25000-23-42-000-2018-02039-01 — Consejo de Estado

RÉGIMEN PRESTACIONAL DEL PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA VINCULADOS CON ANTERIORIDAD A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 100 DE 1993 / PENSIÓN DE JUBILACIÓN DEL PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA VINCULADOS CON ANTERIORIDAD A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 100 DE 1993 - Factores / PRIMA DE SERVICIOS – Es factor de liquidación pensional en una doceava El estudio del presente asunto se basó en la vinculación de la demandante desde el año 1988 en forma continua, de modo que solo hubo cambio de dependencia, pero no se presentó ninguna reincorporación como se ha advertido en otras providencias en las cuales se ha negado el derecho en litigio con base en dicha situación, pues lo cierto es que conforme a las actas de posesión y la certificación laboral de la recurrente, no se observa solución de continuidad en la relación legal y reglamentaria que sostenía con la entidad demandada desde la anualidad indicada.

De esta forma, contrario a lo afirmado por la entidad demandada, la libelista al pertenecer al personal civil no uniformado del Ministerio de Defensa, nombrada antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1301 de 1994, tenía derecho a que su situación prestacional siguiera regida por el Título VI del Decreto 1212 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen, ello de conformidad con lo preceptuado en el artículo 55 de la Ley 352 de 1997, y en armonía con lo determinado en el proveído unificador del 12 de diciembre de 2019.

Bajo esta óptica, resulta ostensible que no puede válidamente desconocerse el disfrute de aquellos conceptos de salario contenidos en la Sección Segunda del Capítulo II del Título VI del referido Decreto 1214 para servidores como la libelista, siempre y cuando reúnan los requisitos de cada uno para su pago, y por lo tanto, mucho menos pueden dejarse de tener en cuenta para efectos liquidatorios de la pensión de jubilación si resultan procedentes.

(…) Al evidenciar que la libelista por haberse vinculado a la entidad demandada antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía derecho a ser beneficiaria únicamente del régimen prestacional, pero no del salarial del decreto en mención, resulta evidente que tal como lo estimó el Ministerio de Defensa, Dirección General de Sanidad Militar en los actos administrativos cuestionados y el a quo en la sentencia impugnada, no podían reconocerse a su favor los conceptos laborales deprecados, y por consiguiente, tampoco sería viable incluirlos como partidas computables en la base de liquidación de la pensión de jubilación. (…) A la libelista le asiste el derecho de que le sea reliquidada su pensión de jubilación con la inclusión de la doceava parte de la prima de servicios, al haberla percibido durante su vínculo legal y reglamentario con la entidad demandada y al tratarse este de un factor salarial previsto en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, por ser esta la normativa aplicable a su situación jurídica dado que su vinculación inicial con la entidad demandada fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende de las reglas jurisprudenciales de unificación contempladas en la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 12 de diciembre de 2019, habida cuenta de que tal concepto no había sido incluido para efectos del cálculo prestacional.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la situación jurídica laboral, salarial y prestacional del personal civil vinculado al Ministerio de Defensa en vigencia de la Ley 100 de 1993, ver C. de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019, rad 25000-23-42-000-2016-04235-01 (0901-2018) SUJ-019-CE-S2-19, C.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: DECRETO 1212 DE 1990 / LEY 352 DE 1997 - ARTÍCULO 55 / DECRETO 1214 DE 1990-ARTÍCULO 102 / DECRETO 1301 DE 1994 CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo La condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. No obstante, aún bajo este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas, en atención a que no se observa su causación, de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del CGP, y por haber prosperado parcialmente los argumentos de la apelación de la parte activa; aunado el hecho del cambio jurisprudencial ocurrido en el transcurso del proceso con ocasión de la sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo para el reconocimiento de las costas del proceso, ver: C de E, Sección Segunda, sentencia del 7 de abril de 2016 rad 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C.P. William Hernández Gómez FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 – NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2018-02039-01(2811-20) Actor: SARA NAVARRO PATRÓN Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Reliquidación pensión de jubilación con inclusión de los emolumentos previstos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990.

Régimen prestacional de los empleados civiles no uniformados incorporados a la planta de personal de la Dirección General de Sanidad Militar del Ministerio de Defensa y vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Aplicación de la sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-249-2021 ASUNTO La Subsección decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia del 23 de abril de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Sara Navarro Patrón en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones[2] 1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la autoridad demandada: i) Resolución 156 del 20 de febrero de 2007, por medio de la cual se reconoció una pensión de jubilación a favor de la libelista, y; ii) Oficio 18-26798 MDNSGDAGPSAP del 23 de marzo de 2018, con el que dicha autoridad negó la solicitud de reliquidación pensional formulada por la demandante basada en la inclusión de todas las partidas computables para liquidar la mentada prestación, según el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990. 2.

A título de restablecimiento del derecho, se declare que la señora Sara Navarro Patrón tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión como factores computables la prima de actividad y la prima de servicios consagrados en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990. 3. Se ordene el pago del retroactivo pensional a partir del momento de la adquisición del derecho y hasta la fecha de su abono efectivo. 4.

Se condene a la parte pasiva a las costas procesales a que haya lugar, incluidas las agencias en derecho. Supuestos fácticos relevantes[3] 1. La señora Sara Navarro Patrón prestó sus servicios al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares desde el 30 de junio de 1988. De manera posterior, fue incorporada a la planta de personal de la Dirección General de Sanidad Militar, en donde laboró hasta el 23 de octubre de 2006, cuando le fue reconocida la pensión de jubilación mediante Resolución 156 del 20 de febrero de 2007; su último cargo desempeñado fue el de profesional especializado, código 2028, grado 13. 2.

Adujo que con la expedición de la Resolución 156 del 20 de febrero de 2007 le fue reconocida su pensión de jubilación, acto en el cual se dejaron de incluir como partidas computables los diferentes emolumentos señalados en el Título VI del Decreto 1214 de 1990 como eran la prima de servicios, la prima de actividad y los demás conceptos allí enlistados. 3.

La demandante presentó petición el 13 de marzo de 2018 ante el Ministerio de Defensa, Comando General, Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares, ello con el fin de que le fuera reliquidada su pensión de vejez con la inclusión en el IBL de la prima de actividad y la prima de servicios como conceptos derivados del Decreto 1214 de 1990, Título VI. 4.

La entidad demandada dio respuesta negativa a la referida solicitud por medio de los Oficios 18-26798 MDNSGDAGPSAP del 23 de marzo de 2018 y 18- 36804 MDN-SGDA-GAG- del 25 de abril de 2018. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[4], porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 13 de junio de 2019.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) «El magistrado ponente precisó que en el escrito de contestación de la demanda, la entidad únicamente propuso la excepción denominada de prescripción y afirmó que su estudio se efectuará en la sentencia que ponga fin a la presente controversia y procederá siempre y cuando se adopte una decisión favorable a los intereses de la parte demandante.» (Folio 306, C2 y en cd obrante a folio 304, ibidem).

Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] i) Determinar si la señora Sara Navarro Patrón, tiene derecho a que el Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad Militar, le reliquide y pague su pensión de jubilación, con la inclusión de las partidas computables de prima de servicios y prima de actividad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 ii) En caso de tener derecho, establecer a partir de qué fecha se le debe reconocer las diferencias de las mesadas.» (Folio 306, C2 y en cd obrante a folio 304, ibidem).

Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. SENTENCIA APELADA[5] El a quo profirió sentencia escrita el 23 de abril de 2020, por medio de la cual negó las pretensiones de la demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: Indicó que con la expedición de la Ley 352 de 1997 se efectuó la reestructuración del sistema de salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, y entre otras modificaciones, se creó la Dirección General de Sanidad Militar como una dependencia de dicha institución, cuyo objeto sería administrar los recursos del subsistema de salud e implementar las políticas, planes y programas en la materia.

Asimismo, la precitada norma previó frente al personal que prestaba servicios en los institutos liquidados y fueran incorporados a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa o Policía Nacional, y que a su vez se hubieren vinculado antes de la entrada en vigor del SGSS, que en materia prestacional les seguiría siendo aplicable el Decreto 1214 de 1990.

De otro lado expuso que, más tarde, el Gobierno Nacional en uso de las facultades otorgadas por el artículo 189 superior profirió el Decreto 3062 de 1997, mediante el cual trazó ciertas previsiones sobre la liquidación del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, en las que además contempló que, para aquellos servidores vinculados a la referida institución u otra planta del Ministerio de Defensa con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, los regirían las prerrogativas del referido decreto.

Acto seguido, efectuó un análisis de las pruebas aportadas al plenario para concluir que, a la demandante no le asiste el derecho de que su pensión de jubilación sea reliquidada con plena aplicación del Título VI del Decreto 1214 de 1990, pues al margen de que el artículo 102 ejusdem hubiere establecido que en la base de liquidación de dicha prestación se debe computar las partidas correspondientes a la prima de servicios y la prima de actividad instadas por la libelista, lo cierto es que tales emolumentos pertenecen al Título III del mentado estatuto, mismos que le fueron compensados e incorporados a la señora Navarro Patrón en la asignación básica cuando aquella fue vinculada al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares con ocasión del Decreto 171 de 1996.

Finalmente, agregó que al haber cambiado el régimen salarial de la demandante con sus vinculaciones al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional (sic), claramente se afectó su régimen prestacional, bajo el entendido que no devengó la prima de actividad en los últimos 10 años de servicio, y la prima de servicios mensual no la percibió en toda su vida laboral, de allí que tales conceptos no deban incluirse en la liquidación de su pensión de jubilación. Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia en el sentido de negar las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante.

RECURSO DE APELACIÓN[6] La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada para acceder a sus pretensiones. Al respecto, manifestó que el a quo olvidó la línea temporal de aplicación normativa para el personal de salud del sector defensa, dado que en atención a la fecha de ingreso a la entidad de la libelista ocurrida en el año 1988, su prestación debió ser liquidada de conformidad con los postulados del Decreto 1214 de 1990, toda vez que su vinculación fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Aunado a ello, indicó que el a quo se limitó a verificar la demostración de haber devengado o no la prima de actividad y la prima de servicios durante el último año de labor de la parte activa, pero pasó por alto la especialidad normativa que rodea al personal de salud del Ministerio de Defensa, hoy Dirección General de Sanidad Militar. En consecuencia, estimó que lo anterior no guarda asidero probatorio y desconoce el sentido de la norma específica que regula la materia como lo es el canon 55 de la Ley 352 de 1997 y el artículo 3.°, numeral 4.° del Decreto 3062 de 1997, en el sentido de que se trataba de derechos adquiridos en casos como el de la demandante, la aplicación integral del Título VI del Decreto 1214 de 1990.

Bajo dicha intelección, estimó que resultaba impropio que a la libelista se le impusiera una pensión de jubilación que no es de la naturaleza de su régimen prestacional y salarial, bajo el argumento de que le fueron compensadas las partidas del Decreto 1214 de 1990 en observancia de una norma inexistente y al desconocer lo previsto en la Ley 352 de 1997 y el Decreto 3062 de 1997.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante[7]: solicitó nuevamente que sea revocado el fallo de primera instancia y para el efecto indicó que se ratificaba en cada uno de los argumentos esbozados en su recurso de alzada. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal según constancia secretarial visible a folio 471 del cuaderno 2.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en la respectiva alzada.

En el presente caso solo la presentó la parte demandante. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La señora Sara Navarro Patrón tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión en el ingreso base de liquidación de los factores salariales previstos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, toda vez que su vinculación inicial con la entidad demandada fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993? Acerca de este cuestionamiento, la Subsección desarrollará como tesis que, debe reliquidarse la pensión de vejez de la libelista con inclusión de la doceava parte de la prima de servicio como factor computable para determinar el monto de la referida prestación, toda vez que aquella había consolidado el derecho a tales conceptos al resultarle aplicable el Decreto 1214 de 1990 con base en la reciente unificación jurisprudencial sobre el tema.

En punto a este planteamiento se expone lo siguiente: Sobre la aplicación de las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 12 de diciembre de 2019 En primer lugar, debe tenerse en cuenta que con base en el litigio como fue fijado, así como en el sustento argumentativo de la demanda, la contestación y el recurso de apelación, se infiere que la señora Sara Navarro Patrón pretende la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de la prima de actividad y la prima de servicios, al constituir factores de liquidación conforme al artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 que asegura es aplicable a su situación jurídica.

Por su parte, la entidad demandada sostiene que la pensión en comento fue debidamente liquidada, pues los emolumentos reclamados son conceptos remunerativos del servicio previstos en el Título III de la norma ejusdem, el cual no rige para la libelista por cuanto al haber sido incorporada al entonces Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, su régimen salarial era el previsto por el Gobierno Nacional en el Decreto 1042 de 1978 y no el solicitado con la demanda, toda vez que del mentado Decreto 1214 de 1990 solo es viable tener en cuenta el Título VI relativo al régimen prestacional.

Lo expuesto denota que, el objeto de la controversia en el sub lite es la determinación del régimen prestacional que gobierna las condiciones del servicio prestado por la libelista al Ministerio de Defensa, Dirección General de Sanidad Militar, en calidad de empleada perteneciente al personal civil no uniformado de la salud adscrito a la referida autoridad de conformidad con la Ley 352 de 1997, y su eventual incidencia en la liquidación de la pensión de jubilación reconocida por parte de la entidad en comento.

Pues bien, bajo dicho entendido se resalta que la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió sentencia de unificación SUJ-019-CE-S2-2019 del 12 de diciembre de 2019[8], por medio de la cual se fijaron las reglas jurisprudenciales de interpretación para la resolución judicial de asuntos como el analizado en dicha providencia y el que es objeto de examen en esta oportunidad.

