 113. En forma concomitante señalado esta Sección, respecto a la diferencia entre los actos administrativos generales y su diferencia con los particulares ha indicado que: […] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […][36] (Negrilla fuera de texto) 114.

Así las cosas, si se revisa el contenido de la Resolución Superior No.023 de 8 de noviembre de 2004[37], se puede observar que en la reunión del Consejo Superior Universitario efectuada el día 8 de noviembre de 2004, este aprobó por unanimidad autorizar al rector de la Universidad del Atlántico para que la institución se acoja a la Ley 550 de 1999, cumpliéndose así los requerimientos estatutarios prescritos para tal efecto y, por tanto, como artículo único se autoriza al rector para que la Universidad del Atlántico se someta a las disposiciones de la referida ley y sus decretos reglamentarios, previa solicitud del cumplimiento de los requerimientos exigido para tal efecto: […]

RESUELVE

ARTÍCULO ÚNICO. Autorícese al rector para que la Universidad del Atlántico se someta a las disposiciones de la Ley 550 del 30 de diciembre de 1999, y sus decretos reglamentarios, previa solicitud y cumplimiento de los requerimientos exigidos para tal efecto. En el marco de la presente autorización, el rector deberá implementar un proceso de reestructuración administrativa, que conlleve la reducción de costos en un 50%, y otras medidas complementarias para garantizar la viabilidad y sostenibilidad institucional […] 115.

En este sentido, se observa que, el acto administrativo así proferido tiene la naturaleza propia de los actos de carácter particular y concreto, por cuanto se trata de facultar al rector para realizar y ejecutar una actividad de carácter administrativo, esto es, para garantizar la viabilidad y sostenibilidad institucional y, por tanto, no obedece a la naturaleza de las decisiones de carácter general y abstracto como quiso presentarlo el actor, de manera que, la expedición a través de una «resolución» se adecúa a los estatutos. 116.

Así las cosas, para la Sala, en tanto la resolución demandada no puede ser concebida como un acto de carácter general, que debiera tramitarse a través de lo que el Estatuto General denominó «acuerdo o acto de carácter general» y, encontrando que en el inciso tercero del artículo 6 de la Ley 550 de 1999, no se exige requisito estatutario especial o legal para efectos de la expedición de las resoluciones de autorización de carácter particular y concreto, como lo es la demandada, el cargo de violación del debido proceso no tiene vocación alguna de prosperar, pues de lo expuesto se tiene que por parte del Consejo Superior Universitario fueron respetados tanto la ley como los estatutos de la Universidad del Atlántico y, con ello, el procedimiento establecido en estos. ii) Segundo cargo de nulidad contra la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004 y la Resolución 454 de 2005.

Violación directa por falta de aplicación del inciso tercero del artículo 6 de la Ley 550 de 1999 y de la Ley 922 de 2004 y falsa motivación. 119. La parte actora sustenta el cargo de violación directa por falta de aplicación del artículo 6º de la Ley 550 de 1999 y particularmente de la Ley 922 de 2004 en que, la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004 proferida por el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, fue expedida sin que existiera un marco legal que facultara a las universidades públicas para acogerse a la Ley 550 de 1999, por cuanto la autorización para ello solo existió legalmente desde el 29 de diciembre de 2004, fecha en que fue promulgada la Ley 922 de 2004. 120.

Estimó entonces que el requerimiento al cual se refiere el inciso tercero del artículo 6º de la Ley 550 de 1999, consistente en aportar la autorización del órgano competente de la persona jurídica, no fue satisfecho por parte de la universidad, lo que se traduce en ausencia de este requisito sine qua non para que se acepte la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos. 121.

En consecuencia, concluyó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al expedir la Resolución 454 de 2005 que aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos, admitió irregularmente el cumplimiento de dicho requisito por parte de la universidad y, en consecuencia, este último acto adolece de falsa motivación al no cumplirse con los requisitos fácticos previstos en las precitadas normas. 122.

Para proceder a estudiar el cargo, la Sala debe, en primer lugar, determinar si para el 8 de noviembre de 2004 a un ente educativo de educación superior y de naturaleza pública le era aplicable o no la Ley 550 de 30 de diciembre de1999. 123. La naturaleza de Ley 550 de 1999 es la de ser una norma de intervención económica que desarrolla los postulados de los artículos 334 y 335 de la Constitución Política y, que fue expedida dentro de dicho marco, con el propósito de reglar temporalmente un procedimiento excepcional, mediante la aplicación de un mecanismo que denominó «acuerdos de reestructuración» de pasivos como un convenio vinculante entre empresario deudor y sus acreedores[38] para efectos de facilitar la negociación de la forma de pago de los pasivos insolutos y, de este modo, lograr la reactivación económica empresarial, luego de la depresión económica de finales de los años 90[39] que debió soportar la economía colombiana y sus agentes. 124.

En este sentido, se tiene que, el ámbito de aplicación de la citada norma incluye, conforme al inciso primero del artículo 1, a todas las «personas jurídicas», de carácter privado o público, a excepción de aquellas sujetas a la supervisión de la entonces Superintendencia Bancaria, de las Bolsas de Valores y de los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la entonces Superintendencia de Valores.[40] 125.

Así mismo, la referida norma, en su inciso segundo, establece que la actividad empresarial que desarrolle esa «persona jurídica» deberá corresponder a: «actos y operaciones previstas en los artículos 20[41] del Código de Comercio, 5[42] de la Ley 256 de 1996, 11 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y en el artículo segundo, literal b), de la Ley 527 de 1999; no tendrá que realizarse mediante establecimientos de comercio; la persona que la organice se denominará empresario, aunque no tenga el carácter de comerciante.» (Negrilla fuera de texto) 126.

Además, respecto de los acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales[43], el artículo 58 eiusdem prevé, como norma de naturaleza especial que, los acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades y, concluye que, tratándose de entidades descentralizadas que no estén sujetas a la inspección, control o vigilancia de ninguna superintendencia, la competencia a que se refiere el presente artículo corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 127.

A su turno, la Corte Constitucional reconoció que el ámbito de aplicación del artículo 1º de la Ley 550 de 1999 es suficientemente amplio, aplicable a toda «empresa» realizada por cualquier clase de persona jurídica nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, siempre que opere de manera permanente en el territorio nacional, lo que incluye, entre otras, a quienes realicen una actividad empresarial y a quienes presten un «servicio público», por lo que consideró que, en dicho ámbito, se incluye en forma particular a los prestadores del servicio público de Salud, esto es a las Entidades Prestadoras de Salud -E.P.S.- y a las Administradoras del Régimen Subsidiado -A.R.S.-, sin que sea necesario que, la norma las describa de manera taxativa, pues basta inferir que se trata de un «servicio público» sobre el cual puede el Estado intervenir para que le sea aplicable la Ley 550 de 1999.

Dice la sentencia lo siguiente: […] 3.2. La Ley 550 de 1999 en su artículo primero define cuál es su ámbito de aplicación. Para ello la norma, primero, indica de manera general cuáles son sus destinatarios y, luego, establece unas excepciones. La regla general es que la ley es aplicable a toda empresa realizada por cualquier clase de persona jurídica nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, siempre que opere de manera permanente en el territorio nacional.

Esta regla, por su formulación amplia, cobija a las entidades del sistema de seguridad social en salud. Si bien se podría pensar que las empresas promotoras de salud del régimen contributivo (E.P.S.) y las administradoras de régimen subsidiado (A.R.S.), no tienen las características ordinarias de las empresas productoras en el mercado de bienes, lo cierto es que realizan actividades propias de las empresas, enumeradas en los artículos citados en la misma norma.

En efecto, el segundo inciso del artículo primero de la Ley 550 de 1999 incluye una definición de cómo debe entenderse el concepto “actividad empresarial”, haciendo una remisión a las disposiciones que indican los actos y operaciones que reciben tal denominación, así no se realicen mediante establecimientos de comercio. Incluso advierte que la persona que organice la actividad empresarial se denominará empresario, así no sea comerciante.

Es decir, para la Ley en cuestión, empresa sería toda entidad o persona organizada, que para la realización de sus labores tenga que desarrollar actividades empresariales. Las E.P.S. y A.R.S. son entidades organizadas para prestar el servicio de salud, lo que implica realizar muchos de aquellos actos y operaciones considerados actividades empresariales, para poder cumplir con las funciones y cometidos propios de una entidad aseguradora del servicio de salud.

Como se mencionó, lo segundo que hace el artículo 1° de la Ley 550 de 1999 para delimitar el ámbito de aplicación es indicar que quedan excluidas las empresas vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito; las vigiladas por la Superintendencia Bancaria; las Bolsas de Valores y los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores.

No excluye el artículo demandado a las entidades del sistema de salud. Es decir, las E.P.S. y las A.R.S. sí se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la Ley. Ahora bien, y luego de dicho lo anterior, advierte la Corte que según el artículo 48 del Estatuto Superior, la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado.

A su vez el artículo 49 del mismo señala que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Así pues, es claro que las entidades promotoras de salud, tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, prestan un servicio público que, como ya fue evidenciado, constituye uno de los ámbitos en los que el Estado puede intervenir por mandato expreso de la Constitución. […][44] 128.

Con base en lo expuesto, y de una detenida lectura del artículo 1º de la Ley 550 de 1999, que se refiere al ámbito de aplicación de la ley, en concordancia con el régimen especial aplicable a los entes territoriales, la Sala de Decisión encuentra que esta norma establece que la misma será aplicable a toda «empresa» que opere de manera permanente en el territorio nacional, pero para efectos de limitar el ámbito de aplicación de la norma, restringe dicha actividad económica a aquella realizada por cualquier clase de «persona jurídica» nacional o extranjera, de carácter privado como público o de economía mixta: “«Artículo 1o.

Ámbito de aplicación de la ley. La presente ley es aplicable a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional, realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Bancaria, de las Bolsas de Valores y de los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores.» (Negrilla fuera de texto) 129.

