ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ACCIÓN POPULAR / TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL PROCESO / CARENCIA DE OBJETO EN LA ACCIÓN POPULAR / CONDENA EN COSTAS EN LA ACCIÓN POPULAR / NEGACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / TERCERA INSTANCIA – Improcedencia / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Observa la Sala que el auto del 23 de abril de 2021 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira no incurre en ninguno de los defectos aludidos, en tanto el operador judicial tuvo en cuenta la norma que regula el reconocimiento de las expensas y agencias en derecho, en consonancia con la pauta jurisprudencial que exige para su reconocimiento la debida comprobación. En ese sentido, la Sala considera que prevalece la autonomía judicial y la libertad interpretativa de los elementos obrantes en el expediente que efectuó el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y, por ese motivo, la acción de tutela no tiene vocación de prosperidad puesto que los reproches formulados contra el auto del 23 de abril de 2021 fueron debatidos en la instancia natural.

En consecuencia, la decisión cuestionada no afecta los derechos fundamentales incoados por los accionantes, en tanto no evidenció el citado órgano judicial la necesidad de efectuar reconocimientos económicos en la modalidad de expensas y agencias en derecho, dado que durante el término del traslado para contestar la demanda el municipio de Pereira conjuró la amenaza a los derechos colectivos con la realización de las obras necesarias para que la comunidad no se viera amenazada en su integridad.

(…) Es sabido que el instrumento de amparo instituido en el artículo 86 de la carta política no puede ser utilizado para convertirse en una instancia adicional, salvo que se vislumbre de manera relevante la afectación de derechos fundamentales, situación que no acontece en el sub lite. En ese orden de ideas, la invocada situación de vulnerabilidad de los accionantes no implica, para el caso concreto, el reconocimiento pecuniario por concepto de costas y agencias en derecho, dado que necesariamente debe verificarse la comprobación de su causación en la forma como se dejó expuesto.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05276-01 Actor: PAULO CÉSAR LIZCANO DURÁN Y OTRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Costas y agencias en derecho en acción popular / defecto sustantivo o material / desconocimiento del precedente jurisprudencial y defecto fáctico SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 20 de septiembre de 2021, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por los señores Paulo César Lizcano Durán y Cotty Morales Caamaño en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, en aras de obtener la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de tutela Paulo César Lizcano Durán y Cotty Morales Caamaño, interpusieron acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, por la expedición de los autos del 13 de julio de 2021 y del 23 de abril hogaño, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el primero de los cuales inadmitió el recurso de apelación interpuesto por los accionantes contra el segundo, que declaró la terminación anticipada del proceso en virtud de la carencia actual de objeto por hecho superado y negó el reconocimiento de las expensas y agencias en derecho. 1.2.

Las pretensiones En el acápite de las pretensiones, los accionantes indicaron: «1. En las sentencias de primera y segunda instancia se omitió la expresión y argumentación en relación con la prueba solicitada: oficiar a la entidad accionada para que ésta informe el valor pagado a sus apoderados judiciales contratados para los trámites procesales y la gestión de este proceso para la accionada como empleadora, a fin de sopesar, en ejercicio del derecho a la igualdad, del principio de igualdad: a trabajo igual, salario igual, el derecho fundamental a un salario mínimo legal mensual por cada mes que duró la demanda o, en cumplimiento del derecho fundamental al salario mínimo vital, un salario superior, teniendo en cuenta que el tiempo que se ha utilizado para atender la función social que se emprendió, fue el mismo tiempo que emplearon todos los participantes en el proceso. 2.

Se provea en relación con los controles convencional y constitucional de los derechos fundamentales al salario mínimo y salario mínimo vital propuestos para la consideración y resolución en las sentencias de primer y segundo grado. 3. Se liquiden las costas, por agencias en derecho, respectivas. Con la diferenciación de las cuantías y justificaciones para cada uno de sus participantes.

En todo este tiempo se han tenido que solventar gastos, pagar transportes, tener acceso a la conectividad a la Internet, pagar las obligaciones por la permanencia en los servicios públicos, los gastos de alimentación, vivienda, aseo, vestimenta, cumplir con los demás objetivos económicos personales y, por esto, se solicitó que se considerara, de manera equitativa y justa, las agencias en derecho en una tasación mínima que va en 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo menos hasta la primera instancia, sin tener en cuenta los efectos posteriores de la segunda, como ampara el Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura del 5 de agosto de 2016; o un mayor valor si así lo devenga el representante judicial de la parte accionada; sin olvidar que le debe corresponder a los proponentes de los argumentos jurídicos colectivos de importancia general, una remuneración al menos en algo equivalente a la que percibe el apoderado representante accionado, quien devenga en un interés contractual con objetivos salariales apenas privados frente a los intereses colectivos de la parte accionante».

