REQUISITOS QUE CONFIGURAN LA TEMERIDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA / INEXISTENCIA DE TEMERIDAD PROCESAL / MALA FE / FALTA DE NOTIFICACIÓN DE AUTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Para la Sala no existe duda alguna en cuanto a que la demanda presentada el 2 de mayo del 2021 ante la Sección Reparto de la Oficina Judicial-Seccional Cali -radicada con el número 11001-03-15-000-2021-02173-00- no solo comprende iguales extremos de la relación procesal y comparte los mismos hechos y derechos a los invocados en la demanda presentada el 14 de enero del 2021, también ante la Oficina Judicial-Seccional Cali y con radicado número 76001-23-33-000-2021-00057-00, sino que se trata de la misma demanda formulada en idéntico formato, como se concluye de un simpe cotejo de los dos textos.
(…) Fue con posterioridad a la presentación de la segunda demanda, o sea, solo hasta el 4 de mayo del 2021 que el actor fue notificado de dos (2) providencias proferidas por la Sala de Conjueces del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, esto es, tanto del auto del 4 de mayo del 2021 que aceptó el impedimento, como del auto también de esa fecha que, entre otros, avocó el conocimiento de la acción y negó la medida provisional solicitada.
(…) Aunque el hecho de la presentación de una demanda anterior debió haber sido informado por el actor en el texto de la nueva demanda, pues se trata de un aspecto de suma trascendencia para salvaguardar el principio de lealtad procesal, y, que -por el contrario- lo que se manifestó de manera expresa y bajo la gravedad del juramento es que ello no había ocurrido (…) tal situación no alcanza a revestir la connotación de mala fe, ni es pasible de vincularla a un actuar doloso del peticionario -a la luz del derrotero jurisprudencial reseñado-, para considerar dicha actuación como temeraria.
(…) Ahora bien, es importante indicar que la primera demanda ya fue fallada de fondo13 en el sentido de declarar la improcedencia de la acción, advirtiendo que contra la providencia proferida por el tribunal de instancia, no se presentó impugnación alguna. (…) Así las cosas, aunque no se tendrá como temeraria la acción incoada el 2 de mayo del 2021 por [E.V.G.] y por ende no estará sujeta a ninguna sanción, está si debe ser declarada como improcedente y merecerá para el actor el reproche de rigor.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / INEXISTENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE Es evidente que los accionantes cuentan con mecanismos de defensa judicial expresamente previstos en el ordenamiento jurídico, si lo que se pretende es cuestionar la legalidad de los Decretos 1779, 1785 y 1786 del 2020, expedidos por el Gobierno Nacional.
(…) En efecto, el legislador expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, que consagra el medio de control de nulidad (art. 137) y por su virtud, toda persona puede solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, para cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. (…) Por su parte, el artículo 135 ibídem, contempla el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, que permite a los ciudadanos -en cualquier tiempo- solicitar que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional, por infracción directa de la Constitución. (…) Así las cosas, la Sala llama la atención sobre la primera de las pretensiones -común a todos los accionantes-, encaminada a obtener la suspensión de los efectos del Decreto 1779 del 2020, posibilidad que se encuentra prevista en la ley para ser solicitada por la parte demandante como una medida cautelar dentro de los procesos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa (CPACA, art. 229).
(…) Adicionalmente, el artículo 231 ibídem es contundente al señalar: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.” (…) Claro está, la misma norma impone que para que sea viable la adopción de la medida, es menester que se cumplan, entre otros requisitos, una de las siguientes condiciones, (i) bien que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios, (ii) ora que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 – NUMERAL 1º / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / INCREMENTO DE PENSIÓN / INEXISTENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE En lo que atañe al propósito de modificar los Decretos 1785 y 1786 del 2020, es obvio que los mecanismos judiciales descritos no son per se suficientes para logar este cometido.
(…) Frente a la aspiración de los accionantes tendiente a que se ordene a los demandados fijar el aumento de las pensiones -por considerar que en el año 2020 no se realizó un incremento-, es necesario poner de presente el medio de defensa previsto en la ley, relacionado con la acción de cumplimiento (L. 393/1997), que permite a toda persona acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.
(…) En tal sentido, si los demandantes interpretan que los accionados han incumplido algún mandato legal frente a la eventual obligación de incrementar las mesadas a los pensionados, la Sala considera que el mecanismo jurídico señalado resulta idóneo y eficaz para obtener tal pretensión, lo que ratificaría el incumplimiento del requisito de subsidiaridad exigido para la prosperidad de la presente acción, amén de insistir en la ya comprobada ausencia de demostración de un perjuicio irremediable.
FUENTE FORMAL: FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / REAJUSTE DE ASIGNACIÓN DE CONGRESISTA / FIJACIÓN DEL SALARIO MÍNIMO LEGAL / INCREMENTO DEL AUXILIO DE TRANSPORTE / INEXISTENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE Sobre la naturaleza de los actos cuestionados por todos los accionantes, esto es, que se trata de actos de contenido general, impersonal y abstracto, no recae ninguna duda, si consideramos la posición jurisprudencial (…) Se reitera en este punto, que los accionantes no demostraron la ocurrencia de alguna circunstancia que pueda catalogarse como de perjuicio irremediable, en los términos definidos jurisprudencialmente -como se analizó en el numeral anterior-, por lo que tampoco se cumple con los requisitos exigidos para lograr el tratamiento excepcional previsto para el efecto.
(…) En el mismo sentido, no han demostrado como el contenido del Decreto 1779 del 2020 (que reajusta la asignación mensual de los miembros del Congreso), del Decreto 1785 del 2020 (que fija el salario mínimo mensual legal) y del Decreto 1786 del 2020 (que fija el auxilio de transporte), afectan -y de qué manera- los derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso, a los principios de equidad e igualdad, al poder adquisitivo de la moneda y al mínimo vital y móvil, de todos y cada uno de los demandantes.
(…) Así pues, en este caso, la acción de tutela resulta improcedente prima facie por la causal contemplada en el numeral 5 del artículo 6 del Decreto Legislativo 2591 de 1991, al tener los decretos cuestionados el carácter de actos generales, impersonales y abstractos. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 – NUMERAL 5º.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALA DE CONJUECES Consejero ponente: CONJUEZ HUMBERTO ANÍBAL RESTREPO VÉLEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre del dos mil veintiuno (2021) Proceso: ACCCION DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02173-00 (AC) Actor: EDGAR VICTORIA GONZÁLEZ Y OTROS Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA y otros (acumulados 11001-03-15-000-2021-01639-00, 11001-03-15-000-2021- 182200,11001-03-15-000-2021-01839-00,11001-03-15-000-2021-02078-00,1100103- 15-000-2021-02108-00 y 11001-03-15-000-2021-02135-00).