De manera que, cuando la norma se refiere a «empresa», nótese que lo está haciendo desde el punto de vista del concepto universal, esto es, todo lo que semánticamente se entienda por tal[45] y en los términos del artículo 25[46] del Código de Comercio, lo que incluiría tanto personas naturales como jurídicas. 130. Ahora bien, la Sala advierte que la norma explícitamente utiliza el verbo «realizar» para restringir su aplicación solo a la actividad económica empresarial desarrollada por cualquier clase de «persona jurídica», ya sea esta nacional o extranjera, ya sea esta de naturaleza privada, pública o de economía mixta, con las específicas excepciones en la misma norma contenidas. 131.

Lo anterior, se refuerza en el régimen especial para entidades públicas que la norma trae, si se tiene en cuenta que la Ley 550 de 1999, desde su expedición, permitió, conforme con el artículo 58 ejusdem, su plena aplicación a entidades territoriales tanto del nivel central como descentralizado: […] Artículo 58. Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales.

Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales: […] 134.

Circunstancia diferente es que, el Legislador de 2004, haya decidido, al momento de expedir la norma contenida en la Ley 922 de 2004[47] que amplió la vigencia de la Ley 550 de 1999, precisar en forma taxativa que la norma también era aplicable a las «universidades estatales del orden nacional o territorial», como una forma de asegurar que, dado el carácter de los entes de educación superior como entidades autónomas[48] de los niveles nacional y territorial, se les facilitará su vinculación a dichos acuerdos, evitando los tropiezos que se suscitan en relación con la interpretación del ámbito de aplicación descrito en los artículos 1 y 58 eiusdem, como ocurrió en el caso citado, en que la Corte Constitucional debió jurisprudencialmente entender incluidas a las Empresas Prestadoras de Salud y a las Administradoras de Régimen Subsidiado. 135.

En efecto, dicha tesis tiene respaldo siguiendo el criterio de interpretación histórico, esto es, en la revisión de la historia fidedigna del establecimiento[49] de la norma; para ello obsérvese que, llegado el año 2004 y próximos a vencerse los cinco años de la vigencia excepcional de la Ley 550 de 1999 como procedimiento sui generis de reestructuración de pasivos que reemplazó la figura del concordato, el legislador dio trámite al Proyecto de Ley 044 Cámara y 175 de 2004 Senado, por medio del cual se prorroga la vigencia de la Ley 550 de diciembre 30 de 1999, en el cual solo durante su fase final, en la última votación para aprobación en la Plenaria de la Cámara de Representantes, se aprobó y luego se concilió, la inclusión del artículo 2 de la Ley 922 de 29 de diciembre de 2004. 136.

En la referida norma se precisó no solo que la Ley 550 de 1999 fue prorrogada en su vigencia, sino que también se aplicaría a las Universidades del Estado del orden nacional o territorial, como se ha explicado, lo cual se puede evidenciar en la Gaceta del Congreso al momento de incluirse el tema en Plenaria de la Cámara: […] 2. Como una de las intenciones de la Ley 550 de 1999 es facilitar a las empresas del sector privado y a las entidades territoriales el acceso a recursos frescos y su reestructuración para mantenerse en operación mientras solventan sus deudas, la Plenaria de la Cámara consideró pertinente que las Universidades del Estado, tanto del orden nacional como territoriales, se puedan acoger a la Ley 550 de 1999 cuando así lo consideren necesario, y en tal sentido la Plenaria aprobó la proposición que adiciona el inciso 4° al artículo 1° de la Ley 550 de 1999, del siguiente tenor "esta ley se aplicará igualmente a las universidades estatales del orden nacional o territorial las cuales podrán celebrar por intermedio del rector, previa autorización del Consejo Superior Universitario en ejercicio de la autonomía universitaria, el acuerdo de reestructuración en los términos del Título V de la presente ley.

El promotor de los acuerdos de reestructuración que se suscriban con las universidades públicas será el Ministerio de Hacienda y Crédito Público". Hecho el análisis a lo que ha sido el desarrollo de la Ley 550 de 1999 durante su vigencia y el resultado logrado en muchas entidades territoriales que se acogieron a la misma, nos lleva a acoger en el texto de conciliación la proposición aditiva aprobada por la Plenaria de la Cámara por considerarlo como un instrumento de gran importancia para que las Universidades estatales salgan de la crisis financiera y administrativa que atraviesan muchas de ellas en el país, para de esta manera hacerlas mucho más viables y cumplan de la mejor manera la función educativa superior y social que les ha sido asignadas.[…][50] (negrilla fuera de texto) 137.

De tal suerte que, al momento de ser expedida la norma demandada contenida en la Resolución No. 023 del 8 de noviembre 2004, era perfectamente viable que un ente universitario del nivel territorial se acogiera a la Ley 550 de 1999, lo cual fue corroborado con la expedición de la Ley 922 de 2004. 138. En todo caso, para efectos de verificar la validez del acto demandado debe recordarse que el inicio de la actuación administrativa, asociado a la radicación de la solicitud por parte del rector de la Universidad del Atlántico al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se produjo el mismo día de la expedición de la Ley 922 de 2004, y que la solicitud definitiva por parte de la Universidad se presentó el 24 de febrero de 2005; fechas para las cuales no existía duda alguna respecto del ámbito de aplicación de los acuerdos de reestructuración de pasivos a los entes de educación superior públicos del nivel territorial. 139.

Debido a lo expuesto anteriormente, la Sala concluye preliminarmente que la autorización del Consejo Superior de la Universidad del Atlántico dada al rector de la misma para que sometiera al ente educativo a un Plan de Saneamiento en el marco de la Ley 550 de 1999, contenida en La Resolución Superior No. 023 de 8 de noviembre de 2004, acto administrativo demandado, se expidió sobre el marco legal vigente para dicha fecha, esto es la Ley 550 de 1999, que conforme a sus artículos 1º y 58 permitían que una Universidad Pública del nivel territorial, como la demandada, pudiese iniciar un proceso de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos. 140.

Circunstancia diferente es que, con fecha posterior, esto es, el 29 de diciembre del mismo año, el legislador precisará en forma taxativa en la Ley 922 de 2004, la aplicación de la Ley 550 de 1999, con dicha norma prorrogada, a las Universidades Públicas, como lo refiere el señor Luis Martín Leguizamón Cepeda designado en su oportunidad por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como «promotor» para gestionar la promoción del ente educativo solicitante para iniciar un proceso de acuerdos de reestructuración de pasivos dentro del marco de la Ley 550 de 1999, en su testimonio[51] precisó que: […] como antecedente la ley 550 solo estaba dirigida a entidades territoriales, sin embargo ya [sic] para el gobierno nacional ministerio de hacienda se estaba teniendo noticia de un serio problema fiscal que estaban afrontando [sic] diversas universidades públicas que ante la falta de recursos para financiar su funcionamiento estaban solicitando a ese ministerio recursos para: [sic] pago de docentes, pago de pasivos pensionales, y gastos de funcionamiento, situación agravada particularmente con la universidad del [sic] atlántico por la procedencia de medidas cautelares [sic] sobre los ingresos totales de la universidad que en más de un 80% corresponde[sic] a las transferencias del gobierno nacional.[…] 141.

Refirió así mismo que se tomó la iniciativa de adicionar la Ley 550 de 1999 en el sentido de incorporar en la promoción de los acuerdos de restructuración de pasivos a las universidades públicas nacionales o territoriales, en forma particular dirigido a generar un marco legal que permitiese apoyar a la Universidad del Atlántico cuyo cierre era inminente por su delicada situación financiera: […] Dado que el problema no era solamente de financiación de recursos se tomó la iniciativa de adicionar la ley 550 en el sentido de incorporar en la promoción de acuerdos de reestructuración de pasivos a las universidades públicas de una u otra manera hay que señalar que ese artículo de adición a la ley 550 estuvo dirigido prioritariamente a generar un marco legal que le permitiese al gobierno nacional apoyar a la universidad del [sic]atlántico cuyo cierre era inminente por su delicada situación financiera, expedida la respectiva ley (no recuerda el [sic] numero) a través de su representante legal la universidad del [sic] atlántico presento[sic] a consideración del ministerio de hacienda y crédito público [sic] la solicitud para la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos […] 142.

Al preguntársele al referido declarante en relación con el procedimiento y fundamentos fácticos y legales que se dieron para la expedición de la Resolución No. 023 de 8 de noviembre 2004, por parte de la Universidad del Atlántico, el testigo señaló que la información financiera y contable de la Universidad del Atlántico para los años 2004 y 2005 permitía concluir que esta se encontraba en los supuestos de hecho del artículo 6º de la Ley 550 de 1999 y explicó que es requisito que la solicitud para la promoción de un acuerdo reestructuración de pasivos esté acompañada de la autorización otorgada al rector por parte del órgano colegiado respectivo, en este caso el Consejo Superior Universitario. 143.

Precisó que el primer análisis de verificación formal de requisitos, consiste en determinar si el acto de autorización se encuentra anexo a la solicitud y si el mismo cumple criterios tales como: i) ser expedido por el órgano competente, ii) ser expedido con anterioridad a la fecha de la solicitud, iii) contener de manera explícita las autorizaciones para la suscripción del acuerdo iv) hallarse debidamente rubricado por el presidente y secretario de la corporación v) que se encuentre debidamente numerado y vi) que haya constancia de su publicación en el órgano de divulgación oficial de los actos de la Universidad; si estos requisitos se cumplen de manera formal, indicó que, el Ministerio de Hacienda entiende que se aporta el requerimiento dispuesto por la Ley 550. 144.

Es dentro del marco hasta aquí descrito que el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, como máximo órgano de dirección y gobierno, autorizó al rector para someterse, en compañía del promotor designado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a un proceso de acuerdo de reestructuración de pasivos, conforme con la Ley 550 de 1999, la cual se encuentra conforme lo exige el tercer inciso del artículo 6[52] eiusdem. 145.