En punto a los efectos de esta decisión, es válido anotar que la misma sentencia los contempló de manera retrospectiva según el ordinal segundo de su parte resolutiva[9], ello a fin de que estos se extendieran a todas las situaciones pendientes de definición jurídica que no hayan sido objeto de consolidación del fenómeno de cosa juzgada, por lo que claramente su estudio y sometimiento para resolver el asunto sub lite es pertinente y necesario, puesto que evidentemente el proceso de la referencia se encuentra pendiente de definición judicial en segunda instancia y se ajusta a los criterios temáticos de dicho proveído.

Ahora, la sentencia unificadora aludida abordó el estudio sobre la situación jurídica laboral, salarial y prestacional del personal civil vinculado al Ministerio de Defensa en vigencia de la Ley 100 de 1993, así como en virtud de la organización del sistema de salud de las Fuerzas Militares conforme al Decreto Ley 1301 de 1994, al igual que ante la supresión del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y la posterior creación de la Dirección General de Sanidad de acuerdo con la Ley 352 de 1997.

Igualmente, en la referida providencia se verificaron las consecuencias de la unificación del régimen de administración del personal civil adscrito a los organismos y dependencias del sector defensa con base en la Ley 1033 de 2006, y del mismo modo, los efectos del Decreto Ley 92 de 2007 que modificó el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos del sector en comento, el cual contempló particularmente en materia salarial que, los sueldos de los empleados civiles no uniformados del sector Defensa continuarían regidos por la normativa anterior a este último precepto, pero condicionado hasta que se materializara el ajuste de las plantas de personal.

Al respecto, se destaca que en lo relativo a las precisiones efectuadas en el proveído en mención frente al marco normativo aplicable a los casos como el particular, se señaló lo siguiente: «[…] 53. En resumen, se tiene entonces que el Presidente de la República organizó el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía y del personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, en virtud de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el artículo 248.6 de la Ley 100 de 1993. 54.

El primer cuerpo normativo que se expidió en ejercicio de esa facultad extraordinaria fue el Decreto Ley 1301 de 1994 (derogado por la Ley 352 de 1997) que creó el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares como un establecimiento público, entidad descentralizada. 55. El régimen salarial aplicable a los empleados públicos vinculados al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares era el regulado por el Gobierno Nacional para los servidores vinculados a establecimientos públicos del orden nacional, quienes, por hacer parte de un órgano descentralizado, NO se regían, en materia salarial, por las normas establecidas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional. 56.

Así pues, los empleados públicos, que al entrar en vigencia el Decreto Ley 1301 de 1994, se encontraran prestando sus servicios en el nivel central de la estructura organizacional, esto es, en el Ministerio de Defensa, y que ingresaron al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, quedaron cobijados por el régimen salarial contemplado para dicho establecimiento público. 57.

En materia pensional, los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto de Salud de la Policía Nacional, fueron sometidos a la Ley 100 de 1993, y en lo relativo a las demás prestaciones sociales, se les aplicaría el Decreto ley 2701 de 1988 y normas que lo modificaran o adicionaran. Por otra parte, quienes se hubieran vinculado al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 continuarían bajo las disposiciones del Decreto 1214 de 1990. 58.

La Ley 352 de 1997 (derogó el Decreto Ley 1301 de 1994) creó la Dirección General de Sanidad Militar como una dependencia del Comando General de las Fuerzas Militares y suprimió y liquidó el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, creado mediante el Decreto 1301 de 1994. 59. El Decreto reglamentario 3062 de 1997 incluyó las siguientes garantías para los servidores que laboraban en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y que fueron incorporados a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa; en materia prestacional se dispuso que los vinculados “antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les continuará aplicando en su integridad el título VI del Decreto 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen sobre el Régimen Prestacional y al personal vinculado con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, se le aplicará esta disposición” (art. 3, num.4).

Y, en materia salarial señaló que a “los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares que se incorporen a las Plantas de Personal de Salud que se creen en el Ministerio de Defensa Nacional se les aplicará el régimen salarial que rige a los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional” (art. 3, num. 6) (Resaltado fuera de texto). 60.

Sin embargo, a partir de la Ley 1033 de 2006, los Decretos Ley 91 y 92 de 2007, y el Decreto 4783 de 2008 se unificó el régimen de administración del personal civil del sector, se ajustó y modificó la planta de personal de Empleados Públicos del Ministerio de Defensa Nacional - Dirección General de Sanidad Militar, mediante la realización de las equivalencias de lo empleos preexistentes frente la nueva planta que fue ajustada con la tabla de organización “TO”, fijada en la Resolución 1453 de 2008.

Así pues, el Decreto 4783 de 2008 ordenó la incorporación de los funcionarios de la Planta de Personal del Ministerio de Defensa Nacional - Dirección General de Sanidad Militar a los cargos equivalentes de la planta ajustada, frente a quienes se dispuso que continuarían “percibiendo la remuneración correspondiente a los empleos que desempeñan actualmente mientras ocupen el cargo en el que serán incorporados”. […]».

(Negrilla y cursiva conforme a la transcripción). En concreto, con base en los referidos postulados, la Sección Segunda de del Consejo de Estado fijó las reglas jurisprudenciales de obligatoria observancia en casos como el sub iudice, las cuales se sintetizan de la siguiente manera: |SUPUESTO |REGLAS DE UNIFICACIÓN | |NORMATIVO | | | | | |1.

Efectuada la incorporación al cargo | | |equivalente en la planta global del Ministerio de| | |Defensa Nacional, el empleado queda sometido a la| | |escala de asignación básica fijada por el | | |Gobierno Nacional para los empleados civiles no | | |uniformados del Ministerio de Defensa Nacional. | | | | | |(iii). En materia prestacional la Ley 1033 de | | |2006 no introdujo ninguna modificación, por lo | | |tanto se mantiene el régimen prestacional fijado | | |en la Ley 352 de 1997. | De los regímenes de remuneración y de seguridad social en atención a las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019 Puntualizado lo anterior, resulta necesario hacer alusión al marco normativo que contempla el régimen salarial y prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa, así como a los haberes laborales que deben ser tenidos en cuenta al momento de reconocer una prerrogativa como la que es objeto de debate.

Pues bien, en lo concerniente al personal que integra el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, debe tenerse en cuenta que el artículo 248 de la Ley 100 de 1993 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de 6 meses, entre otras cosas, para organizar ese sistema en aspectos relacionados con su organización estructural, niveles de atención médica y grados de complejidad, organización funcional, régimen que incluya normas científicas y administrativas, y régimen de prestación de servicios de salud.

En virtud de lo anterior, se profirió el Decreto 1301 de 1994 «por el cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional», el cual en su artículo 29 determinó la estructura organizacional, dentro de la cual se incluyó al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, organizado como un establecimiento público, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional.

Textualmente, el artículo 35 del decreto mencionado indica: «ARTICULO

35. ORGANIZACION DEL INSTITUTO DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES. Organízase el establecimiento público denominado Hospital Militar Central como Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, el cual conservará el carácter de establecimiento público del orden nacional, la personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

El Instituto de Salud de las Fuerzas Militares tendrá como domicilio la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., y podrá extender su acción a todas las regiones del país.