(sic) 1.3. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, los accionantes señalaron los siguientes: i) La señora Cotty Morales Caamaño, en el mes de agosto del año 2020, instauró acción popular contra el municipio de Pereira para que se protegieran derechos colectivos relacionados con el acceso a la movilidad en la vía que de esa municipalidad conduce al municipio de Armenia, por el sector de la acera del frente de la iglesia San Nicolás de Tolentino. ii) Además de interponer la demanda, adelantó otras actuaciones procesales tales como la proposición de medidas cautelares y la presentación de fórmulas de solución, que fueron finalmente acogidas en salvaguarda de los derechos colectivos alegados. iii) Mediante providencia del 23 de abril de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira declaró la terminación anticipada de la acción popular por encontrar configurada la carencia actual de objeto.

No obstante, que los accionantes adelantaron más de 30 actos procesales, se omitió reconocerles los esfuerzos, sin tener en cuenta, además, que carecen de recursos para su manutención y mínimo vital. 1.4. Fundamentos de derecho En el libelo introductorio, los accionantes exponen que se vulneran los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, previstos, en su orden, en los artículos 13 y 29 de la carta política, conforme a las siguientes razones: i) Las decisiones judiciales cuestionadas anularon las iniciativas, el esfuerzo, la promoción, el control y la vigilancia que realizaron durante el trámite de la acción popular y, por ende, no tuvieron en cuenta que la labor social realizada implicaba un reconocimiento económico. ii) Con los autos objeto de la acción de tutela, se desconoce el derecho fundamental al mínimo vital y, por ello, resulta necesario que se invaliden, para que, en su lugar, se reconozcan los valores tarifarios en salarios mínimos legales mensuales vigentes, según los topes fijados en la ley, y de acuerdo con el trámite procesal adelantado. iii) El sustento para el reconocimiento de las agencias en derecho, en virtud del principio de igualdad, debe tomar en cuenta el valor pagado a los apoderados judiciales del municipio de Pereira, conforme a los criterios establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura. iv) La labor social que se emprendió ameritaba el reconocimiento de un incentivo económico, acorde con las actividades desarrolladas en el trámite de la acción popular, en tanto no resulta válido desconocer que con la actuación que efectuaron se logró la ejecución técnica y jurídica de las obras que se adelantaron. 1.5.

Trámite Mediante auto del 17 de agosto de 2021, se admitió la acción de tutela y se dispuso notificar, en calidad de demandados, al Tribunal Administrativo de Risaralda y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira para que rindieran los informes correspondientes en el lapso de dos días, a partir de la notificación de la providencia, y, en condición de tercero interesado, al municipio de Pereira, en orden a que presentara un informe en el término indicado. 1.6.

Intervenciones 1.6.1. Del Tribunal Administrativo de Risaralda El magistrado Fernando Alberto Álvarez Beltrán intervino en la actuación y señaló los siguientes aspectos: i) La Corporación inadmitió el recurso de apelación propuesto por la parte actora contra el auto del 23 de abril de 2021, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, que declaró la terminación anticipada del proceso por encontrarse configurada la carencia actual de objeto, teniendo en cuenta que de acuerdo con la Sentencia C-377 de 2002, proferida por la Corte Constitucional, y el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, las únicas decisiones emitidas en el curso de una acción popular susceptibles del recurso de apelación son i) la que decreta la medida cautelar y ii) la sentencia de primera instancia. 1.6.2.

Del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira La juez Jane Catalina Cortés Escárraga, intervino en la actuación y sostuvo lo siguiente: i) El auto del 23 de abril de 2021, que declaró terminado de forma anticipada el proceso, se fundamentó en que el municipio de Pereira acreditó que ejecutó el sustento fáctico de la acción popular, esto es, solucionó el estado deficiente de un andén que obstaculizaba el libre tránsito peatonal y ponía en riesgo la movilidad de personas discapacitadas. ii) No se accedió al reconocimiento del incentivo debido a que la norma que lo regulaba fue derogada, aunado a que la acción popular no es de carácter pecuniario ni implica un interés particular sino colectivo.

