UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP - Funciones. Competencia para adelantar las acciones de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social / CADUCIDAD DE LA COMPETENCIA DE LA UGPP EN LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA – Término / APORTES PARAFISCALES AL SISTEMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - Naturaleza jurídica.
Están sujetos a los principios tributarios / TÉRMINO GENERAL DE FIRMEZA DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS - Alcance y naturaleza jurídica procesal del artículo 714 del Estatuto Tributario. Reiteración de jurisprudencia [L]a Sección tiene establecido como criterio de decisión que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, la norma que regía la competencia temporal para revisar las autoliquidaciones de aportes era el artículo 714 del ET.
(…) Según la tesis jurídica que contienen, las contribuciones al SPS tienen naturaleza tributaria, razón por la cual están sujetas a los principios y previsiones que rigen ese sector del ordenamiento jurídico. Esta consideración no se ve alterada por el hecho de que parte del recaudo de las referidas contribuciones esté al servicio de la financiación de las prestaciones sociales que el sistema les garantiza a los aportantes, en la medida en que la destinación de esos recursos es una cuestión eminentemente presupuestaria, indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, en particular, para la identificación de la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa para su liquidación oficial.
Una tesis contraria conduciría a confundir la potestad de gestión administrativa del tributo —relativa a la fiscalización, determinación, liquidación, cobro, devolución e imposición de sanciones, inherentes a la calidad de sujeto activo del tributo— con la potestad de disposición de los recursos a cargo del titular del gasto —que se agota con la inversión de los caudales ingresados al Tesoro de conformidad con lo establecido por la ley—.
A partir de ese razonamiento, la Sección ha aclarado que la PILA (Planilla Integrada de Liquidación de Aportes) constituye una verdadera autoliquidación tributaria y, como tal, produce todos los efectos propios de ese tipo de declaración. De ahí que la misma esté sujeta a las potestades de fiscalización confiadas a la UGPP, que han de ejercerse dentro de los límites temporales fijados por el ordenamiento para desplegar las actuaciones de gestión administrativa tributaria, incluso aunque los derechos al reconocimiento pensional y a solicitar la reliquidación sean, como lo reconoció la Corte Constitucional en la SU-298 del 2015, imprescriptibles.
Sobre el particular, no puede perderse de vista que el artículo 29 constitucional y el principio superior de seguridad jurídica impiden que la competencia para modificar oficialmente las obligaciones autodeterminadas por los administrados sea ejercida en cualquier tiempo, dato jurídico que en ninguna medida resulta alterado por la relevancia de la que esté dotada la destinación que se le dé al recaudo.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 714 / LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 156 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término para revisar las autoliquidaciones de aportes por parte de la UGPP antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012 consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de octubre del 2019, Exp. 25000-23-37-000-2015-01053-01(23817), C.P. Jorge Octavio Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de julio de 2020, Exp. 25000-23-37-000-2015-00266-01(24179), C.P. Milton Chaves García; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de septiembre de 2021, Exp. 66001-23-33-000-2016-00663-01(24196), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia por falta de prueba de su causación Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365, NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-02612-01(25694) Actor: CONINSA & RAMÓN H. S.A. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 09 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (f. 180).
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Entre el 03 de febrero de 2011 y el 04 de enero del 2012 la actora autoliquidó los aportes al Sistema de la Protección Social (SPS), correspondientes a los periodos que van de enero a diciembre de 2011 (ff. 8 y 75). Esas declaraciones y las de los 12 periodos de 2013 fueron revisadas por la demandada, en el marco de un procedimiento administrativo en el cual profirió la Liquidación Oficial nro.
RDO 566, del 13 de julio de 2015 (ff. 11 y 79). La decisión fue modificada por la Resolución nro. RDC 394, del 25 de julio de 2016 (ff 11 y 79), que disminuyó el monto de los aportes liquidados oficialmente y de la sanción por inexactitud impuesta.
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (f. 4): Primera: Que se declare la nulidad parcial de los actos administrativos que se describen a continuación: a) Liquidación Oficial No. RDO 566, respecto del mayor tributo a título de contribuciones determinado para los periodos de cotización: enero del año dos mil once (2011) a diciembre del año dos mil once (2011). b) Resolución No. RDC 394, respecto del mayor tributo a título de contribuciones determinado para los periodos de cotización: enero del año dos mil once (2011) a diciembre del año dos mil once (2011).