PARÁGRAFO. Todos los recursos materiales y humanos que a la fecha de expedición del presente Decreto conforman el Hospital Militar Central se organizarán como una unidad prestadora de servicios de la Dirección Regional correspondiente, del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares […]» Con posterioridad, a través de la Ley 352 de 1997 «por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional», se efectuaron los siguientes ajustes y modificaciones al referido esquema institucional y funcional: 1.

Restructuró el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional; 2. Creó la Dirección General de Sanidad[10] con el objeto de administrar los recursos del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares e implementar las políticas, planes y programas que adopten el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y el Comité de Salud de las Fuerzas Militares; 3.

Ordenó la supresión y liquidación, entre otros, del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional; 4. Ordenó la incorporación de su personal a la planta del Ministerio de Defensa Nacional o de la Policía Nacional, según fuera el caso conforme la reglamentación que para tal efecto el Gobierno Nacional debía expedir[11], con el respeto de los derechos adquiridos y sin la exigencia de requisitos adicionales.

En lo referente a su régimen prestacional, se destaca que el artículo 55 de la Ley 352 de 1997 señaló que quienes se hubieren vinculado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 continuarían siendo beneficiados de las disposiciones que sobre la materia señala el Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990, mientras que los demás, quedarían sometidos a lo contemplado en la Ley 100 de 1993 y en lo no contemplado en ella, se les aplicaría lo señalado en el título VI del Decreto Ley 1214 de 1990.

Al respecto, la norma en cita consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 55. Régimen prestacional. A los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional que se incorporen a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, respectivamente, y que se hubieren vinculado a estas entidades antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se les continuará aplicando en su integridad el Título VI del Decreto ley 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen.

PARÁGRAFO. Los demás empleados públicos y trabajadores oficiales que se incorporen al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional por virtud de la presente ley quedarán sometidos al régimen de la Ley 100 de 1993. En lo no contemplado en la Ley 100 de 1993, se les aplicará lo dispuesto en el Título VI del Decreto-ley 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen.».

Por su parte, en materia salarial el artículo 56 de la norma ejusdem indicó que los empleados públicos y trabajadores oficiales que se incorporaran a las plantas de personal del Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional en virtud de lo dispuesto en dicha ley, continuarían sometidos al mismo régimen que se aplicaba en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y en el Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, según el caso.

Dicho canon contempla lo siguiente: «ARTÍCULO 56. Régimen salarial. Los empleados públicos y trabajadores oficiales que se incorporen a las plantas de personal del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional por virtud de la presente ley, continuarán sometidos al mismo régimen salarial que se les aplicaba en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares o en el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, según sea el caso.».

Ahora, ante la diversa interpretación en sede administrativa e incluso judicial sobre la diferenciación entre régimen salarial y prestacional y los efectos de la vinculación de los empleados civiles no uniformados del sector defensa, la Sección Segunda del Consejo de Estado dictó la prementada sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019 en la cual se zanjó dicha discusión para fijar un parámetro hermenéutico pacífico al respecto.

Sobre el punto, la Sala destaca que en el supuesto normativo 1.° del cuadro elaborado con anterioridad acerca de las reglas jurisprudenciales anunciadas, se puntualizó sin dubitación que: «[…] Los empleados públicos vinculados al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que se incorporaron al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares o al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, continuaron cobijados por el Decreto 1214 de 1990. […]».

Conforme a lo esbozado en precedencia, es claro que lo que fija el marco jurídico para los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares que se incorporaron a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa en cuanto al régimen de seguridad y bienestar social, es su vinculación o nombramiento antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, pues continuarían sometidos a la aplicación integral del título VI del Decreto 1214 de 1990 aquellos que se hubieren vinculado al referido órgano con anterioridad a la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones.

En el primero de los casos, acorde con el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia unificadora aludida, se les debe aplicar en su integridad el Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990, pues con la expedición del Decreto 1301 de 1994 y la Ley 352 de 1997, se reguló lo propio para el personal civil vinculado de forma posterior a la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social precitado.

En virtud de lo expuesto hasta este punto, es dable precisar que, en efecto, el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 «por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional», previó sobre las partidas computables para liquidar las prestaciones sociales lo siguiente: «ARTICULO 102.

Partidas computables para prestaciones sociales. A partir de la vigencia del presente Decreto, al personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que se retire o sea retirado, se le liquidarán y pagarán las pensiones de jubilación, de retiro por vejez, de invalidez y demás prestaciones sociales a que tuvieren derecho, sobre la suma de las siguientes partidas: a. Sueldo básico. b. Prima de servicio. c. Prima de alimentación. d. Prima de actividad. e. Subsidio familiar. f. Auxilio de transporte. g. Duodécima (1/12) parte de la prima de navidad.

PARAGRAFO 1 o. El subsidio familiar que se reconozca y pague por parte de las Cajas de Compensación Familiar a los trabajadores oficiales, no será computable como partida para las prestaciones sociales. Para este efecto, se tendrá en cuenta la suma que se acuerde en el respectivo contrato de trabajo.

PARAGRAFO 2 o. Fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios y auxilios consagrados en este Estatuto será computables para efectos de cesantías, pensiones y demás prestaciones sociales.». No obstante, en el caso de marras el centro de discusión es el derecho a la inclusión de la prima de actividad y la prima de servicios en la base de liquidación de la pensión reconocida a favor de la libelista, razón por la cual es perentorio analizar cuáles son las previsiones jurídicas que aplican en concreto a la señora Sara Navarro Patrón, y si con base en ello sus pretensiones encuentran o no un eco favorable.

La situación jurídica de la libelista respecto a la liquidación de su pensión de jubilación Una vez definido el marco normativo y de unificación jurisprudencial que regula el caso sub lite, la Sala advierte que en atención al material probatorio recaudado y practicado a lo largo del proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos: • La señora Sara Navarro Patrón fue nombrada en el cargo de especialista jefe médico de la Armada Nacional, conforme se observa de la Resolución 4490 del 29 de junio de 1988 (folio 236, C2). • De manera posterior, hizo parte de la planta de personal del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, en la plaza de profesional universitario, código 3010, grado 14, ello mediante Resolución 0114 del 1.° de marzo de 1996 y tomó posesión del mismo en la susodicha fecha, como se desprende de la correspondiente acta de posesión núm. 2815 (folio 237 ibidem). • Finalmente, fue incorporada bajo el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, en la Dirección General de Sanidad Militar, a través de Resolución 00037 del 15 de enero de 1998, empleo para el cual tomó posesión el mismo día, tal como se evidencia del acta de posesión núm. 1157 (folio 238 ibidem). • Según la Resolución 1189 del 19 de octubre de 2006 (folio 265 ibidem), el Comando General de las Fuerzas Militares, Dirección General de Sanidad Militar retiró del servicio oficial a la libelista con efectividad desde el 23 de octubre de 2006 por haber consolidado el derecho a la pensión de jubilación. Asimismo, se precisó que aquella sería dada de alta por el término de 3 meses a partir de la fecha de separación del cargo con base en lo previsto en el artículo 115 del Decreto 1214 de 1990. • De la Resolución 156 del 20 de febrero de 2007 (folio 256 ibidem) se advierte que, en efecto, el Ministerio de Defensa reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor de la señora Sara Navarro Patrón en cuantía de $1.542.371, efectiva a partir del 23 de octubre de 2006.