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta las acciones de tutela -acumuladas- presentadas por los ciudadanos Edgar Victoria González, Álvaro Ramírez, Norha Claudia Ramírez Torres, Marcela Marta del Pilar Corredor Moyano, María Eugenia Vergara Ariza, Ana Rosa López Quiñones, Miriam Galeano Rodríguez, José Mendoza Lalinde, Luis Henry Moya Contreras, Dora Liv Bossa, Isabel Cristina Moyano Sánchez, Ismenia Benítez, Hernando Winston Moyano Núñez, Gabriel Santana Paredes, Edgar Gaona Flórez, Luis Cepeda Rincón, Nelly Méndez Leal, José Domingo Uribe Neira, Juan de Dios Rueda Díaz, Ilma León Dueñas, Alirio Barrios, Rosalba Moreno de Barrios, Claudio Delgado Jaimes, Edilma Navarro de Torres, Lucila Plata de Mutis, Paulina Calderón, María Teresa Fuentes Manrique, José Reynel León Niño, Yolanda Moreno de León, Marina Plata de Rincón, Amado Manzano, Sara Plata Sarmiento, Néstor Serrano Rodríguez, José Vicente Tarazona Rodríguez, Álvaro Hita Cabarca, Ernesto Plata Sarmiento, Olga Lucía Sánchez Mejía, Amparo Téllez Bautista, Melquíades Malagón, Libardo Gómez Rodríguez, Leonor Bermúdez, Gilberto Gamboa Sánchez, Gustavo Bueno Bueno, Luis Ernesto Manrique, Teodocio Toloza Montaña, Ligia Margoth Espinosa, Germán Alarcón Méndez, Rodolfo Gómez, Fernando Muñoz Valero, María Moreno Rodríguez, Carlos Zambrano Uribe, William Delgado Cepeda, Eliécer Soler Ávila, Félix Acevedo Gaviria, Manuel Guillermo Pérez, Flor Ángela Díaz Díaz, Luis Robayo Rodríguez, Luz Mantilla Mantilla, Jorge Llanes Gutiérrez, Antonio María Quintero Díaz, José Martínez Valencia, Teresa Acevedo Gómez, Pedro Cala Pradilla, Álvaro Cortés Rodríguez, Jairo Torres Franco, Victoria Quintero Lozano, Beatriz Ramírez Gómez, Raúl Martínez Parra, Jaime Alberto Rangel Rodríguez, Orlando Quintero Caicedo, Hernán Pinzón Avendaño, Luis Reyes Murallas Contreras, José Manuel Rodríguez Hernández, Nubia Rodríguez Hernández, Rosinda Villamizar Ramírez, José A. Villamizar Salazar, Smith Cogollo Mantilla, José Joaquín Torres Rueda, Ana Nubia Gómez de Flórez, Néstor Palenque Mariño, Nancy Duarte Ayala, José Gómez Gaviria, Álvaro Blanco Sánchez, Cecilia García Durán y Jairo Torres Pabón, en contra del señor Presidente de la República, de los Ministros del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, del Director del Departamento Nacional de Planeación y del Procurador General de la Nación. I.
ANTECEDENTES 1. Las demandas presentadas y actuación procesal inicial. 1.1. Por parte de Edgar Victoria González. El escrito se presentó el 2 de mayo del 2021 ante la Sección Reparto de la Oficina Judicial-Seccional Cali. Acudiendo a las previsiones del Decreto 333 del 2021, el Jefe de Reparto de esa Oficina Judicial remitió el proceso a esta Corporación para reparto, correspondiendo inicialmente al Consejero de Estado Julio Roberto Piza Rodríguez, quién por auto del 5 de mayo del 2021 avocó el conocimiento al disponer la admisión de la acción incoada, denegando la medida provisional solicitada.
Ante la declaración de impedimento formulada con posterioridad por la totalidad de los Consejeros de la Sección Cuarta, se ordenó el sorteo de la Sala de Conjueces que se llevó a cabo mediante acta calendada el 4 de junio del 2021, Sala que quedó integrada por los Conjueces Elizabeth Whittingham García, Jeannette Bibiana García Poveda, Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Humberto Aníbal Restrepo Vélez, éste último en calidad de Conjuez ponente.
Estando el proceso en estudio de los impedimentos presentados, se recibió la solicitud de acumulación del proceso 11001-03-15-000-2021-02135-00 al proceso 11001-03-15-000-202102173-00, elevada por la Consejera de Estado Stella Jeannette Carvajal Basto mediante auto proferido el 18 de mayo del 2021 y remitida a este despacho por auto del 28 de mayo del 2021, proferido por el Consejero de Estado Julio Roberto Piza Rodríguez.
La Sala de Conjueces decidió aceptar el impedimento propuesto y separar a los Consejeros de Estado de la Sección Cuarta para que conocieran de la presente acción, avocando su conocimiento, como lo confirma el auto del 21 de junio del 2021. Esta misma providencia ordenó la práctica de pruebas de oficio, destinadas a (i) procurar por parte de la Secretaría General una certificación acerca de la presentación con anterioridad -y ante esta misma sede judicial- de tutelas similares, y (ii) solicitar al H. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, información del estado del proceso de tutela promovido por el señor Edgar Victoria González, radicado bajo el número 76001-23-33-000-2021- 00057-00 y que se remitiera copia del expediente por medio magnético.
Atendiendo a la certificación secretarial del 8 de julio del 2021, el auto fechado el 28 de julio del 2021 ordenó la remisión a este despacho de los expedientes 11001-03-15-000-2021-0163900, 11001-03-15-000-2021-1822-00, 11001-03-15-000-2021-01839-00, 11001-03-15-0002021-2078-00, 11001-03-15-000- 2021-02092-00 y 11001-03-15-000-2021-02108-00, para estudiar su eventual acumulación. Mediante auto del 4 de octubre del 2021, el despacho ordenó la acumulación al presente proceso de los expedientes 11001-03-15-000-2021-01639-00, 11001- 03-15-000-2021-1822-00, 11001-03-15-000-2021-01839-00, 11001-03-15-000-2021-02078-00, 11001-03-15- 0002021-02108-00 y 11001-03-15-000-2021-02135-00. 1.2.
Por parte de Álvaro Ramírez. El escrito fue presentado en medio electrónico el 13 de abril del 2021, ante la Oficina Judicial-Seccional Cali. El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca -mediante auto interlocutorio 083 del 13 de abril del 2021-, dispuso remitir a esta Corporación la solicitud de tutela, atendiendo a que uno de los accionados es el Presidente de la República -según las previsiones del Decreto 333 del 2021-, siendo repartido a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Ante la declaración de impedimento formulada por la totalidad de los Consejeros de la Sección Segunda, la Sala de Conjueces sorteada para el efecto decidió aceptarlo y separarlos del conocimiento de la presente acción, avocando su conocimiento, como lo confirma el auto del 21 de junio del 2021. El expediente fue enviado a este despacho en cumplimiento del auto fechado el 15 de septiembre del 2021, proferido por el Consejero de Estado César Palomino Cortés. Por auto fechado el 4 de octubre del 2021, el despacho ordenó la acumulación del proceso al expediente 11001-03-15-000-2021-02173-00, dispuso la admisión de la demanda, se vinculó como tercero interesado al Congreso de la República y se negó la solicitud de medida provisional allí propuesta. 1.3.
Por parte de Norha Claudia Ramírez Torres. El escrito fue presentado en medio electrónico el 19 de abril del 2021, ante la Oficina Judicial- Seccional Cali. El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca -mediante auto interlocutorio 091 del 19 de abril del 2021-, dispuso remitir a esta Corporación la solicitud de tutela, atendiendo a que figura como accionado el Presidente de la República, conforme lo dispuesto por el Decreto 333 del 2021.
La Sala de Conjueces de la Sección Tercera avocó el conocimiento de esta acción, según da cuenta el auto fechado el 27 de julio del 2021. El expediente fue remitido a este despacho por disposición del auto fechado el 15 de septiembre del 2021, proferido por el Conjuez Ponente Gonzalo Suárez Beltrán. Mediante auto proferido el 4 de octubre del 2021, el despacho ordenó la acumulación del proceso al expediente 11001-03-15-000-2021-02173-00, dispuso la admisión de la demanda, se vinculó como tercero interesado al Congreso de la República y se negó la solicitud de medida provisional allí propuesta. 1.4.