En igual sentido, la autorización otorgada cumple con lo prescrito por la Ley 922 de 2004, en cuanto esta norma exige expresamente como requisito que las Universidades Públicas deben obtener previamente la autorización[53] de sus Consejos Superiores, para efecto de que se acojan a esta clase de acuerdos. 146. En todo caso, la Sala comparte la posición del agente Ministerio Público y del apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el sentido de considerar que el inciso tercero del referido artículo 6º, solo es aplicable a personas privadas por ser el título V de la Ley 550 de 1999 el régimen especial para la reestructuración de pasivos de las entidades territoriales de naturaleza pública[54] que, conforme lo indica el artículo 58 de la norma en cita, los requisitos que allí se exigen se aplican de acuerdo «con la naturaleza y las características de tales entidades, […] »(negrilla fuera de texto). 147.

Se concluye, entonces, que el cargo así estudiado, carece de vocación de prosperidad, por cuanto el requisito de autorización del órgano competente del ente universitario público, como persona jurídica, es válido en los términos anotados y, por tanto, la Sala no avizora falsa motivación alguna respecto de la Resolución 454 de 2005 proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. iii) Tercer cargo de nulidad contra la Resolución 454 de 2005.

Violación directa y falsa motivación por falta de aplicación del inciso segundo artículo 6 y del artículo 20 de la Ley 550 de 1999 148. El sindicato demandante afirma en su líbelo que la Universidad del Atlántico no atendió los requerimientos hechos por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y sin que se acreditaran los requisitos legales exigidos en los artículos 6º y 20 de la Ley 550 de 1999, sobre los cuales se hicieron las observaciones y requerimientos por parte de la citada Dirección, el día 24 de febrero de 2005, la universidad presentó nuevamente solicitud para que se le aceptará el inicio de la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos. 149.

En consecuencia, encontró que la Resolución 454 de 2 de marzo de 2005 se profirió por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin el lleno de los requisitos legales establecidos en inciso segundo del artículo 6º y del artículo 20, ambos de la Ley 550 de 1999, por cuanto el día 26 de enero de 2005 la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al responder a la solicitud del rector del centro académico, indico que la universidad debía acreditar el cumplimiento de las exigencias establecidas en el inciso segundo del artículo 6º de la Ley 550 de 1999, toda vez que el valor total de los procesos ejecutivos en contra de la entidad sólo representan el 2,5% del pasivo corriente y no el 5% como lo exige la referida norma. 150.

En este sentido, consideró que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al momento de expedir la Resolución 454 de 2 de marzo de 2005 incurre en falsa motivación, toda vez que el aspecto fáctico que tuvo en cuenta la administración como motivos determinantes de la decisión, esto es los documentos y requisitos que exigen los artículos 6 y 20 de la Ley 550 de 1999, no estuvieron debidamente aportados por la Universidad demandada y, aún así, el referido Ministerio profirió el acto administrativo demandado. 152.

Para resolver este cargo, debe entonces analizarse si la universidad como peticionaria, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como entidad pública promotora cumplieron, para iniciar el instrumento de intervención del Estado en la economía, establecido en la Ley 550 de 1999 y la Ley 922 de 2004, que consiste en nombrar un promotor por parte del referido ente estatal para acompañar a la entidad territorial de educación superior en el proceso de negociación de los acuerdos de reestructuración de pasivos, con los requisitos legales previstos en las precitadas normas, la primera Entidad anexando los mismos y la segunda verificando su cumplimiento del supuesto fáctico, como motivación, para proceder a la expedición del acto administrativo demandado. 153.

Se precisa inicialmente que, la Ley 550 de 1999 y la Ley 922 de 2005 establecen el procedimiento[55] preliminar para dar inició a la «promoción», cuyo fin es restablecer la capacidad de pago de quien se acoge a este tipo de acuerdos de reestructuración de pasivos; régimen legal mediante la cual, se facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para adelantar la actuación necesaria a efectos de iniciar, para una universidad pública del nivel territorial, por medio de un promotor, designado por el referido ministerio, un proceso de acuerdo de restructuración de pasivos, conforme con las reglas de las normas en cita. 154.

En cuanto a la naturaleza del instrumento en comento, contenida en la Ley 550 de 1999, queda clara a partir de la descripción que hace el Consejo de Estado[56] del procedimiento y de su finalidad respecto de la situación jurídica de falta de capacidad de pago del ente que se interviene, la cual se busca restablecer: […] La Ley 550 de 199916, en desarrollo de los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, señaló que el Estado podrá intervenir en la economía para «Art. 2-4.

Restablecer la capacidad de pago de las empresas de manera que puedan atender adecuadamente sus obligaciones», para lo cual estableció como instrumento «Art. 3-1. La negociación y celebración de acuerdos de restructuración». En ese sentido, el artículo 5º ib. definió los acuerdos de restructuración como convenciones que se celebran «a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo».

En el caso de las entidades territoriales, el artículo 58 de la citada Ley 550 de 1999 indicó que «las disposiciones sobre acuerdos de restructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado», y señaló que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público actuará como promotor del acuerdo.

En cuanto a la aplicación de la Ley 550 de 1999 a las entidades territoriales, y a las precisas condiciones que les son aplicables y que limitan la realización de actividades no previstas en el acuerdo de restructuración, la Corte Constitucional señaló: «La Ley 550 de 1999 se aplica también a las entidades territoriales pero, dada la especificidad de la crisis económica que las afecta, contempla una serie de reglas especiales que van desde la actuación del Ministerio de Hacienda como promotor, hasta la imposibilidad de realizar operaciones no previstas en el acuerdo de reestructuración, salvo cuando se cuente con la aprobación de ese Ministerio y se trate de operaciones estrictamente necesarias para evitar la parálisis del servicio y puedan afectar derechos fundamentales.

En este marco, debe tenerse en cuenta que la Ley 550 de 1999, en cuanto a su aplicación a las entidades territoriales, parte de la crisis económica que las afecta y que les imposibilita el cumplimiento adecuado de las obligaciones adquiridas. De allí que su sometimiento a un proceso de reestructuración económica se oriente precisamente a la determinación de las deudas existentes y a la configuración de mecanismos que permitan respetar obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo».

En el caso de las entidades territoriales19, el artículo 58 de la citada Ley 550 de 1999 indicó que «las disposiciones sobre acuerdos de restructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado», y señaló que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público actuará como promotor del acuerdo. […] (Negrillas fuera de texto). 155.

Ahora bien, en primer término, obsérvese que la citada norma en su artículo 6º prescribe que, la negociación de un acuerdo puede ser promovida de oficio por las superintendencias, o solicitada por el empresario o por uno o varios acreedores, para lo cual se deberá acreditar «el incumplimiento en el pago por más de noventa (90) días de dos (2) o más obligaciones mercantiles contraídas en desarrollo de la empresa, o la existencia de por lo menos dos (2) demandas ejecutivas para el pago de obligaciones mercantiles.

En cualquier caso el valor acumulado de las obligaciones en cuestión deberá representar no menos del cinco por ciento (5%) del pasivo corriente de la empresa.» (negrilla fuera de texto) 156. Como bien lo anotan, tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su contestación, así como el Ministerio Público en su concepto, basta que se acredite uno de estos dos requisitos, pues la letra «o» junto con la expresión «en cualquier caso» permite entender que la exigencia es disyuntiva y, que una de las dos alternativas se deberá demostrar para ser admitido en el acuerdo de reestructuración de pasivos, esto es que, el valor neto de las demandas o el de las dos o más obligaciones sumadas no sea menor al 5% del pasivo corriente de la empresa. 157.

En este sentido, cuando la parte actora reclama en su demanda que el valor total de los procesos ejecutivos en contra de la entidad sólo representaba el 2,5% del pasivo corriente y no el 5% como lo exige la referida norma, deberá aclararse que la norma lo que exige es que el pasivo que se presente con la solicitud, ya sea a partir de demandas ejecutivas o de obligaciones mercantiles insolutas, deberá representar sumadas en su conjunto «no menos del cinco por ciento (5%) del pasivo corriente de la empresa.» 158.

Así mismo, la referida norma previene que, cuando el mecanismo de promoción se inicie a solicitud del empresario[57], se deberá adjuntar: «la constancia de autorización del órgano competente de la persona jurídica, cuando ella se requiera; la documentación a que se refiere el artículo 20 de esta ley; la constancia de haber renovado la matrícula mercantil del empresario, cuando exista la obligación legal de estar matriculado; y una propuesta de bases para la negociación del acuerdo, sustentada en las proyecciones y flujos de caja que sean del caso.», requisito este que si se observa no aplica a las entidades públicas, por cuanto solo es exigible para personas jurídicas de derecho privado, excepto que, en forma análoga la Ley 922 de 2004 exige como requisito para las universidades públicas obtener la autorización del órgano competente, en este caso del Consejo Superior. 159.

A su vez, el artículo 20 de la Ley 550 de 1999 prevé que el representante legal entregará al promotor un estado de inventario elaborado con base en los estados financieros ordinarios o extraordinarios del empresario o ente económico respectivo, y pondrá a su disposición todos los libros, papeles y documentos que le sirvan de soporte. 160.

Además, la norma indica que, el inventario será suscrito y certificado por el representante legal del empresario y por su revisor fiscal, y, en ausencia de revisoría fiscal obligatoria o potestativa, por un contador público, el cual debe ser entregado con los correspondientes estados financieros, a más tardar dentro del mes siguiente a la fecha de la inscripción del aviso de que trata el artículo 11 ibidem[58]. 161.