Además, tampoco se configuraron los presupuestos para el reconocimiento de las costas procesales en la medida en que los accionantes omitieron acreditar que incurrieron en gastos o agencias en derecho. iii) La acción de tutela es improcedente de acuerdo con la Sentencia SU-023 de 2018, toda vez que la inconformidad a la que alude la parte actora se basa en que no se procedió a la liquidación de las costas y agencias en derecho derivadas de las actuaciones que realizó en el trámite de la acción popular.

En síntesis, no se vislumbra la vulneración de derechos fundamentales. 1.7. La sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 20 de septiembre de 2021, declaró improcedente la acción de tutela y, para el efecto, adujo las siguientes razones: i) La acción propuesta no cumple con el requisito de relevancia constitucional ante la evidente intención de la parte actora de lograr un beneficio eminentemente económico.

De otra parte, se encamina a controvertir la decisión que resultó contraria a los intereses de los accionantes, para lo cual se trajeron a colación argumentos que fueron debatidos y decididos en el trámite procesal correspondiente. ii) El juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira advirtió que no se demostró la causación de costas y, por ello no accedió a su reconocimiento; no obstante, la tutela no está instituida para reclamar pretensiones de carácter pecuniario y que no tengan una relación directa con la discusión de derechos fundamentales.

En ese sentido, carece de relevancia constitucional. El magistrado Martín Bermúdez Muñoz aclaró el voto para indicar que no comparte la improcedencia de la vía de amparo fundada en la falta de relevancia constitucional, puesto que el contenido patrimonial y económico de la mentada acción no implica necesariamente deducir que no se afectan derechos fundamentales. 1.8.

Impugnación En el escrito de impugnación se manifiestan los siguientes argumentos: i) Al concluir, el fallador de primera instancia, que la solicitud de amparo tiene un carácter eminentemente económico, pasa por alto que el actuar positivo, inclusivo y social de los participantes sociales no riñe con la satisfacción de sus necesidades básicas y, por tanto, se afectan derechos fundamentales, en concreto, respecto de la señora Cotty Morales Caamaño, a recibir una retribución económica por su esfuerzo que, además, se soporta en que carece de trabajo y cuenta con 86 años. ii) La sentencia impugnada omite responder si las pretensiones económicas que retribuyen la labor realizada para salvaguardar derechos colectivos son incompatibles con la esencia de la acción popular, máxime cuando los actores fundamentan el pedimento pecuniario en necesidades básicas tales como la manutención. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, según el cual «[l]as tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la impugnación de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 20 de septiembre de 2021, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por los señores Paulo César Lizcano Durán y Cotty Morales Caamaño en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira. 2.2.

Problema jurídico La acción de tutela se dirige contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, por la expedición de los autos del 23 de abril de 2021 y del 13 de julio hogaño; en el primero, se declaró la terminación anticipada del proceso en virtud de la carencia actual de objeto por hecho superado y, adicionalmente, se negó el reconocimiento de las costas en la acción popular instaurada en contra del municipio de Pereira y, en el segundo, se inadmitió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión. El problema jurídico consiste en determinar si con las citadas decisiones se vulneran los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, y si corresponde dejar sin efectos las mentadas providencias por configurarse alguna de las causales de procedibilidad. 2.3.

De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».

El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció, en sus artículos 11, 12 y 40, la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en Sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad, de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.

En este entendido, la jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 20053, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia, una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo;

(v) que la parte actora identifique de razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos transgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales, el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».

En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente jurisprudencial y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que, para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos.

El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 20124, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 20145 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados, para el efecto, por la Corte Constitucional. 2.4.

Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra los autos del 23 de abril de 2021 y del 13 de julio hogaño, proferidos por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda 2.4.1. Se presentó con inmediatez, porque el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Pereira es del 13 de julio de 2021 y la acción de tutela se instauró el 11 de agosto de 2021,6 con lo cual se satisfacen los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el término para su ejercicio, que no debe sobrepasar los seis meses. 2.4.2.

Los hechos y los argumentos en que se fundamenta la acción de tutela guardan coherencia lógica y temporal. 2.4.3. La presente demanda no se dirige a controvertir una providencia emitida en sede de la acción de tutela, toda vez que los autos cuestionados fueron proferidos en el curso de un proceso de acción popular. 2.4.4. El asunto tiene relevancia constitucional.