Por parte de Marcela Marta del Pilar Corredor Moyano y otros. El escrito fue presentado en medio electrónico el 21 de abril del 2021. La acción fue admitida mediante auto fechado el 4 de junio del 2021 y el expediente fue remitido este despacho por disposición del auto del 8 de septiembre del 2021, proferido por la Conjuez Ponente María Teresa Palacio Jaramillo.
Mediante auto fechado el 4 de octubre del 2021, el despacho ordenó la acumulación del proceso al expediente 11001-03-15-000-2021-02173-00. 1.5. Por parte de Edgar Gaona Flórez y otros. El escrito fue presentado -en medio electrónico- el 29 de abril del 2021, ante la Oficina Judicial- Seccional Bucaramanga. La demanda fue enviada a esta sede judicial el 30 de abril del 2021, atendiendo a que uno de los accionados es el Presidente de la República –de acuerdo a las previsiones del Decreto 333 del 2021-, siendo repartido a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso.
El expediente fue remitido a este despacho en cumplimiento del auto fechado el 29 de septiembre del 2021, proferido por el Conjuez Ponente Juan Carlos Henao Pérez. Mediante auto del 4 de octubre del 2021, el despacho ordenó la acumulación del proceso al expediente 11001-03-15-000-2021-02173-00, dispuso la admisión de la demanda, se vinculó como tercero interesado al Congreso de la República y se negó la solicitud de medida provisional allí propuesta. 1.6.
Por parte de Melquíades Malagón y otros. El escrito fue presentado en medio electrónico el 29 de abril del 2021, ante la Oficina Judicial- Seccional Bucaramanga. El libelo demandatorio se envió al Consejo de Estado el 30 de abril del 2021, atendiendo a que uno de los accionados es el Presidente de la República -según las previsiones del Decreto 333 del 2021-, siendo repartido a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
El expediente fue remitido a este despacho en cumplimiento del auto fechado el 20 de agosto del 2021, proferido por el Conjuez Ponente Gustavo Cuello Iriarte. Mediante auto calendado el 4 de octubre del 2021, el despacho ordenó la acumulación del proceso al expediente 11001-03-15-000-2021-02173-00, dispuso la admisión de la demanda, se vinculó como tercero interesado al Congreso de la República y se negó la solicitud de medida provisional allí propuesta. 1.7.
Por parte de Orlando Quintero Caicedo y otros. El escrito fue presentado por medio electrónico el 29 de abril el 2021 ante la Oficina Judicial-Seccional Bucaramanga. La demanda fue remitida a esta Corporación atendiendo a que uno de los accionados es el Presidente de la República, según las previsiones del Decreto 333 del 2021. Por reparto le correspondió a la Consejera de Estado Stella Jeannette Carvajal Basto bajo el radicado 11001-03-15-000-2021-02135-00, quién mediante auto del 18 de mayo del presente año ordenó remitir el expediente para proveer acerca de una posible acumulación al proceso 11001-03-15-000- 2021-02173-00, inicialmente a cargo del Consejero de Estado Julio Roberto Piza Rodríguez, quién ordenó remitir la solicitud de acumulación al Conjuez Ponente designado, como lo señala el auto del 28 de mayo 2021.
Por auto fechado el 4 de octubre del 2021, este despacho ordenó la acumulación del proceso al expediente 11001-03-15-000-2021-02173-00, dispuso la admisión de la demanda, se vinculó como tercero interesado al Congreso de la República y se negó la solicitud de medida provisional allí propuesta. 2. Fundamento de las acciones. 2.1. Acerca de las pretensiones.
En términos generales, concuerdan todas las demandas en la solicitud de tutelar los derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso, a los principios de equidad e igualdad, al poder adquisitivo de la moneda y al mínimo vital y móvil, amparados por el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13, 48, 53 y 187 de la Carta Magna de 1991.
Y como consecuencia, pretenden: “… Ordenar al Señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO, MINISTRO DE HACIENDA, DIRECTOR DEL DNP, SUSPENDER LOS EFECTOS DEL DECRETO Decreto (sic) 1779 de 2020 este 24 de diciembre, que determina el aumento al salario de los congresistas en Colombia en un 5.12%. (Aumento del Salario Congresistas del año 2020).” En algunas demandas se pretende adicionalmente: “o en su defecto, que DICHO PORCENTAJE, sea el mismo al Salario Mínimo y a TODOS los Pensionados de Colombia” “… Ordenar al Señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO, MINISTRO DE HACIENDA, DIRECTOR DEL DNP, aplicar los PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y DE EQUIDAD para el aumento del salario mínimo y el aumento de las pensiones, FRENTE A LOS DECRETOS, Decreto (sic) 1785 de 2020, (Aumento del Salario Mínimo 3.5%), Decreto 1786 de 2020 (Aumento del Subsidio de Transporte 3.5%, ajustándolos al mismo porcentaje del decreto 1779 de 2020 (aumento para los Congresistas del 5,12%).” Una de las demandas incluye el “IPC del año 2020 publicado por el DANE en enero 05 de 2021 (aumento de los pensionados del 1,61%)”.
“… Ordenar al Señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO, MINISTRO DE HACIENDA, DIRECTOR DEL DNP, FIJAR el Aumento de las PENSIONES, teniendo en cuenta que en el año 2020 NO HUBO INCREMENTO, APLICANDO LAS MISMAS REGLAS DEL AUMENTO DEL CONGRESO Y DEL SALARIO MÍNIMO EN COLOMBIA.” “… ADVERTIR al accionado el cabal cumplimiento de la providencia y de las Sanciones a lugar.” A la demanda presentada por Edgar Victoria González se le agrega la petición de “Ordenar al Señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO, MINISTRO DE HACIENDA, DIRECTOR DEL DNP y, AL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, CONVOCAR A ASAMBLEA CONSTITUYENTE, POR CUALQUIERA DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA, en atención a los daños en materia económica, la no participación directa del pueblo soberano, y demás derechos fundamentales afectados, de acuerdo a lo reseñado.”.
Otras demandas pretenden, además, que -en aras del derecho a la igualdad- el fallo tenga efectos erga omnes, es decir, “… para todos los pensionados de Colombia, del régimen público y del privado.” 2.2. Sobre los hechos. Todas las demandas coinciden -en líneas generales- en una misma fundamentación fáctica, de la que se puede hacer un apretado resumen, al señalar los siguientes hechos: “El señor Presidente de la República, el Ministro del Trabajo y el Ministro de Hacienda y Crédito Público expidieron los Decretos 1779, 1780, 1785 y 1786 del 2020, a lo cual se ha manifestado que con esto ha cumplido con superar la meta de un millón de pesos como mínimo, sin embargo, es una manifestación fuera del marco real.” “El reajuste de la asignación mensual de los miembros del Congreso en un 5.12% establecido por el Decreto 1779 del 2020, se aleja del principio de solidaridad que rige en nuestra magna carta y no es equitativo con el aumento de los pensionados y el del salario mínimo mensual legal vigente.” “Según el DAFP el aumento real del salario, descontando la inflación fue de 1.32% de restar al reajuste del 5.12% la inflación del 3.8% del año 2019.
