08001-23-31-000-2004-01326-01 — Consejo de Estado

08001-23-31-000-2004-01326-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN CSentencia2020-11-19

Ponente: Guillermo Sánchez Luque

Actor: María Del Carmen Torres Guerra·Demandado: Universidad Del Atlántico

De qué trata

Síntesis: Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por la expedición de un acto administrativo y si operó la caducidad. (…) La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general , la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa. (…) El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA, es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Según la demanda, la Universidad del Atlántico causó perjuicios a la demandante por no renovar un contrato que venció el 22 de junio de 2002 y comunicó esa decisión por oficios del 3 y 30 de septiembre de 2002, 27 de enero de 2003 y 30 de julio de 2003 (…). En los alegatos de conclusión, la demandante sostuvo que el punto de partida de su acción era el oficio del 30 de julio de 2003 (…). Como la presunta ilegalidad de los actos administrativos es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener el reconocimiento de los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. (…) incluso si el término de cuatro meses empezó a correr el 31 de julio de 2003, venció el 1 de diciembre de 2003, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 121 CPC, aplicable por disposición del art. 267 CCA). Como la demanda se presentó el 30 de junio de 2004 (…), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procendencia excepcional de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1].NOTA DE RELATORÍA: Esta providencia cuenta con aclaraciones de voto de los consejeros Jaime Enrique Rodríguez Navas y Nicolás Yepes Corrales

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DERECHO CREDITICIO / DERECHO RENUNCIABLE / RENUNCIABILIDAD DE LOS DERECHOS Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por la expedición de un acto administrativo y si operó la caducidad.

(…) La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad.

Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa. (…) El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA, es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC).

Según la demanda, la Universidad del Atlántico causó perjuicios a la demandante por no renovar un contrato que venció el 22 de junio de 2002 y comunicó esa decisión por oficios del 3 y 30 de septiembre de 2002, 27 de enero de 2003 y 30 de julio de 2003 (…). En los alegatos de conclusión, la demandante sostuvo que el punto de partida de su acción era el oficio del 30 de julio de 2003 (…).

Como la presunta ilegalidad de los actos administrativos es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener el reconocimiento de los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. (…) incluso si el término de cuatro meses empezó a correr el 31 de julio de 2003, venció el 1 de diciembre de 2003, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 121 CPC, aplicable por disposición del art. 267 CCA).

Como la demanda se presentó el 30 de junio de 2004 (…), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL- ARTÍCULO 121 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 15 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procendencia excepcional de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1].

NOTA DE RELATORÍA: Esta providencia cuenta con aclaraciones de voto de los consejeros Jaime Enrique Rodríguez Navas y Nicolás Yepes Corrales CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-31-000-2004-01326-01(39147) Actor: MARÍA DEL CARMEN TORRES GUERRA Demandado: UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos.

CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO- El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 7 de octubre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró de oficio la ineptitud de la demanda y se inhibió para pronunciarse de fondo.

SÍNTESIS DEL CASO La Universidad del Atlántico y María del Carmen Torres Guerra celebraron un contrato y la Universidad negó la renovación por acto administrativo. Alega que el acto administrativo vulneró los derechos laborales de la demandante.

ANTECEDENTES El 30 de junio de 2004, María del Carmen Torres Guerra, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Universidad del Atlántico, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por no renovar su contrato laboral. Solicitó el reintegro a cargo equivalente o superior, afiliación a seguridad social y que se declarara la continuidad laboral desde el 1 de abril de 1996.

También solicitó el pago de aportes a seguridad social, la licencia de maternidad, 10.000 gramos de oro, por perjuicios morales, $184.358.175 por perjuicios materiales, esto es, $150.000.000 por gastos durante su embarazo y $34.358.175, por 43 meses de salario e indemnización de 60 días por no renovar el contrato laboral. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que desde el 1 de abril de 1996 trabajó en la Universidad del Atlántico, el 30 de abril de 2002 informó que estaba embarazada y el 22 de junio de 2002 venció el plazo de su contrato de prestación de servicios.