Para tal efecto, la entidad planteó como motivación lo siguiente: «[…] Que según Hoja de Servicio No. 598 del 21 de noviembre de 2006, la citada ex – funcionaria prestó sus servicios al Ministerio de Defensa Nacional, por un tiempo de 20 años, 04 meses y 01 día, incluida la diferencia de año laboral y el tiempo de servicio a contrato, (folio 2).

Que de conformidad con lo previsto en el artículo 98 del Decreto 1214 de 1990 así como certificación obrante en folio 5, por los servicios prestados por la mencionada ex – funcionaria, se consolidó el derecho al reconocimiento y pago de una Pensión Mensual de Jubilación en cuantía equivalente al 75% del último salario devengado, que fue el siguiente: |SUELDO BÁSICO |$1.898.303,00| |1/12 PRIMA DE NAVIDAD |158.192,00 | |TOTAL |$2.056.495,00| […]» • Mediante petición del 13 de marzo de 2018 (folio 3, C1), la demandante solicitó ante el grupo de prestaciones sociales del Ministerio de Defensa, lo siguiente: «[…] 1.

Se sirva reliquidar la pensión de Jubilación del Señor (sic) SARA NAVARRO PATRON reconocida mediante resolución 156 de 20 de febrero de 2007, incluyendo como partidas computables conforme a lo previsto en el artículo 102 del decreto 1214/90 las siguientes: a. Prima de servicios b. Prima de actividad […] 4. Se proceda a cancelar la pensión de jubilación, de manera integral, bajo la inclusión de las partidas adicionales señaladas anteriormente hacia el futuro y hasta que el derecho a su pensión de jubilación sea extinguido. […]» • La entidad demandada dio respuesta de forma negativa a la referida petición, mediante Oficio 18-26798 MDNSGDAGPSAP del 23 de marzo de 2018 (folios 6 a 7, C1), expedido por el director general de Sanidad Militar, ello conforme a los siguientes argumentos: «[…] Ahora bien la pensión de jubilación que le fue otorgada a su poderdante con acto Administrativo No 156 de 20 de febrero de 2007, se efectuó en virtud de lo normado en el Decreto 1214 de 1998 ARTÍCULO 98 […] Como se puede evidenciar de la lectura de la norma la pensión de su poderdante fue liquidada teniendo en cuenta las partidas computables reportadas en la Hoja de Servicios No. 49 del 03 de julio de 2007, expedida por la respectiva Fuerza para su caso la Dirección General de Sanidad Militar, acto administrativo que goza de presunción de legalidad y se encuentra ejecutoriado en firme […]». • Conforme a la certificación del 26 de marzo de 2019 (folios 232 a 233, C2), suscrita por el coordinador del grupo de talento humano de la Dirección General de Sanidad Militar, se desprende que la señora Sara Navarro Patrón devengó en el último año de servicio oficial para la mentada entidad los siguientes conceptos y valores: |AÑO 2006 | | |SUELDO BÁSICO |$1.898.303,00| |BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS |$664.406,00 | |PRIMA DE SERVICIOS |$976.835,00 | |PRIMA DE VACACIONES |$1.017.537,00| |BONIFICACIÓN ESPECIAL DE RECREACIÓN |$126.554,00 | |PRIMA DE NAVIDAD |$1.766.557,00| Con base en las pruebas y hechos demostrados enlistados anteriormente, la Sala colige lo siguiente sobre la situación particular de la señora Sara Navarro Patrón: i) la demandante se incorporó directamente a la planta de personal civil del Ministerio de Defensa Nacional desde el 29 de junio de 1988 (ver folio 236, C2). ii) la libelista al ser personal civil no uniformado y haberse vinculado al Ministerio de Defensa antes de que entraran a regir la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1301 de 1994, es beneficiaria de la aplicación del régimen de seguridad social, especialmente el pensional previsto en el Título VI Decreto 1214 de 1990 en virtud de la transición normativa contemplada en el artículo 55 de la Ley 352 de 1997. iii) la entidad demandada reconoció la pensión de jubilación de la señora Navarro Patrón conforme a las previsiones del Decreto 1214 de 1990, sin embargo, para calcular el monto de la prestación, únicamente tuvo en cuenta el salario básico y la doceava parte de la prima de navidad (ver folio 256, C2).

En este sentido, se colige que la situación de la parte activa, encuadra dentro de la circunstancia regulada en el artículo 55 de la Ley 352 de 1997 al prever que al personal vinculado al Ministerio de Defensa con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1.° de abril de 1994) le es aplicable el Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990.

Lo propio se confirma al verificar en un ejercicio de contraste una sentencia reciente proferida por el Consejo de Estado[12] en un caso similar al presente en cuanto a las pretensiones relacionadas con el reconocimiento de la prima de actividad, pero en el que, contario al sub lite, la respectiva demandante había acreditado su vinculación con posterioridad a la mentada fecha, esto es, el 1.° de marzo de 1996.

En dicha providencia se aclaró lo siguiente: «[…] 47. Así las cosas y en consideración a lo anterior, estima la Sala que por el hecho de que la señora demandante se hubiese vinculado “a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional” a través de la Resolución 0113 de 1º de marzo de 1996, el régimen salarial aplicable a su situación particular era el previsto por el Gobierno Nacional para los servidores públicos del orden nacional, en los términos del artículo 54 de la Ley 352 de 1997, conforme fue precisado por esta sección en la sentencia de unificación SUJ -019- CE-S2 de 2019. […] 50.

En este sentido, al haberse vinculado la señora Sandra Jeannette Quiroga Viracachá al sector salud de las Fuerzas Militares en vigencia de la Ley 352 de 1997 el régimen salarial aplicable a su situación particular no era otro que el previsto por el Gobierno Nacional para los Servidores Públicos, en los términos del artículo 54 de la referida ley, como lo estimó la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional en el acto administrativo demandado. 51.

En este sentido, debe precisarse que, no existe posibilidad de acudir a las normas previstas en el Decreto 1214 de 1990 para resolver las situaciones particulares de los servidores vinculados al sector salud de las Fuerzas Militares en virtud a lo dispuesto en el Decreto 1301 de 1994 y la Ley 352 de 1997, dado que, se reitera, el régimen salarial aplicable a esta clase de servidores es el previsto por el Gobierno Nacional para los servidores públicos del orden nacional. […]».