O sea que a los pensionados que les incrementó para el 2020 el 3.8%, el aumento real fue del cero %, lo que se sintetiza en que no hubo poder adquisitivo de la moneda.” “Para el 2020 el mínimo aumentó en $ 49.687 y a los congresistas les aumentaron $1.676.000, lo que significa que no existe equidad, porque lo que se observa es un abismal y abrupto presunto abuso del poder.
Equiparar el aumento de los congresistas al compararlo ante el salario minino, era aumentar el mismo a la suma de $49.687.” “Una abismal diferencia social, que solo la sufre el pobre esclavo (limite social). Los sueldos altos se aplican el 5.12% y a los de abajo (Pobre, luchador, Trabajador de clase obrera, el campesino, el labrador) nos aplican el 3.5%. y al pensionado le aumenta solo un 1,61%.
Un desequilibrio total.” “En Colombia ya no existe ni equidad, ni igualdad, ni dignidad humana, menos aún, unos fines del estado y obedecimiento a la constitución de 1991, pues, si bien es cierto, que la ley no es justa y que lo justo no es bueno, una obligación de las ramas del poder público, es equiparar las oportunidades sociales, dignificar al pueblo soberano. No obstante, de acuerdo a lo entredicho, es ilegal la diferencia entre un salario mínimo y un aumento desproporcionado para el congreso, cuando al ejercer el test de proporcionalidad, se observa un abrupto cañón del Chicamocha entre el aumento del 3.5% del mínimo equivalente a $ 30.000 y un aumento del 5.12% del senado equivalente a $1.600.000, aproximadamente.” “El ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucional, o de una demanda de inconstitucionalidad, o de la acción de cumplimiento, no se pueden instaurar, porque las sedes judiciales se encuentran en vacancia hasta el día 11 de enero de 2021 -sic-.
Y por tratarse de un asunto constitucional, se debe someter a un ipso iure absque mora (La misma ley sin dilación).” “Aún más grave, es considerar justo y legal el art 14 de la Ley 100 de 1993, cuando contraviene el marco Constitucional de los principios de Igualdad, de equidad, frente al tema del reajuste de pensiones (Art 100 L 100/93).
Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno.” “Lo cierto es que los pensionados que han cometido el grave y perverso delito económico de ganar más de un (1) SMMLV van rumbo a lo que tienen planeado los sistemas económicos a nivel mundial, que desaparezca la clase media (sándwich) y solo existan ricos y pobres.” “El salario mínimo, el aumento de los pensionados, deben contener un rol debidamente discriminado, un rol que contenga una verdadera calibración de cubrir las necesidades del mínimo móvil y vital.
Y en dicha circunstancia, la fijación del mínimo no conlleva a determinar estos aspectos, pues, solo se ajustan a los salarios de los Congresistas, dirigentes políticos (Ministros, Presidente, Vicepresidente, Directores, etc), funcionarios públicos.” “La pensión no es el pago por un trabajo, sino consta es del sinónimo de ahorro, llamado semanas o cotizaciones, en síntesis, es la retribución social de lo aportado, durante años, que es cotejado y sometido a la ley, no por la fecha de su afiliación o cotización, ni de su rol laboral, sino, de la norma vigente al momento del status, que se reduce, en un acto vago, vano, injusto y en especial, inequitativo en cualquier esfera legal.” “Una mirada a la realidad, es la validación de la verificación del incremento del año 2020 y del 2021.
Incremento 2020 congresistas 5.12%, salario mínimo 6% (año 2020), aumento del mínimo año 2021 es del 3,5% aumento de la pensión IPC 3.80% (año 2020), aumento de la pensión IPC 1,61% (Año 2021) ¡Significa, el exterminio para los pensionados! Se trata entonces, de un Gobierno inequitativo perverso e injusto, porque va en contra de la síntesis del poder adquisitivo de la moneda.
Según el DANE, desde el año de 1994 hasta la fecha, los pensionados en Colombia, HAN PERDIDO desde la entrada en vigencia de la Ley 100/93 (01 de abril-1994) al año 2020 el 23,69% (Aplicación del IPC) más el 8% por aporte de salud, por cambiar de estado de activo (empleado trabajador) a pensionado (RPM - RAIS), equivalente a un total del 31,69% del valor adquisitivo de la moneda.” “Nuestro estado, se encuentra en una ubicación paquidérmica, ha alcanzo los límites de la era de hielo, está buscando procrearse en los apopléjicos mundos jurásicos, teniendo en cuenta el derecho comparado de la esperanza de vida, de acuerdo al cronograma del año 2012 de la OMS.
Esto significa, un abismal margen de inseguridad por efectos de la violencia, por el desgaste social de tener mayor carga laboral, por tener un efecto más difícil de desenvolverse en el rol social en la oportunidad de trabajar y pensionarse.” Adicionalmente, la demanda presentada por el ciudadano Edgar Victoria González, expone, en resumen, otros hechos, así: “En Colombia el poder constituyente recae sobre el Pueblo, no obstante, el pueblo no tiene vocación legal para convocar una nueva constituyente a razón de que dicha facultad solo recae en el Congreso, cuando el pueblo es el sometido a la mayor pobreza absoluta por la inequidad y la falta de igualdad en las decisiones estatales.” “El uso del Plebiscito está a cargo del señor Presidente, pues, según el artículo 7 de la Ley 134 de 1994, el plebiscito es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo.
El efecto de la votación: El pueblo se decidirá, en plebiscito, por la mayoría del censo electoral.” “Incluso, revisando nuestra carta magna, no nos permite convocar una constituyente, sino está en cabeza por parte de una de las ramas del poder público, es decir, el pueblo no es soberano de nada, solo de obedecer y de cumplir.” “Se debe hacer una reforma constitucional que asegure que ningún trabajador o pensionado en Colombia recibirá un aumento salarial menor al que reciben los miembros del congreso, a esto se le llama Igualdad.” 3.
Actuación procesal posterior a la admisión de las demandas. 3.1. Intervención de la parte demandada. Tanto la parte demandada -que en todos los escritos es la misma- como el tercero con interés vinculado en la mayoría de ellas, fueron notificados de la admisión de las respectivas demandas, y de sus intervenciones -independientemente del momento procesal en que se presentaron- se destaca:.- El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó que se desvinculara del presente proceso al citado Departamento Administrativo y/o al señor Presidente de la República, cualquiera fuere el sentido de la sentencia. En su defecto, solicita se declare improcedente el amparo solicitado, toda vez que no existe ningún hecho u omisión atribuible al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o al señor Presidente de la República, frente a quien pueda predicarse una afectación de los derechos fundamentales invocados.
Sustenta su pedido en (i) la improcedencia por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales, que así debe declararse cuando no exista actuación del agente accionado al que se pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de derechos fundamentales, pues en el presente asunto el accionante no alegó de manera precisa ni probó de qué manera se están viendo afectados sus derechos fundamentales, carga que se encontraba en quien acciona;
(ii) la improcedencia por falta del requisito de subsidiariedad, toda vez que existe otro mecanismo idóneo al que puede acudir el accionante, como es el medio de control de nulidad expresamente consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual permite la solicitud de medidas cautelares de suspensión respecto del acto administrativo que se ataca, esto es, el Decreto 1779 del 2020; y (iii) la falta de legitimación en la causa por pasiva tanto del señor Presidente de la República, como de la Presidencia de la República, toda vez que no representan a la Nación para efectos de la acción de tutela de la referencia, que la Presidencia de la República no fue la entidad que conformó al Gobierno en la expedición de los actos administrativos que se atacan y que el presidente de la República no es sujeto procesal dentro de la causa que se ataca, conforme lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política.