En el mismo sentido, la citada norma prescribe que previa comprobación de su existencia, se detallarán y valuarán sus activos y pasivos, con indicación precisa de su composición y de los métodos de su valuación, y se incluirá la información prevista en el numeral tercero del artículo 97[59] de la Ley 222 de 1995, acompañada de una relación de las demandas en curso, de los acreedores internos de la empresa y de la relación completa de los aportes, con indicación precisa de su valor y de los métodos de valuación que se hayan utilizado para establecerlo, cuando sea del caso. 162.

Finalmente, la precitada norma establece que en la relación de acreedores deberá indicarse claramente cuáles de ellos son vinculados al empresario, a sus socios, administradores o controlantes. 163. Descritos así los requisitos para iniciar un proceso de reestructuración de pasivos, debe determinarse en qué condiciones y tiempos estos deben ser presentados, particularmente, cuales son exigibles por su esencia al momento del inicio del mecanismo y si los mismos fueron aportados de conformidad y en el plazo o término legal por la Universidad del Atlántico. 164.

Para el efecto, se tiene que la Ley 550 de 1999 reguló en etapas el procedimiento para la promoción de los acuerdos de reestructuración de pasivos y, por tanto, en la referida norma están descritas las etapas del procedimiento del acuerdo de reestructuración que debe surtirse: i) iniciación; ii) negociación; iii) celebración, y iv) terminación.[60] 165.

Así las cosas, la primera etapa, corresponde al inicio del mecanismo de promoción, ya sea a petición de parte o de oficio, y comienza con la presentación de la solicitud, conforme lo prescribe el artículo 6[61] de la Ley 550 de 1999. 166. Una vez radicada la solicitud y si se cumplen los requisitos preliminares descritos en el artículo 6 ejusdem, corresponde la aceptación de la solicitud por parte de la Superintendencia correspondiente, en el caso de las Universidades: por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público según lo prescribe el artículo 2 de la Ley 922 de 2004[62], y se procede a la designación del promotor, lo mismo que a la fijación del escrito de promoción, a la inscripción y a su publicación. Esta es la etapa que se surtió para la expedición del acto administrativo demandado. 167.

Nótese, en primer lugar que, el requisito de entregar, junto con la solicitud inicial, el estado inventario a que se refiere el artículo 20, lo mismo que los estados financieros que lo acompañan con corte al último día calendario del mes inmediatamente anterior, pueden también ser presentados un mes después de la fecha de la inscripción del aviso, esto es, un mes después de la fecha de designación del promotor, por lo que, dicho requisito si bien debe ser adjuntado formalmente a la solicitud inicial, no resulta de la «esencia» para dar inicio al mecanismo de promoción que se estudia. 168.

De lo descrito, adicionalmente ratifica la Sala su competencia para conocer, pues este tipo de actos administrativos demandados son expedidos dentro del trámite inicial del procedimiento de un acuerdo de reestructuración de pasivos de la Ley 550 de 1999, el primero como requisito de autorización y el segundo para dar inicio a la actuación y, por tanto, no constituyen el acto administrativo definitivo del procedimiento descrito, sino que resultan por su esencia actos de trámite[63], pero que, en tanto crean una situación jurídica en concreto, como lo es, la de permitir que la persona jurídica solicitante pueda mediante un acuerdo de reestructuración de pasivos llegar a un convenio vinculante como empresario deudor y sus acreedores, son susceptibles de ser controlados jurisdiccionalmente a través de la acción de nulidad simple. 169.

En efecto, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han avalado la posibilidad de demandar actos que no sean definitivos, cuando estos, constituyan una situación jurídica en concreto: [ ] los actos puramente de trámite no constituyen per se actos administrativos, ya que no producen efectos jurídicos directos. Así, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo preceptúa que por regla general los recursos sólo proceden contra los actos administrativos que pongan fin a las actuaciones administrativas, indicando que son actos definitivos, los que “ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”. […] es cierto que los únicos actos susceptibles de la Acción Contenciosa Administrativa son los actos definitivos, es decir que se excluyen los de trámite, pues éstos se controlan jurisdiccionalmente como parte integrante del acto definitivo y conjuntamente con éste, es decir de aquel que cierra la actuación administrativa.

No obstante, el que un acto sea definitivo, no depende siempre de hallarse situado en el final del trámite, pues puede ser que cierre un ciclo autónomo de la actuación administrativa claramente definido y que como tal pueda ser impugnado mediante la acción de nulidad. Sobre este particular en la Sentencia C-487 de 19964, la Corte Constitucional se pronunció acerca del poder de instrucción de la administración, en los siguientes términos: “No obstante, existe una variedad de actos que aun cuando expresan un juicio, deseo o querer de la Administración, no tienen el alcance ni el efecto de un acto administrativo, porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni materialmente una decisión, ya que al adoptarlos aquélla no tuvo en la mira generar efectos en la órbita jurídica de las personas, tal como sucede, por ejemplo, con los actos que sólo tienen un valor indicativo (anuncio de un proyecto), los actos preparatorios de la decisión administrativa (dictámenes, informes), etc.5 y, también, en principio, con los conceptos o dictámenes de los organismos de consulta, o de los funcionarios encargados de esta misión, en orden a señalar la interpretación de preceptos jurídicos para facilitar la expedición de decisiones y la ejecución de las tareas u operaciones administrativas, o simplemente para orientar a los administrados en la realización de las actuaciones que deban adelantar ante la administración, bien en ejercicio del derecho de petición, cuando deban intervenir obligadamente en una actuación a instancia de ésta, o en cumplimiento de un deber legal, como es el caso de las declaraciones tributarias. […][64] 170.

Ha señalado esta Sección que: […] Si bien es cierto que el Código Contencioso Administrativo Colombiano no contiene una definición sobre acto administrativo, la doctrina ha intentado definirlo expresando que se entiende como tal la manifestación de la voluntad de la Administración, que en cumplimiento de funciones administrativas, está encaminada a producir efectos jurídicos.

(…) Ahora, la Sección Primera de esta Corporación ha clasificado los actos administrativos en actos definitivos o actos de trámite. En este sentido ha sostenido que solo los actos administrativos definitivos que producen efectos jurídicos son enjuiciables por esta jurisdicción, en consecuencia, como los actos de trámite, en principio, no producen efectos jurídicos, escapan de la jurisdicción contencioso administrativa.

(…) Como se aprecia del estudio del caso concreto y de la citada jurisprudencia, la distinción entre actos administrativos definitivos y de trámite, ha alcanzado particular relevancia, de carácter práctico, en consideración a su impugnación, toda vez que resulta que, los primeros pueden ser siempre cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que los segundos, generalmente, no son enjuiciables por esta jurisdicción. De acuerdo con lo anterior, reitera la Sala en esta oportunidad que los actos de trámite solo podrán ser enjuiciados ante esta jurisdicción cuando generen efectos reales frente a otros sujetos de derecho. […][65] (Negrilla fuera de texto). 171.

Así las cosas, las resoluciones demandadas no constituyen un acto definitivo, sino que por su naturaleza son un acto administrativo de trámite que generó efectos reales respecto de la Universidad del Atlántico, en la forma prevenida en los artículos 6 y siguientes de la Ley 550 de 1999. 172. Descritos los requisitos e identificada la etapa en la cual se expidió el acto administrativo demandado, lo mismo que la naturaleza de los actos demandados procede la Sala a revisar si estos se cumplieron dentro del expediente administrativo y conforme con las pruebas anexas al expediente. 173.

La Sala de decisión observa que, preliminarmente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante los oficios de respuesta a la petición inicial de la Universidad se efectuaron precisamente para que esta subsanara los defectos señalados por el consultor contable y, de esta manera, se cumplió con lo prevenido procedimentalmente en el artículo 11 del CCA que señala que: «[c]uando una petición no se acompañe de los documentos o informaciones necesarias, en el acto de recibo se le indicarán al peticionario los que falten;» 174.

En igual sentido, la sala observa que adicionalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio cumplimiento del artículo 12 eiusdem, el cual previene que: «[s]i las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, con toda precisión y en la misma forma verbal o escrita en que haya actuado, el aporte de lo que haga falta.» (negrilla fuera de texto) 175.

Así mismo, se resalta de nuevo que, el inventario a que se refiere el artículo 20 de la Ley 550 de 1999, puede ser entregado conforme con la misma norma[66], con posterioridad a la designación del promotor, esto es, a más tardar dentro del mes siguiente a la fecha de la inscripción del aviso de que trata el artículo 11 eiusdem. 176.

De lo anterior, la Sala debe concluir preliminarmente que, si bien la Universidad en su petición inicial del 29 de diciembre de 2004 radicada con el número 1-2004-087042 no cumple con la totalidad de requisitos, estos le fueron requeridos al detalle por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través del oficio de 26 de enero 2005[67], por lo que la misma Universidad, conforme lo autorizan las normas trascritas, subsanó tal omisión, mediante oficio de 24 de febrero de 2005, tal y como aparece probado en el decir y por parte de los documentos aportados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 177.

En efecto, en las pruebas anexas al expediente aparecen además de la autorización contenida en la Resolución No. 023 de 8 de noviembre de 2004[68] y los visibles en el Cuaderno de Antecedentes Administrativos (Anexo Número Uno), los siguientes documentos que dan cuenta de lo entregado para subsanar el requerimiento de la Cartera de Hacienda y, que, en su conjunto, coinciden con lo requerido legalmente en los artículos 6 y 20 de la Ley 550 de 1999, tal y como se ha descrito: ✓ Estados financieros de la Universidad del Atlántico a 31 de enero 2005[69] ✓ Notas a los Estados Financieros de la Universidad del Atlántico a 31 de enero de 2005[70] ✓ Ejecución Presupuestal de la Universidad del Atlántico Ingresos a 31 de enero de 2005[71].