Sostuvo que presentó peticiones para solicitar la renovación del contrato y el pago de mesadas pendientes, pero la demandada rechazó su solicitud por oficios del 27 de enero y 30 de julio de 2003. El 13 de enero de 2005 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Universidad del Atlántico, al oponerse a las pretensiones, formuló la excepción de caducidad, porque el término de 2 años para demandar en reparación directa debía contarse desde el día siguiente a la fecha en que terminó el vínculo laboral de la demandante -22 de junio de 2002-, pero la demanda se presentó el 30 de junio de 2004.

Agregó que la demandante trabajó por contrato de prestación de servicios, a término definido, y que no tenía una relación laboral. El 21 de febrero de 2008 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante agregó que el punto de partida de la acción de reparación era la comunicación de la Universidad del Atlántico del 30 de julio de 2003 que contestó su petición. La parte demandada reiteró lo expuesto.

El Ministerio Público guardó silencio. El 7 de octubre de 2009 el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y se declaró inhibido para pronunciarse de fondo. Consideró que la demandante debió formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque solicitó los perjuicios causados por la Universidad del Atlántico al no renovar su contrato y la demandada comunicó esa decisión por oficio del 30 de septiembre de 2002.

La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 15 de marzo de 2010 y admitido el 17 de agosto siguiente. Esgrimió que la acción procedente era la reparación directa, porque la Universidad del Atlántico no emitió un acto administrativo, ni incumplió el contrato laboral. Afirmó que solicitó los perjuicios causados por la operación administrativa que ejecutó la Universidad del Atlántico y que vulneró sus derechos laborales.

El 4 de noviembre de 2010 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante afirmó que la fuente del daño fue la operación u omisión de la Universidad del Atlántico, porque no suscribió una resolución que continuara el contrato laboral. Reiteró que la decisión final de la Universidad del Atlántico de no renovar el contrato de trabajo fue comunicada por oficio del 30 de julio de 2003.

La parte demandada reiteró lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $179.000.000[1].

Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por la expedición de un acto administrativo y si operó la caducidad.

III. Análisis de la Sala 2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[2], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[3]. 3.

El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA, es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general.

Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Según la demanda, la Universidad del Atlántico causó perjuicios a la demandante por no renovar un contrato que venció el 22 de junio de 2002 y comunicó esa decisión por oficios del 3 y 30 de septiembre de 2002, 27 de enero de 2003 y 30 de julio de 2003 (f. 11 y 13 c. 1).

En los alegatos de conclusión, la demandante sostuvo que el punto de partida de su acción era el oficio del 30 de julio de 2003 (f. 312 c. 1). Como la presunta ilegalidad de los actos administrativos es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener el reconocimiento de los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

Está acreditado que desde el 30 de agosto de 2002, la demandante presentó peticiones para solicitar la suscripción de un contrato de trabajo y el pago de prestaciones, porque su nombramiento como supernumeraria venció el 22 de junio de 2002 (f. 139-140, 157 c. 1); y que la Universidad del Atlántico negó su solicitud por oficios del 3 y del 30 de septiembre de 2002 (f. 158, 214-216 c. 1).

Como la demandante insistió en su solicitud, por acto administrativo del 27 de enero de 2003, la Universidad negó su reintegro y señaló que con ese acto agotaba la vía gubernativa. También se probó que el 28 de enero de 2003, la demandante se notificó de ese acto, según da cuenta su firma de recibido manuscrita (f. 161 c. 1); que insistió en su petición y el 30 de julio de 2003, la Universidad del Atlántico reiteró su decisión definitiva del 27 de enero (f. 148 c. 1).

De modo que, incluso si el término de cuatro meses empezó a correr el 31 de julio de 2003, venció el 1 de diciembre de 2003, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 121 CPC, aplicable por disposición del art. 267 CCA). Como la demanda se presentó el 30 de junio de 2004 (f. 30 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. 4.

De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 7 de octubre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO. DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Aclaro voto |Aclaro voto | CAM/OAO ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2004, $358.000, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1].