(Negrilla y subrayado de la Sala). Pues bien, en dicho asunto efectivamente se confirmó la denegación de la pretensión de reconocimiento de la prima de actividad, toda vez que al verificar la fecha de vinculación de la libelista en ese proceso (como en efecto debe hacerse conforme a la mentada sentencia de unificación), aquella había sido nombrada desde el año 1996, es decir, luego de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que era indispensable arribar a tal conclusión. A diferencia del caso en comento, lo cierto es que la señora Navarro Patrón sí acreditó un nombramiento anterior a la aludida data, lo cual le permite ser beneficiaria de las previsiones en materia de seguridad social del Título VI del Decreto 1214 de 1990.

Cabe resaltar que, el estudio del presente asunto se basó en la vinculación de la demandante desde el año 1988 en forma continua, de modo que solo hubo cambio de dependencia, pero no se presentó ninguna reincorporación como se ha advertido en otras providencias en las cuales se ha negado el derecho en litigio con base en dicha situación, pues lo cierto es que conforme a las actas de posesión y la certificación laboral de la recurrente, no se observa solución de continuidad en la relación legal y reglamentaria que sostenía con la entidad demandada desde la anualidad indicada.

En este sentido, el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, en lo referente a la liquidación de sus prestaciones sociales, señaló en su tenor normativo lo siguiente: «ARTICULO 102. Partidas computables para prestaciones sociales. A partir de la vigencia del presente Decreto, al personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que se retire o sea retirado, se le liquidarán y pagarán las pensiones de jubilación, de retiro por vejez, de invalidez y demás prestaciones sociales a que tuvieren derecho, sobre la suma de las siguientes partidas: a. Sueldo básico. b. Prima de servicio. c. Prima de alimentación. d. Prima de actividad. e. Subsidio familiar. f. Auxilio de transporte. g. Duodécima (1/12) parte de la prima de navidad.

PARAGRAFO 2 o. Fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios y auxilios consagrados en este Estatuto será computables para efectos de cesantías, pensiones y demás prestaciones sociales.» (Negrita fuera del texto original). Pues bien, en el caso de marras se observa que la pensión de jubilación de la señora Sara Navarro Patrón fue liquidada únicamente con inclusión, como partidas computables, del salario básico y la doceava parte de la prima de navidad, conforme se evidencia de la parte motiva de la Resolución 156 del 20 de febrero de 2007 (folio 256, C2).

No obstante lo anterior, según la certificación emitida por el grupo de talento humano de la Dirección General de Sanidad Militar (folios 232 a 233 ibidem), entre 1996 a 2006 aquella devengó los siguientes conceptos: sueldo básico, prima de servicios, bonificación especial de recreación, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación por servicios prestados.

A modo de ilustración, se cita a continuación los conceptos percibidos en el último año de servicios certificado: |AÑO 2006 | | |SUELDO BÁSICO |$1.898.303,00| |BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS |$664.406,00 | |PRIMA DE SERVICIOS |$976.835,00 | |PRIMA DE VACACIONES |$1.017.537,00| |BONIFICACIÓN ESPECIAL DE RECREACIÓN |$126.554,00 | |PRIMA DE NAVIDAD |$1.766.557,00| Ahora, sobre el derecho a las partidas computables referidas y deprecadas expresamente por la parte activa en su demanda y en su recurso de apelación, particularmente se observa que, los emolumentos enunciados en el precepto citado anteriormente a los que esta hace mención en sus pedimentos (ver folio 137, C1), no corresponden a ninguna de las prestaciones consagradas en el Título VI del Decreto 1214 de 1990 relativo a la seguridad y bienestar social, sino que obedecen a sendos factores de remuneración del servicio previstos particularmente en el Título III de la norma ejusdem, al cual la demandante no tiene derecho en la medida en que tampoco es beneficiaria de este último precepto, pues aquel desarrolló el régimen salarial que, como se señaló con antelación, no dependía de la fecha de vinculación anterior a la Ley 100 de 1993 como sí lo fue el régimen prestacional.

Sobre el particular se destaca nuevamente que, la sentencia de unificación SUJ-019-CE-S2-19 del 12 de diciembre de 2019 planteó como reglas de interpretación diferencial entre aspectos salariales y prestacionales del personal civil de la salud vinculado al sector defensa, las siguientes: «[…] (i) En materia salarial: Los empleados públicos vinculados e incorporados al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, se regían por las normas reguladas por el Gobierno Nacional para los servidores de los establecimientos públicos del orden nacional.

Por lo tanto, comoquiera que estaban vinculados a un órgano del nivel descentralizado no se regían por las normas reguladas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional. (ii). En materia de Seguridad Social Integral el régimen aplicable era el previsto en la Ley 100 de 1993 para los empleados públicos que se vincularan al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional.

En lo relativo a las demás prestaciones se les aplicaba el Decreto 2701 de 1988 y normas que lo modificaron o adicionaron. Los empleados públicos vinculados al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que se incorporaron al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares o al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, continuaron cobijados por el Decreto 1214 de 1990. […]» El entendimiento de la divergencia prementada es indispensable para dar aplicación en cada caso particular a los preceptos jurisprudenciales unificadores aludidos previamente.

Acerca de este punto la Subsección aclara que, por salario se entiende todo pago o emolumento habitual continuo o permanente que tenga como fin retribuir directamente la prestación del servicio, esto es, remunerar al empleado público por el ejercicio de su labor y asegurar su liquidez y solvencia económica periódica en razón y con fundamento en una serie de criterios de fijación del monto a cancelar relacionados con el tipo de cargo, el nivel y el grado en la respectiva escala salarial, aspectos que previamente están fijados por el Congreso de la República, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en virtud de las reservas de competencia que le corresponden a cada uno de estos actores.

Las prestaciones sociales por otro lado, constituyen los pagos realizados por la entidad empleadora de forma directa (comunes) o indirecta (especiales), a favor del servidor público vinculado, tendientes a garantizar las condiciones materiales para el ejercicio del empleo, a cubrir las contingencias derivadas de la labor desempeñada o para apoyar situaciones particulares de la relación entre la vida personal y laboral del trabajador, de manera que su reconocimiento no pretende ser una contraprestación del servicio sino de las condiciones factuales que lo rodean desde el punto de vista de la seguridad social[13].

Esta diferenciación también fue explicada por el Departamento Administrativo de la Función Pública en la Guía de Administración Pública de agosto de 2018[14] cuando señaló: «[…] Las prestaciones sociales constituyen pagos que el empleador hace al trabajador directamente o a través de las entidades de previsión o de seguridad social en diner n (sic) motivo de la misma.