(ingresos y gastos) ✓ Ejecución Presupuestal de la Universidad del Atlántico Gastos a 31 de enero de 2005[72] ✓ Relación de equipo de transporte Tracción y elevación del Departamento[73] ✓ Relación de cuentas corrientes, de ahorros y fondos especiales de la Universidad del Atlántico con los respectivos saldos a 31 de enero de 2005[74] ✓ Certificación expedida por el Director de la División Financiera de la Universidad del Atlántico en la cual certifica el pasivo corriente por valor de $120.699.260.000.oo y deudas con los acreedores por la suma de $44.527.955.000.oo que representa un pasivo del 36,89% de los pasivos corrientes de la Universidad del Atlántico[75] ✓ Certificación del Jefe de la Oficina Jurídica de la Universidad del Atlántico en la cual señala que existen más de dos (2) demandas ejecutivas en contra de la Universidad del Atlántico en los diferentes despachos judiciales.[76] ✓ Relación de Bienes Inmuebles de la Universidad del Atlántico[77] ✓ Certificación de la oficina de Planeación de la Universidad del Atlántico sobre los bienes inmuebles que pertenecen a la Universidad del Atlántico con fecha de corte a 31 de diciembre de 2004[78] ✓ Relación de inversiones de la Universidad del Atlántico suscrito por el Rector de esta, el Director de la División Financiera y el Jefe de la Sección de Contabilidad.[79] ✓ Disco Compacto - CD., el cual contiene un archivo en Excel denominado: BASEDEDATOSLEY550_PUB.xls, grabado el 17 de junio de 2005 y ocupa un espacio de 25.329KB Contiene listado de acreedores.[80] 178.

Revisados por la Sala, los antecedentes aportados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al momento de contestar la demanda y, de las pruebas encontradas en el cuaderno de antecedentes administrativos[81], se encuentra formalmente que, la Universidad del Atlántico, en forma posterior, a la solicitud inicial radicada el 29 de diciembre de 2004 y, en forma previa al acto administrativo demandado, esto es, para el 24 de febrero de 2005, adjuntó al expediente administrativo la documentación enlistada y requerida por el perito contable del Ministerio y, de esta forma, la Sala encuentra que la Universidad del Atlántico subsanó, en su oportunidad, los defectos encontrados inicialmente, al momento de formular la petición inicial. 179.

En el mismo sentido se encuentra el testimonio del promotor y testigo Luis Martín Leguizamón Cepeda[82] quien explicó que una vez la Universidad del Atlántico presentó a consideración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la solicitud para la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos, el Ministerio le formuló observaciones respecto de la consistencia de la información aportada, para lo cual se solicitó al ente educativo completar la información respecto al número y soporte de las acreencias, la relación de los procesos judiciales en curso, así como las autorizaciones para el rector expedidas por parte del Consejo Superior Universitario. 180.

Afirmó así mismo que, personalmente, en su calidad de Coordinador del equipo de profesionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y antes de ser designado como promotor, adelantó la verificación de la documentación radicada y, concluyó que, la misma se ajustaba a los requerimientos de la Ley 550 de 1999, es decir, que la Universidad del Atlántico registraba un pasivo total superior al 5% de su ingreso total; registraba acreencias impagas por más de 90 días; un creciente número de medidas cautelares que, para la época se determinó que, comprometían más del 50% de sus ingresos totales durante los siguientes 5 años y, una elevada contingencia judicial, producto fundamentalmente de demandas interpuestas por concepto de reconocimientos laborales y pensionales. 181.

Revisado el aspecto formal, procede entonces la Sala a efectuar un análisis de los motivos del acto administrativo demandado, particularmente a partir de las pruebas recaudadas en el testimonio del promotor y testigo Luis Martín Leguizamón Cepeda y en el oficio técnico suscrito por Ana Lucía Villa Arcila, Directora General de Apoyo Fiscal. 182.

Ahora bien, respecto de la revisión de los motivos, para la Sala, el procedimiento administrativo efectuado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se trata de un instrumento de intervención económica del Estado que busca como finalidad facilitar la recuperación económica de entidades tanto de sector privado como público y, en este particular caso de las universidades estatales, que sufrieron junto con el Estado los efectos del período de depresión económica iniciado en 1999[83], se debe encontrar, a propósito de las pruebas recaudadas, si estos fueron o no los motivos del acto administrativo demandado. 183.

Para el efecto, al preguntársele por el Despacho sustanciador al deponente Luis Martín Leguizamón Cepeda, que explicara en detalle el origen de los pasivos que dieron lugar al acuerdo reestructuración de estos, el declarante indicó que: la Universidad tenía para la época unos costos fijos que superaban en un 25%, en promedio por vigencia fiscal, a los ingresos que percibía anualmente el ente educativo, explicado este pasivo fundamentalmente en el gasto del personal docente, generado como consecuencia de: (i) liberalidades remuneratorias y no forzosamente desde un punto de vista legal, (ii) un gasto corriente administrativo producto de un sobredimensionamiento de la planta permanente contractual, (iii) un reconocimiento convencional de carácter salarial pensional y prestacional, (iv) una baja estructura de ingresos, expresada en unos recaudos por concepto de matrículas o derechos académicos que no alcanzaban el 5% de los ingresos totales; lo que hizo, explicó, que para la época, la Universidad del Atlántico dependiese económicamente de las transferencias de la Ley 30 de 1992 y, particularmente, de recursos del presupuesto nacional para financiar su funcionamiento y sus gastos pensionales. 184.

De la misma forma, el deponente atestiguó que, debido al volumen de medidas cautelares, fácticamente la ordenación del gasto se trasladó del Rector y los vicerrectores a los jueces de la República; además precisó que, respecto de los indicadores de calidad educativa, estos resultaron bastante deteriorados, en una elevada tasa de deserción académica, en una descendiente tasa de ingresos de nuevos alumnos y en una nula inversión en infraestructura educativa, al punto de que la Universidad se conoció con el nombre de «Universidad de Tiza y Tablero», dado que carecía de la más mínima infraestructura académica y tecnológica. 185.

Ante esta situación, relató que, la primera propuesta como promotor, consistió en suprimir y liquidar la Universidad, para lo cual propuso constituir un patrimonio autónomo para el pago del pasivo y generar la acreditación académica a través de la creación de otra Universidad en esa jurisdicción, o en su defecto, enviar a los estudiantes, mediante convenio, a las distintas universidades que operan en el Departamento del Atlántico, basado en una elemental consideración financiera, por cuanto el costo per cápita de un estudiante en la Universidad del Atlántico ascendía en esos momentos a 14 millones de pesos por semestre, mientras que, la matrícula o costo per cápita por estudiante, por ejemplo, en la Universidad del Norte, la más costosa de la región, ascendía a 6 millones de pesos. 186.

De igual manera, el testigo relató que, la Universidad presentó un plan de pagos o programa de saneamiento que, de manera fundamental descansaba sobre el supuesto de mayores apoyos financieros por parte del Gobierno Nacional, particularmente, para aliviar el pasivo y las contingencias pensionales. 187. Testificó que, una vez verificada la información en su componente formal, es decir, el aporte de los documentos requeridos, así como la identificación de una crítica situación financiera que afrontaba la Universidad del Atlántico, el Ministerio de Hacienda decidió aceptar la solicitud para la promoción del acuerdo de reestructuración de pasivos y designar su correspondiente promotor. 188.

La Sala encuentra que, en efecto, la Universidad del Atlántico al momento de los hechos fue claramente uno de los casos detonantes de los motivos de la expedición de la Ley 922 de 2004, tal y como lo ha referido el testigo Luis Martín Leguizamón Cepeda en su calidad de «promotor», cuando describe la situación fáctica y económica en que encontró al ente educativo nominado coloquialmente como «Universidad de Tiza y Tablero» sin infraestructura operacional fruto del rubro de inversión, pues esta Universidad se encontraba con un déficit presupuestal de tal naturaleza que en sus propias palabras la situación financiera implicaba para él, la recomendación de disolución y liquidación. 189.

A su turno, se tiene que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en oficio[84] suscrito por Ana Lucía Villa Arcila, Directora General de Apoyo Fiscal, contestó las preguntas formuladas y solicitadas por la Universidad del Atlántico, como parte demandada en el memorial de contradicción, en el siguiente sentido: […] En respuesta a su primer interrogante de “sí la información financiera y contable presentada por la Universidad del Atlántico en los años 2004 y 2005, para la adopción del proceso de reestructuración de pasivos implicaba de suyo estar en curso en las causales legalmente establecidas para esta finalidad”, le informó que por medio del oficio con radicado No. 1-2005-010958 del 24 de febrero de 2005, el señor Jorge Luis Báez Noguera, Rector y Representante Legal de la Universidad del Atlántico(adjunto copia en 2 folios), solicitó formalmente ante esta dirección la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos, acreditando los requisitos exigidos para el efecto por el artículo 6º de la Ley 550 de 1999 y el artículo 2º de la Ley 922 de 2004, […] (negrilla fuera de texto) 190.

En lo que atañe al segundo ítem, que preguntó: «[…]Se informe si existía un desequilibrio financiero entre el conjunto de sus pasivos y los recursos dinerarios y financieros que entonces podía contar efectivamente para atender obligaciones ya exigibles, vencibles y no solucionadas a corte de diciembre 31 de 2004. […]», la citada funcionaria precisó: […] Respecto al segundo ítem de su oficio en el cual solicita […], refiriéndose a la situación financiera de la Universidad del Atlántico al iniciar el proceso de promoción de la referencia, le informó que de acuerdo con el análisis realizado a la información administrativa, financiera y contable aportada por el representante legal de dicho establecimiento educativo, se evidenció la existencia de acreencias por un monto de $143,353 millones, y una estructura financiera insostenible.

Así mismo, el déficit registrado por la Universidad era equivalente al 30% de su ingreso, que a su vez, dependía en un 95% del nivel nacional (87%) y departamental (8%), y el 5% restante del aporte propio por la venta de servicios, derechos de grado y proyectos. El gasto por su parte, se encontraba constituido en más del 40% por pagos de mesadas pensionales, y 51% por gastos de nómina de docentes de planta, contratados y del personal administrativo, lo cual explicó la existencia de los pasivos más representativos.