A diferencia de lo señalado por la primera instancia, se cumple el mentado requisito porque se invoca la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. 2.4.5. Se agotaron los medios de defensa judicial dado que contra el auto del 23 de abril de 2021 emitido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira se interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación. 2.5.

Causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Además del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, el accionante debe demostrar que la vulneración que imputa a la providencia judicial se adecúa, al menos, a una de las causales específicas de procedibilidad del amparo7 contra providencias judiciales, es decir, que la actuación judicial se encuentre inmersa en alguno de los siguientes vicios o defectos: a) el defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b) el defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c) el defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d) el defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) el error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; f) la decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido de que, precisamente, en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) el desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado; y, h) la violación directa de la Constitución, que se predica cuando, de manera ostensible y flagrante, la decisión del órgano judicial contradice los postulados recogidos en la carta política.

Como se observa, a pesar de que en cada caso se confirme la procedencia general de la acción de tutela, es necesario verificar la presencia de alguno de los defectos y vicios mencionados, pues lo que subyace en la acción es la censura de una decisión judicial, cuya modificación implicaría alterar el principio constitucional de la seguridad jurídica.

En el presente asunto, no obstante que la parte accionante no formula una causal específica de procedibilidad, la Sala infiere que los argumentos expuestos se adecuan al defecto sustantivo, el desconocimiento del precedente jurisprudencial y el defecto fáctico. Conforme a lo expuesto y con la finalidad de determinar la procedibilidad del amparo y la consiguiente tutela o no, de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad se examinará el marco normativo y jurisprudencial de las causales referidas. 2.6.

Marco normativo y jurisprudencial de las causales de procedibilidad defecto sustantivo o material, desconocimiento del precedente jurisprudencial y defecto fáctico 2.6.1. Defecto sustantivo o material Ha señalado la jurisprudencia que se incurre en defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica al caso una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad;

(ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo, porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del asunto analizado; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada.

En reciente decisión de la Corte Constitucional —Sentencia SU 495 de 20208— se examina el defecto sustantivo bajo el siguiente razonamiento:   75. Defecto sustantivo. La sentencia SU-399 de 2012 delimitó el campo de aplicación del defecto sustantivo, al concluir que el mismo se puede presentar en los eventos en los cuales: (i) la decisión judicial se basa en una norma inaplicable porque “a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador”;

(ii) cuando a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, en términos generales, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, por fuera de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial.9   76.

Asimismo, según la providencia referida, dicho defecto se configura (iii) en aquellos supuestos en los que no se toma en consideración la parte resolutiva de una sentencia de constitucionalidad; (iv) cuando la disposición aplicada es contraria a la Constitución; (v) se utiliza un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico “para un fin no previsto en la disposición”;

(vi) cuando la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; (vii) cuando se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto; o (viii) cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución, entre otros.10   77.

No obstante, en dicha providencia se aclara que la autonomía judicial “(…) no autoriza al funcionario judicial para que se aparte de la Constitución y de la ley, pues la justicia se administra siguiendo los contenidos y postulados constitucionales de forzosa aplicación, tales como, la dignidad humana, la eficacia de los principios, derechos y deberes, la favorabilidad, y, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (arts. 1º, 2º, 6º, 228 y 230 C.P.)”.

Así, no cualquier divergencia con la interpretación del funcionario judicial autoriza al juez constitucional para declarar este defecto, sino que ella debe ser, de forma flagrante, contraria a derecho.11   “(…) para que la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto constituya defecto sustantivo, se requiere que el funcionario judicial en su labor hermenéutica, desconozca o se aparte abierta y arbitrariamente de los lineamientos constitucionales y legales, de forma tal que vulnere o amenace derechos fundamentales de las partes.

Es decir, el juez en forma arbitraria y caprichosa, con base únicamente en su voluntad, actúa franca y absolutamente en desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico. En todo caso, la interpretación resultante de la norma y su aplicación al asunto sometido a consideración del juez, no puede ser plausible, constitucionalmente admisible o razonable para que proceda efectivamente su enjuiciamiento mediante acción de tutela, pues ello equivaldría a aceptar que podrían dejarse sin efectos providencias judiciales contentivas de interpretaciones acertadas de las normas jurídicas, porque el criterio del juez de tutela no coincide con el del juez natural del caso, lo que no puede permitirse sencillamente porque el juez constitucional asumiría funciones que no le corresponden, con el consecuente vaciamiento de las competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico a los distintos jueces de la República y por demás, con total anulación de los principios de autonomía e independencia judicial”12 (Negrillas fuera de texto original). 2.6.2.