Se diferencian de los salarios en que no retribuyen directamente los servicios prestados, y de las indemnizaciones, en que no reparan perjuicios causados por el empleador. […]» Bajo este contexto, al verificar la esencia de los emolumentos solicitados por la parte activa, se advierte que aquellos conceptos están catalogados como factores salariales o haberes relacionados con la retribución directa del servicio al estar previstos en el Título III del Decreto 1214 de 1990 y no en el Título VI de la norma ejusdem, preceptos cuyas finalidades son precisamente remunerativas en el primer caso, y de cubrimiento de contingencias de la seguridad social en el segundo. De este modo, al evidenciar que la libelista por haberse vinculado a la entidad demandada antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía derecho a ser beneficiaria únicamente del régimen prestacional, pero no del salarial del decreto en mención, resulta evidente que tal como lo estimó el Ministerio de Defensa, Dirección General de Sanidad Militar en los actos administrativos cuestionados y el a quo en la sentencia impugnada, no podían reconocerse a su favor los conceptos laborales deprecados, y por consiguiente, tampoco sería viable incluirlos como partidas computables en la base de liquidación de la pensión de jubilación. Aun así, en asuntos como el presente, el Consejo de Estado[15] ha determinado excepcionalmente que, cuando el empleado civil del sector defensa reclamante hubiese demostrado que devengó por algún motivo alguno de los emolumentos señalados en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, este debe ser tenido en cuenta para calcular la prestación de vejez por mandato del referido precepto normativo, tal como se analizó en el siguiente caso: «[…] Por su parte, el aludido Decreto 1214 de 1990, en lo atañedero a la liquidación de las prestaciones sociales, prescribió: Artículo 102.

Fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios y auxilios consagrados en este Estatuto será computables para efectos de cesantías, pensiones y demás prestaciones sociales. Ahora bien, en el asunto sub judice se observa que la pensión de jubilación del demandante se liquidó únicamente con inclusión, como partidas computables, del sueldo básico y una 1/12 de la prima de navidad, pero, según la certificación expedida por el grupo de talento humano de la dirección general de sanidad militar, él recibía sueldo básico, primas de servicios, vacaciones y navidad y bonificaciones por servicios y especial de recreación, y en atención a que es beneficiario en materia prestacional del Decreto 1214 de 1990, es dable reajustar su pensión de jubilación, además, con la denominada prima de servicios, por estar enunciada en el precitado Decreto. […] Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar: (i) declarar la nulidad parcial de la Resolución 1468 de 14 de septiembre de 2001, que reconoció pensión de jubilación al actor, con exclusión de la prima de servicios, y del oficio OFI17-64134 MDNSGDAGPSAP de 4 de agosto de 2017, a través del cual la demandada negó la reliquidación de dicha prestación;

(ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional reajustar la pensión de jubilación del demandante con inclusión, además de las partidas tenidas en cuenta, de la prima de servicios; y (iii) declarar de oficio probada la excepción de prescripción de las diferencias en las mesadas causadas con anterioridad al 28 de julio de 2013. […]» Ahora, en razón a que se determinó que la demandante es beneficiaria del régimen prestacional del Decreto 1214 de 1990 y que por lo tanto su pensión debe ser calculada con base en los haberes señalados en el artículo 102 ibídem (ello siempre y cuando los hubiese devengado), resulta evidente para la Sala que, ante el reconocimiento de la asignación básica, la prima de servicios y la prima de navidad, las cuales se encuentran consagradas en la norma en mención, en efecto tales factores tienen que ser computados para fijar el monto del derecho pensional en litigio.

Concretamente, al revisar la Resolución 156 del 20 de febrero de 2007 (folio 256, C2), por medio de la cual la entidad demandada reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor de la señora Sara Navarro Patrón, se encuentra que el Ministerio de Defensa tuvo en cuenta el salario y la doceava parte de la prima de navidad como únicos conceptos laborales integradores del ingreso base de liquidación. Sin embargo, en aquel cálculo no se incluyó la prima de servicios que la libelista devengó y que constituía otra de las partidas computables para tal efecto como se precisó con antelación, por lo que debe ordenarse la reliquidación pensional deprecada con base en este emolumento adicional, tal como se determinó en la sentencia precitada.

No obstante, al verificar el referido certificado laboral, se observa que la prima de servicios en comento corresponde a aquella que se concede anualmente de acuerdo con el artículo 47 del Decreto 1214 de 1990, de suerte que su cómputo en la base de liquidación pensional debe efectuarse en una doceava parte del valor pagado por dicho concepto, toda vez que la prestación de vejez otorgada a la señora Navarro Patrón se abona de manera mensual.

En atención a lo expuesto, se impone revocar parcialmente la decisión de primera instancia y en su lugar se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, por lo que resulta necesario verificar la configuración del fenómeno prescriptivo de la orden de restablecimiento del derecho que se impondrá en esta oportunidad, pues al margen de que el aludido derecho pensional sea una prestación periódica imprescriptible al igual que su reliquidación, lo mismo no ocurre frente a las mesadas adeudadas.

Al respecto, el Consejo de Estado[16] ha señalado que la configuración del fenómeno prescriptivo requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 4 años desde que la obligación se haya hecho exigible para los haberes laborales del sector defensa, tal como lo indica el artículo 129 del Decreto 1214 de 1990 aplicable al sub examine, el cual que reza lo siguiente: «ARTICULO 129.

Prescripción. El derecho a reclamar las prestaciones sociales consagradas en este estatuto prescribe a los cuatro (4) años, que se cuentan desde la fecha en que la respectiva prestación se hace exigible. El reclamo escrito recibido por entidad competente sobre un derecho o prestación determinada interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.» En consecuencia, la Sala observa que el acto administrativo que reconoció el beneficio pensional de la demandante data del 20 de febrero de 2007 (folios 256, C2), que aquella presentó solicitud de reliquidación de dicha prestación el 13 de marzo de 2018 (folio 3, C1), y que la demanda se ejerció ante esta jurisdicción el 7 de septiembre de 2018 (folio 146 ibidem), razón por la cual es evidente que se encuentran prescritas las diferencias en las mesadas pensionales anteriores al 13 de marzo de 2014, por cuanto transcurrieron más de 4 años entre la fecha de exigibilidad del derecho a restablecer y la reclamación en sede administrativa.

Lo anterior, tal como lo ha estudiado la Sección Segunda[17] del Consejo de Estado en sentencia del 25 de marzo de 2021, así: «[…] Se aclara que, por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las diferencias entre las mesadas pensionales canceladas y lo que debió sufragarse, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta cuatro (4) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la entidad competente, conforme al artículo 129 del Decreto 1214 de 1990; en consecuencia, comoquiera que no trascurrieron más de cuatro (4) años entre el reconocimiento pensional (Resolución 2596 de 30 de mayo de 2014) y las peticiones de 17 de marzo y 14 de julio de 2016 que dio origen a los oficios 411707 MDN-CGFM-DGSM-GAL-1.10 de 28 de abril de 2016 y OFI16- 59256 MDNSGDAGPSAP de 2 de agosto de la misma anualidad, ni entre estos y la presentación de la demanda (14 de octubre siguiente), no operó la prescripción cuatrienal respecto de las diferencias en las mesadas que se hayan causado. […]».

En suma, bajo este entendido, a título de restablecimiento del derecho se ordenará a la Nación, Ministerio de Defensa, Dirección General de Sanidad Militar, reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de la libelista en virtud de la Resolución 156 del 20 de febrero de 2007, ello con inclusión de la doceava parte de la prima de servicios como partida computable de aquel derecho conforme al artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, lo anterior sin desconocimiento de los haberes calculados inicialmente en el referido acto administrativo, esto desde la fecha que se causó la prestación de jubilación, pero con efectos fiscales desde el 13 de marzo de 2014 por prescripción cuatrienal.