Igualmente, se logró constatar que la crisis estructural y la situación fiscal de dicho establecimiento educativo no se concentraba solamente en el pasivo generado por las mesadas pensionales causadas y no pagadas, sino que adicional a ello sobrevenían los efectos de la aplicación de regímenes salariales y prestacionales consagrados en convenciones colectivas, que incrementaron exponencialmente año a año el gasto corriente en materia salarial, por reconocimientos y factores que se tenían en cuenta en el régimen de cesantías y para la liquidación de dichas mesadas.

En los anteriores términos y en ejercicio de las funciones asignadas en la Ley 922 de 2004 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, esta Dirección por medio de la Resolución número 454 del 02 de marzo de 2005 (adjunto copia en 1 folio), aceptó la solicitud presentada por la Universidad del Atlántico para iniciar la promoción de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos con sus acreedores, previo cumplimiento de los requisitos exigidos por las leyes descritas anteriormente, y designó su promotor. […] 191.

En este sentido, la doctora Ana Lucía Villa Arcila, Directora General de Apoyo Fiscal, en el documento remitido al proceso demuestra la insostenibilidad financiera del Ente educativo para la época de los hechos, toda vez que, señala que el nivel de acreencias reportado por la Universidad del Atlántico era del orden de los $143.353 Millones de pesos y padecía de un déficit equivalente al 30% de su ingreso, lo cual es ratificado por el testigo Luis Leguizamón Cepeda que lo estimó, en promedio anual, en un 25% de los ingresos y cuyo gasto total solo basta para cubrir los costos fijos. 192.

Así mismo, la referida funcionaria técnica explicó en su escrito como el gasto se encontraba constituido en más del 40% por pagos de mesadas pensionales, y el 51% por gastos de nómina de docentes de planta, contratados y del personal administrativo, lo cual explicó la existencia de los pasivos más representativos, lo cual tenía origen en la aplicación de regímenes salariales y prestacionales fruto de convenciones colectivas que incrementaron, con el pasar de los años, «exponencialmente» el gasto corriente en matera salarial y, que llevaron a la insostenibilidad financiera de la Entidad, además de las demandas y embargos por esta causa que fueron soportados por el Ente Universitario, como también lo explica el «promotor» al referir el papel de los jueces al momento de asumir la promoción del acuerdo de reestructuración. 193.

Dichas circunstancia fácticas, descritas en el documento técnico y en el testimonio recaudado, en criterio de la Sala, demuestran con suficiencia que la motivación de los actos demandados obedeció al cumplimiento de los fines de la norma de intervención económica, tanto en el acto de autorización de la Universidad del Atlántico y de su Consejo Superior para efectos de solicitar al Ministerio que, de manera urgente, se le aceptase conforme con la Ley 550 de 1999, para llegar a un acuerdo de reestructuración de sus pasivos y, con ello, lograr su recuperación económica, como para el Estado el legítimo ejercicio de su facultad de intervención económica, representado en este caso por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al momento de la expedición del acto también demandado, dada la urgente necesidad de intervenir y promocionar un acuerdo para recuperar financieramente el ente educativo, a efectos, en últimas, de evitar su desaparición y, con ello, las consecuencias propias de un proceso de liquidación, el cual, se observa, tenía toda la vocación de prosperar. 194.

En este sentido, encuentra la Sala que, en efecto, la Universidad padecía de un déficit anual del 25% en promedio respecto de sus ingresos, los cuales, como explicó el promotor Luis Martín Leguizamón Cepeda y la doctora Ana Lucía Villa Arcila, Directora Técnica del Ministerio, correspondían en un altísimo porcentaje a recursos del presupuesto nacional y departamental, sin que los ingresos propios del ente universitario representarán más allá del 5% del ingreso total, por lo que, en efecto resultaba financiera y presupuestalmente inviable la operación del ente universitario, debido a la crisis estructural y a la situación fiscal descrita, particularmente, si se tiene en cuenta que el gasto operacional se encontraba representado eminentemente en gastos de funcionamiento y pasivos laborales, el cual se volvió impagable, fruto del crecimiento exponencial del gasto, representado en convenciones colectivas que no tuvieron en cuenta el principio de eficiencia económica en materia presupuestal, descrito en el artículo 209 Superior, que enseña que se debe siempre mantener un presupuesto equilibrado de ingresos y gastos. 195.

En este sentido, el reclamo de la parte actora en el sentido que el valor total de los procesos ejecutivos en contra de la entidad sólo representaba el 2,5% del pasivo corriente y no el 5% como lo exige la referida norma, no tiene la vocación de prosperar pues como se probó, la Universidad no solo se aportó la documentación que soportaba el pasivo sino que demostró que el valor acumulado de las obligaciones era muy superior al 5% del pasivo corriente de la empresa, pues el nivel de acreencias reportado por la Universidad del Atlántico era del orden de los $143.353 Millones de pesos y padecía de un déficit equivalente al 30% de su ingreso. 196.

De tal suerte que, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al momento de expedir, el día 2 de marzo de 2005, la Resolución 454 de 2005, previamente verificó, como se ha constatado, el cumplimiento de los requisitos fácticos y legales para efectos de cumplir con lo ordenado en los artículos 6 y 20 de la Ley 550 de 1999, lo mismo que, se encuentra que los motivos, para expedir la Resolución 454 de 2 de marzo de 2005, obedecieron en forma exclusiva a la necesidad urgente de intervenir como Estado en la economía para buscar en la forma más inmediata recuperar financieramente al ente educativo Universidad del Atlántico dada la precaria situación financiera que se ha descrito y, encuentra la Sala que, una vez verificado el cumplimiento de estos requisitos, el referido Ministerio cumplió con lo ordenado en el parágrafo del artículo 6 eiusdem: «Parágrafo 1.

Presentada la solicitud con el lleno de los requisitos previstos en la presente ley, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia o la Cámara de Comercio respectiva deberá aceptarla dentro de los tres (3) días siguientes a su recepción.» 197. Por tales y suficientes razones, la Sala no observa vicio de nulidad alguno que implique el desconocimiento por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de las normas citadas por el actor o la falsa motivación dentro del mecanismo de promoción adelantado y, considera que, era viable y legal que la entidad demandada expidiera el acto administrativo contenido en la Resolución 454 de 2005, mediante el cual la Directora General de Apoyo Fiscal aceptó, en nombre del referido Ministerio, la solicitud para iniciar y adelantar la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por la Universidad del Atlántico, y designó un promotor.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado P: (28) ----------------------- [1] Folio 116 Cuaderno No. 1. [2] Folios 72 a 89 Cuaderno 1 [3] Folios 16 a 27 C.O. Acta Superior No. 15 [4] Folios 4 y 5 C.O. [5] Folios 3 al 5 del C de Antecedentes Administrativos. [6] Folio 28 C.O. [7] Folios 29 a 35 del C.O. [8] Folio 13 del C.O. [9] Folio 266 del C.O. [10] «Autorización del órgano competente para la celebración del acuerdo Relación de acreedores e inventario de creencias elaborado en base en los requisitos contables Propuesta de base de negociación de acuerdos sustentada en las proyecciones de flujo de caja Estado de inventario elaborado con base en los Estados financieros de la entidad cortados al último día calendario del mes anterior a la fecha de la solicitud Incumplimiento por más de 90 días de 2 o más obligaciones o la existencia de por lo menos dos demandas ejecutivas esto debe representar el 5% del pasivo corriente en la entidad» [11] Folios 173 a 214 del C.O. [12] Folios 47 y 48 del C.O. Disco compacto (CD) [13] En efecto, el Despacho del Magistrado Sustanciador revisó el CD anexo Folio 48 C.O., el cual contiene un archivo en Excel denominado: BASEDEDATOSLEY550_PUB.xls, grabado el 17 de junio de 2005 y ocupa un espacio de 25.329KB [14] […] - Relación discriminada de los bienes inmuebles y certificación expedida de los bienes inmuebles que posee la Universidad del Atlántico, en la cual se encuentran los valores y se detalla en debida forma. -Relación de las cuentas corrientes de ahorros y fondos especiales con los respectivos saldos en las cuales se determina nombre del banco denominación de la cuenta, número de cuenta, origen destinación fecha último movimiento y saldo. -Relación de las inversiones de la Universidad del Atlántico, en la cual se determina la entidad en la cual está la inversión., Nit, dirección, teléfonos, documento soporte, y valor. base de acreedores y acreencias, es la misma que entregó el apoderado en el C.D. en la demanda. […] [15] […] Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. […]: [16] […]

RESUELVE

Artículo 1º. Aceptar la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por la Universidad del Atlántico (Departamento del Atlántico), dado que ha acreditado los requisitos exigidos por las Leyes 550 de 1999 y 922 de 2004 para el efecto Artículo 2º. Designar a Luis Leguizamón C, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.405.054 de Bogotá, como promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos de la Universidad del Atlántico, quien ejercerá las funciones previstas en las Leyes 550 en 1999 y 922 de 2004 en relación con estos procesos.

Artículo 3º. Para efectos de la publicidad de la promoción de este acuerdo, realizar las publicaciones, avisos e inscripciones de la promoción del acuerdo de reestructuración de pasivos de la Universidad del Atlántico, a que se refiere el artículo 11 de la Ley 550 de 1999. Artículo 4º. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. […]” [18] Folio 286 del C.O. [19] Folio 269 del C.O. [20] «1.

Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.

El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.» [21] Ley 30 de 1992. «Artículo 3o. El Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con la presente Ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la Educación Superior.» [22] Corte Constitucional.