Segunda: a título de restablecimiento del derecho, se declare: a) La firmeza de las declaraciones de autoliquidación de contribuciones al sistema de la Protección Social presentadas oportunamente por Coninsa, vinculadas a los periodos de cotización: enero del año dos mil once (2011) a diciembre del año dos mil once (2011). b) Que Coninsa no se encuentra obligada a pagar los ochenta y ocho millones ochocientos dos mil pesos ($88.802.000) ni la sanción (intereses moratorios) conexa a la cuantía descrita.
Tercera: Como una consecuencia de la primera y segunda pretensión, ordenar a la UGPP la expedición del paz y salvo una vez se produzca sentencia definitiva. A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 29, 83 y 363 de la Constitución; 40 de la Ley 153 de 1887; 705 y 714 del ET; 156 de la Ley 1151 de 2007; y 3.º del CPACA, bajo el siguiente concepto de violación (f. 14 a 22): Precisó que solo reprochaba las modificaciones efectuadas por los actos acusados respecto de las declaraciones correspondientes al 2011.
Alegó que el artículo 714 del ET era aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, de manera que la demandada había perdido en este caso la potestad para fiscalizar y revisar las declaraciones de los 12 periodos del 2011, toda vez que no notificó el requerimiento para declarar o corregir dentro de los dos años siguientes a la presentación de las referidas autoliquidaciones.
En ese sentido, reprochó que su contraparte aplicara el término de cinco años previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, pues era una disposición que no estaba vigente en el momento en que presentó las declaraciones en cuestión. Agregó que al aplicar la disposición ibidem la Administración vulneró la buena fe, la confianza legítima y el principio de irretroactividad de la ley tributaria.
Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 74 a 101), para lo cual sostuvo que el artículo 714 del ET no era aplicable por tratarse de una norma sustancial que excedía el alcance de la remisión al procedimiento realizada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y por no ser compatible con la naturaleza de los aportes al SPS, ni con el procedimiento establecido especialmente para su liquidación. Planteó que esto obedecía a que tales aportes estaban asociados al reconocimiento de prestaciones vitalicias no susceptibles de prescripción; y también a que la norma invocada alude a la «liquidación oficial de revisión», acto que a su juicio no era propio del procedimiento de determinación de aportes al SPS.
En ese sentido, señaló que el ordenamiento no previó un término tras el cual quedaran en firme las declaraciones objeto de revisión, sino un plazo de caducidad de la potestad para revisarlas, contenido en el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, precepto de orden procesal que regiría el caso por ser de aplicación inmediata.
Indicó que, con sustento en esa disposición, su actuación fue oportuna, pues notificó el requerimiento para declarar o corregir dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que la aportante incurrió en las inexactitudes endilgadas. Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (ff. 176 a 180).
Al efecto, consideró que las leyes que regulan asuntos tributarios solo pueden ser aplicadas a partir del periodo siguiente al cual entren en vigor, de ahí que la Ley 1607 de 2012 resultara inaplicable al sub lite, pues las declaraciones cuestionadas fueron presentadas antes de que estuviera vigente. Por ello, concluyó que los actos demandados adolecían de nulidad parcial, debido a que aplicaron una disposición expedida con posterioridad a los hechos sub examine.
Recurso de apelación La Administración apeló la decisión de primer grado (ff. 184 a 189), insistiendo en que el plazo de caducidad de la potestad de revisión de las autoliquidaciones es el previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, al que le atribuyó aplicación inmediata por tratarse de una norma de procedimiento. Reiteró que la remisión al procedimiento administrativo del ET hecha por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 no abarcaba el artículo 714 del ET, bajo la consideración de que este es un precepto de orden sustancial, además, incompatible con el procedimiento especial previsto para la determinación de los aportes al SPS.
Agregó que el legislador no previó la firmeza de las autoliquidaciones de los aportes, en la medida en que son imprescriptibles las acciones relativas al recaudo de sumas destinadas al reconocimiento de prestaciones vitalicias, de manera que antes de la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012 no existía límite temporal para revisar las declaraciones de aportes al SPS.
Alegatos de conclusión La demandante reiteró que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012 la competencia administrativa para revisar autoliquidaciones de aportes estaba limitada por el artículo 714 del ET, conclusión respaldada por la sentencia del 30 de octubre del 2019, exp. 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez (índice[1] 19).
El extremo pasivo replicó los argumentos expuestos en las anteriores etapas procesales (índice 20). El ministerio público conceptuó que las declaraciones objetadas se presentaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, de modo que la competencia temporal de la Administración para modificarlas estaba dada por los artículos 705 y 714 del ET; señaló que los actos se expidieron por fuera de ese plazo, por lo que eran nulos (índice 21).