Los valores adeudados por estos conceptos deberán ser actualizados de conformidad con el inciso 4.° del artículo 187 del CPACA, y la entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia con base en los términos y previsiones de los artículos 189 y 192 ibídem. Lo resuelto se acompasa con la reiterada y pacífica posición que ha asumido esta Sección Segunda[18] en casos con contornos similares al presente, en los cuales se ha resuelto ordenar a favor de la parte activa el recálculo de la pensión de jubilación con los factores computables señalados en el artículo 102 ejusdem, en el sentido que sean incluidos aquellos emolumentos que en efecto el trabajador hubiere percibido, se encontraran taxativamente previstos en la mentada prerrogativa y no hubiesen sido incluidos por parte de la autoridad administrativa al momento del reconocimiento prestacional.

En conclusión: a la libelista le asiste el derecho de que le sea reliquidada su pensión de jubilación con la inclusión de la doceava parte de la prima de servicios, al haberla percibido durante su vínculo legal y reglamentario con la entidad demandada y al tratarse este de un factor salarial previsto en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, por ser esta la normativa aplicable a su situación jurídica dado que su vinculación inicial con la entidad demandada fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende de las reglas jurisprudenciales de unificación contempladas en la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 12 de diciembre de 2019, habida cuenta de que tal concepto no había sido incluido para efectos del cálculo prestacional.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone revocar parcialmente el ordinal primero de la sentencia proferida el 23 de abril de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que prosperan de manera parcial los argumentos del recurso de apelación formulado por la parte demandante.

En su lugar: i) se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos demandados en tanto la Resolución 156 del 20 de febrero de 2007 liquidó la pensión de la señora Sara Navarro Patrón sin incluir todos los factores salariales a los que tenía derecho como partidas computables para el cálculo de la prestación, y en la medida en que el Oficio 18-26798 MDNSGDAGPSAP del 23 de marzo de 2018 negó su ajuste en tal sentido. ii) se ordenará al Ministerio de Defensa, Dirección General de Sanidad Militar reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la demandante en virtud de la Resolución 156 del 20 de febrero de 2007, ello con inclusión de la doceava de la prima de servicio como partida computable de aquel derecho conforme al artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, esto desde el 13 de marzo de 2014, por haberse configurado el fenómeno de la prescripción cuatrienal. iii) se denegarán las demás pretensiones de la demanda. iv) se ordenará finalmente que los valores adeudados por estos conceptos objeto de condena, sean actualizados de conformidad con el inciso 4.° del artículo 187 del CPACA, y que la entidad demandada dé cumplimiento a la sentencia con base en los términos y previsiones de los artículos 189 y 192 ibídem.

De la condena en costas en segunda instancia Esta Subsección en providencia de 7 de abril de 2016[19], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[20], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[21]. No obstante, aún bajo este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas, en atención a que no se observa su causación, de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del CGP, y por haber prosperado parcialmente los argumentos de la apelación de la parte activa; aunado el hecho del cambio jurisprudencial ocurrido en el transcurso del proceso con ocasión de la sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar parcialmente el ordinal primero de la sentencia del 23 de abril de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Sara Navarro Patrón contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Dirección General de Sanidad Militar.

En su lugar, Segundo: Declarar la nulidad parcial de la Resolución 156 del 20 de febrero de 2007 y del Oficio 18-26798 MDNSGDAGPSAP del 23 de marzo de 2018, en tanto el primero liquidó la pensión de la señora Sara Navarro Patrón sin incluir todos los factores salariales a los que tenía derecho como partidas computables para el cálculo de la prestación con base en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, y en la medida en que el segundo negó el ajuste de la pensión de jubilación inicialmente otorgada por el primero de los precitados actos administrativos.

Tercero: Declarar probado el fenómeno jurídico de la prescripción frente a las diferencias de las mesadas causadas con anterioridad al 13 de marzo de 2014. Cuarto: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación, Ministerio de Defensa, Dirección General de Sanidad Militar, reliquidar la pensión de vejez reconocida a la demandante en virtud de la Resolución 156 del 20 de febrero de 2007, ello con inclusión de la doceava de la prima de servicio como partida computable de aquel derecho conforme al artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, con efectos fiscales desde el 13 de marzo de 2014, conforme a los argumentos expuestos en este proveído.

Quinto: Los valores adeudados por este concepto serán reajustados con base en el índice de precios al consumidor expedido por el DANE en aplicación de la siguiente fórmula: R= Rh x índice final Índice inicial En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente.

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, respecto de cada obligación teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. Sexto: Denegar las demás pretensiones de la demanda por las razones expuestas en esta providencia. Séptimo: Sin condena en costas en esta instancia. Octavo: La entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia con base en los términos y previsiones de los artículos 189 y 192 del CPACA.

Noveno: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] Folios 136 vuelto a 137, C1. [3] Folios 134 a 136, C1. [4] Ver: Hernández Gómez William.

Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [5] Folios 414 a 440, C2. [6] Folios 446 a 460, C2. [7] Índice 13 historial de actuaciones SAMAI. [8] Ídem. [9] El cual reza lo siguiente: «[…] Segundo: Adviértase a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

(Negrilla del texto original). [10] Artículo 9 de la Ley 352 de 1997. [11] Artículo 54 de la Ley 352 de 1997 [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 4 de marzo de 2021. Radicado: 25000-23- 42-000-2012-01037-01(3753-16). [13] El referido marco conceptual de diferenciación entre régimen salarial y prestacional fue desarrollado por esta misma Subsección en sentencia del 10 de septiembre de 2020, dictada en el proceso con radicado: 52001-23-33- 000-2015-00627-02 (1568-2017). [14] Departamento Administrativo de la Función Pública.

Guía de Administración Pública: Régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial. Versión 2. Dirección Jurídica. Agosto 2018. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 8 de julio de 2021. Radicado: 25000-23- 42-000-2018-00669-01 (4299-2019). [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. [17] Al respecto, ver entre otras: (i) sentencia del 25 de marzo de 2021, radicación: 25000-23-42-000-2016-04897-01 (6282-2018), demandante: Sandra Esperanza Guerrero Miranda;

(ii) sentencia del 13 de noviembre de 2020, radicación: 25000-23-42-000-2016-04905-01(4296-19), demandante: Norma Constanza Silva García. [18] Al respecto, ver entre otras: (i) sentencia del 4 de marzo de 2021, radicación: 25000-23-42-000-2017-05090-01 (4893-2019), demandante: Helda Elizabeth Moncayo Orjuel; (ii) sentencia del 8 de julio de 2021, radicación: 25000-23-42-000-2018-00669-01 (4299-2019), demandante: Jaime Forero Sabogal. [19] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [20] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». [21] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»