Sentencia T- 277 de 2016. Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. [23] Corte Constitucional. Sentencia T-152 de 2015. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [24] Ibidem. [25] Corte Constitucional. Sentencia T-106 de 12 de marzo de 2019. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera. Acción de tutela instaurada por Jansely Lorena Díaz Muñoz contra la Universidad Manuela Beltrán. Referencia: Expediente T- 6.961.035. «El artículo 69 de la Constitución consagra el principio de la autonomía universitaria como una garantía institucional, que permite a los centros de educación superior adoptar sus propios estatutos y definir libremente su filosofía y su organización interna.

En esa dirección, la Corte Constitucional la ha definido como “( ) la capacidad de auto regulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior» [26] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 4 de junio de 2014. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo. Actor: Juan Felipe Acevedo Hill.

Ref.: Expediente D-9945. […] La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. […] El cumplimiento de las garantías del debido proceso consagradas en la Constitución, tiene diversos matices según el derecho de que se trate “dado que no todo derecho es de orden penal, sino que es posible encontrar “reglas y procedimientos” de otros órdenes como el civil, el administrativo, el policivo, el correccional, el disciplinario o el económico, entre otros, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan decisiones y sanciones de diversa categoría, matices que deberán ser contemplados en la regulación de sus propias reglas. […] [27] Corte Constitucional.

Sentencia T-152 de 2015. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [28] Ley 30 de 1992. «Artículo 62. La dirección de las universidades estatales u oficiales corresponde al Consejo Superior Universitario, al Consejo Académico y al Rector. Cada universidad adoptará en su estatuto general una estructura que comprenda entre otras, la existencia de un Consejo Superior Universitario y un Consejo Académico, acordes con su naturaleza y campos de acción. Parágrafo.

La dirección de las demás instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad, corresponde al Rector, al Consejo Directivo y al Consejo Académico. La integración y funciones de estos Consejos serán las contempladas en los artículos 64, 65, 68 y 69 de la presente Ley. Artículo 63. Las universidades estatales u oficiales y demás instituciones estatales u oficiales de Educación Superior se organizarán de tal forma que en sus órganos de dirección estén representados el Estado y la comunidad académica de la universidad.

Artículo 64. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por: […]» [29] Ley 30 de 1992. «Artículo 57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.

Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. Modificado por el art. 1, Ley 647 de 2001. El nuevo texto es el siguiente: El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley.» [30] Folio 58 C.O. [31] Folio 57 C.O. [32] Folios 68, 69 y 70 del C.O. [33] ORTEGA RUIZ, Luis Germán. El acto administrativo en los procesos y procedimientos.

Bogotá: Editorial Universidad Católica de Colombia, 2018. Pág. 16. El Profesor Luis Germán Ortega[34] distingue los actos generales y particulares, y los clasifica por el criterio del destinatario de la siguiente forma: […] Generales. Actos administrativos donde los supuestos normativos aparecen enunciados de forma objetiva y abstracta, y no de forma particular y concreta.

Aplican a todas las personas comprendidas en tales parámetros. Se hacen efectivos en personas indeterminadas Particulares. Actos administrativos de contenido particular y concreto, que producen situaciones jurídicas y crean efectos individualmente considerados. Se hacen efectivos en personas determinadas. […] [35] CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCIÓN QUINTA. Sentencia de 28 de agosto de 2013. Radicación número: 11001-03-28- 000-2013-00017-00. Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. Actor: Johann Wolfgang Patiño Cárdenas. [36] CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A. Sentencia de 5 de julio de 2018. Rad. No.: 110010325000201000064 00 (0685-2010).

Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Actor: Jorge Humberto Valero Rodríguez. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 18 de junio de 2015, Expediente 11001-03-24-000-2011- 00271-00, C.P. Dra. María Elizabeth García González. [38] Folio 8 del cuaderno Anexo No. 1- antecedentes administrativos- [39] Se suspende la aplicación del concordato previsto en la Ley 222 de 1995, en principio por el término de cinco (5) años. «Artículo 79.

Vigencia. Esta ley regirá durante cinco (5) años, contados a partir la fecha de su publicación en el Diario Oficial, y durante el mismo plazo se aplicará de preferencia sobre cualquier norma legal, incluidas las tributarias, que le sean contrarias.» [40] Pérez-Reyna, David. Historia del Banco de la República. Crisis de 1999. En Revista Historia del Banco de la República, 1923-2015 José Darío Uribe Escobar (Editor).

Bogotá. 2017. Pág. 437 y ss. Disponible en: https://repositorio.banrep.gov.co/bitstream/handle/20.500.12134/9325/LBR_201 7-10.pdf?sequence=1&isAllowed=y Ultima vista: 9 de junio de 2021 [41] Para la fecha de la expedición de esta sentencia las referidas superintendencias se fusionaron en la denominada Superintendencia Financiera a partir del Decreto 4327 de 2005. [42] «ARTÍCULO 20. <ACTOS, OPERACIONES Y EMPRESAS MERCANTILES - CONCEPTO>.

Son mercantiles para todos los efectos legales: […] 19) Los demás actos y contratos regulados por la ley mercantil.» [43] «ARTÍCULO 5o. CONCEPTO DE PRESTACIONES MERCANTILES. Las prestaciones mercantiles pueden consistir en actos y operaciones de los participantes en el mercado, relacionados con la entrega de bienes y mercancías, la prestación de servicios o el cumplimiento de hechos positivos o negativos, susceptibles de apreciación pecuniaria, que se constituyen en la actividad concreta y efectiva para el cumplimiento de un deber jurídico.» [44] Corte Constitucional.

Sentencia T-310 de 25 de abril de 2012. Referencia: expediente T-3.381.128. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Actor: Alfredo Martínez Tapia. «La Ley 550 de 1999 se aplica también a las entidades territoriales pero, dada la especificidad de la crisis económica que las afecta, contempla una serie de reglas especiales que van desde la actuación del Ministerio de Hacienda como promotor, hasta la imposibilidad de realizar operaciones no previstas en el acuerdo de reestructuración, salvo cuando se cuente con la aprobación de ese Ministerio y se trate de operaciones estrictamente necesarias para evitar la parálisis del servicio y puedan afectar derechos fundamentales.

En este marco, debe tenerse en cuenta que la Ley 550 de 1999, en cuanto a su aplicación a las entidades territoriales, parte de la crisis económica que las afecta y que les imposibilita el cumplimiento adecuado de las obligaciones adquiridas. De allí que su sometimiento a un proceso de reestructuración económica se oriente precisamente a la determinación de las deudas existentes y a la configuración de mecanismos que permitan respetar los derechos de los acreedores y cumplir, bajo circunstancias especiales, las obligaciones a su cargo.» [45] Corte Constitucional.

Sentencia C-867 de 15 de agosto de 2001. Referencia: expediente D-3402. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. Actor: Oscar Alberto Mayorga Suárez. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo primero (parcial) de la Ley 550 de 1999. [46] REAL ACADEMIA ESPAÑOLA DE LA Lengua. Diccionario de la lengua Española. […]empresa Del it. impresa, der. de imprendere 'comenzar'. 1. f. Acción o tarea que entraña dificultad y cuya ejecución requiere decisi ón y esfuerzo. 2. f. Unidad de organización dedicada a actividades industriales, mercantile s o de prestación de servicios con fines lucrativos. 3. f. Lugar en que una empresa realiza sus actividades. 4. f. Intento o designio de hacer algo. 5. f. Símbolo o figura que alude a lo que se intenta conseguir o denota algu na prenda de la que se hace alarde, acompañada frecuentemente de una palabra o mote.

Disponible en https://dle.rae.es/empresa[ ] [47] «Se entenderá por empresa toda actividad económica organizada para la producción, transformación, circulación, administración o custodia de bienes, o para la prestación de servicios.» [48] Colombia. Diario Oficial 45.776. Ley 922 de 29/12/2004. «Artículo 2°. Adiciónese el inciso 4° del artículo 1° de la Ley 550 de 1999, del siguiente tenor: Esta ley se aplicará igualmente a las universidades estatales del orden nacional o territorial, las cuales podrán celebrar por intermedio del rector, previa autorización del Consejo Superior Universitario en ejercicio de la autonomía universitaria, el acuerdo de reestructuración en los términos del Título V de la presente ley.

El promotor de los acuerdos de reestructuración que se suscriban con las Universidades Públicas será el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.» (Negrilla y subrayas fuera de texto) [49] Constitución Política. «Artículo 40.- Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.» (Negrilla y subrayas fuera de texto) [50] Código Civil.

Ley 57 de 1887. Artículo 27. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento. [51] Congreso de la República.

Senado y Cámara de representantes. Gaceta del Congreso No. 823 del 14 de diciembre de 2004, Acta de Conciliación al Proyecto de Ley 044 Cámara, 175 de 2004 Senado. Disponible en: http://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/view/gestion/gacetaPublica.xhtml Última vista: 11 de junio de 2021. [52] Folios 308 a 313 del C.O. [53] […] A la solicitud de promoción por parte del empresario se adjuntarán: la constancia de autorización del órgano competente de la persona jurídica, cuando ella se requiera; la documentación a que se refiere el artículo 20 de esta ley; la constancia de haber renovado la matrícula mercantil del empresario, cuando exista la obligación legal de estar matriculado; y una propuesta de bases para la negociación del acuerdo, sustentada en las proyecciones y flujos de caja que sean del caso.[…] (Negrilla fuera de texto) [54] Ley 922 de 2004.

Artículo 2º.- «[…]Esta ley se aplicará igualmente a las universidades estatales del orden nacional o territorial, las cuales podrán celebrar por intermedio del rector, previa autorización del Consejo Superior Universitario en ejercicio de la autonomía universitaria, el acuerdo de reestructuración en los términos del Título V de la presente ley. […]» [55] Baste señalar que los Municipios como entidades públicas deben obtener autorización de los Consejos Municipales para acogerse a los acuerdos de la Ley 550 de 1999.

CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Sentencia de 18 de julio de 2013. Radicación Número: 70001- 23-31-000-2005-00832-01. Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ […] se extrae que las facultades que se otorgan al representante legal de la entidad pública, en este caso, al Alcalde Municipal, para efectos de la reestructuración de los pasivos de la entidad pública, deberán comprender, a su vez, todo el conjunto de facultades y potestades legales necesarias para nivelar o equilibrar las finanzas del respectivo ente municipal.

Del análisis precedente concluye la Sala que el Acuerdo núm. 008 de 2004 no viola el principio estudiado y, por el contrario, todas sus disposiciones guardan una estrecha relación de causalidad teleológica y temática con el título y propósito del mismo, es decir, facultar al Alcalde Municipal para celebrar los actos correspondientes a la reestructuración del pasivo municipal, razón por la cual habrá de confirmarse la sentencia suplicada.[…] http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/130/S1/70001-23-31- 000-2005-00832-01.pdf debe [56] CORTE CONSTITUCIONAL.

Sentencia C-1143 de 31 de octubre de 2001. Referencia: expediente D-3509. Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández. Actor: Antonio Eduardo Bohórquez Collazos. «[…] En Sentencia C- 1185 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz, la Corte expresó sobre el particular: “A través de la referida Ley, conocida como de reactivación empresarial, el legislador buscó llevar a cabo objetivos de intervención económica, de conformidad con lo previsto por los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, y con fundamento en las facultades que le concede el numeral 21 del artículo 150 del ordenamiento superior.

En la exposición de motivos al proyecto correspondiente, el Gobierno adujo cómo la difícil situación económica que ha enfrentado el país en los últimos años, ha llevado al concordato o liquidación a un sinnúmero de empresas del sector real de la economía, con la consecuente reducción en la demanda de empleo; así mismo, este cuadro produjo el deterioro de la cartera de los establecimientos de crédito, circunstancias ambas de gran impacto social y económico general, que se agravan por la crisis financiera por la que actualmente atraviesan las entidades territoriales.

“Ante esta situación, se consideró que los instrumentos ordinarios del derecho concursal concebidos para afrontar estados de insolvencia o iliquidez en circunstancias de normalidad económica, resultaban ahora inapropiados para lograr la reactivación de las empresas, consideradas constitucionalmente como base del desarrollo, por lo cual la Ley 550 de 1999 busca dotar a deudores y acreedores de nuevos “incentivos y mecanismos que sean adecuados para la negociación, diseño y ejecución conjunta de programas que les permitan a las empresas privadas colombianas normalizar su actividad productiva y, al mismo tiempo, atender sus compromisos financieros.”[3] “A esos efectos, la ley busca desjudicializar la solución de los conflictos que se han producido a raíz de las crisis empresariales referidas.

Por ello, alternativamente al proceso jurisdiccional de concordato, cuya competencia por regla general se asigna a la Superintendencia de Sociedades de conformidad con la Ley 222 de 1995[4], se prevé un nuevo mecanismo de solución para dichas crisis empresariales, que permita evitar su liquidación, cual es el denominado “acuerdo de reestructuración”, que viene a ser un convenio entre los acreedores de la empresa y “que es una convención colectiva vinculante para el empresario y todos los acreedores”, cuando es adoptado dentro de los parámetros de la nueva Ley”[5].

Así, se busca acudir a un mecanismo extrajudicial y de naturaleza contractual, que permita a la empresa salir de su situación y continuar con su importante misión productiva, considerada como de interés general. “Dentro de los mecanismos más relevantes que se prevén para hacer posible un acuerdo en circunstancias más fáciles que las que admite el sistema concordatario vigente, se incluyen el de limitar el poder de veto del deudor al acuerdo de reestructuración, y el de reducir el porcentaje de créditos requeridos para la aprobación del mismo.

Así mismo, se permite la flexibilización del orden de prelación de créditos vigente en la legislación civil. “De otro lado, la nueva Ley autoriza también que los acuerdos de reestructuración que ella regula sean aplicables a las entidades territoriales”. (Negrilla fuera de texto) [57] CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCIÓN CUARTA. Sentencia de 28 de marzo de 2019. Radicación: 52001-23-31-000-2012- 00267-01(21525). Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR ICBF. [58] En lo que concierne con el cargo formulado, la Sala se permite recordar que, el procedimiento administrativo reglado por la Ley 550 de 1999, sigue en todo, las reglas procesales del CCA, que en su artículo cuarto señala que, las actuaciones administrativas podrán iniciarse i) por quienes ejerciten el derecho de petición en interés particular o general, ii) por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal, o iii) de oficio por parte de las autoridades. [59] «En la misma fecha de designación del promotor, la respectiva entidad nominadora deberá fijar en sus oficinas, en un lugar visible al público y por un término de cinco (5) días, un escrito que informe acerca de la promoción del acuerdo.

Dentro del mismo plazo, el promotor inscribirá el aviso en el registro mercantil de las cámaras de comercio con jurisdicción en los domicilios del empresario y en los de las sucursales que éste posea, inscripción que estará sujeta a la tarifa establecida por el Gobierno Nacional para la inscripción de documentos en el registro mercantil; y también deberá informar de la iniciación de la negociación del acuerdo de reestructuración mediante aviso publicado en un diario de amplia circulación en el domicilio del empresario y en los de las sucursales que éste posea.» [60] «Cuando la solicitud sea presentada por el deudor o por su apoderado, deberá contener la fórmula de arreglo con sus acreedores y una memoria explicativa de las causas que lo llevaron a su situación de crisis.

A la solicitud deberán acompañarse los siguientes anexos: 1. Documento que acredite la existencia, representación legal y domicilio. 2. Los estados financieros debidamente certificados, correspondientes a los tres últimos ejercicios y los dictámenes respectivos, si existieren. 3. Un estado de inventario cortado dentro del mes anterior a su presentación, en el cual, previa comprobación de su existencia se detallen y valoren sus activos y pasivos, con indicación precisa de su composición y de los métodos para su valuación. En dicho estado o en sus notas, se detallará por lo menos: a) La ubicación, discriminación y gravamen que soportan sus bienes.

Tratándose de bienes cuya enajenación o gravamen se encuentre sujeto a registro, se expresarán los datos que de acuerdo con la ley sean necesarios para que éste proceda; b) Una relación completa y actualizada de los acreedores, con indicación del nombre, domicilio y dirección de cada uno, cuantía y naturaleza de los créditos, tasas de interés, documentos en que consten, fechas de origen y vencimiento, nombre, domicilio y dirección de la oficina o lugar de habitación de los codeudores, fiadores o avalistas.

En caso de ignorar los mencionados lugares, el deudor deberá manifestarlo expresamente; c) Con respecto a las obligaciones tributarias, una discriminación por clase de impuestos, identificando su cuantía, forma de pago, intereses, sanciones y las declaraciones tributarias correspondientes. Así mismo, una relación de todas las actuaciones administrativas y procesos de jurisdicción coactiva que estén en curso; d) Con respecto a los pasivos laborales, una relación de los trabajadores del deudor, indicando el cargo que desempeñen; del personal jubilado a su cargo y de los ex trabajadores a quienes se adeude sumas de carácter laboral, especificando el monto individual actualizado de cada acreencia. En caso de que existieren sindicatos, además de informar tal circunstancia, se señalará el nombre de sus representantes. 4.

Una relación de los procesos judiciales y de cualquier procedimiento o actuación administrativa de carácter patrimonial que adelante el deudor, o que cursen contra él, indicando el juzgado o la oficina donde se encuentren radicados y el estado en que se hallen. 5. Una relación de los procesos concursales que se hubieren adelantado respecto del deudor.» [61] Corte Constitucional.

Sentencia T-310 de 25 de abril de 2012. Referencia: expediente T-3.381.128. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Actor: Alfredo Martínez Tapia. [62] […]La solicitud o promoción oficiosa de un acuerdo de reestructuración de un empresario que, de conformidad con el parágrafo segundo del artículo primero de la presente ley, tenga el carácter de persona jurídica pública o de economía mixta, y no esté sujeto a supervisión estatal por parte de ninguna Superintendencia, sólo podrá presentarse o iniciarse en la Superintendencia de Sociedades; tratándose de una entidad del nivel territorial, y cualquiera que sea el porcentaje de participación pública, la promoción corresponderá exclusivamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo dispuesto en el Título V de la presente ley. […] [63] A partir de la vigencia del artículo 125 inciso 2o. de la Ley 1116 de 2006, la competencia la asumió el Ministerio de Educación. [64] Artículo 43 del Código Contencioso Administrativo. [65] CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN B. Sentencia de 8 de marzo de 2012. Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 11001-03-25-000-2010- 00011-00(0068-10) Actor: Amelia Mosquera Hernández. [66] Sentencia de 17 de febrero de 2011. Expediente 2009-00080-01, Magistrado ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [67] «El inventario, junto con los correspondientes estados financieros, será entregado al promotor a más tardar dentro del mes siguiente a la fecha de la inscripción del aviso de que trata el artículo 11 de la presente ley» [68] Folio 28 C.O: [69] Folios 4 y 5 C.O. [70] Folios 173 a 179 C.O. [71] Folios 180 al 185 C.O. [72] Folios 186 a 188 C.O. [73] Folios 189 a 196 C.O. [74] Folios 197 y 198 C.O. [75] Folios 199 y 200 C.O. [76] Folio 201 C.O. [77] Folio 202 C.O. [78] Folio 205 a 207 C.O. [79] Folios 208 a 211 C.O. [80] Folios 212 a 214 C.O. [81] Folio 48 C.O [82] Cuaderno Anexo No. 1- antecedentes administrativos- [83] Folios 308 a 313 del C.O. [84] Sobre el tema ver: PÉREZ-REYNA, David.

Historia del Banco de la República. Crisis de 1999. Disponible en: https://repositorio.banrep.gov.co/bitstream/handle/20.500.12134/7004/10.%20H istoria%20del%20Banco%20de%20la%20Rep%C3%BAblica.%20Crisis%20de%201999.pdf?s equence=1 [85] Folios 291 a 302 del C.O.