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos formulados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de dichos actos y no condenó en costas. Así, corresponde establecer cuál es el término de caducidad que rige la potestad de la UGPP para determinar oficialmente los aportes al SPS de los periodos que van de enero a diciembre de 2011 y si, a consecuencia de esos análisis, fueron oportunos los actos de liquidación oficial de los aportes al SPS a cargo de la actora por los periodos del año 2011. 2- Plantea la apelante única que el término de caducidad de la potestad de determinación oficial de las contribuciones al SPS es de cinco años, por disposición del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que se aplicaría preferentemente sobre el término general de revisión de las autoliquidaciones tributarias previsto en el artículo 714 del ET, porque se trata de una norma especial y porque la última sería incompatible con la naturaleza de los aportes debatidos y con el procedimiento prescrito para su liquidación. Por ende, sostiene que la actuación acusada fue oportuna, aun habiendo notificado el requerimiento para declarar o corregir después de transcurridos dos años desde el vencimiento del plazo para presentar las liquidaciones privadas glosadas.
En oposición, el extremo activo señala que las declaraciones presentadas por los periodos de 2011 se rigen por el artículo 714 del ET porque el término de revisión de las liquidaciones cuestionadas habría comenzado a transcurrir antes de que entrara en vigor la norma que contrapone la apelante única (i.e. el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012); tesis que fue avalada por el a quo en su sentencia. De acuerdo con las anteriores alegaciones, la litis trabada entre las partes versa estrictamente sobre la identificación de la disposición que rige el plazo con el que contaba la Administración para modificar el contenido de las autoliquidaciones privadas de los aportes al SPS correspondientes a los periodos de enero a diciembre de 2011.
En consecuencia, el pronunciamiento de la Sala se ceñirá a solucionar el referido asunto de derecho, estableciendo la norma que regía la oportunidad para modificar oficialmente las declaraciones revisadas por la autoridad tributaria. 3- Sobre esa cuestión, la Sección tiene establecido como criterio de decisión que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, la norma que regía la competencia temporal para revisar las autoliquidaciones de aportes era el artículo 714 del ET.
Así se decidió en las sentencias del 30 de octubre del 2019, exp. 23817 (CP. Jorge Octavio Ramírez); del 30 de julio de 2020, exp. 24179 (CP. Milton Chaves García); y del 30 de septiembre de 2021, exp. 24196 (CP. Julio Roberto Piza Rodríguez). En consecuencia, en el presente caso la Sala dictará sentencia siguiendo los fundamentos jurídicos que se derivan de los mencionados precedentes. 4- Según la tesis jurídica que contienen, las contribuciones al SPS tienen naturaleza tributaria, razón por la cual están sujetas a los principios y previsiones que rigen ese sector del ordenamiento jurídico.
Esta consideración no se ve alterada por el hecho de que parte del recaudo de las referidas contribuciones esté al servicio de la financiación de las prestaciones sociales que el sistema les garantiza a los aportantes, en la medida en que la destinación de esos recursos es una cuestión eminentemente presupuestaria, indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, en particular, para la identificación de la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa para su liquidación oficial.
Una tesis contraria conduciría a confundir la potestad de gestión administrativa del tributo —relativa a la fiscalización, determinación, liquidación, cobro, devolución e imposición de sanciones, inherentes a la calidad de sujeto activo del tributo— con la potestad de disposición de los recursos a cargo del titular del gasto —que se agota con la inversión de los caudales ingresados al Tesoro de conformidad con lo establecido por la ley—.
A partir de ese razonamiento, la Sección ha aclarado que la PILA (Planilla Integrada de Liquidación de Aportes) constituye una verdadera autoliquidación tributaria y, como tal, produce todos los efectos propios de ese tipo de declaración. De ahí que la misma esté sujeta a las potestades de fiscalización confiadas a la UGPP, que han de ejercerse dentro de los límites temporales fijados por el ordenamiento para desplegar las actuaciones de gestión administrativa tributaria, incluso aunque los derechos al reconocimiento pensional y a solicitar la reliquidación sean, como lo reconoció la Corte Constitucional en la SU-298 del 2015, imprescriptibles.
Sobre el particular, no puede perderse de vista que el artículo 29 constitucional y el principio superior de seguridad jurídica impiden que la competencia para modificar oficialmente las obligaciones autodeterminadas por los administrados sea ejercida en cualquier tiempo, dato jurídico que en ninguna medida resulta alterado por la relevancia de la que esté dotada la destinación que se le dé al recaudo. 5- Para la época de los hechos que se juzgan, el artículo 714 del ET disponía, en lo pertinente al caso, que las declaraciones tributarias quedaban «en firme» en el evento en que la Administración no notificara un requerimiento especial «dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar»; dies a quo que, en los eventos de presentación de las declaraciones por fuera del plazo, pasaba a ser la fecha de presentación de la declaración extemporánea.