Insiste en que uno y otra cumplen funciones distintas y definitivamente no son la misma persona..- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público advierte sobre la existencia de un pronunciamiento en acciones de tutela idénticas, concretamente del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, Sala Laboral, que por medio de fallo del 25 de enero de 2021 decidió las acciones de tutela bajo los radicados 2021-00002, 2021-00004, 2021-00005, 202100006 y 2021- 00007, interpuestas por Roberto Expedito Valencia Gómez y otros.
A renglón seguido manifestó que la presente acción de tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad, en tanto (i) no se evidencia vulneración de los derechos fundamentales individuales del accionante, quién describe, de forma general y abstracta, una presunta amenaza a derechos fundamentales debido a que el porcentaje de reajuste del salario de los Congresistas para el año 2021 es mayor del porcentaje de reajuste del salario mínimo y de la pensión, sin establecer de qué manera estos decretos vulneran sus derechos fundamentales individuales al debido proceso, a la igualdad, la equidad y el “poder adquisitivo de la moneda”, en su caso en concreto;
(ii); no se acredita el cumplimiento del requisito de subsidiariedad ni la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ya que si bien alega que los Decretos 1779, 1780, 1785, 1786 del 2020 menoscaban los derechos fundamentales de equidad y de igualdad, el demandante cuenta con mecanismos ordinarios idóneos a su disposición para buscar el amparo de sus derechos fundamentales, como lo son la promoción, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los medios de control de Nulidad, Nulidad por Inconstitucionalidad y Nulidad y Restablecimiento del Derecho previstos en los artículos 137, 135 y 138 del CPACA, respectivamente, a efecto de controvertir la legalidad o motivación de los actos administrativos generales expedidos; y (iii) el objeto de la presente acción son actos de carácter general, impersonal y abstracto, por lo que la misma es improcedente, en consideración de lo dispuesto por el numeral 5 del artículo 6 del Decreto-ley 2591 de 1991.
Para el caso de la demanda presentada por el señor Édgar Victoria González se aduce que carece de legitimación en la causa por activa, pues no identificó cuales son los individuos que hacen parte de los grupos poblacionales, ni mucho menos expuso o acreditó cuál es el motivo de la incapacidad de los titulares de los derechos fundamentales para actuar por sí mismos y solicitar el amparo de sus derechos.
Por último, resalta que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha vulnerado, ni por acción u omisión, los derechos fundamentales de los accionantes, por lo que tampoco es procedente la presente acción respecto de esa Cartera Ministerial..- El Ministerio del Trabajo solicita negar por improcedente la acción constitucional y en consecuencia exonerarlo de responsabilidad alguna que se le endilgue, dado que no hay, ni puesto en peligro ni vulnerado derecho fundamental alguno. Argumenta para el efecto: (i) el incumplimiento del requisito de subsidiaridad, respaldado en la cita de abundante jurisprudencia según la cual es dable concluir que la acción de tutela no es el mecanismo para ventilar la suspensión de los decretos alegados por el accionante, mediante el cual se dispuso el incremento salarial de los Honorables Congresistas, subsidio de transporte, y fijación salario mínimo legal vigente, pretensión esta que debe ser debatida ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa;
(ii) resulta a todas luces improcedente, como mecanismo principal y definitivo, para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, toda vez que para ser controvertida su legalidad, el ordenamiento jurídico prevé las acciones contencioso administrativas, en las cuales se puede solicitar desde la demanda como medida cautelar la suspensión provisional del acto;
(iii) falta de legitimación en la causa por activa; (iv) el incremento de la asignación mínima mensual legal vigente obedece a una norma totalmente diferente a la tenida en cuenta para el aumento del salario de los Honorables Congresistas, en tal caso son decisiones discrecionales del señor Presidente de la Republica, pues cada una de ellas obedece a parámetros como ponderaciones que deben ser tenidas en cuenta para realizar el respectivo incremento; y (v) en relación con el derecho a la igualdad, no se aportó prueba alguna ni se detalló fácticamente ningún elemento que permitiera al juez constitucional que se estuviera ante una discriminación que permitiera hacer el respectivo estudio en sede de tutela para concluir la vulneración de dicho derecho, por lo que tampoco existe la posibilidad de que la presente acción prospere..- El Departamento Nacional de Planeación alega (i) la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que esa entidad no tiene a su cargo el definir los aumentos salariales de los miembros del Congreso de la República, así como del aumento al salario mínimo legal mensual vigente, así las cosas, el objeto potencialmente tutelado desborda el ámbito de competencia del DNP, de manera que una eventual orden de esa naturaleza impartida por el juez constitucional no estaría acorde a sus funciones, (ii) la improcedencia de la acción de tutela, pues es claro que los reparos efectuados por el accionante a los Decretos 1779, 1785 y 1786 de 2020 tienen un camino claro y establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- de manera que se cumple -sic- el requisito de subsidiariedad establecido en el Decreto 2591 de 1991, de tal suerte que no existe una alternativa jurídica diferente a decretar la improcedencia del presente reclamo constitucional; y (iii) se advierte que el proceso de expedición de los decretos 1785, 1786 y 1779 de 2020 obedece al cumplimiento de disposiciones legales sobre el tema de reajuste salarial, en cuyo trámite el Departamento Nacional de Planeación no tuvo ninguna participación, por tanto, no se puede predicar violación a los derechos fundamentales invocados por la accionante, adicional a las pretensiones de la acción tutelas desbordan el ámbito de las competencias legales establecidas a su cargo..- La Procuraduría General de la Nación advierte que el 4 de mayo de 2021 la entidad fue notificada de la admisión de una acción de tutela interpuesta por el mismo accionante Edgar Victoria González y por las mismas pretensiones, por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, radicada bajo el No. 2021-00057, sin que a la fecha se hubiere notificado de la expedición de fallo en el asunto.
Dadas las pretensiones esbozadas en la acción de tutela y el marco de competencia de la entidad, solicita su desvinculación, ya que debe declararse la falta de legitimación en la causa de la Procuraduría General de la Nación, que no ha adelantado actuación alguna en detrimento de los intereses del accionante. 3.2. Intervención del tercero con interés. El Senado de la República se pronunció para manifestar que el Congreso de la República hace las leyes -artículo 150 Constitucional- no obstante, conforme lo establece el artículo 29 de la Constitución Política se consagra el debido proceso, el cual se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, de tal forma que, al Congreso de la República le compete adelantar los procesos Legislativos y no conocer de asuntos que tengan que ver con establecer los salarios de los servidores públicos, la competencia es exclusiva del Presidente de la República (Ejecutivo).
Como consecuencia de ello, solicita sea excluido el Congreso de la República de la acción de tutela. 4. Pruebas allegadas. El auto fechado el 21 de junio del 2021 proferido por este despacho decretó pruebas de oficio, la primera de ellas relativa a indagar sobre la presentación con anterioridad -y ante esta misma Corporación- de tutelas similares, cuya certificación afirmativa por parte de la Secretaría General provocó la acumulación de los procesos, y en particular la relacionada con la solicitud realizada al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a efectos de informar a este despacho el estado del proceso de tutela promovido por el señor Edgar Victoria González, radicado bajo el número 76001-23-33-000-2021-00057-00 y que se remitiera copia del expediente por medio magnético.