Desconocimiento del precedente jurisprudencial En lo atinente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial —horizontal o vertical—, se tiene que una providencia judicial incurre en esta causal cuando la autoridad jurisdiccional se aparta sin justificación suficiente13, vale decir, desconoce aquella sentencia (o conjunto de sentencias) que presenta similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en la que, en su ratio decidendi, se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.

En esa lógica, en la Sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente contenga una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente;14 b) que se trate de un problema jurídico semejante o una cuestión constitucional semejante; y, c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean semejantes o planteen un punto de derecho similar al que se debe resolver con posterioridad.15 Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes según la autoridad que profiera la providencia previa, lo cual determina el grado de obligatoriedad y sujeción que debe atender el juez o magistrado a la hora de proferir su fallo.

La primera de ellas, es el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial; la segunda, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.16 En la mayoría de los asuntos, el precedente vertical, de obligado cumplimiento por los funcionarios judiciales, lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, en tanto órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción.17 Sin embargo, en los casos donde la decisión no es susceptible de revisión por parte de las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer los criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.18 En ese orden de ideas, cuando el contenido de las decisiones que profieren los órganos de cierre, en cada una de sus jurisdicciones, sean de naturaleza unificadora, los jueces resultan obligados por estas o por sus propias sentencias, en aquellos eventos en que los casos resulten idénticos.

No obstante, esta regla admite una excepción, pues no es obligatorio aplicar el precedente cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos. Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales, en atención a su autonomía y a su independencia, pero siempre que cumplan las siguientes reglas: «(i) Deben hacer referencia al precedente que abandonan, lo que significa que no pueden omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia); y, (ii) deben ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual expliquen, de manera suficiente y razonada, los motivos por los cuales consideran que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».19 En definitiva, conforme al criterio vigente de la Corte Constitucional, el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud de la garantía de los principios del debido proceso, la igualdad y la buena fe.20 De otra parte, en la Sentencia SU 332 de 2019,21 la Corte Constitucional se refiere al desconocimiento del precedente de las Altas Cortes y, para el efecto, señala: Importancia de los órganos de unificación de jurisprudencia   15.

Esta Corte diferenció dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual tomó como criterio diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como referente. En esa medida, el precedente horizontal hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción encargadas de unificar la jurisprudencia.    16.

Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso.

Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia del sistema.   2.6.3. Defecto fáctico De acuerdo con la Corte Constitucional, se está en presencia de un defecto fáctico cuando, al examinarse la providencia judicial objeto de la tutela, «resulta incuestionable que el juez carece de apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión».22 En ese sentido, ha señalado la Corte que el defecto fáctico puede presentarse en una dimensión positiva o en una dimensión negativa (omisiva) de la valoración y práctica de las pruebas que realice el funcionario judicial.

La primera, comprende valoraciones inadecuadas, mientras que la segunda, implica omisiones en el decreto o la práctica y la valoración de las pruebas. Asimismo, ha expresado que no todo vicio en la valoración probatoria culmina en una vía de hecho. De ahí que sólo sea factible fundar una acción de tutela en este defecto cuando se observa que la valoración probatoria es manifiestamente arbitraria.

En palabras de la Corte: [e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y que tenga una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la evaluación probatoria del juez de conocimiento.23 [Negrillas fuera del texto] De acuerdo con las características del sub examine, la Sala hará énfasis en la hipótesis denominada «defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio»24, cuando advierta que el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide apartarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;25 o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas, no se abstiene de excluirlas y, por el contrario, con base en ellas fundamenta su decisión.26 En términos generales, de acuerdo con una sólida línea jurisprudencial, establecida por la Corte Constitucional, el supuesto de indebida valoración probatoria se configura, entre otros, en los siguientes eventos: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver, a su arbitrio, el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse, en estricto sentido, de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso.