Así, aunque el texto de la disposición aluda a la «firmeza de las declaraciones», lo que allí se disciplina es la oportunidad con la que cuenta la autoridad tributaria para ejercer válidamente la potestad de revisión de las declaraciones de la que está investida, so pena de que caduque el ejercicio de esa potestad para un caso concreto y se torne inmodificable la liquidación privada.
Por tanto, es un precepto procedimental que le fija a la autoridad un plazo perentorio para el ejercicio de sus competencias. En criterio de la Sala (expresado en sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019, exps. 2399 y 23817, CP. Jorge Octavio Ramírez; y del 30 de julio de 2020, exp. 24179, CP. Milton Chaves García), esa concreta versión de la regla del término de revisión del que está investida la UGPP rigió desde el momento de la creación de esa entidad (dispuesta por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007), hasta que entró en vigor la Ley 1607 de 2012 que, por primera vez, introdujo al ordenamiento un plazo particular de caducidad para la revisión de los aportes al SPS autoliquidados por el sujeto pasivo.
Lo anterior, porque el referido artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 prescindió de establecer un término especial para el ejercicio de la competencia de revisión de la UGPP, a cambio de lo cual dispuso que «los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI». Desde esa perspectiva, advierte la Sala que las normas que disciplinan el procedimiento de revisión instituido en el Estatuto Tributario –y, en particular, la previsión del artículo 714 ejusdem– son compatibles con la naturaleza del procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales, pues ambas actuaciones tienen como presupuesto fáctico y eje central la declaración privada con autoliquidación del tributo, de manera que ambos procedimientos están encaminados a una finalidad común: corregir los yerros en que eventualmente haya incurrido el contribuyente al autoliquidar su obligación tributaria.
Por consiguiente, las diferencias en la denominación de los actos que componen tales actuaciones no excluyen a la fiscalización que lleva a cabo la UGPP de la aplicación de las reglas del ET, pues, de lo contrario, se tornaría inoperante el reenvío normativo efectuado por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Desde esa perspectiva, carecen de asidero jurídico las alegaciones esbozadas por la recurrente para sostener que el citado artículo 714 del ET excede el alcance de dicha remisión normativa. 6- Tampoco es de recibo para la Sala el argumento de la apelante única según el cual el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 es la norma aplicable al sub lite por ser una disposición procedimental con efecto general inmediato, que previó de manera especial un término de caducidad de cinco años para la fiscalización de los aportes al SPS.
Lo anterior, ya que, por mandato del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP, dicho precepto específico no gobierna los plazos que hubiesen iniciado a correr con anterioridad a su entrada en vigencia, en tanto estos se rigen por las reglas vigentes cuando empezó su cómputo. Consecuentemente, el término de caducidad especial ejusdem no rige para los casos en los que el dies a quo haya acaecido antes de la entrada en vigencia de la referida Ley 1607 de 2012, ocurrida (según lo preceptuado por el artículo 198 ibidem) el 26 de diciembre de 2012, fecha de publicación de la ley en el Diario Oficial nro. 48.655.
En el caso, las partes no discuten que las oportunidades para presentar las declaraciones sobre las que versa la controversia fenecieron entre el 03 de febrero de 2011 y el 04 de enero del 2012 (por disposición del Decreto 1670 de 2007) y que la última de tales autoliquidaciones se presentó el 04 de enero de 2012 (f. 75), i.e. antes de que la Ley 1607 de 2012 entrara en vigencia. Como no se debate ese hecho ni la ocurrencia de circunstancias fácticas que modifiquen la contabilización del dies a quo, encuentra la Sala que, para el momento en que entró a regir la oportunidad especial que invoca la demandada, ya habían empezado a computarse los plazos para modificar las declaraciones antes mencionadas y, por tanto, la nueva disposición no les es aplicable.
En definitiva, de conformidad con las normas descritas y con el criterio sentado por la Sección respecto de la naturaleza de las declaraciones de los aportes al SPS, la competencia de fiscalización a cargo de la Administración estaba sometida al plazo de dos años prescrito en el artículo 714 del ET. Por ese motivo, no prospera el cargo de apelación, de modo que corresponde confirmar en su integridad la sentencia apelada. 7- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. 3. Reconocer personería jurídica a la apoderada de la demanda de conformidad con el poder conferido (f. 193).
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Del historial de actuaciones del aplicativo SAMAI.