Al respecto, el 30 de junio del 2021 se recibió la copia del expediente solicitado y se manifestó por parte de ese Tribunal que la última actuación cumplida fue la remisión efectuada el 29 de junio del 2021 a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Del estudio del expediente 76001-23-33-000-2021-00057-00, se destaca:.- La demanda de tutela fue interpuesta por medio electrónico el 14 de enero del 2021 por el señor Edgar Victoria González, siendo “asignada por conocimiento previo” al despacho de la Magistrada Zoranny Castillo Otálora del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en razón a que ya le había sido repartida desde el 12 de enero del 2021 una acción de tutela con las mismas características..- Los hechos de la demanda, los derechos fundamentales que se invocan como vulnerados, el petitum, las pruebas solicitadas y en general la estructura del escrito, es idéntica al formato utilizado en la demanda presentada por medio magnético el 2 de mayo del 2021..- El actor fue notificado el 4 de mayo del 2021 de la providencia que aceptó el impedimento formulado por todos los Magistrados de ese Tribunal, en la que, además, se avocó el conocimiento de la acción constitucional y se negó la medida provisional solicitada en la demanda de tutela presentada el 14 de enero del 2021..- La sentencia de primera instancia fechada el 14 de mayo del 2021, notificada el 18 de los mismos mes y año, declaró improcedente la acción de tutela..- La providencia no fue impugnada y el 29 de junio del 2021 se envió a la Corte Constitucional para su eventual revisión. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia. Según las previsiones del numeral 12 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 2015 -conforme a la modificación efectuada por el Decreto 333 del 2021 -, esta Corporación es la competente para conocer de las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República. En el presente caso, si bien, en estricto sentido los cuestionados Decretos 1779, 1785 y 1786 del 2020 no corresponden per se a una actuación del Presidente de la República –ni siquiera en ejercicio de su facultad reglamentaria-, sino que se trata de una actuación propia del Gobierno Nacional, lo cierto es que los actores dirigen la acción de manera concreta e inequívoca, entre otros, contra el primer mandatario de la Nación y es preciso acatar la orden impartida por el parágrafo 2 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 2015, en cuanto a que las reglas de reparto no pueden ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia, razón que llevó a disponer la admisión de las demandas.
Así las cosas, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y concretamente la Sala de Conjueces, es competente para conocer de las presentes demandas de tutela. 2. Procedencia de la acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto Legislativo 2591 de 1991, consagró la figura de la acción de tutela, que ha sido concebida en términos generales como un mecanismo judicial con carácter residual y subsidiario, con el que cuenta toda persona para la protección de sus derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, y en algunos casos de particulares.
No obstante lo anterior, su ejercicio tiene límites, entre otros (i) el que previene el abuso ante actuaciones temerarias, como cuando la misma acción de tutela es presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales -sin motivo expresamente justificado-, caso en el cual se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes (D.L. 2591/1995, art. 38), y (ii) el que la torna en improcedente, en primer lugar como producto de la aplicación del principio de subsidiaridad, en el evento en que existan otros recursos o medios de defensa judiciales -salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable- y en segundo lugar, por tratarse de demandas dirigidas contra actos de carácter general, impersonal y abstracto (D.L. 2591/1995, art. 6, núms. 1 y 5). 3.
Legitimación en la causa. 3.1 Legitimación por activa Conforme al artículo 86 superior, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces en procura de obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular.
En el presente caso, todos los accionantes actúan en nombre propio y, en principio, en defensa de sus propios derechos e intereses, razón por la que se encuentran legitimados para presentar las demandas de tutela que nos ocupan. 3.2 Legitimación por pasiva. En materia de la acción de tutela, la legitimación por pasiva alude directamente a la capacidad legal del destinatario del amparo solicitado para actuar como demandado, y en tal virtud será quién –en principio- sea llamado a responder por la eventual vulneración o amenaza del derecho fundamental.
Tanto el Presidente de la República, como los Ministros del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el Procurador General de la Nación están legitimados como parte pasiva, toda vez que por parte de todos los accionantes se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 4.
Inmediatez Si bien, para el ejercicio del amparo constitucional no existe la consagración normativa de un término de caducidad, la jurisprudencia se ha encargado de condicionar su presentación de manera oportuna y razonable, y en tal sentido, ha desarrollado el principio de inmediatez como requisito para su viabilidad, atendiendo a que hace parte de la naturaleza misma de la acción de tutela.
En criterio de la Corte Constitucional: “… el requisito de la inmediatez deberá ser abordado desde la discrecionalidad y autonomía judicial, con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional,…”. La Sala encuentra que en el presente caso todas las demandas cumplen con este requisito de procedibilidad, atendiendo a que fueron presentadas en un término razonable contado desde que se expidieron los decretos acusados de causar la vulneración de los derechos fundamentales señalados, incluso, en un término inferior a los seis (6) meses acogido como regla general por esta Corporación, advirtiendo que en el presente caso solo se trata de un referente, pues dicha regla apunta solo a las acciones contra providencias judiciales. 5.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta establecer, en primer lugar, si con la presentación de la demanda radicada el 2 de mayo del 2021 bajo el número 11001-03-15-0002021-02173-00 se incurrió en una actuación temeraria por parte del actor Edgar Victoria González, para después, determinar si es procedente la acción de tutela dirigida a suspender los efectos del Decreto 1779 del 2020, a modificar los Decretos 1785 y 1786 del 2020, y a ordenar que se fije el aumento de las pensiones teniendo en cuenta que en el año 2020 no hubo incremento. 6.
El caso concreto. 6.1 La demanda interpuesta por Edgar Victoria González. Para la Sala no existe duda alguna en cuanto a que la demanda presentada el 2 de mayo del 2021 ante la Sección Reparto de la Oficina Judicial-Seccional Cali -radicada con el número 11001-03-15-000-2021-02173-00- no solo comprende iguales extremos de la relación procesal y comparte los mismos hechos y derechos a los invocados en la demanda presentada el 14 de enero del 2021, también ante la Oficina Judicial-Seccional Cali y con radicado número 7600123-33-000-2021-00057-00, sino que se trata de la misma demanda formulada en idéntico formato, como se concluye de un simpe cotejo de los dos textos.
Ahora bien, el artículo 38 del Decreto 2591 del 1991 consagra lo que se debe entender por una actuación temeraria, al señalar: “Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”.
Al respecto la Corte Constitucional ha manifestado: “… la jurisprudencia constitucional ha considerado la procedencia de la temeridad en dos dimensiones: (i) cuando el accionante actúa de mala fe; y (ii) cuando el demandante acude al recurso de amparo de manera desmedida, por los mismos hechos, sin esgrimir una justificación razonable que justifique dicho actuar.”.
Esa sede judicial ha sido enfática en señalar que para rechazar la acción de amparo por temeridad, la decisión se debe fundar en el actuar doloso del peticionario, toda vez que esa es la única restricción legítima al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia ejercido a través de la acción de tutela, pronunciándose de la siguiente manera: “En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha distinguido la improcedencia de la temeridad.
La temeridad se configura cuando concurren los siguientes elementos: (i) identidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones; y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista. El último de los elementos mencionados se presenta cuando la actuación del actor resulta amañada, denota el propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, deja al descubierto el abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción, o pretende a través de personas inescrupulosas asaltar la buena fe de quien administra justicia. 9.
A contrario sensu, la actuación no es temeraria cuando aun existiendo dicha multiplicidad de solicitudes de protección constitucional, la acción de tutela se funda en: (i) la ignorancia del accionante; (ii) el asesoramiento errado de profesionales del derecho; o (iii) el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho.