En armonía con lo anterior, y tal como lo ha advertido la Corte, sólo es factible fundar una acción de tutela frente a un defecto fáctico, cuando se observa que la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria. El error en el juicio valorativo de la prueba «debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia».27 En definitiva, se puede concluir que el juez incurre en el defecto fáctico, cuando pese a los hechos probados en el caso concreto, renuncia a hacer valer la verdad jurídica, de manera tan evidente, que su decisión se muestra forzada y contradictoria de la lógica, la sana crítica y la libre convicción del fallador.

Finalmente, es pertinente referir que, en reciente pronunciamiento, —Sentencia SU 495 de 202028— la Corte Constitucional sobre el defecto fáctico, señaló: Esta Corte ha sido clara en resaltar que los jueces de conocimiento tienen amplias facultades discrecionales para efectuar el análisis del material probatorio en cada caso concreto.29 Sin perjuicio de esto, ha señalado que tal poder discrecional debe estar inspirado en los principios de la sana crítica, debiendo atender los criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación, entre otros, y respetar la Constitución y la ley.

De lo contrario, la discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría revocar la providencia atacada.30   84. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico “surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”.31 En ese sentido, la Corte ha señalado que este tipo de yerro tiene relación con la actividad probatoria desplegada por el juez, y comprende tanto el decreto y la práctica de pruebas, como su valoración.32 Por lo tanto, teniendo en cuenta que la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona33 la protección de la acción de tutela por defecto fáctico puede encuadrarse cuando la actuación probatoria del juez permita identificar un error ostensible, flagrante y manifiesto, que tenga una incidencia directa en la decisión adoptada34.   85.

Esta corporación ha reiterado en su jurisprudencia tres eventos en los que se configura el defecto fáctico, a saber35 “(i) omisión en el decreto y la práctica de pruebas indispensables para la solución del asunto jurídico debatido, (ii) falta de valoración de elementos probatorios debidamente aportados al proceso que, de haberse tenido en cuenta, deberían haber cambiado el sentido de la decisión adoptada e (iii) indebida valoración de los elementos probatorios aportados al proceso, dándoles alcance no previsto en la ley”36. 2.7.

Hechos probados: 2.7.1. La señora Cotty Morales Caamaño, interpuso acción popular contra el municipio de Pereira con el fin de prevenir la vulneración de derechos colectivos de las personas con discapacidad, con necesidades de accesibilidad y con movilidad reducida transitoria o permanente. Fundó la solicitud en el hecho de que la acera al frente de la Iglesia San Nicolás de Tolentino, ubicada en la vía que conduce de Armenia a Pereira, presentaba una barrera que impedía el acceso a los peatones, especialmente aquellos en condición de discapacidad. 2.7.2.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, con fundamento en el informe aportado por la Dirección de Mantenimiento Vial del municipio de Pereira en el que se acreditó que se realizó el mantenimiento del andén, con lo cual se solucionaron los obstáculos para transitar, profirió, el 23 de abril de 2021, la siguiente decisión: «PRIMERO: No reponer el auto del 24 de noviembre de 2020, por medio del cual se negó la medida cautelar solicitada por la parte actora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Rechazar por improcedente el recurso de apelación presentado por la actora popular contra el auto que negó la medida cautelar por ella solicitada.

TERCERO. Declarar la terminación anticipada del proceso en virtud de la carencia actual de objeto por hecho superado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

CUARTO. Sin condena en costas por lo aquí expuesto.

QUINTO. No acceder a las solicitudes presentadas en el escrito de pronunciamiento de excepciones por parte de la actora»37. (…) 2.7.3. Los accionantes formularon recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra la decisión anterior, con el fin de obtener su modificación en lo relacionado con la negativa en reconocer las costas y agencias en derecho, para lo cual argumentaron que se afectaba el mínimo vital y la igualdad.

A su turno, solicitaron oficiar al municipio de Pereira para que informara el valor pagado a los apoderados que en su representación intervinieron en el trámite de la acción popular. 2.7.4. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, a través del auto proferido el 3 de julio de 2021, decidió no reponer la decisión por cuanto no se acreditó que se causaron costas y agencias en derecho, toda vez que la publicación de la existencia de la acción a la comunidad se hizo a través de la página web de la Rama Judicial y, además, por cuanto, durante el término de traslado para la contestación de la demanda, el municipio de Pereira ejecutó la obra que dio origen a la instauración de la acción popular. 2.7.5.