En estos casos, si bien la tutela debe ser declarada improcedente, la actuación no se considera “temeraria” y, por ende, no conduce a la imposición de una sanción en contra del demandante.” (Subraya fuera del texto original). Destaca la Sala el hecho inequívoco relacionado con que la demanda de tutela idéntica fue presentada por el actor el 2 de mayo del 2021 y repartida el 3 de mayo del mismo año, cuando había transcurrido más de tres (3) meses desde la interposición de la demanda anterior –enero 14 del 2021- sin que se le hubiera notificado actuación alguna al respecto.
Fue con posterioridad a la presentación de la segunda demanda, o sea, solo hasta el 4 de mayo del 2021 que el actor fue notificado de dos (2) providencias proferidas por la Sala de Conjueces del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, esto es, tanto del auto del 4 de mayo del 2021 que aceptó el impedimento, como del auto también de esa fecha que, entre otros, avocó el conocimiento de la acción y negó la medida provisional solicitada.
Es preciso entonces analizar si se presenta o no el elemento volitivo negativo exigido jurisprudencialmente para la procedencia de una declaratoria de temeridad, es decir, establecer si de manera dolosa y de mala fe el demandante presentó duplicidad de acciones de tutela frente a hechos idénticos, factor que debe ser cuidadosamente examinado por el juez constitucional, en aras de salvaguardar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, así como la presunción de buena fe de los particulares en sus actuaciones ante las autoridades públicas.
Aunque el hecho de la presentación de una demanda anterior debió haber sido informado por el actor en el texto de la nueva demanda, pues se trata de un aspecto de suma trascendencia para salvaguardar el principio de lealtad procesal, y, que -por el contrario- lo que se manifestó de manera expresa y bajo la gravedad del juramento es que ello no había ocurrido –para dar cumplimiento a las previsiones del artículo del Decreto 2591 de 1995-, tal situación no alcanza a revestir la connotación de mala fe, ni es pasible de vincularla a un actuar doloso del peticionario -a la luz del derrotero jurisprudencial reseñado-, para considerar dicha actuación como temeraria.
Ahora bien, es importante indicar que la primera demanda ya fue fallada de fondo en el sentido de declarar la improcedencia de la acción, advirtiendo que contra la providencia proferida por el tribunal de instancia, no se presentó impugnación alguna. Así las cosas, aunque no se tendrá como temeraria la acción incoada el 2 de mayo del 2021 por Edgar Victoria González y por ende no estará sujeta a ninguna sanción, está si debe ser declarada como improcedente y merecerá para el actor el reproche de rigor. 6.2.
Las demás demandas de tutela. Las acciones incoadas van dirigidas al cuestionamiento directo de tres (3) disposiciones normativas, en procura de ordenar a los demandados: (i) la suspensión de los efectos del Decreto 1779 del 2020 que determina el aumento al salario de los congresistas en un 5.12%, o, en su defecto, que dicho porcentaje sea el mismo “…al salario mínimo y a todos los pensionados de Colombia”, y (ii) la modificación de los Decretos 1785 y 1786 del 2020, para ajustarlos al mismo porcentaje del Decreto 1779 del 2020, en la aplicación de los principios de igualdad y equidad.
De allí se deriva una tercera petición relacionada con la aspiración para que se le imparta la orden a los demandados de fijar el aumento de las pensiones teniendo en cuenta que en el año 2020 no hubo incremento, aplicando las mismas reglas del aumento del Congreso y del salario mínimo en Colombia, aparte de las solicitudes expresas relacionadas con que el fallo tenga efectos erga omnes, es decir, para todos los pensionados de Colombia -del régimen público y del privado- y que se advierta a los accionados del cabal cumplimiento de la providencia y de las sanciones a lugar.
No hay duda alguna de la intención de los demandantes, dirigida a cuestionar la presunción de legalidad de actos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, así:.- El Decreto 1779 del 24 de diciembre del 2020 “Por el cual se reajusta la asignación mensual para los miembros del Congreso de la República”, expedido en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4 de 1992, en la Ley 644 del 2001 y en el artículo 187 de la Constitución Política de Colombia..- El Decreto 1785 del 29 de diciembre del 2020 “Por el cual se fija el salario mínimo mensual legal”, expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 189 de la Constitución Política y en el artículo 8 de la Ley 278 de 1996..- El Decreto 1786 del 29 de diciembre del 2020 “Por el cual se fija el auxilio de transporte”, expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas en la Ley 15 de 1959 y en la Ley 4 de 1992.
Pues bien, saltan a la vista las previsiones contenidas en los numerales 1 y 5 del artículo 6 del Decreto Legislativo 2591 de 1991, que dispone: “ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. <Inciso 2o. INEXEQUIBLE> 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” 6.2.1. Improcedencia por incumplimiento del requisito de subsidiaridad. La causal señalada en el numeral 1 de la norma antes citada, responde a la materialización del principio de subsidiaridad que rige el ejercicio de la acción de tutela, en los términos previstos por el artículo 86 Superior, así: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
En sentencia T-324 del 2020 la Corte Constitucional sostuvo: “… el recurso de amparo no puede convertirse en un instrumento alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario de las diversas vías existentes en el ordenamiento jurídico, salvo que las mismas sean ineficaces, no idóneas o se configure un perjuicio irremediable”. Existe entonces suficiente consenso acerca de que la naturaleza residual de esta acción delimita la procedencia del amparo a tres (3) elementos básicos: (i) que la parte interesada no disponga de otro medio judicial de defensa;
(ii) que existan otros medios de defensa judicial, pero que no presenten la idoneidad y eficacia suficiente para la plena y oportuna protección de los derechos fundamentales afectados o en riesgo, o (iii) que se adelante para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que debe tener las características de inminente, grave y requerir medidas urgentes para su neutralización, lo que debe ser acreditado por la parte demandante.
Bajo estas condiciones, y en atención del carácter residual y subsidiario del mecanismo de amparo, se ha mantenido el criterio según el cual -pese a ello- solo será “… procedente de forma excepcional en dos eventos. El primero de ellos, como mecanismo definitivo, cuando el presunto afectado no cuente con otro mecanismo de defensa judicial para lograr la protección de sus derechos fundamentales o cuando, pese a existir otro medio, aquél carece de idoneidad y eficacia para lograr una protección adecuada, oportuna e integral de los derechos invocados.
En segundo lugar, como mecanismo transitorio, cuando se pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable de los derechos fundamentales del accionante, desde el momento en que se presenta la tutela hasta que un juez ordinario profiera el fallo.” En el presente caso, es evidente que los accionantes cuentan con mecanismos de defensa judicial expresamente previstos en el ordenamiento jurídico, si lo que se pretende es cuestionar la legalidad de los Decretos 1779, 1785 y 1786 del 2020, expedidos por el Gobierno Nacional.
En efecto, el legislador expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, que consagra el medio de control de nulidad (art. 137) y por su virtud, toda persona puede solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, para cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Por su parte, el artículo 135 ibídem, contempla el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, que permite a los ciudadanos -en cualquier tiempo- solicitar que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional, por infracción directa de la Constitución. La Corte ha insistido en que: “… de verificarse la existencia de otros medios judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad de los mismos en el caso concreto, para determinar si aquellos tienen la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados.
Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal, y reconocer que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario.”. Así las cosas, la Sala llama la atención sobre la primera de las pretensiones -común a todos los accionantes-, encaminada a obtener la suspensión de los efectos del Decreto 1779 del 2020, posibilidad que se encuentra prevista en la ley para ser solicitada por la parte demandante como una medida cautelar dentro de los procesos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa (CPACA, art. 229).
Adicionalmente, el artículo 231 ibídem es contundente al señalar: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.” Claro está, la misma norma impone que para que sea viable la adopción de la medida, es menester que se cumplan, entre otros requisitos, una de las siguientes condiciones, (i) bien que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios, (ii) ora que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable.
En estas circunstancias, se tiene la certeza de que el medio de defensa judicial previsto resulta idóneo y eficaz para lograr los fines perseguidos por los demandantes en relación con el Decreto 1779 del 2020, por lo que a continuación habrá de valorarse si se está en frente de la posibilidad de evitar la ocurrencia o no de un perjuicio irremediable, que en palabras de la Corte Constitucional se configura: “… cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen.” Sin embargo, esta misma providencia recalca: “… el accionante deberá acreditar: i) una afectación inminente del derecho -elemento temporal respecto al daño-;
(ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir la afectación; (iii) la gravedad del perjuicio -grado o impacto de la afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de las medidas para la efectiva protección de los derechos en riesgo.”. Nada de ello fue acreditado por los múltiples demandantes, ergo no se demostró la ocurrencia de una circunstancia que pueda catalogarse como de perjuicio irremediable, y en tal sentido no podría concluirse entonces que la situación fáctica planteada requiere de la intervención directa e inmediata del juez constitucional para la protección de los derechos fundamentales que se señalaron como violentados.
En lo que atañe al propósito de modificar los Decretos 1785 y 1786 del 2020, es obvio que los mecanismos judiciales descritos no son per se suficientes para logar este cometido. Frente a la aspiración de los accionantes tendiente a que se ordene a los demandados fijar el aumento de las pensiones -por considerar que en el año 2020 no se realizó un incremento-, es necesario poner de presente el medio de defensa previsto en la ley, relacionado con la acción de cumplimiento (L. 393/1997), que permite a toda persona acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.
En tal sentido, si los demandantes interpretan que los accionados han incumplido algún mandato legal frente a la eventual obligación de incrementar las mesadas a los pensionados, la Sala considera que el mecanismo jurídico señalado resulta idóneo y eficaz para obtener tal pretensión, lo que ratificaría el incumplimiento del requisito de subsidiaridad exigido para la prosperidad de la presente acción, amén de insistir en la ya comprobada ausencia de demostración de un perjuicio irremediable.
Como quiera que no se presentan ninguna de las excepciones que la jurisprudencia constitucional ha señalado para pasar por alto el cumplimiento del requisito de subsidiaridad exigido para la viabilidad del amparo, y que, por el contrario, está demostrado que tal requisito no se cumple -al menos en lo concerniente a la petición principal de suspender los efectos del Decreto 1779 del 2020 y la de ordenar la fijación del incremento de las pensiones-, se impondrá la declaratoria de improcedencia de las acciones presentadas, al tenor de lo reglado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Legislativo 2591 de 1991. 6.2.2.
Improcedencia de la acción contra actos de carácter general, impersonal y abstracto. El amparo solicitado ataca sin vacilación los Decretos 1779, 1785 y 1786 del 2020, expedidos por el Gobierno Nacional, pretendiendo suspender los efectos del primero y la modificación de los dos restantes. Sobre la naturaleza de los actos cuestionados por todos los accionantes, esto es, que se trata de actos de contenido general, impersonal y abstracto, no recae ninguna duda, si consideramos la posición jurisprudencial, que predica: “Como es sabido, desde el punto de vista de su contenido, los actos de la administración se clasifican en generales o individuales.
Los actos generales, también llamados actos creadores de situaciones jurídicas generales, objetivas o reglamentarias, son aquellos que tienen un alcance indefinido e impersonal, es decir, que se refieren o dirigen a personas indeterminadas. Por el contrario, los actos de carácter individual o particular, conocidos como actos creadores de situaciones jurídicas subjetivas o concretas, son los que tienen un alcance definido, en el sentido de que están dirigidos a personas o sujetos identificados o determinados individualmente.
De acuerdo con la doctrina especializada, para efectos de establecer la naturaleza del acto administrativo, la determinación o indeterminación de los sujetos no se analiza desde la perspectiva de su número o cantidad, sino desde el punto de vista de si éstos se encuentran o no individualizados en forma concreta. Así, un acto es de contenido general, aun cuando se refiera a pocas personas, cuando en él no se identifican e individualizan los sujetos.
En contraposición a ello, el acto puede tener un contenido particular y concreto, cuando a pesar de dirigirse a muchas personas, las mismas están debidamente individualizadas e identificadas.”. Ha sido abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional para desarrollar una línea de interpretación uniforme que ratifica, como regla general, que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo y apropiado para controvertir actos cuya naturaleza sea general, impersonal y abstracta, resultando en estos casos improcedente.
Ahora bien, pese a la existencia de disposición expresa en el sentido de negar la viabilidad de la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto (D.L. 2591/1995, art. 6, núm. 5), la Corte también ha definido que el amparo procederá contra estos, sólo excepcionalmente y “… como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible establecer que el contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable.
Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte del juez competente”. Se reitera en este punto, que los accionantes no demostraron la ocurrencia de alguna circunstancia que pueda catalogarse como de perjuicio irremediable, en los términos definidos jurisprudencialmente -como se analizó en el numeral anterior-, por lo que tampoco se cumple con los requisitos exigidos para lograr el tratamiento excepcional previsto para el efecto.
En el mismo sentido, no han demostrado como el contenido del Decreto 1779 del 2020 (que reajusta la asignación mensual de los miembros del Congreso), del Decreto 1785 del 2020 (que fija el salario mínimo mensual legal) y del Decreto 1786 del 2020 (que fija el auxilio de transporte), afectan -y de qué manera- los derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso, a los principios de equidad e igualdad, al poder adquisitivo de la moneda y al mínimo vital y móvil, de todos y cada uno de los demandantes.
Así pues, en este caso, la acción de tutela resulta improcedente prima facie por la causal contemplada en el numeral 5 del artículo 6 del Decreto Legislativo 2591 de 1991, al tener los decretos cuestionados el carácter de actos generales, impersonales y abstractos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Edgar Victoria González en contra del señor Presidente de la República, de los Ministros del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, del Director del Departamento Nacional de Planeación y del Procurador General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Instar al señor Edgar Victoria González para que en el futuro –de así requerirlo- haga un uso racional de la acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales.
Tercero. Declarar improcedentes las acciones de tutela presentadas por Álvaro Ramírez, Norha Claudia Ramírez Torres, Marcela Martha del Pilar Corredor Moyano y otros, Edgar Gaona Flórez y otros, Melquíades Malagón y otros y Orlando Quintero Caicedo y otros, en contra del señor Presidente de la República, de los Ministros del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, del Director del Departamento Nacional de Planeación y del Procurador General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Notificar la presente decisión a las partes y a los terceros intervinientes, por un medio expedito, conforme a lo dispuesto por el artículo 30 del D.L. 2591 de 1991.
Quinto. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Sexto. De no ser impugnada la presente providencia, remitirla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HUMBERTO ANÍBAL RESTREPO VÉLEZ ELIZABETH WHITTINGHAM GARCÍA Conjuez Ponente Conjuez Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JEANNETTE BIBIANA GARCÍA POVEDA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Conjuez Conjuez Con aclaración de voto