El Tribunal Administrativo de Risaralda emitió el auto del 13 de julio de 2021, mediante el cual inadmitió el recurso de apelación por cuanto la decisión solamente era susceptible del recurso de reposición. 2.8. Cuestión Previa Es pertinente señalar que aunque la acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo de Risaralda por la expedición del auto del 13 de julio de 2021, comoquiera que los accionantes no formulan reparos contra esta decisión sino contra el auto del 23 de abril de 2021 emitido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, la Sala se circunscribirá a examinar las inconformidades formuladas contra esta última decisión. 2.9.

El caso concreto. Análisis de la Sala Según los accionantes, la providencia del 23 de abril de 2021, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia por negarse a retribuir las actuaciones por ellos desplegadas, que condujeron a conjurar la afectación de los derechos colectivos durante el trámite del medio de control instaurado.

Sea lo primero referir, que el defecto sustantivo o material, a juicio de la Sala, consiste en el desconocimiento del artículo 38 de la Ley 472 de 1998,38 norma que regula las costas procesales en las acciones populares y sobre la cual la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019,39 precisó su alcance.

En ese orden de ideas, resulta pertinente examinar, de manera simultánea, los defectos antes señalados por guardar conexidad en la forma como pasa a explicarse: La mencionada sentencia de unificación, en cuanto a las expensas en favor del actor popular precisó que al tenor de lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, se reconocen las que estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Agregó la Sala Plena que sólo será posible tasar la suma de las expensas conforme a lo que se acredite y verifique en el expediente, teniendo en cuenta que únicamente es posible reconocer aquellas necesarias para el desarrollo del proceso.

Respecto de las agencias en derecho, en virtud de las normas citadas del CGP, se reconocen las que estén causadas en el proceso y se liquidan, al igual que las expensas, en la medida de su comprobación. Expresó el citado fallo que el hecho de que el actor popular haya resultado triunfante en la pretensión protectoria, en principio, da lugar a su reconocimiento.

Igualmente, advirtió que aun cuando se verifique en forma objetiva la victoria procesal del actor popular, la tasación de las mentadas agencias en derecho requiere la valoración del juez respecto de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, o de otras circunstancias especiales, a partir de las cuales se debe fijar la suma que estime razonable y acorde.40 Con fundamento en lo precedente, observa la Sala que el auto del 23 de abril de 2021 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira no incurre en ninguno de los defectos aludidos, en tanto el operador judicial tuvo en cuenta la norma que regula el reconocimiento de las expensas y agencias en derecho, en consonancia con la pauta jurisprudencial que exige para su reconocimiento la debida comprobación. En ese sentido, la Sala considera que prevalece la autonomía judicial y la libertad interpretativa de los elementos obrantes en el expediente que efectuó el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y, por ese motivo, la acción de tutela no tiene vocación de prosperidad puesto que los reproches formulados contra el auto del 23 de abril de 2021 fueron debatidos en la instancia natural.

En consecuencia, la decisión cuestionada no afecta los derechos fundamentales incoados por los accionantes, en tanto no evidenció el citado órgano judicial la necesidad de efectuar reconocimientos económicos en la modalidad de expensas y agencias en derecho, dado que durante el término del traslado para contestar la demanda el municipio de Pereira conjuró la amenaza a los derechos colectivos con la realización de las obras necesarias para que la comunidad no se viera amenazada en su integridad.

Es sabido que el instrumento de amparo instituido en el artículo 86 de la carta política no puede ser utilizado para convertirse en una instancia adicional, salvo que se vislumbre de manera relevante la afectación de derechos fundamentales, situación que no acontece en el sub lite. En ese orden de ideas, la invocada situación de vulnerabilidad de los accionantes no implica, para el caso concreto, el reconocimiento pecuniario por concepto de costas y agencias en derecho, dado que necesariamente debe verificarse la comprobación de su causación en la forma como se dejó expuesto.

Finalmente, idénticas consideraciones a las señaladas en este proveído atinentes a la autonomía judicial y libertad interpretativa de la juez, corresponde reiterar respecto de la negativa de librar oficio al municipio de Pereira, con miras a hacer un presunto juicio comparativo entre los honorarios que debían recibir los accionantes con los que devengaron los apoderados que representaron judicialmente al ente territorial. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que debe revocarse la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, denegarse por cuanto no se configuram las causales de procedibilidad examinadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Revocar la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 20 de septiembre de 2021 mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.

En su lugar, se dispone denegar el amparo solicitado con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MECG